VENEZUELA: LOS PLANES DE LA NACIÓN Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA,

ANTECEDENTES

Como un aporte al estudio de los antecedentes del tema de la participación ciudadana

en Venezuela, les presento una apretadísima síntesis del tratamiento del asunto en los
planes quinquenales de desarrollo, elaborados entre 1958 y 1998, por los gobiernos
electos en ese período.

Al presidente Rómulo Betancourt, le corresponden los dos primeros planes

quinquenales de desarrollo. El presidente Raúl Leoni elaboró el tercer plan de la nación.
Del presidente Rafael Caldera son el cuarto y el noveno. Al presidente Carlos Andrés
Pérez, se deben los planes quinto y octavo. Mientras que el presidente Luis Herrera
Campíns, elaboró el sexto plan de la nación. Este plan tiene el mérito histórico por
cierto, de introducir por primera vez en Venezuela, el tema de la democracia
participativa como modelo de sociedad. Y el presidente Jaime Lusinchi elaboró el
séptimo plan quinquenal de desarrollo. Este plan se realizó con la metodología
denominada planificación estratégica situacional, la cual tuvo gran impacto en la
administración pública. Veamos el resumen.

A. El Primer Plan de la Nación 1960-1964. Capítulo V. Desarrollo de la Comunidad

En el Primer Plan de la Nación, el tema de la participación se articula a políticas,

programas y proyectos de Desarrollo de la Comunidad, entendido este, como un
elemento destinado a incorporar a los sectores populares en los programas destinados a
elevar su calidad de vida.

El enfoque del Plan 1960-64 prescribía que los programas de desarrollo comunal
revestían gran importancia en la planificación económica por cuanto despertaban la
iniciativa individual y promovían la participación activa de la comunidad en la realización
de obras y proyectos, propiciaban el aprovechamiento de recursos financieros y
humanos, y lograban asimismo la interrelación entre el desarrollo económico y social”
(Cordiplan, 1er Plan de la Nación).

En este período y en correspondencia con la política de desarrollo comunal impulsada

desde el gobierno, se creó la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento
Municipal (FUNDACOMUN), mediante Decreto Ejecutivo del 30 de Enero de 1962. Esta
agencia oficial aún existe en Venezuela.

B. El Segundo Plan de la Nación 1963-1966. Capítulo XVIII. Desarrollo de la Comunidad

En el Segundo Plan de la Nación se consolida y amplia la visión sobre el Desarrollo

Comunal como medio de promoción de la participación social y como elemento
estratégico para el desarrollo adecuado y eficiente de las políticas públicas. “En
Venezuela el programa de Desarrollo de la Comunidad no es un programa más que ha
sido añadido a los numerosos programas sociales y de fomento económico que se
realizan en todo el ámbito nacional. Desde el comienzo se le consideró como un gran
programa aglutinador, basado principalmente en la coordinación de todos los
programas nacionales, estadales y locales que promueve el bienestar de la comunidad.
Se pensó que a través de la participación activa de la comunidad en la solución de sus
problemas, de la reorientación y capacitación del personal empleado, del pleno
aprovechamiento de los recursos de las organizaciones no gubernamentales, se podrían
lograr los objetivos principales del programa que son el cambio de actitudes, la mayor
integración de las comunidades y un mayor rendimiento de los recursos financieros y
técnicos asignados a los programas gubernamentales y, en definitiva, el mejoramiento
de las condiciones de vida” (Cordiplan, 2do Plan de al Nación).

Un dato adicional es que el Plan 1963-66 contempló la vinculación de la Reforma Agraria

con la estrategia programática de Desarrollo de la Comunidad; y también la
continuación de actividades de entrenamiento de personal en el desarrollo comunitario
tanto a nivel talleres en centros urbanos y rurales, así como en el ámbito de cursos de
postgrado en el Centro de Estudios de Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de
Venezuela.

C. El Tercer Plan de la Nación 1965-1968. Capítulo XX. Desarrollo de la Comunidad

El Plan para el lapso 1965-68 fue una continuación y mejoramiento de la visión,

objetivos y propósitos fundamentales de los dos planes anteriores.

El propósito central del 3er Plan fue impulsar la gradual tecnificación del programa de
Desarrollo de la Comunidad, mediante la sistematización de sus contenidos, la
calificación de recursos humanos y la institucionalización de mecanismos de
coordinación y acción de los entes vinculados a la estrategia.

La sistematización abarcó fundamentalmente los programas de Edificaciones Escolares

Rurales; de Vivienda Rural, de la División de Malariología; de Saneamiento Ambiental del
Ministerio de Sanidad y el de formación de personal en el área de desarrollo comunal.
En este último programa destacó el esfuerzo emprendido por el Gobierno Nacional de la
época; y de organismos multilaterales como el Fondo Especial de las Naciones Unidas,
para lograr la consolidación del Centro Nacional de Entrenamiento e Investigación
Aplicada para el Desarrollo Comunal.

El 3er Plan de la Nación contempló la consolidación de una instancia nacional para

impulsar el programa de Desarrollo de la Comunidad en un esfuerzo combinado entre
los sectores público y privado. Nos referimos al Consejo Nacional de Desarrollo de la
Comunidad integrado por los ministerios de Educación, de Sanidad y Asistencia Social;
de Agricultura y Cría; de Justicia; y del Trabajo; el Banco Obrero; el Consejo Venezolano
del Niño, los institutos Agrario Nacional; Nacional de Nutrición; y Nacional Obras
Sanitarias; el Consejo de Bienestar Rural Universidad de Oriente, el Instituto Venezolano
de Acción Comunitaria (IVAC), la Federación de Instituciones Privadas de Asistencia
Privada; el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela
(CENDES); la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal
(FUNDACOMUN) la Asociación Nacional de Productores de Cemento, Caritas de
Venezuela; la Corporación de Guayana; Acción de Venezuela; Asociación de Scouts; y
CORDIPLAN.

D. El Cuarto Plan de la Nación 1969-1973. Capítulo VII. Desarrollo Social

Con el Plan 1970-74 el tema de la participación social toma otra vertiente de desarrollo.
Esta vez vinculada a la política social y más específicamente aún referida a los sectores
sociales marginados.

En efecto, la estrategia de Desarrollo de la Comunidad pasó de ser un programa que

permite la acción coordinadora de otras políticas públicas; para convertirse en un
elemento de lo que se considera en el 4to. Plan como una política de promoción
popular. La promoción popular era vista como un conjunto de esfuerzos integrados y
destinados a estimular transformaciones en el sistema socioeconómico y cultural que
permitieran la incorporación y participación deliberada y consciente del hombre como
sujeto de todos los procesos y fines el desarrollo. Dos objetivos fundamentales se
concibieron alrededor de este concepto, a saber:

a. La incorporación de la población al proceso de producción y distribución de riquezas y

disfrute de los beneficios de desarrollo; y,

b. La participación popular en las tareas de ejecución del desarrollo.

Aquí deseo destacar el segundo de los objetivos, porque suponía la participación

popular en las tareas de organización, y ejecución del desarrollo, e implica un proceso
de modificación y transformación de las actuales estructuras de decisión, a través de
una toma de conciencia y organización de la población con el fin de facilitar y asegurar
una auténtica y adecuada representación y participación de los sectores populares.

E. El Quinto Plan de la Nación 1973-1978. Parte D. Urbanización, Equipamiento y

Programas para Áreas Marginales

Con el 5to Plan de la Nación, el concepto y las iniciativas vinculadas al tratamiento del
tema de al participación ciudadana sufren otro cambio. En ese momento ya no
consideradas como un canal para la inclusión de vastos sectores sociales en la resolución
de sus problemas específicos, con un rol de protagonismo.

La visión del plan inmediatamente anterior, de utilizar la promoción popular como un

medio de protagonismo de la población en la atención a sus problemas desaparece. De
hecho el Plan 1973-1978 resaltó la cuestión del desarrollo de la comunidad en el marco
de la atención a los sectores más vulnerables mediante la aplicación de medidas de
intervención estatal fundamentalmente en el ámbito de la infraestructura.

En el contexto del 5to Plan, la propuesta central fue los denominados “Módulos de
Servicios” que concentraban la coordinación de programas tales como: vialidad y
urbanismo, reubicación, mejoramiento y autoconstrucción de viviendas y asistencia
social.

E. El Sexto Plan de la Nación 1979-1984. Capítulo VIII. Organización Social y Participación

Los planteamientos y las propuestas de este plan implicaron un salto cualitativo
trascendente en el tema de la participación ciudadana. De hecho, por primera vez en la
historia del sistema político venezolano se colocó en el tapete el tema de la democracia
participativa. En efecto, Plan 1979-84 tuvo “un principio rector básico (...) la
consolidación de la democracia participativa, mediante la cual se persigue impulsar la
presencia activa del pueblo en la preparación, toma y ejecución de decisiones,
(subrayado nuestro) de modo que personas y organizaciones desarrollen
responsablemente sus iniciativas, entreguen sus aportes y reciban una parte equitativa
de los beneficios del producto social global”. (Cordiplan, 6to Plan de la Nación).

La posibilidad de impulsar en el país un nuevo modelo de gestión de políticas públicas

sobre la base de la participación social es asomada con mayor claridad en el Plan 1981-
85; sin considerar, en este momento, la posterior eficacia con que pudo ser realizada.
Esta prescripción de democracia participativa tuvo los siguientes objetivos:

a. Mejorar y fortalecer los niveles de organización social de los distintos sectores de la

población, con especial énfasis en los grupos de menores recursos.

b. Promover cambios de actitudes y valores en la sociedad venezolana, que conduzcan a

una menor dependencia del paternalismo del Estado, a una mayor valorización de la
organización social como instrumento de participación y de mejoramiento de las
condiciones de vida de la población.

c. Realizar las modificaciones legales e institucionales necesarias para estimular, orientar

y apoyar los procesos de organización social y participación, y para posibilitar la
coordinación de los diversos programas dispersos en múltiples entidades oficiales.

d. Promover el crecimiento integral y planificado del cooperativismo para convertirlo en

un instrumento eficiente del desarrollo social y económico del país.

Entre las estrategias y lineamientos estratégicos formulados en el 6to. Plan de la Nación

destacan las siguientes:

- El aumento del nivel de organización social de la población. Aquí destacaba las

responsabilidades asignadas a los siguientes organismos: FUNDACOMÚN; Instituto
Agrario Nacional (IAN), y la Corporación de Mercadeo Agrícola (CMA) en el sector
agrícola; así también la Fundación de Edificaciones Educativas (FEDE) y la
Superintendencia de Protección al Consumidor. Un punto realmente importante fue la
creación de Comités Populares para la participación en la realización de políticas
vinculadas a la Vivienda con el patrocinio del INAVI y la articulación a las políticas
sanitarias conjuntamente con el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Y también
merece especial mención la propuesta de incorporación de la Confederación de
Trabajadores de Venezuela (CTV) en la cogestión de las políticas laborales.

- El cambio de actitudes y valores de la población; destinado al fortalecimiento de las

organizaciones populares, mediante la participación de las organizaciones sociales en la
fiscalización y administración de los servicios públicos, con miras a lograr su mejor
funcionamiento.

- La realización de modificaciones legales e institucionales; que incluía la creación del

Consejo Nacional para la Organización Social y la Participación como máxima instancia
de coordinación entre los sectores públicos y privados, y como el principal ente
promotor del proceso de participación.

- El desarrollo del cooperativismo; con la intención de incrementar el número y la

calidad del movimiento cooperativista en Venezuela. En este aspecto merece la pena
mencionar la creación de cooperativas escolares y la promoción de cooperativas de
vivienda, servicios, transporte, ahorro y crédito consumo, producción agrícola y
producción industrial.

F. El Séptimo Plan de la Nación 1984-1988. Capítulo V. Lineamientos de Acción

Así como en el plan anterior el tema de la participación social cobró un inusitado

entusiasmo e incluso un replanteo de la democracia por su sentido participativo; el 7mo.
Plan de la Nación le otorgó un tratamiento renovado, agregando la privatización de
entes públicos.

En el Plan 1984-88, el tema de al participación ciudadana se le considera “no sólo como

una propuesta de acción, sino también que propone una forma de organización para
realizarla”. Bajo este concepto el tema de la participación social pudo ser identificado en
dos componentes del plan:
a. Avance hacia una sociedad más justa; y,

b. Profundización de la democracia política.

En el componente Avance hacia una sociedad más justa, para la cuestión participativa se
propone la creación de nuevas formas empresariales que democraticen la propiedad del
capital y la gestión empresarial. Y más específicamente aún se sugiere el acceso de a una
educación creativa y a una cultura participativa.

En el componente Profundización de la Democracia Política; se establecen como

problemas básicos las distorsiones en el sistema de participación política y las
modalidades excluyentes en la gestión empresarial. Plantea así mismo como
lineamientos estratégicos: revitalizar la democracia, equilibrando mejor las relaciones de
poder y creando sistemas de participación; democratizar las formas de propiedad y
enfrentar los elementos de fragilidad de la democracia

En cuanto a los proyectos de acción referidos los lineamientos estratégicos en materia

de la Profundización de la Democracia Política, el 7mo Plan propuso: la protección
Ciudadana y la Defensa de la Nación; la Profundización de la Democracia Política; la
Privatización de Empresas Públicas y el fortalecimiento de un Sistema Económico de
Cooperación (SEC) entre el sectores público y privado.

G. El Octavo Plan de la Nación 1989-1994. Capítulos Compromisos Social, Crecimiento

Sin Inflación, Cambio Institucional

El 8vo Plan de la Nación tuvo un desarrollo multisectorial del tema de la participación en

la gestión gubernamental. El Gran Viraje como también se le conoció propuso como
objetivo lograr una democracia moderna y eficiente, capaz de propiciar un ambiente
para que las decisiones colectivas incorporen las voces de todos los afectados,
generando una nueva cultura nacional de participación y concertación.

En el área de Compromiso Social, el Plan 1989-94, proponía el fortalecimiento de la red

Institucional del Sector Social, mediante la promoción de la formación en gerencia social
con énfasis en la atención a grupos vulnerables (mujeres, niños, ancianos e indígenas en
pobreza extrema) y la gestión concertada de los servicios con el sector privado no-
lucrativo o comercial y con la población organizada. Además consideró estratégico la
promoción de la participación organizada mediante las siguientes acciones:

a. La creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza y sus

comisiones regionales como organismos para la concertación de la nueva estrategia
social.

b. La creación y extensión de los centros de atención integral a la mujer.

c. El apoyo prioritario a la organización de las comunidades de bajos ingresos, en

especial el sector femenino

d. Ampliación de la capacidad de gestión de las organizaciones de base de las

comunidades.

e. Fortalecimiento del movimiento femenino nacional y de otras asociaciones no

gubernamentales.

f. El impulso de la participación de las comunidades en los gobiernos locales.

En síntesis, en materia social se propuso como proyecto estratégico “el fortalecimiento

institucional y promoción de la participación de la sociedad civil” mediante la ejecución
de las siguientes operaciones:

Creación del Ministerio de Desarrollo Social y reformas el Ministerio del Trabajo

Creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza

Creación el Consejo Nacional de la Mujer

Desarrollo de una red institucional del Estado para la política social

Fomento de la cooperación de la sociedad civil en la formulación y ejecución de los

programas sociales.

En el plano económico se sugirió redefinir el ámbito empresarial del Estado mediante la

transferencia de la propiedad empresas de carácter privado; y la transferencia de la
gestión de empresas de servicios públicos lo cual significaba una nueva oportunidad
para abrir espacios para la participación de sectores no estatales en la gestión
económica.
Por último, en su componente referido al Cambio Institucional (Reforma del Estado) el
tema de la participación también fue tratado con amplitud. Al respecto, deben
destacarse los siguientes proyectos:

Impulso de la descentralización política y nuevas formas de organización social que

garanticen mayor participación y representación. Esto incluía la elección directa de
gobernadores y alcaldes; la elección uninominal de los representantes a los cuerpos
deliberantes y el desarrollo de organizaciones autónomas de la comunidad.

Descentralización progresiva y coordinada de los servicios públicos a fin de aumentar

su eficiencia y participación de la comunidad. Esto suponía transferencia de servicios
hacia gobernadores y alcaldes y el aumento del control y la participación de
comunidades en la gestión de los gobiernos locales.

Aumento de la autonomía, la imparcialidad y la tecnificación de la administración de

justicia, y la cultura jurídica ciudadana. Esto implicaba el desarrollo de un sistema de
asistencia jurídica ciudadana, la creación de una jurisdicción de paz y el desarrollo de
programas de formación ciudadana.

H. El Programa de Estabilización y Recuperación Económica 1994. Capítulo 8. La

estrategia de Acción Social. El Noveno Plan de la Nación 1995. La Agenda Venezuela

El Programa de Estabilización y Recuperación Económica elaborado en el ejercicio fiscal

de 1994 contenía como orientación de la política social propuesta, la elevación de la
capacidad de organización de la sociedad civil destinada a su vez, a incrementar las
capacidades de la población más desasistida para apropiarse del producto social. Esta
visión estratégica de nuevo centró la cuestión de la participación ciudadana en el ámbito
de la asistencia económica y social bajo un llamado a la solidaridad; a la vez que sugería
dentro de la optimización de los mecanismos de distribución del gasto público la
implementación de la “planificación participativa” a través de organismos
gubernamentales como el INCE, el Ministerio de la Familia, FUNDACOMUN y también la
incorporación de las organizaciones no gubernamentales que paulatinamente ganaban
espacios como un agente activo al menos en la formulación de las políticas públicas.

Entre las acciones más significativas contenidas este documento previo al 9no Plan de la
Nación; deben mencionarse:
- El proyecto de alimentación y salud que comprendía entre otros a la beca alimentaria,
el bono lácteo el bono de cereales, la distribución de útiles y uniformes escolares y sobre
todo los multihogares para la atención integral del niño, mediante la organización
comunitaria; el Programa Alimentario Materno Infantil (PAMI) para la organización y
acceso de las madres y menores a la salud y nutrición.

- La economía solidaria que contemplaba entre otras acciones, el programa de

promoción de organizaciones mediante la asistencia técnica y la promoción por parte de
ONG´s para el fortalecimiento y creación de organizaciones de la comunidad, orientadas
a actividades productivas, mediante la gestión de CORPOINDUSTRIA.

- El impulso de actividades dirigidas al impulso y fortalecimiento de asociaciones de

civiles dirigidas al desarrollo del abastecimiento y economía populares.

El 9no Plan de la Nación continuó la inclusión del tema de la participación social en sus
diversos componentes. Al respecto, se deben mencionar sus contenidos temáticos
referidos a los sectores social educativo ambiental e institucional. Veamos.

En materia social el Plan diseñado en 1995 bajo el paradigma de la solidaridad suponía

que “la participación es la condición necesaria para la concreción de la libertad en el
desarrollo del proyecto de país, ella implica el trabajo productivo creador y la
apropiación del ámbito de la toma de decisiones para convivencia colectiva”

Entre los objetivos propuestos destacó la organización participación y gestión local

vinculada a la descentralización y a un sector social específico como lo constituye la
juventud. La organización y gestión de la sociedad civil fue percibidas como una
estrategia que atravesaba transversalmente todos los sectores del 9no Plan. En síntesis,
la participación de fue estimada como principio, medio y fin de la política social.

Dentro de este marco destacaban los programas vinculados al desarrollo económico

basado en las empresas asociaciones el apoyo a las denominadas formas asociativas de
los trabajadores que incluían la flexibilización de la propiedad; y por otra parte, la
ejecución de programas de formación y capacitación para el desarrollo de una economía
solidaria.