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B O L E T Í N
FA C I L I TA C I Ó N D E L T R A N S P O R T E Y E L C O M E R C I O E N A M É R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E
A partir de la experiencia desarrollada en estos talleres Frente a estos desafíos, las actuales políticas públicas
así como fruto de la investigación desarrollada en los se encuentran, además, con una serie de restricciones
últimos años, la CEPAL publicó recientemente el estudio que afectan directamente su capacidad de resolver
“Políticas de logística y movilidad para el desarrollo los problemas tradicionales y emergentes. Donde la
sostenible y la integración regional”1, el cual propone un ausencia de un abordaje integrado y coordinado de
marco conceptual para una política nacional de logística todos los segmentos de logística y movilidad, la falta de
y movilidad, que permita el cambio de paradigma financiamiento para la infraestructura y sus servicios las
necesario para poner el sector plenamente al servicio del mayores y problemas institucionales y regulatorios, son las
desarrollo sostenible. principales problemas detectados.
El objetivo del presente boletín es difundir —de manera Por lo tanto, la forma tradicional de diseñar, implementar
más breve y práctica— los principales elementos de la y regular las políticas de infraestructura y los servicios que
propuesta de la CEPAL sobre el marco conceptual de las se prestan sobre ella no bastan para alcanzar un desarrollo
políticas nacionales de logística y movilidad, así como la sostenible. Se requiere un cambio paradigmático en la
experiencia empírica de los talleres nacionales de política concepción y forma de implementación de las políticas,
desarrollados en este último tiempo. Para ello, la sección que establezca un marco general que articule y relacione
1 de este documento, describe el contexto del cambio una serie de conceptos claves, vinculados al desarrollo,
de paradigma requerido para alcanzar los objetivos del
la producción, la infraestructura, el transporte y,
desarrollo sostenible, las secciones 2 y 3 introducen la
particularmente, a los servicios de la logística y movilidad.
pauta conceptual y el proceso institucional para una
política nacional de logística y movilidad. La cuarta y última En este contexto, la propuesta de la CEPAL, en primer
sección identifica implicaciones de ese planteamiento lugar, identifica una serie de pre-requisitos conceptuales
para los procesos de integración regional, finalizando el para el diseño y la implementación de las políticas
documento con las conclusiones. públicas que deben ser compartidos por todos los actores,
independientemente si estos son públicos o privados,
de modo de garantizar la calidad y sostenibilidad de la
I. Cambio de paradigma: de las política en el tiempo. Se trata de los siguientes elementos:
políticas de infraestructura
• Primero, el objetivo fundamental de las políticas
y transporte hacia la política
relacionadas con la infraestructura, logística, movilidad
de logística y movilidad y transporte, debe ser la contribución a los Objetivos
de Desarrollo Sostenible.
La organización de la logística y de los servicios de movilidad
• Segundo, los conceptos modernos de logística2 y
en la región muestra fuertes contrastes que pueden restar
movilidad3 deben ser parte del léxico básico de las
posibilidades competitivas importantes. Varios estudios de
políticas públicas. De esta manera, una política de
la CEPAL, así como de otros organismos multinacionales
logística y movilidad aborda con una visión integral,
y diagnósticos nacionales, identifican una gran cantidad
todos los aspectos vinculados al desplazamiento de
de desafíos que explican los rasgos fundamentales de la
bienes y personas, la provisión y regulación de servicios
actual situación en la región. Entre ello se incluyen:
de uso público y privado, la facilitación comercial y de
• Persistente escasez de infraestructura básica en transporte, las normativas técnicas y económicas que
un contexto de demanda creciente de servicios de regulan o influyen en el sector logístico y de movilidad,
2 logística y movilidad. entre otros múltiples aspectos.
• Desaprovechamiento de las ventajas competitivas • Tercero, la acción e intervención pública en el sector
de las distintas opciones modales, así como de las de logística y movilidad está considerada como
oportunidades que brinda la tecnología y la innovación. imprescindible. La CEPAL, a partir del análisis de varias
• Aumento de las externalidades negativas de los servicios mejores prácticas dentro y fuera de la región, ha
de transporte sobre el medio ambiente y la población. demostrado el papel fundamental que tiene el Estado
• Inseguridad en las operaciones de transporte, en el diseño e implementación de políticas públicas,
particularmente en las terrestres que encarecen el donde alcanzar una visión de largo plazo, con
transporte interno.
2
El concepto de la logística, según la propuesta de la CEPAL, se refiere a la articulación
• Falta de facilitación de procesos (tanto en el comercio de la provisión de servicios de infraestructura, la producción, la facilitación del
internacional como también de los flujos de persona y movimiento, la distribución de bienes y la regulación de servicios e información a lo
largo de la cadena global.
carga dentro de un país). 3
La movilidad por su parte, es la provisión de servicios que resuelvan eficientemente
las distintas necesidades de transporte de cada segmento de la población de una
1
Disponible gratuitamente en el sitio: http://repositorio.cepal.org/handle/11362/39427. forma digna, oportuna, confiable, eficiente, segura y sostenible.
y gestión de los proyectos de infraestructura. Por ello, las o cooperación pública-privada favoreció la búsqueda de
inversiones en infraestructura deben ser el resultado de soluciones integrales a problemáticas transversales, lo cual
un proceso de planificación estratégica basado en una aportó coherencia a las propuestas de política pública. Este
evaluación comodal de los proyectos de infraestructura, procedimiento además, facilitó un análisis equilibrado de
analizando las demandas genuinas de movilidad y los desafíos y las respuestas posibles, sin un sesgo en favor
logística, considerando debidamente los méritos de todos de solo un tipo de soluciones (solo inversión o regulación),
los proyectos entre sí, y/o de diversas combinaciones incluyendo también la posibilidad que el enfoque de
modales factibles. facilitación sea una parte de la respuesta.
En segundo lugar, el papel activo del Estado en cuanto a la Los lineamentos principales de las políticas sectoriales pueden
formulación de una regulación sistémica, flexible e integral y deberían coincidir en algunos de sus ejes principales,
junto a los instrumentos y la capacidad de fiscalización permitiendo su mejor coordinación y articulación. Sin dar
(enforcement) es imprescindible para el cumplimiento del una lista exhaustiva, los lineamientos sectoriales pueden
marco regulatorio que dicha política se exprese, pudiendo coincidir en los elementos siguientes:
además favorecer un cambio en la forma que los actores
toman sus decisiones aportando con ello a un desarrollo • Lograr un reparto modal sostenible: para alcanzar una
más sostenible. sociedad competitiva y sostenible, es fundamental
cambiar la actual distribución modal imperante en
En resumen, el marco regulatorio debe incluir regulaciones la región, tanto para la logística de cargas como
técnicas y económicas que favorezcan el cambio modal, para la movilidad urbana. Por esta razón, se requiere
mediante normativas que permitan la internalización que todas las acciones sectoriales permitan evaluar y
de las externalidades dentro de los precios y la dotación lograr un sistema de transporte integrado y sostenible
de infraestructura complementaria entre modos, entre en función de todas las alternativas tecnológicas
otras medidas. Las regulaciones se constituyen así en un disponibles con parámetros objetivos como nivel de
instrumento clave, e imprescindible, para la sostenibilidad inversión requerido, costos de operación y mantención,
y las políticas. así como la cantidad de toneladas/volumen o pasajero-
d) Lineamientos para las políticas sectoriales kilómetro transportado por emisiones generadas.
• Mejorar la disponibilidad y la calidad de infraestructura:
Sobre la base de los principios y objetivos de la política, particularmente importante siguen siendo los déficit
de los pilares básicos establecidos en cuanto a su de conectividad observados en el ámbito rural, la falta
institucionalidad y planeamiento estratégico, se podrían de infraestructura física y tecnológica en los cruces de
definir los grandes lineamientos de las políticas sectoriales fronteras y la falta de mayor fluidez en las conexiones
(marítima, aérea, vial, ferroviaria, fluvial, de ductos etc.), terrestres con los grandes centros de consumo, todos
entrando en una discusión a nivel modal, capturando los elementos que inciden fuertemente en los costos
problemas y las oportunidades de cada modo, existente logísticos y tiempos de desplazamiento, producto de
o potencial sin perder la visión de conjunto. El objetivo pérdidas de economía de red y baja calidad de servicios
fundamental de los lineamientos es identificar como la de transporte tanto de personas como de carga.
política sectorial puede contribuir a la realización de los • Favorecer una mayor competitividad de los servicios
objetivos de la política para luego, identificar sus acciones de logística y movilidad, contribuyendo a mejorar
y metas específicas en los planes, programas y proyectos. el desempeño y la calidad de los mismos, previendo
acciones para resolver las ineficiencias operacionales
6 Durante la realización de los talleres nacionales, el primer de los servicios de transporte utilizados, tales como
paso de la metodología de trabajo desarrollada por la inadecuada elección modal, la atomización o
CEPAL fue la realización de un diagnóstico de los desafíos informalidad de transportistas, la falta de estructuras
de la situación actual con el objetivo de determinar las profesionales que gestionen de manera integral y
prioridades de la política nacional. Esta discusión fue moderna así como los costos provocados por burocracia,
multisectorial y multidisciplinaria, no sólo para llegar a un comportamientos discriminatorios y demoras en el
diagnóstico completo sino también para permitir a cada ámbito nacional y regional.
sector tener un conocimiento integral posible del sector • Eliminar la inseguridad en las operaciones de
de logística y movilidad, visualizando cómo sus acciones transporte: tanto en las cadenas logísticas como en el
afectan (positiva o negativamente) al resto de la sociedad. transporte de pasajeros.
Clasificar los desafíos por la naturaleza de la solución más • Reducir las externalidades ambientales y sociales, como
que por el sector o modo de transporte involucrado, es decir, consumo de energía, contaminación, accidentalidad
definir si es un problema de infraestructura, de regulación vial etc.
La construcción de una política nacional de logística prelación entre cada componente es descendente pero
y movilidad exitosa, antes los múltiples desafíos, la coherencia exigida entre todos ellos es ascendente. La
restricciones y particularidades que cada país enfrenta elaboración de cada componente se fundamenta en la
en el ámbito de la logística y movilidad, requiere un participación y dialogo de todos los actores involucrados
ordenamiento de trabajo como el que aquí se propone. e interesados en el tema y en la institucionalidad que se
Es un proceso bidireccional y continuo donde el orden de deriva de este accionar (véase el diagrama 4).
Diagrama 4
PAUTA PARA UNA POLÍTICA REGIONAL
DE LOGÍSTICA Y MOVILIDAD
P
R Principios
E COORDINACIÓN
L Objetivos
A
C
I Planeamiento estratégico,
Ó regulación y financiamiento
N
Es fundamental destacar que este enfoque se puede y se telecomunicaciones, agua y saneamiento) y posibilita la
debe extender a nivel regional, dado que él representa integración del sistema económico y territorial a un nivel
una enorme oportunidad para mejorar la logística y subregional (o regional según el caso).
movilidad de cada país participante en términos de
Una vez avanzada esta conexión física, la conectividad
eficiencia y conectividad a un costo menor de lo que
debe ser reforzada y complementada con elementos de
significaría hacerlo individualmente. La propuesta sobre
facilitación del comercio y del transporte (promociones
la política nacional de logística y movilidad integración
y acuerdos comerciales entre países, áreas de libre
regional es un proceso de largo aliento que mediante una
comercio, unión aduanera, mercado común o unión
adecuada institucionalidad regional posibilita la creación
económica y monetaria).
8 de estructuras institucionales supranacionales y permite la
integración de políticas comunes entre los países. Junto a estos elementos de facilitación se debe crear una
adecuada institucionalidad regulatoria subregional, que
Para lograr una integración regional plena y, por lo tanto, posibilitara finalmente la integración política, donde
la articulación de políticas comunes, como es el caso de una la generación de confianzas mutuas será clave para
política de logística y movilidad, es requisito de base crear las gestionar asimetrías, armonizar acciones en el ámbito
confianzas necesarias, tanto políticas como institucionales, del gobierno y declinar algunos aspectos de la soberanía
que aseguren a cada uno de los gobiernos y a sus ciudadanos nacional para transferirlos a instituciones supranacionales.
que el proceso de integración genera beneficios en la calidad Asimismo, para que este proceso de integración funcione
de vida y el desarrollo de cada nación superiores a los que de manera óptima es crucial que cada país asegure un
se lograrían de forma independiente. Además es necesaria compromiso integracionista que trascienda en el tiempo
la integración física, lo que supone la interconexión de y una institucionalidad que favorezca el diálogo y la
las infraestructuras económicas (transporte, energía, participación pública-privada en todos sus niveles.
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