Violencia de Género: normativa

internacional para combatirla

y propuestas legales en España

Montserrat Comas de Argemir

I. Radiografia internacional
de la violencia de género
Respecto a los fenómenos delictivos de orden internacional que
atentan a la libertad y a la seguridad de las personas se ha de resaltar
como uno de los más graves el de la violencia de género, entendiendo
como tal la violencia que ejercen hombres contra mujeres, fruto de
las relaciones de poder, de dominio, y de posesión que han ejercido
históricamente aquellos sobre éstas, fundamentalmente en el ámbito
de la pareja. El origen de este tipo de violencia, entre otros factores se
encuentra, en la historia y en la cultura. En la historia de la estructu-
ra familiar patriarcal basada en la supuesta superioridad del hombre
sobre la mujer. Un problema atávico que responde a una construc-
ción social que ha potenciado un reparto desigual de las actividades
productivas, creando unos roles sociales asignados en función del
sexo. Es en el marco de la cultura patriarcal donde se ha desarrollado
además la violencia masculina, al ser ésta el instrumento más expe-
ditivo para controlar las relaciones de poder. Son los patrones cultu-
rales machistas —de discriminación hacia la mujer—, profundamen-
te enraizados en la sociedad, los que explican la permisividad social
durante décadas de la violencia masculina.
Transcurridos casi sesenta años desde que la Asamblea General
de las Naciones Unidas aprobó el 10 de Diciembre de 1948, la Declara-
ción Universal de los Derechos Humanos, que en sus artículos primero
y segundo se establece el valor supremo de la igualdad de todas las
personas en dignidad y derechos, sin que pueda hacerse distinción
alguna en función del sexo (1), la realidad social demuestra que dia-

(1) Art. 1º de la Declaración Universal Derechos Humanos de 1948: “Todos

los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos...”. Art. 2º: “Toda
280 Montserrat Comas de Argemir

riamente se violan en el mundo los derechos humanos de millones

de mujeres, al persistir en todas las sociedades situaciones discrimi-
natorias por razón de sexo en todos los ámbitos, entre los cuales se
significan los siguientes:
• Educación: 1 de cada 5 niñas de los países en desarrollo no ter-
minan la educación primaria y sólo un 43% acuden a la escuela se-
cundaria. En Europa o en países desarrollados las desigualdades se
demuestran en la llamada segregación ocupacional: sólo 1 de cada 10
diplomadas lo es en estudios técnicos. Y más de la mitad de las muje-
res se concentran en la enseñanza, humanidades y salud.
• Empleo: En el 2005 las mujeres constituían el 40% de la pobla-
ción económicamente activa, aunque las tasas de empleo varían de
forma muy significativa según el grado de desarrollo de los países: en
los países árabes sólo un tercio de las mujeres son económicamente
activas y en América Latina y Asia meridional menos de la mitad.
• Trabajo productivo no remunerado en el hogar: En la India las
mujeres le dedican 35 horas semanales mientras que los hombres 4.
El desequilibrio del reparto de las tareas domésticas y familiares con-
lleva que en Europa muchas mujeres trabajen a tiempo parcial (32,9%
en 2006 frente al 7,7% de los hombres) y opten por modalidades de
trabajo flexible.
• Retribución: El salario mínimo de la mujer es inferior en un 20%
al del hombre en varios países. En Europa el salario de las mujeres
supone un 80% del que perciben los hombres por igual trabajo.
• Ambito social: el riesgo de pobreza de las mujeres mayores de 65
años es del 20% en Europa, 5 puntos más que en los hombres, mien-
tras que el de las familias monoparentales (la gran mayoría mujeres)
es del 34%.
Además, como una de las manifestaciones más brutales de situa-
ciones de discriminación, millones de mujeres sufren violencia de
género: física, sexual y psicológica. Ello acontece en todos los ámbi-
tos: en el familiar (homicidios, malos tratos físicos y psíquicos, coac-
ciones, amenazas, abuso sexual de las niñas), en el cultural-religioso
(mutilación genital femenina, exclusión social) y socio-económico
(explotación laboral y sexual).
Estamos ante un problema de carácter universal, que afecta a to-
dos los países y culturas. UNICEF sitúa en un 20% la población feme-
nina que sufre algún tipo de violencia, incluyendo en este porcentaje

persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin dis-
tinción alguna de raza, color, sexo,...”.
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 281

además de las muertes y de los malos tratos físicos y psíquicos, las

agresiones sexuales y las ablaciones de genitales. Por eso la Confe-
rencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing en septiembre de
1995 afirmó que la violencia contra la mujer es el crimen más encu-
bierto y más numeroso del mundo. Según el Consejo de Europa cada
18 minutos una mujer es maltratada en el mundo (2). Unas breves
pinceladas de la radiografía de este problema demuestran que:
• Para las mujeres entre 15 y 44 años de edad, la violencia cons-
tituye una importante causa de muerte y discapacidad (3).
• En todo el mundo 1 de cada 5 mujeres es víctima de violación
o de intento de violación en el transcurso de su vida.
• Hasta 2006, 93 países habían estipulado la prohibición de la
trata de personas (4), que afecta fundamentalmente a niñas y
mujeres.
• Más de 130 millones de niñas y mujeres han sufrido “Mutila-
ción Genital Femenina”, principalmente en Africa y algunos
países de Oriente Medio, y cada año dos millones de niñas
corren el riesgo de sufrirla.
• Más de 5.000 mujeres en el mundo han sido asesinadas por
sus propios familiares-hombres por haber “agraviado el ho-
nor de la familia” acusadas de adulterio o por sospecha de
haber mantenido relaciones sexuales prematrimoniales.
• El 70% de las bajas en los últimos conflictos armados han sido
de no combatientes, en su mayoría mujeres, niños y niñas.
Además, las mujeres se han convertido en una táctica de gue-
rra siendo violadas, sometidas a embarazos forzados, abusos y
esclavitud sexuales (5).

(2) Discurso del Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa en

la Conferencia de Lanzamiento de la Campaña para combatir la violencia contra
las mujeres, incluida la violencia doméstica. Madrid, 27 de noviembre de 2006.
(3) Estudio sobre datos del Banco Mundial de 1994: de los 10 factores de ries-
go que enfrentan las mujeres de esta franja de edad, la violación y la violencia
doméstica se ubican antes que el cáncer, los accidentes de tráfico, la guerra y la
malaria. Además estudios más recientes de Naciones Unidas indican una alta
correlación entre sufrir violencia con el riesgo de infección del VIH/SIDA.
(4) Según el Estado de la Población Mundial de la ONU, publicado en 2006,
se calcula que el número de personas víctimas de trata oscila entre 500.000 y dos
millones por año, mientras que algunas organizaciones calculan que alcanza a
4 millones.
(5) En Ruanda hasta medio millón de mujeres fueron violadas durante el ge-
nocidio de 1994 y 60.000 en la guerra en Croacia y Bosnia-Herzegovina, 64.000 en
Sierra Leona, etc.
282 Montserrat Comas de Argemir

II. Convenciones internacionales

A la vista de esta deplorable situación la ONU, a lo largo de su

historia, ha acordado distintas Convenciones Internacionales, para
promover el avance en la igualdad de las mujeres y la lucha contra
la violencia de género. Su importancia reside en los efectos jurídicos
vinculantes que despliegan, una vez ratificadas por los Estados Parte.
Las dos más importantes en esta materia son:

II.1. La Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra

la Mujer
Aprobada por la Asamblea General en su Resolución A/
RES/48/104, de 20 de diciembre de 1993.
Ya en la Tercera Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada
en Nairobi en 1985, se reconoció que uno de los obstáculos para el
logro de la igualdad, el desarrollo y la paz es la violencia que se ejerce
sobre las mujeres, por lo que se recomendó el impulso de una serie
de medidas que combatieran este tipo de violencia. De esta forma,
el 20 de diciembre de 1993 se aprobaba esta Declaración (6). En su
preámbulo se afirma que la violencia contra la mujer “constituye una
violación de los derechos humanos y libertades fundamentales” y se
reconoce también “que la violencia contra la mujer constituye una
manifestación de relaciones de poder históricamente desiguales entre
el hombre y la mujer, que han conducido a la dominación de la mujer
y a la discriminación en su contra por parte del hombre, e impedido el
adelanto pleno de la mujer, y que la violencia contra la mujer es uno de
los mecanismos sociales fundamentales por los que se fuerza a la mujer
a una situación de subordinación respecto del hombre”. Reconoce que
la violencia contra la mujer “trasciende las diferencias de ingresos, cla-
ses sociales y culturas”, aunque algunos grupos de mujeres son parti-
cularmente vulnerables como “las mujeres pertenecientes a minorías,
indígenas, refugiadas, emigrantes, rurales, indigentes, detenidas o re-
cluidas en instituciones, niñas, mujeres con discapacidad, ancianas y
las que están en situaciones de conflicto armado”.
Como se desprende del texto, este tipo de violencia se produce
en todos los ámbitos: en el doméstico (en el seno de la familia), en la

(6) El artículo 1º de la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia

contra la Mujer, define la “violencia contra la mujer” como “todo acto de violen-
cia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como re-
sultado un daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico para la mujer, así como
las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad,
tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada”.
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 283

comunidad y allá donde es tolerada, o incluso ejercida por el propio

Estado. Exige a los Estados que apliquen una política encaminada a
eliminarla y enumera formas para lograrlo:
- prevenir, investigar y sancionar los actos de violencia, facili-
tando el acceso de las mujeres a la Justicia y a un resarcimien-
to justo y eficaz por el daño padecido;
- sanciones penales, civiles, laborales y administrativas;
- formación de los funcionarios que los sensibilice respecto de
las necesidades de la mujer;
- medidas educativas para modificar las pautas sociocultura-
les de comportamiento y los prejuicios y prácticas basadas en
la superioridad e inferioridad de cada sexo, y evitar la victimi-
zación secundaria de las mujeres (7);
- ofrecer a las mujeres y a sus hijos asistencia especializada (re-
habilitación, ayuda al cuidado y manutención de los niños,
tratamiento, asesoramiento, servicios, instalaciones y pro-
gramas sociales y de salud), medidas para fomentar su segu-
ridad y rehabilitación física y psicológica.
Se debe fomentar la cooperación entre los órganos y organismos
de las Naciones Unidas para definir las estrategias de lucha contra la
violencia, intercambiar experiencias y financiar los programas relati-
vos a la eliminación de la violencia contra la mujer. Asimismo deben
incorporar la cuestión de la violencia de género en sus programas, co-
operar con organismos no gubernamentales, promover actividades
para crear conciencia sobre la cuestión, etc.

II.2 Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Declaración y

Plan de Acción. Beijing, 1995
Si en la Conferencia de Nairobi de 1985 se apuntaba ya la impor-
tancia de la presencia y decisiones de las mujeres en todas las ins-
tancias, en Beijing se logra un cambio fundamental: los Gobiernos se
comprometían a incluir de manera efectiva una dimensión de género
en todas sus instituciones, políticas legislativas, procesos de planifi-
cación; y ello requiere una reconstrucción del sistema que tenga en

(7) Los docentes de la nueva asignatura de “educación para la ciudadanía

y los derechos humanos”, establecida en España por la reciente Ley Orgánica de
Educación, no deberán olvidar que las medidas educativas, establecidas ya des-
de las mismas prácticas de convivencia en la escuela infantil, constituyen un
instrumento esencial para conseguir esta positiva modificación de las pautas
socioculturales de comportamiento.
284 Montserrat Comas de Argemir

cuenta por igual las necesidades de los hombres y las mujeres. Por eso
algunos consideran que esta Conferencia supuso el triunfo del “femi-
nismo de Estado” (8). En la Conferencia se reafirma el compromiso de
los Gobiernos en la plena implementación de los derechos humanos
de las mujeres y niñas, como parte indivisible de los derechos huma-
nos y libertades fundamentales, igualdad de derechos y dignidad hu-
mana, y el “empoderamiento de las mujeres”.

La participación fue un éxito: 17.000 personas en representación

de 189 Gobiernos. El Foro de ONGs que se celebró paralelamente
contó con la asistencia de 35.000 personas más. Tanto la Declaración
como la Plataforma de Acción, fueron aprobadas por unanimidad y se
convirtieron en un programa para la potenciación del papel de la mu-
jer, decisivo para el siglo XXI. Los principales objetivos estratégicos
acompañados de las respectivas medidas se centraron en:

- la adopción de medidas integradas para prevenir y eliminar

la violencia contra las mujeres;
- estudiar las causas y consecuencias de la violencia y la efica-
cia de las medidas de prevención;
- eliminar la trata de mujeres y prestar asistencia a las víctimas
de la violencia derivada de la prostitución y la trata de muje-
res;
- medidas de acción positiva para favorecer la presencia de
mujeres en el poder y en la toma de decisiones.

La expresión “violencia de género” es gramaticalmente controver-

tida porque es una palabra exportada del inglés “gender”, que quiere
decir sexo. Sin embargo, no cabe obviar que el género no es sólo un
término gramatical; es también una construcción o instrumento inte-
lectual de análisis de la realidad. Así es: a diferencia del término sexo,
que se refiere únicamente a las diferencias biológicas entre hombre y
mujer, el vocablo género sirve de base para mostrar que las desigual-
dades entre ambos sexos se han construido históricamente como
consecuencia de la estructura familiar-patriarcal y no como fruto de
la naturaleza biológica de los sexos (9). De esta suerte, las expresiones

(8) lousada arochena, José Fernando en “El principio de transversalidad de

la dimension de género”. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Madrid, 2008,
pág. 10.
(9) Vid. Montalbán Huertas, Inmaculada. Perspectiva de Género: criterio de
interpretación internacional y constitucional, Centro de Documentacion Judicial.
Madrid, 2004, pág. 31. En sentido parecido Alberdi, Inés. Violencia: tolerancia
cero. Obra Social Fundacion La Caixa. Barcelona, 2005, págs. 17 y sigtes.
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 285

de género y perspectiva de género comienzan a generalizarse tras su

aprobación con esta significación en esta Conferencia Mundial.

III. Respuestas en España: la Ley de Medidas de

Protección Integral contra la Violencia de Género

En España la sociedad ha ido tomando conciencia de esta grave

situación, gracias al enorme esfuerzo de las asociaciones de mujeres,
al trabajo de los medios de comunicación que han sacado del silencio
estas situaciones. También desde los Poderes Públicos se han venido
ofreciendo, desarrollando diferentes niveles de actuación: reformas
legislativas, medidas asistenciales y de intervención social y planes
de actuación. La última medida legislativa aprobada por unanimidad
en el Parlamento Español es la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de
Protección Integral contra la violencia de género (LIGV), que se apro-
bó el día 28 de Diciembre del 2004, y que en su totalidad entró en vigor
el día 29 de junio de 2005. Transcurridos más de dos años de su apli-
cación en el momento de celebrar este Congreso, puede ya efectuarse
un primer balance provisional en la aplicación de la misma.
Como cuestiones previas significativas a destacar, antes de entrar
en su análisis, destacaría seis:
1) Es la primera ley aprobada en la anterior legislatura. Por eso
es la LO 1/2004.También fue el primer anteproyecto de ley que el nue-
vo Consejo de Ministros, configurado después de las últimas eleccio-
nes generales, remitió a las Cortes. La significación de esta cuestión
radica en que la lucha contra la violencia de género ha de ser una prio-
ridad política.
2) Su aprobación por unanimidad en las dos Cámaras. La signi-
ficación de este hecho es también importante: al tratarse de un pro-
blema social de compleja solución, es necesario alcanzar el máximo
consenso político para afrontar sus soluciones.
3) El gran debate social y jurídico que se ha generado en la fase
de tramitación parlamentaria y en sus primeros meses de aplicación,
situando la reflexión del problema de la violencia contra las mujeres
en el corazón de la sociedad española, distinguiendo las causas y so-
luciones de este tipo de violencia respecto a la violencia doméstica.
4) Que sea la primera vez que se haya aprobado en España una
ley de carácter integral, es decir, concentrando en un único texto le-
gal todas aquellas soluciones que deben desplegarse desde distintos
ámbitos de la sociedad, al ser éste un problema multidisciplinar, que
no lograremos erradicar sólo con medidas penales o judiciales. Es por
286 Montserrat Comas de Argemir

eso que la ley incorpora medidas de ámbito educativo, de prevención,

sanitario, contra la publicidad ilícita, medidas sociales, asistenciales,
de recuperación psicológica de las víctimas, derechos laborales y eco-
nómicos.
5) Junto con las mujeres víctimas, se han incluido los menores
—hijos o hijas de aquéllas— por ser victimas indirectas o inmediatas
de este tipo de violencia. La Ley contempla su protección, no sólo para
la tutela de los derechos de los menores, sino también para garantizar
de forma efectiva las medidas de protección adoptadas respecto de la
mujer.
La LIGV parte de la base de que éste es un problema de carácter
transversal que afecta a todos los sectores de la sociedad y precisa so-
luciones que incidan en la multiplicidad de sus causas y efectos (10).
Por esto la respuesta institucional quiere ser global (11), y con decisio-
nes que tengan fuerza de Ley, estableciendo medidas educativas, de
sensibilización, contra la publicidad ilícita, de prevención, de protec-
ción social y económica, de tutela institucional, penal y judicial.
Sin embargo, la estructura y el contenido de la Ley no responden
con exactitud a su título (12). Así es: no se abordan todas las manifes-
taciones de violencia que sufren las mujeres en la actualidad y si úni-
camente las que suceden en el ámbito de la pareja o ex pareja, por ser
éste en el que existen las mayores cifras mortales y de actos violentos,
aprovechándose algunos hombres la situación de superioridad que
tal relación les comporta.
El Título Preliminar se ocupa en sus dos artículos del objeto de la
Ley, de los fines y principios que la inspiran.
El Título I, por su parte, regula las medidas de sensibilización
tratando en sus tres Capítulos, el ámbito educativo, el ámbito de la

(10) Vid. los precedentes legislativos e institucionales en Montalbán Huertas,

Perspectiva de género, cit., 2003, págs. 52 y sigtes., con abundante información.
(11) Las medidas legislativas de carácter civil, de indudable interés, no
pueden ser, lógicamente tratadas aquí; cfr., con todo, por ejemplo, Caso Señal,
El tratamiento de los malos tratos desde el ámbito de la jurisdicción de familia, en
La violencia en el ámbito familiar cit., 2001, págs. 41 y sigtes.; Delgado Martín, La
violencia doméstica. Tratamiento jurídico: problemas penales y procesales; la juris-
dicción civil, 2001; el mismo, Soluciones de la Ley de Enjuiciamiento civil a la vio-
lencia doméstica, en Estudios sobre violencia familiar y agresiones sexuales, II-2002
(Segunda reunión de Fiscales encargados de servicio de violencia familiar), 2002,
pág. 43; Montalbán Huertas, Perspectiva de Género, cit., 2003, págs. 59 y sigtes.
(12) Comas D'Argemir en mi Comparecencia (supra n. 24, p. 4) propuse, que
el entonces Proyecto pasara a denominarse de Ley de Violencia de género en el
ámbito de la pareja.
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 287

publicidad y de los medios de comunicación y el del ámbito sanita-

rio. En el Título II se recogen los derechos de las mujeres víctimas de
violencia, de tal forma que en el Capítulo I se regula la garantía de los
derechos de las víctimas, el derecho a la información, el derecho a la
asistencia social integral y la asistencia jurídica gratuita; el Capítu-
lo II regula los derechos laborales y de seguridad social y el Capítulo
III se ocupa de los derechos de las funcionarias públicas. Por último
el Capítulo IV regula los derechos económicos en los que se incluyen
ayudas sociales y prioridad para el acceso a la vivienda.
El Título III se refiere a la tutela institucional y en él se prevé la
creación de la Delegación Especial del Gobierno contra la violencia
sobre la mujer y el Observatorio Estatal de violencia sobre la mujer,
a la vez que la creación de unidades especializadas en las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado y la colaboración de las Policías lo-
cales, elaborando planes de colaboración entre las distintas adminis-
traciones con competencias en la materia.
En el Título IV, se regula la tutela penal modificando varios pre-
ceptos del Código Penal y establece la obligación de los Centros Peni-
tenciarios de realizar programas específicos para internos condena-
dos por este tipo de delitos. A su vez, el Título V se ocupa de la tutela
judicial dividiéndose en cinco Capítulos con el siguiente contenido:
de los Juzgados de Violencia sobre la Mujer (organización territo-
rial, competencia, recursos en materia penal, recursos en materia
civil, formación, planta inicial de los juzgados de violencia sobre la
mujer); normas procesales civiles (pérdida de competencia objetiva
cuando se produzcan actos de violencia sobre la mujer); normas pro-
cesales penales (competencia territorial, competencia por conexión);
medidas judiciales de protección y de seguridad de las víctimas (13)
(disposiciones generales, orden de protección, protección de datos y
limitaciones a la publicidad, medidas de salida del domicilio, aleja-
miento (14) o suspensión de las comunicaciones, medidas de suspen-

(13) Sobre el estado inmediatamente anterior a la LO 1/2004 vid., in exten-

so, Montalbán Huertas, Perspectiva de Género, cit., 2003, sobre derechos de in-
formación y ayuda económica las víctimas (págs. 125 y sigtes.), medidas penales
y civiles de protección (págs. 131 y sigtes.), con especial referencia la orden de
protección, introducida por la L 27/2003 (págs. 141 y sigtes.).
(14) Esta medida, introducida por primera vez en la LO 14/1999, antes de
la reformas operadas en virtud de las L 27/2203 y LO 1/2004, ya empezaba a ser
aplicada por los órganos judiciales; cfr. Corcoy Bidasolo, Delitos contra la integri-
dad personal y contra la libertad, en La violencia en al ámbito familiar, cit., 2001,
págs. 189 y sigtes., con información jurisprudencial. Así, se invierte la deprimen-
te realidad retratada en el estudio del Laboratorio de Sociología de la Universidad
de Zaragoza; en efecto, vid. Calvo García, El tratamiento de la Violencia Domésti-
ca cit., 2003, pág. 243.
288 Montserrat Comas de Argemir

sión de la patria potestad o la custodia de menores, del régimen de

visitas, del derecho a la tenencia, porte y uso de armas, garantías para
la adopción de las medidas y mantenimiento de las medidas cautela-
res), y del Fiscal contra la Violencia sobre la Mujer.

IV. Medidas de sensibilización, educativas

y contra la publicidad ilícita
La LO 1/2004 comprende en su parte más esencial una serie de
mecanismos legales, institucionales y económicos (15) de largo al-
cance a fin de iniciar con perspectivas de éxito el cambio del para-
digma de civilización, tan poco considerado, cuando no abiertamen-
te denigratorio para la mujer. Así, en el Capítulo I del Título I de la
LO 1/2004 se introducen una batería de medidas referidas a los prin-
cipios y valores del sistema educativo, fomento de la igualdad, forma-
ción inicial permanente del profesorado y participación, destinadas a
impulsar la adopción de estas medidas en los Consejos Escolares. Se
introduce en el sistema educativo una formación específica para la
resolución pacífica de conflictos y la eliminación de obstáculos que
dificultan la plena igualdad de sexos, así como la formación en el res-
peto de los derechos y libertades fundamentales y en el ejercicio de
la tolerancia y de la libertad dentro de los principios democráticos de
convivencia.
La erradicación de la violencia sobre la mujer exige la adopción
decidida y masiva de medidas educativas, que fomenten la igualdad
de sexos y que eliminen los roles sociales establecidos como natura-
les. La sensibilización social y la potenciación de la importancia del
papel de la mujer en la vida diaria es fundamental para contribuir a
cambiar la imagen actual generalmente aceptada como subordinada
al hombre y a la familia y para construir su verdadera posición, esto
es, la que le corresponde como ser humano. Así, la educación debe
acabar con la cultura sexista que lleva consigo el sentido de supre-
macía del hombre sobre la mujer a la que se le asignan cualidades
como la docilidad y el sometimiento al varón, especialmente dentro

Vid., además, las Conclusiones del Curso de formación continuada sobre

violencia doméstica (13/14-6-2000) en Comas D'Argemir, Novedades legislativas
introducidas por la LO 14/1999, de 9 de junio, en materia de protección a las víc-
timas de malos tratos: las faltas penales, penas accesorias y medidas cautelares,
en La violencia en el ámbito familiar cit., págs. 205 y sigtes.
(15) Por primera vez una memoria económica acompañaba al Anteproyec-
to de Ley; vid. en www.ub.edu/dpenal/Viol_Gen_MemoEco.pdf. De todos mo-
dos, no está claro cuál ha sido el destino de la misma, al no haberse tramitado
conjuntamente con la LO 1/2004.
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 289

del matrimonio o de la convivencia en pareja. La clave del cambio que

se debe operar en este problema está en una firme y decidida apuesta
por la plena eficacia de las medidas educativas propuestas.
La educación basada en la igualdad resulta, además, fundamen-
tal en el terreno de la prevención del maltrato dirigido a la mujer. Esta
educación no debe finalizar sólo en los niños; sin solución de conti-
nuidad prosigue con los mayores, por lo que se hace necesario el esta-
blecimiento de planes formativos según los distintos niveles de inter-
vención del personal que coordinadamente trabajan para combatir
este problema social. De esta forma, se pone el acento en la adecuada
preparación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, personal sanitario, equipos técnicos asistenciales, pero
también en una formación especifica de aquellos miembros de la Ca-
rrera Judicial que se van a especializar dada la dificultad de compren-
sión de todos los aspectos personales y sociales que subyacen en este
problema.
La educación y formación tienen que propiciar la concienciación
social que implique todos los ámbitos de la sociedad, encarándola
con el problema. Al mismo tiempo debe lucharse denodadamente
por una educación general en valores y principios propios de una so-
ciedad democrática como la española, que reconoce como valores su-
periores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igual-
dad y el pluralismo político y que contempla la dignidad de la persona
como base del sistema tal como expresamente afirma en el art. 10 CE.
El objetivo a alcanzar en el terreno de la seguridad de los ciudadanos
es la resolución pacífica de cualquier tipo de conflicto y eliminando
la agresividad latente y palpable en muchos ámbitos sociales, en con-
creto en el que afecta las relaciones interpersonales, especialmente
las basadas en la afección.
Las medidas de sensibilización en el ámbito de la publicidad y de
los medios de comunicación, que contiene el Capítulo II, son acerta-
das en tanto deben promover y velar por determinados contenidos
realmente dañinos y peligrosos para la igualdad de sexos y para el
respeto a los derechos y a la dignidad humana en todos los aspec-
tos (16). La educación, y más en el mundo actual, no acaba en las au-
las y en las praxis terapéuticas. Los mass media, con todo su poder
de convocatoria, deben quedar implicados muy directamente en esta
Política social de fomento de la igualdad y de prevención de la violen-

(16) Cfr. Subirats Martori, Comparencia, www.congreso.es/public_ ficiales/

L8/ CONG/ CO/ CO_069.PDF, pp. 4 ss., donde abogó extensamente por un cam-
bio de paradigma en los medios de comunicación, hoy instrumentos de sumo
poder.
290 Montserrat Comas de Argemir

cia. La consecución de estos fines, de los que hoy andamos exagera-

damente lejos, reducirá sensiblemente las dramáticas cifras actuales
de criminalidad en la esfera que nos ocupa.

V. Derechos de las mujeres víctimas de la violencia:

información, asistencia jurídica y derechos
laborales

No basta, con ser lo importante lo anterior, un diseño político-cri-

minal de largo alcance, cuya finalidad última es erradicar, o cuando
menos reducir muy sensiblemente, la violencia más grave contra las
mujeres. Es necesario, además, crear un sistema de auxilio no depen-
diente de las instancias Públicas que permitan a la víctimas acceder
a la debida protección, tanto de carácter preventivo, como, llegado
lamentablemente el caso, reparativo o paliativo (17).
Aunque muy someramente, debo exponer el listado de estas ini-
ciativas que contempla la LO 1/2004. Así, en primer término, en su
art. 18 se establece el derecho de las víctimas de violencia de género
a recibir plena información de las medidas contempladas en la Ley
y el asesoramiento adecuado a su situación personal, a través de los
organismos u oficinas que dispongan las Administraciones Públicas
a tales efectos.
Por su parte, en el artículo 19.4 se establece una legitimación es-
pecial de los servicios sociales de atención, de emergencia, de apoyo
y de recuperación integral de la mujer, para solicitar del juez las medi-
das urgentes que considere necesarias. Ello es más que decisivo, pues
la protección que se brinda, en consonancia con la estructura del es-
tado, es policéntrica; de ahí que se haya considerado con acierto esta
posibilidad que, en la inmensa mayoría de supuestos, corresponde
a los servicios dependientes de las Comunidades Autónomas y a las
Corporaciones Locales (18).
El art. 20 LO 1/2004 se ocupa de la asistencia jurídica, precepto
que debe ponerse en relación tanto con el art. 119 CE como con la L

(17) El sociólogo Amando De Miguel, en su Comparecencia ante la Comi-

sión de Trabajo y Asuntos sociales del Congreso de los Diputados, vaticinó, sin
aportar dato o estudio de ningún tipo, que con el entonces proyecto, ahora ley, se
iba a generar más violencia doméstica (vid. supra n. 23, pág. 13).
(18) A este respecto, vid. las modélicas comparecencias de las alcaldesas de
Navarcles (Barcelona), Maria Carme Alós i Pintó, y de San Fernando de Henares
(Madrid), Montserrat MUÑOZ DE DIEGO, ante la Comisión de Trabajo y Asuntos
Sociales del Congreso de los Diputados; vid. www.congreso.es/public_oficiales/
L8/CONG/CO/CO_069.PDF, págs. 43 y sigtes. y www.congreso.es/public_ oficia-
les/L8/CONG/CO/CO_070.PDF, págs. 38 y sigtes., respectivamente.
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 291

1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita. Supone un importante paso

el que la víctima de la violencia sobre la mujer, ya con anterioridad
víctima de un estado de cosas lamentable y apartada de recursos
tanto materiales como psicológicos, tenga derecho a la defensa y re-
presentación gratuita de forma inmediata, aún no siendo legalmente
preceptiva. Claro está, ha de carecer de medios, extremo que se ha de
comprobar con posterioridad.

Sin embargo, en esta conexión lo decisivo es que tal asistencia

jurídica gratuita lo será en todos los procesos en que sea parte y en
los procedimientos administrativos, así como el que una misma di-
rección letrada asuma la defensa de la víctima en todos los procesos
y reclamaciones que tengan causa directa o indirecta en la violencia
padecida.

Ha de calificarse como positiva, en fin, la concesión de los dere-

chos laborales y de seguridad social que se conceden a las trabajado-
ras y funcionarias públicas víctimas de violencia que se contemplan en
los arts. 21 al 26: reducción de la jornada de trabajo, movilidad geográ-
fica, cambio de centro de trabajo, suspensión de la relación laboral con
reserva de puesto de trabajo y extinción del contrato, con derecho al
seguro de desempleo en las dos últimas situaciones. La concurrencia
de las circunstancias que dan lugar al reconocimiento de tales dere-
chos se acreditará con la orden de protección a favor de la víctima o, de
forma excepcional hasta tanto se dicte la resolución judicial, mediante
el informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de
que la demandante es víctima de violencia de género.

VI. La seguridad de las víctimas

Este no puede ser ciertamente un capítulo menor, singularmente,

cuando la víctima denuncia los hechos. En estos momentos la inter-
vención policial, pues implica su auxilio, se presenta crucial. Por ello,
el art. 31 LO 1/2004 impone la creación de unidades especializadas
en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la prevención de la violen-
cia de género y en el control de la ejecución de las medidas judiciales
adoptadas. En su apartado 2 establece la incorporación de las Policías
Locales a estas vitales misiones, en el marco de la colaboración con
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en la tarea de coope-
rar en el seguimiento y cumplimiento de las medidas cautelares de
protección previstas en el artículo 544 bis LECr o, en su caso, de las
penas de alejamiento del artículo 57 CP.
Asimismo, el art. 31. 3 LO 1/2004 establece “las Fuerzas y Cuer-
pos de Seguridad del Estado adoptarán las medidas adecuadas para
292 Montserrat Comas de Argemir

garantizar una protección individual y personalizada de las mujeres

víctimas de violencia de género”. Ello sigue la vía iniciada en su día
con el “Protocolo de Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad y de Coordinación con los Órganos Judiciales para la protección
de las víctimas de la violencia doméstica y de género”. Dicho proto-
colo fue elaborado y aprobado por la Comisión de Seguimiento para
la implantación de la Orden de Protección, en sesión de 10 de junio
de 2004. En el mismo se contienen los criterios de actuación policial
según la situación de riesgo en la que se encuentre cada víctima (19).
Tiene sumo interés que la Ley haga una referencia explícita al primer
y único protocolo en el que se establecen criterios de actuación con-
cretos y en cuya redacción participó activamente el CGPJ a través del
Observatorio contra la Violencia Doméstica y de Género, junto con la
Secretaría de Estado del Ministerio del Interior.

VII. Tutela judicial: creación de los Juzgados

de Violencia sobre la mujer y valoración
de su funcionamiento

En el Título V de la LIVG, cuya entrada en vigor se efectuó el pa-

sado día 29 de Junio del 2005, se crean los Juzgados de Violencia so-
bre la Mujer (JVM) como órganos judiciales especializados dentro del
orden jurisdiccional penal, con una vis atractiva hacia determinados
asuntos de familia propios del orden jurisdiccional civil.

En mi opinión la gran apuesta del legislador en el terreno de la

actuación del Poder Judicial es precisamente la de especializar los
Juzgados que han de asumir las competencias de esta ley, del mismo
modo que ya los hay para la familia, menores, o vigilancia penitencia-
ria. Conforme a la tradición jurídica española, se ha optado por una
fórmula de especialización dentro del orden penal de los Jueces de
Instrucción, creando dichos Juzgados, excluyendo la posibilidad de
creación de un orden jurisdiccional nuevo o la asunción de compe-
tencias penales por parte de los Jueces Civiles.

La opción de la especialización responde a la necesidad de con-

seguir una respuesta judicial más eficaz y de mayor calidad, preten-
diéndose varios objetivos, los dos primeros ya conseguidos en este
año y medio de funcionamiento:

(19) Cfr. Observatorio contra la Violencia Doméstica y de Género, Protocolo

de Actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de Coordinación con los
órganos judiciales para la protección de las víctimas de la violencia doméstica y
de género, 2004; vid. http://www.observatorio contralaviolenciadomesticayde-
genero.es.
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 293

a) evitar la dispersión judicial, que tan enemiga es de la eficacia

judicial, concentrando en un único Juez la resolución de to-
dos los procedimientos penales que atañen a la misma vícti-
ma y que derivan de una situación de malos tratos,
b) evitar la descoordinación de la jurisdicción civil y penal,
c) facilitar la coordinación de los Jueces con los Fiscales, Policía
Judicial y el resto de Administraciones Públicas.
d) crear equipos psicosociales en torno a estos Juzgados espe-
cializados para coadyuvar a la labor judicial (20).
e) conseguir una formación más especializada de Jueces, Fis-
cales, funcionarios, para el tratamiento de este tipo de delin-
cuencia y su repercusión en las víctimas.
Desde los Juzgados Exclusivos de Violencia sobre la Mujer se ha
conseguido en estos dos primeros años:
1) Facilitar la especialización real de los operadores no sólo téc-
nica sino en violencia de género e igualdad de género. En este senti-
do, cabe recordar que la especialización exige una formación espe-
cífica y adicional sobre la preexistente y que no se cubre por la mera
adscripción de una persona a un determinado puesto de trabajo. La
especialización efectiva de funcionarios, por su parte, permite una
mejor distribución de los asuntos a equipos determinados así como
una mejor comprensión del sentido del trabajo que realizan.
2) Asegurar la presencia siempre del Fiscal y de los Letrados de
oficio. El reciente Protocolo firmado por el Ministerio del Interior con
el Consejo General de la Abogacía en julio del 2007 este año, de actua-
ción y coordinación de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y
Abogados ante la Violencia de Género garantiza la plena disposición
permanente de los letrados de este turno durante la guardia, sin que
pueda atender otras actividades, es una mejora.
3) Garantizar que el Mapa de servicio complementario al Juzgado
funcione en todos los órganos judiciales: Oficinas de Atención a las
Víctimas, de equipos psicosociales, de Unidades de Valoración Fo-
rense Integral y de Puntos de Encuentro.
4) Conseguir que en las Dependencias judiciales se garantice en
la totalidad de edificios judiciales la necesaria separación entre vícti-
ma e imputado que evite la confrontación visual.

(20) El médico forense Miguel Lorente Acosta puso de relieve esta necesi-
dad proponiendo la creación de unidades clínicas de medicina forense. Compa-
recencia ante la Comisión de Trabajo y Asuntos Sociales del Congreso de Diputa-
dos (www.congreso.es/public oficiales /L8/CONG/CO/CO 067.PDF, pág. 9).
294 Montserrat Comas de Argemir

VIII. Valoración de los datos estadísticos judiciales

(desde el 29/06/2005 hasta el 29/06/2007)

De la valoración de los datos estadísticos judiciales en los dos pri-

meros años de aplicación de la Ley Integral se derivan dos conclu-
siones que comportan un importante avance: 1) ha desaparecido la
sensación de impunidad que había en torno a este tipo de delitos, y 2)
se dictan todos los días medidas de protección a las víctimas desde el
inicio del procedimiento penal, cuando existe una situación de riesgo
para ellas. Ello se deduce de los siguientes datos expuestos de forma
muy resumida:
1) De los procedimientos penales incoados en estos dos años es
fácil deducir la progresión ascendente en cada trimestre del número
de procedimientos penales abiertos y que permite establecer como
conclusión que hemos conseguido día a día aflorar casos de violencia
de género. El número de procedimientos penales anuales está en tor-
no a los 120.000 procedimientos.
2) En cuanto a órdenes de protección incoadas por los Juzgados
de Violencia sobre la Mujer, se mantiene una progresión ascenden-
te en todos los trimestres desde Junio/2005. El porcentaje actual de
adoptadas está en un 75,55%. El total de solicitadas en estos dos años
es de 71.897 y, de ellas se han adoptado 54.320.
3) Respecto a la nacionalidad de las víctimas: crece el porcentaje,
trimestre a trimestre, de las víctimas extranjeras. Hemos pasado de
un 30,19 a un 35,3%, al igual que sucede con la nacionalidad de impu-
tados de nacionalidad extranjera que ha pasado de un 30% a un 35%.
4) El número de procedimientos civiles en los JVM en estos dos
últimos años ha ido paulatinamente creciendo. El número total de
procedimientos civiles incoados en los dos años es de 24.634.
5) En cuanto a las personas juzgadas: se ha producido un núme-
ro total de condenados en estos dos años de 50.086, un 72,17% de las
69.400 personas juzgadas.

IX. Ultimas reflexiones

A pesar de los logros que han sido ya objeto de comentario, en

su aplicación nos falta ser todavía más efectivos. Los derechos de in-
formación y asistencia social integral para las supervivientes de la
violencia de género deben llegar a todos los rincones, a la vista del
dato de que en un 75% (media anual de los últimos seis años) las mu-
jeres asesinadas previamente no habían formulado ninguna denun-
 Defensa pública: garantía de acceso a la justicia 295

cia por malos tratos. Los planes y campañas de sensibilización tienen

que multiplicarse para no demorar el cambio de comportamientos
como resultado de una nueva educación en valores de igualdad y co-
rresponsabilidad en las tareas domésticas. Han de desarrollarse los
derechos laborales reconocidos por la Ley a las mujeres trabajadoras
que sufren violencia de su pareja, a través de la negociación colectiva,
involucrando a las organizaciones sindicales y patronales. Y, se ha de
lograr también que los centros de acogida para mujeres maltratadas
funcionen como centros de recuperación integral de las víctimas y
sus hijos.
Igualmente ha de profundizarse en la formación especializada
de todos los sectores y operadores implicados en la erradicación de
esta lacra social. Han de otorgarse los mismos medios a los Juzgados
compatibles que a los exclusivos para que exista una respuesta más
homogénea en todos los partidos judiciales. Y, se ha de dar un impul-
so al tratamiento y rehabilitación de los agresores, ingresen o no en
prisión, para conseguir el fin constitucional de su reinserción social,
intentando que asuman nuevos valores y pautas de comportamiento
igualitarias en sus relaciones con las mujeres.
Es verdad que las mujeres están pagando un precio muy caro por
su libertad y dignidad, a la vista de las cifras mortales que cada año
se producen. Las leyes, también ésta, suelen ser buenos instrumentos
para modificar las realidades sociales, aunque los resultados suelen
ser lentos pero estables e irreversibles. No se puede pretender que en
dos años de vigencia de la Ley pueda resolverse un problema con el
que llevamos décadas al estar muy enraizados los patrones culturales
machistas de discriminación hacia la mujer. Sin embargo, si se puede
afirmar que con ella se han abierto nuevas vías y nuevos instrumen-
tos para poder modificar nuestra realidad social. No es una utopía
creer que un día será posible construir un modelo de sociedad con
igualdad y sin violencia. Para ello hace falta un gran cambio cultural
que ponga en cuestión la pervivencia de los patrones culturales ma-
chistas, de discriminación y dominio de las mujeres. Es una tarea de
los poderes públicos y de toda la sociedad. Es una tarea de todos: de
hombres y de mujeres, porque la lucha contra la violencia de género
deber ser una lucha de toda la sociedad contra la injusticia y la discri-
minación.