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Teoría democrática y política comparada Author(s): Guillermo O'Donnell and Leandro Wolfson Source: Desarrollo

Teoría democrática y política comparada Author(s): Guillermo O'Donnell and Leandro Wolfson Source: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 519-570

Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social

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DESARROLLO

ECONOMICO,

vol.

39, N2 156 (enero-marzo de 2000)

TEORIA

DEMOCRATICA

519

Y POLITICA COMPARADA*

GUILLERMOO'DONNELL**

1. Unanota personal

Dedique buena parte de mividaacad6micaalestudiode untema quedetesto-los

mastardea otroque me

a-fos

produjogranalegria-la terminaci6n

lateoria democratica y

regimenes-. Durante esos

lei bastanteacercade

las democraciasqueexistlan a lasaz6n,perolohice,pordecirloasi, desde afuera;

suscit6

la terminaci6nde varios tipos de dominaci6nautoritaria,emprendi,como

todo en su regionmeridional,aunque

Europa; ademas,

sin dejar de prestar

materiade

pese a graveslimitacionesen

regimenesautoritarios-y

de esos

de

o sea, comountema importanteperoque noestabadirectamenteconectadocon mis

principalesinquietudes.Basadoenesas lecturas y tambien en las grandesesperanzas

que

muchos otros, el estudio de los nuevosregimenesque habian surgido. Mecentr6en

AmericaLatina,sobre

estrechaatencionalsurde

lenguaje, memantuve razonablementeinformadosobrelos paises deleste y centrode Europay algunos deleste Al comienzo de estas asi.tico. actividades, tal comohizola mayorparte de la bibliografia

correspondiente,parti de dos premisas. La primera es que existeun corpus suficien-

temente claroy

exige modificacionesmenorespara servir comoadecuadaherramienta conceptual en

el estudio de

permiten a uno"viajar" en estudioscomparativos sin mucha preparaci6npersonalo

preocupaci6n te6rica.Ellasse

condicionesen quelasnuevasdemocraciaspueden"consolidarse"o no,

consistentede teoriademocratica;la segunda,que este corpus

s61o

las nuevas democracias.Estas son premisasconvenientes,que le

reflejan en granparte de la bibliografiaque

estudialas

lasrelaciones

* Entreabril y setiembrede 1999 present6 versionesde este textoen la reuni6nanualde la Asociaci6n

Norteamericanade

Universidadde Cornell, el

Agradezco los valiososcomentarios que recibi en esas oportunidades.Agradezco tambibnla granayudaque han

implicado los comentariosde JuanManuelAbalMedina (h.),

Garz6n Valdes, Jonathan Hartlyn, Osvaldo lazzetta, Gabriela Ippolito-O'Donnell,IvanJaksic, Oscar Landi, Hans-

Joachim Lauth, Steven

P~sara, Adam Przeworski,H6ctor Schamis,SidneyTarrow,CharlesTilly, Ashutosh Varshneyy Ruth Zimmerling.

** KelloggInstitute forInternational Studies,Universidadde NotreDame. [ IC 219 HesburghCenter/ Notre

Dame, IN46556

Levitsky, Juan Linz, Scott Mainwaring, Martha Merritt, Peter Moody, Gerardo Munck,Luis

Michael Brie,JorgenElklit, Robert Fishman,Ernesto

Ciencia Politica,y en seminariosrealizadosen la Universidadde Carolinadel Norte, la

Wissenschatszentrumde Berlin y el Instituto Kellogg de la Universidadde NotreDame.

/ USA/ E-mail:<odonnell. 1@nd.edu>.]

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GUILLERMOO'DONNELL

de losnuevos gobiernosconlaspoliticasde ajuste economico y lasinstituciones tipicas

de esos regimenes(parlamento,poderejecutivoy partidos,sobretodo).Creoque los

analisis institucionales estan

limitarseestrechamentea las caracteristicasformalesde las respectivas instituciones.

En cuantoa los estudiossobre la "consolidaci6n democratica", he manifestadomi

escepticismofrente a la vaguedady sesgo teleol6gico de este concepto,

que no es necesario

econ6mico, en su

que favoreceno entorpecen dicho

politicos, incluidoel

el pasado

foco de

socialesy

tambien del propiodesarrollo2. Lomismoque estas corrientes, mi trabajo inicialsobre lasnuevasdemocracias3se

auneconomicas relevantesno s61o desde una perspectiva de equidad sino

estos estudiosha sidotanlimitadoque hastahace poco excluian cuestiones

dando origen a conocimientosvaliosos,aunque

suelen

de manera

que me repitaaquil. En relaci6n con los estudios del ajuste

mayoria se hancentradoexclusivamente en lascondiciones politicas

ajuste, con la consecuenciade

que

los factores

regimen,pasan a serunavariable dependiente del ajuste -lo que en

flagrante de "economicismo"-.Ademas, el

habriasidorotuladocomouncaso

bas6 en las dos premisasya mencionadas:hay un corpusclaroy

democratica y con el es

coherentede teoria

posible"viajar"comparativamente. El problema -al menos, mi

problema-

nuevas

democracias.Mevientoncesprecisado a realizarun largo rodeo intelectual, en cuyo

transcurso"internalice" mis lecturassobrela democraciay, por razonesque

claras abajo, retome antiguasinquietudes vinculadasconlafilosofia,lateoriamoral y el

derecho. Otra parte de ese rodeofue

Universidadde NotreDame, em-

prendi unaseriede estudiosen colaboraci6n.Estosestudiosabordarontemasque me

parecieronimportantespara aclarar algunaspeculiaridades de las nuevasdemocracias,

y

En uno de esos

comienzosde la decadadelnoventatantoen Americadel Nortecomoen Americadel

Sur4.Otro proyectoexamin6lageneralizadapobrezay profundadesigualdad existentes

en AmericaLatina5,y

legales de esta region;sobrelasconclusiones de este Oltimo, baste decirque decidimos

es que me persuadi de quelaprimerapremisa es err6nea y, porimplicaci6n,

priv6 de la

seran

que,gracias a lacoberturainstitucionaly el apoyo del

quelasegunda carecede sentido. Esta fue una conclusi6nperturbadora; me

lentecon cuyoauxilio pense que podia dedicarmesin mas al estudio de las

Instituto Kelloggde EstudiosInternacionales de la

de

algunas notan nuevas, en especialaunque noexclusivamentede America Latina.

proyectosrecapitulamosla

situaci6n general de la democraciaa

en un terceroanalizamos el funcionamiento de

los sistemas

quediolugar6: de TheRuleofLawinLatinAmerica [El

modificarel titulodelvolumena

1 O'Donnell, 1996a y 1996b.

2

3 O'Donnell,1992b.Eneste

Formuloestas criticasen O'Donnell, 1994 y 1995.

texto, inicialmente publicado en Brasil en 1988,hago miasmuchasideas sobrela

tarde, eran equivocadas.

"consolidaci6ndemocr~tica" que, segOn advertimas

4Fuicoordinadorde este proyectojunto con AbrahamLowenthal.Su principal resultadoson documentosde

especial publicadapor el Instituto Kellogg,(sus autores son Jorge

trabajopublicadosen 1994, en una serie

Castaieda, Catherine Conaghan, RobertDahl,Terry L.Karl y Scott Mainwaring).

5Este proyecto, coordinado por VictorTokman y pormi, dio origenal librode Tokman y O'Donnell,eds., 1998.

6M6ndez,O'Donnelly Pinheiro, 1999.El proyecto fuecoordinado por

los coeditoresde este volumen.Otros

proyectos del

fueronel

democratizaci6n, asi como el que estudi6la

Instituto Kellogg en

los

que tuve participaci6n menos

directa pero de los que me benefici6mucho

que

estudi6el estado de bienestar y la politicas socialesen Argentina,Brasil, Chile y Uruguayluegode la

particular de los nihos pobres, en

actualsituaci6nde los nifios,en

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TEORIADEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA

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estadode derechoenAmerica Latina]pas6 a ser The (Un)Rule ofLaw

del estadode derecho

[Las deficiencias

).

EsterodeomeIlevoa

extraer algunasconclusiones,queresumocomo sigue, con

cargode explicarlas a lo largo del presente texto:

A. Unateoriaadecuadade lademocraciadebe especificar lascondicioneshist6ricas

de surgimientode losdistintos tipos de casos, o, lo que es lo mismo,debe incluir una sociologiapoliticahist6ricamenteorientada7.

B. Ninguna teoriareferida a un objeto social debe omitirel examende los usos

lingOisticos de dicho objeto.Desde tiempos

t6rmino"democracia"fuertesconnotaciones morales, fundadasen unavisi6nde

losciudadanoscomo

lade orientaci6n empirica, debeabordarcomplicadasperoineludiblescuestiones

de filosofia politicay

lateoria democratica, incluso

inmemorialesse han atribuidoal

agentes.

Estodetermina que

de teoriamoral.

C. Unateoriade lademocracia (delademocraciaa secas) debe

en

medidaen

sustentafundamentalescaracteristicasde la

incluir tambien, y

un lugarmuycentral, diversos aspectos de teoriadel derecho, en la

que el sistema legal promulgay

democracia y, comoveremos abajo, de la ciudadaniacomo agencia*.

D. Esto entraha que la democraciano s61lo debe ser analizadaen el

regimen, sino tambien enel legal-y de ciertos aspectos

piano

del

piano delestado-sobretododelestadocomosistema

delcontextosocial general.

Estasconclusiones subyacen entextos que escribien losOltimosdiez afos, dedi- cados a describir y analizarciertascaracteristicasde algunas nuevasdemocracias8.A

estas caracteristicasdificilmentese las puede considerartransitoriaso

diferentesde lo que

podriaesperarsesegOn lasactualesteoriasde lademocracia y la

democratizaci6n.Enesos textoscuestionolas premisas e inferenciasde los estudios

que

por

vez

mismos, sin embargo, ofrezcoun panoramamuyparcial: abordounos pocos

marginalmente

"exportan" acriticamenteesas teoriasal estudiode nuevasdemocracias9.Enlos

y

temas

luego retomo problemasgenerales

de la teoria democratica, sin analizaro

primeraetapa.

emprender esta ultimatarea,de la

Es untextosobreteoriademocraticaa

haranevidentesen algunasdigresionescomparativasque

reconstruirestateoriacomotal.Ahoracreo que debo

cualel presente articuloes una

secas, cuyo modesto peroindispensableobjetivo es aclararterreno conceptualpara trabajos futuros.Sin embargo, los origenes intelectualesde este articuloen el estudiode

las nuevasdemocraciasse irepresentando.

Am6ricaLatina.Estos

respectivamente,Ippolito-O'Donnell,y Bartell y A.O'Donnell.

proyectos

tambi6ndieron origen a libros,que se hallanactualmenteen preparaci6n;ver,

susentido originario, etimol6gico-del latin agere:"actuar"-,que contieneuna

abajo, O'Donnelldefineel significado de este t6rmino

*

Elautor emplea este tbrminoen

implicaci6nvolitiva, no puramente mecnica o automtica. Mas

[N. de la R.I.

7 Entrelas destacan Collier y

obras situadasen esta perspectivaque se centran totalo

Collier,1991,y Rueschemeyer, Huber Stephensy Stephens,

parcialmente en Am6ricaLatinase

1992. Pero a6n resta mucho por

hacer, tantoen relaci6ncon America Latinacomoen su comparaci6n con otras regiones del mundo.

8 O'Donnell,1992a,1993, 1996; estos textosfueronreunidosen O'Donnell, 1997b.

9Tambi6nSartori (1995) hacriticadoeste procedimiento,aunque discordamos respecto de c6moabordarlos problemas resultantes.

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GUILLERMOO'DONNELL

2. Introducci6n

El surgimiento en los tltimostiempos de

paises que son o pretenden ser

democrAticosha

Io

Calificaruncaso como"democratico"o no, no es s61lo un

consecuencias morales, en la medida que en la mayorparte del mundo contempora-

neo hay consensoen cuantoa

signifiquepara cada uno, es la

calificaci6ntiene

internacionalhace que el disfrutede

un pais sea consideradodemocrAtico.

Haygran confusi6n y Como veremos,algunasde

es. Lanecesidadde esclarecimiento conceptual se

proliferaci6n de adjetivosy

y

calificativosadosadosalt6rmino "democracia", documentada

fructiferamenteanalizada por DavidCollier y Steven Levitsky11. Ensu mayoria, estos

calificativosse refierena las democraciasnuevas

incurrenlos estudios

respecto a loscriterios segOn loscualesuncasodado puede rotularsecomo"democracia".

El principal motivode talesvacilacioneses que muchasdemocraciasnuevas y algunas

antiguas, tantoen el Surcomo en el Este,

discordantescon

expectativas de estudiosos

democratica contemporanea.

planteadograndes desaflosalestudio comparativo de los regimenes

advierta, a la

propia teoria democratica. ejercicioacademico: tiene

este concepto

politicosioy tambien,aunque raravez se

que la democracia, no importa lo que

formade gobierno normativamente preferible. Esa

en la actualidadel sistema

tambien consecuencias practicas,pues

beneficiosbastante significativosdependa de que

discrepancias,empero, sobrela definiciOnde democracia.

estas

discrepancias son ineludibles;perola confusi6n no lo

pone

de manifiestoen la notable

y sugieren las vacilacionesen que

como estudiosnacionales y regionales, con

comparativos, asi

presentancaracteristicasimprevistaso

"deberiatener"unademocraciade acuerdocon las

aquellasque

que se basan en las corrientes principales de la teoria

Advirtamos que la 16gica de asignar calificativosal termino "democracia" implica

termino tieneun significado claro y consistente,que luego

ambig0edades, son

lascategoriasagregadas o sustraidas

nuclearnoes claro.ComohadichoH.L. Hart, "unadefinicion que nos dice

forma parte de unafamiliano nos sirvede muchosi nuestraidea sobreesa

concepto de democracia:ademasde

vaga o confusa"'13. Estosucede conel

que la teoriademocraticano es la firmeancla conceptualque

definiciones

indole hist6rico-contextual.Practicamente

que aparecen en la bibliografia son una

actual de los paises origina-

que se presuponeque este

es parcialmente modificado por esos calificativos. Segt'nesto, lo Unico que variay

puedeoriginarvaguedad o

de ese significado nuclear'12.No obstante, esta presunci6n es problematica si el

concepto

que algo
familiaes

la reciente proliferaci6n de casos potencialmenterelevantes, otromotivode la actual

confusi6nresideen

habitualmentese presume.Consiguientemente,abajoargumentoque las

existentesde democracia, aun aquellas con cuya estructurabasica coincido, necesitan

serrevisadas y aclaradas. Aeste problema se le anadeotrode todas las definicionesde la democracia

destilaci6nde la trayectoriahist6ricay la situaci6n

10 Parauncuidadosoandlisisde esta cuesti6nver Munck, 1998.

11 Colliery Levitsky, 1997.

12 Colliery Levitsky,1997,para

13

unadiscusi6nde estos procedimientos.

H. L. Hart,1961, pBg. 14;este autorexaminadefinicionesdel derecho, pero lo que dice me parece perfectamenteaplicable a las definicionesde la democracia.

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TEORIADEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA

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riosl4,perolas trayectoriasy lasituaci6n de otroscasos que hoypuedenconsiderarse

democraticosdifierennotablementede lade

adecuado deberiaexaminarcuidadosamenteesas

comoporquepuedengenerarcaracteristicasespecificas,y eventualmente subtipos, de

democraciasen el conjunto deluniversode

presentearticuloargumentoquelasactualesteoriasde lademocracianece-

aqu6llos. Dadoesto,

unateoriade alcance

diferencias,tantopor si mismas

casos pertinentes.

Enel

sitanser revisadasdesde un punto de vista

Suponiendoque mirazonamientono es muy err6neo, se desprendeque es un serio erroremprender el estudiocomparativo de las democracias(en especial,aunqueno

exclusivamente, de las surgidasrecientemente)como silas teoriasactualesofreciesen lafirmeanclaconceptual a que arribamereferi.Asu vez, si estaafirmaci6nes correcta,

es tambi6nnecesarioexaminarcriticamentelateoriade lademocraciaa secas.

Aunque

esto sindudaimplicaalargar el camino a recorrer,puede brindarinstrumentosconcep-

tuales apropiadosparalograr una mejorteoriade lademocraciaen

nacionesen el mundocontemporaneo. El presentearticulotieneel prop6sito de con-

tribuira dicha tarea,aunqueadviertoque es s61o un

terrenoconceptual.Porconsiguiente,conrespecto a variostemas importantes(enparti-

cularla relaci6nde un r6gimendemocraticoconciertascaracteristicasdelestadoy

contextosocialgeneral, asicomocondiversascuestionesvinculadasa laideade

cia),

sirvencomomojonesindicadoresde temasa serdesarrolladosen futuros trabajos.

Enlapr6xima seccionexamino algunasinfluyentesdefinicionesde lademocracia y extraigoalgunasconclusionesque abrencaminoa las siguientessecciones.

analitico,hist6rico-conceptualy juridico.

sus diversasencar-

primerpaso,destinadoa aclararel

del

agen-

temas; estasconexiones

melimitoa establecer aqui

una primeraconexi6nconesos

3. La nota al pie de Schumpeter

Trasenunciar que

"La democraciaes un metodopolitico[

]

un ciertotipo de administrativas"-,

arregloinstitucionalpara arribara decisionespoliticas-legislativasy

Joseph Schumpeter15 ofrecesu celebredefinici6n del "metododemocratico":"el arreglo

institucionalpara arribara decisionespoliticas medianteelcuallosindividuosadquieren

el poder de decisi6nmediantelalucha competitivapor susvotos".Estaes laparadigmatica

definici6n "minimalista" (o."procesalista")de lademocracia.Sin embargo,porIogeneral se olvidal6que Schumpeter no se detuvoahi.En primerlugar, aclara que "el tipode

competenciapor el liderazgoque definea la

competencia en procura de votoslibres"'17. Inmediatamente Schumpeterintroduceuna

advertencia cuando,luego

unicodisponibleparacomunidadesde minimotamaao",agregaque dicho

excluye"otrasformas[menoscompetitivas] de asegurarse el liderazgo[

las excluyeranos quedariamoscon un

democracia[exige]que sea una libre

de comentarque "el metodoelectorales practicamente el

idealtotalmentecarentede

metodono

]porque si se

realismo"'8. Es

14Utilizoesta expresi6nparareferirmesint6ticamentea los paises de democratizaci6n temprana situadosen el cuadranteNoroestedel mundo, ms Australia y Nueva Zelanda.

15 Schumpeter, 1975 [1942],pBg. 242.
16

Laexcepci6n es

Nun,1987,quiendespu6s de serialaresta omisi6nen la

literatura (tambi6nnotadapor

su definici6nes

Held, 1987), criticaa Schumpeterpor argumentar-inconsistentemente,como veremos- que minimalista.

17 Schumpeter,1975,pg.

18 Schumpeter,1975,pBg. 271.

217; ver pag. 285 para unaformulaci6n semejante.

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GUILLERMOO'DONNELL

significativoque al finalde esta frase hay unanotaal pie donde se lee lo siguiente:

"Como ocurreenel

moralesde unacomuni-

campo econOmico, los

principiosjuridicosy

dadIlevanimplicitasciertasrestricciones"19.Encontrasteconla definicion queSchumpeter

dio

que su autor reparo en

"competenciapor

una comunidad", su definici6ndel

no es tanminimalistacomo puede indicarunalecturaaisladade la celebredefinici6n

arriba transcripta.

pocoantes, el

significado de este enunciadonoes claro.Estose debe, a mijuicio, a

que estaba a punto de abriruna caja de Pandora:si la

el liderazgo" se relacionacon

"los principiosjuridicosy moralesde

laformaen que este opera

metodo democratico o de

Pero tampocoaqui se detiene Schumpeter.Agregaque,paraque

exista"unalibre

competencia en procura de

proceso

competirpor el liderazgopoliticopresentAndose anteel electorado, en la mayoria de los

casos (aunque noen todos)

para todos.En

de prensa"20.

ciertas libertades,presumiblementeligadas a "los principiosjuridicosy

comunidad"y, en lamayoria de los casos,

Schumpeter). Por

con ella,segun

Schumpeter aclara que "enestafrase incluyolafunci6nde

aunque no lo explicita,deja

elecci6n- sinoa un procedimientoparaelegiry derribar gobiernos a lo largo del tiempo.

Enotras palabras,ladefinici6nde Schumpeter va

(unaelecci6n)para enrealidad designar a

paginas "Condiciones para el

amplitud de lasdecisionesde

"unaburocraciabien capacitada,quegoce

sentidodel deber y de unno menosfuerte esprit de corps";4) los

deben ejercitar unalto grado de "autocontroldemocr atico" y de

haberasimismo"unbuen

relacion a lo cual,remitiendose a su notaal pie

que es oportuno contarcon"un caracter nacional y hbitos nacionalesde cierto tipo";y

6) "Todoslosintereses queimportan[debenser]prActicamente unanimesno solo en su

adhesi6n al pals sino tambien a los principios estructuralesde lasociedadexistente"22

votos libres", deben cumplirse ciertascondiciones ajenas ai

electoralmismo.Afirma que "Si, al menosen principio, todos son libresde

esto implica unadosisconsiderablede libertadde

palabra

implica normalmenteunadosisconsiderablede libertad

debenexistir

particular, esto

Enotros terminos,paraquehaya un "metododemocratico",

moralesde la

vigentespara todos (comosubraya el propio su definici6ny otroenunciado emparentado

generar un gobierno",

ltimo, cuando repasa

el cual"la funciOn primordial delelectorado [es]

derribarlo"21.Es decir que,

claro que no se refierea unacontecimiento puntual -una

allade unacontecimientoOnico

un regimen mas que se prolonga a lolargo del tiempo.

que siguen a los pasajescitados,Schumpeter enumeravarias

exito del

metodo democr.tico": 1)

politicap'blica

de

nodebeser

prestigioy

antes

Un

liderazgoapropiado;2) "la

excesiva";3) laexistenciade

tradicion, dotadade unfuerte

dirigentespoliticos

respetomutuo;5)

debe

grado de tolerancia para las diferenciasde opini6n", con

mencionada,Schumpeter arade

Enlas

mismas y en rela-
regirlascondicio-

por el1 enumeradas.En primerlugar, nonosdicesi para"el exito del metodo democra-

Nuevamente, estas afirmacionesestan

lejos de ser claras, en si

ciOn conlasconsecuencias previstasporSchumpeter en caso de no

nes

tico"bastacon queprevalezca una cualquiera de esas condicioneso si, como parece

mas razonable, tienen quecumplirse todas.En segundolugar, omitedecirnossi

de exito" implicaque se suprimiria el "metododemocratico",o si dariaorigen a alguna

la "falta

19 Schumpeter,

1975, n. 5; el subrayado es del original. 1975, pags. 271-72.

2) Schumpeter,

21 Schumpeter, 1975, pg.

22 Schumpeter, 1975, pbgs. 289-96.

272; algo similarse lee en las pags. 269 y 273.

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TEORIADEMOCRATICAYPOLITICACOMPARADA

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clase de democraciadeficiente o, comodicenCollier y Levitsky, disminuida23.Encaso

de que la respuesta correctafueralo primero, tendriamos que ariadira ladefinicionde Schumpeter todala seriede dimensiones que he transcripto -lo cual, porsupuesto,

haria que esa definici6n dejase de ser unadefinici6nminimalista-. Si,

respuesta correctaes

no nos habriaofrecidouna tipologiaque diferenciaselasdemocraciasdisminuidasde lasplenas, a despecho de suafirmacionde habercaracterizadocabalmenteel "metodo

queexistiriaciertaclasede democracia disminuida,Schumpeter

por otro lado,la

democratico". Estas aclaraciones,salvedades, enunciacionesde condicionesnecesarias

alusionesa un regimen,aparecen en las paginas inmediatamente posteriores a la de

famosadefinicion.No

democracia:"Losvotantesdeben

politicos a quienes han elegido[

alguien,la acci6n politicaya

definicionelitistade la democraciano es necesariamenteminimalista. Claramente, las

salvedades y

y

la

queSchumpeter tieneuna concepci6n elitistade la

divisi6ndel trabajo entre ellos y los

hay

dudade

respetarla

] deben comprenderque, unavez que han elegido a

de este `ltimo"24.Perouna

no es cosa de ellos sino

agregadosqueSchumpeter introduceen su definici6nimplicanque esta

"metodo" o

proceso

noes minimalista, niestaexclusivao estrechamentecentradaen el

de las elecciones, comohan supuesto este autor y sus comentaristas.

Argumentare ahora que

esto sucede

tambien,implicitao explicitamente, con las

definiciones contemporaneas de la

"schumpeterianas",o sea minimalistaso

democracia que suelen decirse o considerarse

procesalistas25. Entreellasse destaca

por su

contundencialaofrecida por AdamPrzeworski:"Lademocraciaes unsistemaen el

los

opiniones;haycompetenciaregulada. Y hayperiodicamenteganadoresyperdedores"26.

MAs recientemente, el

semejante, a laque explicitamenteIlaman"minimalista":lademocraciaes "unregimen

en el cual los cargos de gobierno se cubrencomo consecuenciade contiendas electorales.Un

esta definici6n se centraen laselecciones,

ganary asumir cargos.

es obviamenteminimalista

ex ante,[

en que, pese a que se limitaa las elecciones,la irreversibilidad y, en especial, la

repetibilidad de eleccionesen las

publicos[como consecuenciade las

adicionales, similaresalas de Schumpeter,paraque PorIomenos, si la oposicion vaa contarconesas

libertades basicas.

que "la oposici6n tiene posibilidad de ganarcargos

condiciones

repetibles"27. Reparese

[Iocual], a su vez,implica trescaracteristicas:incertidumbre

que

partidospierden elecciones. Haypartidos,o sea, divisi6n de intereses, valores y

mismoPrzeworski

y sus colaboradoresofrecieronuna

definici6n

r6gimen s61o es democraticosi se le permite a la oposicioncompetir,

Enlamedidaen

que

]y

el hechode que son

]

irreversibilidadex post,y [

mismas]"28,implicanlaexistenciade

taleselecciones puedan realizarse. posibilidades, debenexistir algunas

23 Collier y

24

25

Levitsky, 1997.

Schumpeter,1975,pg.

296.

Algunosautores Ilaman"procesalistas"las definiciones que dicen centrarseexclusivamenteen el

"proceso" de las elecciones. Comoel

t6rmino para aludira este tipo de definici6n.

significado es analogo a "minimalistas", en lo que sigue utilizar6 s61lo este

26 Przeworski,1991,pig. 10.

27

28 Przeworskiet al.,pig. 50. Recientemente,Przeworski (1997) ofreci6otracaracterizaci6nde lademocracia

titulo ("Concepci6n minimalistade la democracia:una defensa"),se aparta del presunto

Przeworskiet al., 1996,pbgs. 50-51.

que he transcripto.

en untexto que, pese a su

minimalismode las

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GUILLERMOO'DONNELL

Samuel Huntington,por

que sus

su parte,luego de

aseverar que "siguela tradici6n

schumpeteriana", definela

medidaen

limpias, honestas y peri6dicas en las

votos

Schumpeterexplicitay Przeworski

la existenciade libertadesciviles y

asociaci6n,indispensablespara eldebate politicoy paralarealizaci6nde lascampafas

de reuni6n y de

politicoque existe "enla

lideresmas poderosos son seleccionadosa traves de elecciones

democraciacomo un sistema

que

los candidatos compiten libremente por los

]

y

virtualmentetodalapoblaci6n adulta puede votar".Pero agrega-como lohacen

implicitamente-quelademocracia "tambienimplica

politicas de palabra, de prensa,

en el sufragio libre y

partidoscompetitivos, en laselecci6nde

de la oposici6n"30. Ladefinici6n que

competenciaampliay

gobiernoque cumple

significativa entreindividuos y

oficiales

poderefectivo, en formaperiodicay con exclusi6n del uso de la fuerza; un grado

participacidnpolitica en la seleccionde los dirigentesy de las

un grado suficientede

libertad para

afiliarsea ellas- que asegura la autenticidadde la

si bienGiovanniSartoricentrasu

gobiernomayoritario

estructuraci6npolicentrica

electorales"29.AnAlogamente,Giuseppe DiPalma nosdice quelademocracia"sebasa

limpio en un contextode libertades civiles,asi como en la

candidatosalternativos para los

del

brindan LarryDiamond, JuanLinz y

gobiernoy

Seymour M. Lipset es mAsextensa pero similar:"unsistemade

con trescondicionesesenciales:

gruposorganizados(enespecial los partidospoliticos)paraocupar los cargos

de

cargosy en lapresencia de instituciones politicasqueregulany garantizan el papel

existenciade

[

'altamente inclusivo'de

politicasp'blicas, almenosa traves de elecciones limpiasperiodicas, de lasque noes

excluido ningOngrupo social importante(depersonasadultas);y

libertadescivilesy polfticas -libertadde expresi6n, libertadde prensa,

crear organizacionesy para

competenciapoliticay la participaci6n"31. A su vez,

atenci6nno tantoen las elecciones como en "unsistemade

limitado por losderechosde las minorias"32, ariade queparaque existaunademocracia

es

de los mediosde comunicaci6n y su

Rueschmeyer,Evelyn

definiciones:lademocracia "implica,primero, elecciones

representantes a trav6sdel sufragio universale

del aparato estatalcon

expresi6ny

acci6narbitrariadelestado"34

precisoque haya "unaopinionp'blica aut6noma [y] una

Huber Stephens y John Stephens

interacciOn competitiva"33.PorOltimo, Dietrich

concuerdancon estas

periOdicas, libres y limpias de

igualitario;segundo, la responsabilidad

]y

tercero, las libertadesde

respecto al parlamento electo [

de asociaci6n, asicomolaprotecci6n de losderechosindividualescontrala

Claramente, las definiciones que he transcripto se centranen eleccionesde un

tipo de elecciones. Algunas

de estas definicionesse dicen

cierto tipo,agregando, en lamayoria de loscasos en formaexplicita, ciertascondiciones concomitantes, enunciadascomolibertadaso garantias necesarias y/o suficientes para

la existenciade ese

minimalistas, alestilode lade Schumpeter,pero enlamedidaen que deben presuponer,

29Huntington,1991,
30

31 Diamond,Lipsety Linz,1990, pcgs. 6-7; el 6nfasises del original.

32 Sartori,1987,pag. 24.

33 Sartori,1987,psgs. 98-110.

34

7.

Di Palma,1990,pag. pag.

16.

Rueschmeyer, Huber Stephens y Stephens, 1992, pbg. 43. Con el segundo atributoestos autores

estado y no al r6gimen;peropor el momentono es necesario que nos

introducenun nuevoelemento,referidoal

detengamosen esto.

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TEORIADEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA

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al menos implicitamente, ciertas libertadesconcomitantes, tal pretensi6nparece

noser minimalistas, estasdefiniciones

tienenla importanteventaja de ser

elecciones, ellas

superponenpor completo,

todascoincidenen incluirdos clases de elementos:elecciones limpias35paralos mAs

altos cargos gubernamentales(excluyendo a los tribunales superioresy las fuerzas

armadas y, crecientemente,la

libertadeso garantias.AdemAs, estas definicionesse refieren (aunque a menudo

implicitamente) a un regimenque perdura en el tiempo, no s61o a elecciones como acontecimientosaislados.Masadelanteretomoestas observaciones.

bancoscentrales)y las ya mencionadas

empiricamente.Repito:aunque estas definicionesno se

injustificada.Porotro lado,ya sea quepretendano

realistas:al menos en lo

que

se refierea las

enuncianatributoscuya presenciao ausencia podemos verificar

direcci6nde

Hay otrasdefiniciones quetambienpretenden serrealistas pero nocalificancomo tales porque enunciancaracteristicas que no se encuentranen ninguna democracia

primerasincluyo

las que sontributariasde la"democraciaetimol6gica"36postulandoque el que"gobierna",

de

interpretaci6n del "gobierno"que entraria la actividaddeliberadade un agente, no es

estoloqueocurreenlasdemocracias contemporaneas,sibien pudo habersucedidoen

gran medida (pero no totalmente) en

objeci6nconservandolanoci6n basica

Schmitter y TerryLynn Karlafirman que "la democracia politicamoderna es unsistema

de

esfera

competenciaycooperaci6nde

dos palabras enfatizadas:nose nosdice

que haya

existenteo porqueproponen atributosexcesivamente vagos. Entrelas

algunamanera, es el demos, el puebloo lamayoria de la poblaci6n37. En cualquier

Atenas38. Otrasdefinicionesintentansortearesta

del demoscomoagente.Porejemplo,Philippe

gobierno en

el

cuallos gobernantes son responsabilizadospor sus acciones en la

actOanindirectamentea trav6sde la

p'blica por los ciudadanos,quienes

sus

que

representanteselectos"39.El problema radicaen las

significa "actuar indirectamente", nicreo

modode saberlocon razonable precisi6n.

Lasdefinicionesrealistasde la democraciacontrastancon las

prescriptivas, las

poco

que nos indican c6mo deberiaser la democracia.Estasdefinicionesnos dicen

sobredos asuntos importantes:uno,c6mocaracterizara

existentes-o si,

c6mo

definidasde manerarealista y de

sefiala que lademocraciaes "unmodeloparaorganizar el ejerciciopCblicoy colectivo

del

que las decisiones que

resultado de un procedimiento de deliberaci6n libre y racionalentre individuos

las democraciasrealmente

segOn tales teorias, debe o no considerArselasdemocracias-y, dos,

brecha (almenosen teoria, si noen lapractica) entrelas democracias

manera prescriptiva.Porejemplo, SheilaBenhabib

mediarla

poder en lasprincipalesinstitucionesde unasociedadsobrelabasedel principio de

afectanel bienestarde lacolectividadpueden considerarseel

35 MAs adelante

36 Sartori,1987,pg. 21.

37 Ver,porejemplo, las siguientes definiciones:"Unademocraciafuerte y de

(Secci6n4, pbg.11) definolo que entiendo por elecciones "limpias".

proceso participativo de legislaci6n

continua y

directa,y

El pueblo

modalidad participativa resuelve

de creaci6n de una

los conflictos [

comunidad politicacapaz de transformara los individuos privados en ciudadanos libres,y a los intereses parciales

yprivados en bienes ptblicos"(Barber,1984,pbg.151); "El significado centralde lademocraciaes el control popular

de la tomacolectivade decisiones porparte de

estin comprometidos con la idea de que el gobierno lo ejerce el pueblo

cuestionesvinculadasa la vidacolectiva se gobierna a si

ciudadanos iguales"(Beetham,1993,pbg. 61); "Losdem6cratas

]

a trav6sde un

es soberano y en todas las

mismo" (Shapiro,1996,pBg.224).

38 Hansen, 1991. 39Schmitter y Karl,1993,pag. 40; el6nfasis es mio.

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528

GUILLERMOO'DONNELL

consideradosmoral y politicamenteiguales

palabrassubrayadas son las

puntoy porquienes"puedeconsiderarse"que

estipulado en la definici6n. Una objeci6nsemejante cabe al concepto de democracia

enunciado porJurgenHabermas,pues parala

democracia y delderecho democratico se basaenlaexistenciadeunaesferadeliberativa

no impedida,que en la practica es

entresi"40.Tambien en este caso las

que sentido, hasta

que

requisito

problemAticas: nose nosdice en

las democraciassatisfacenel

caracterizaci6n y

legitimaci6n de la

extremadamentedificil encontrar41.

Invocoahoraotradefinici6nrealista,la de la poliarquia de RobertDahl42.La

ambitos de la

prefiero a otrasde lamismaindole porqueincluyepormenores Otiles y porque el termino

"poliarquia"permite diferenciarlademocracia politica de otrasformas y

democracia.Encuantoa su estructura, es comOna lade otrasdefinicionesrealistas.En

limpias

primert6rmino, establece cuales son las caracteristicasde las elecciones

(clausulas 1a 4);luego enumeraciertas libertades,que Dahl llama "derechos politicos

primarios inherentesal

paraque

temas, debo

procesodemocrAtico"43(clAusulas 5a 7)", que

posean

estimanecesarios

lascaracteristicas estipuladas. Antesde pasar a otros

las elecciones

estipular que entiendo por"elecciones limpias".

40 Benhabib,1996, pag. 68; el 6nfasis es mio. Esta y otras definiciones prescriptivasomitenreferirse explicitamente a laselecciones. Lomismocabe decirde definicionesno prescriptivasque se fundanen lateoriade

laelecci6n racional, comolade Weingast(1997), enlaque el foco

y las garantias de los gobernados.

elecciones,

utilidadde dichasdefiniciones.

41 Habermas,1996,pbg.296:"elelementocentraldel procesodemocratico es el procedimiento de lapolitica

deliberativa".Enotro lugar (p&g. 107), Habermassostiene

se encuentranlas que

aquellas con las cuales todaslas personas afectadas por ellas

racionales" (el 6nfasises mio). NiklasLuhmann (1998,pbg.164)plantea una objeci6n, a mi juiciodecisiva, a esta y

palabra

'podrian', mediantela

sabemos que en estos casos el enunciadodebe

embargo, esto nose nos dice

la leylegitimay, porimplicaci6n,

hace?" (el 6nfasises

de la democracia,que tambien tiene el inconvenientede proponer condiciones hipot6ticas sin enunciarsus

condicionesde posibilidad nilas consecuenciasde que talescondicionesest6nausentes:"Cuando en lo relativoa

justicia bbsica los correspondientes funcionarios

gubernamentales actOan obedeciendolaraz6npdblica,y cuandotodoslosciudadanosrazonablesse autoconciben

una cuesti6n constitucionalfundamentalo a una cuesti6n de

puesto en las restriccionesa los gobernantes

Dado que

sea cual fuerela est, evaluaci6nnormativa que hace un autorde las

6stas claramenteforman parte centralde las democraciasactuales;esta omisi6n mengua seriamentela

que "las Otnicas normasde acci6nv lidasfentrelascuales

elaboraci6n legitima de las

leyes"(pig. 110)] son

podrfan concordarcomo participantes en discursos

"establecenun procedimientoparala

son minuciosamente explicados salvola

semejantesdefiniciones:"Enesta afirmaci6n, todoslos conceptos

cualHabermasenmascarael problema. Se tratade unmodalizadorcondicional y desde Kant

especificarse dando las condiciones de [su] posibilidad. Sin

LQuien determinalo que podriaproducir unacuerdorazonable,y de qu6 maneralo

del original). RecientementeRawls propuso unadefinici6nde

legislaci6nque expresala opini6n de la mayoria

es una ley legitima"(Rawls,1997,

democracia, ver Maiz,1996;Johnson,1998,y Fearon, 1998.Me apresuro a ahadir que, a mi entender,ladeliberaci6n,

el

su presencia,mejor ser& la democracia.No obstante,esto no implicaque unaesfera idealizadao hipot6tica de

deliberaci6n ptblica deba convertirseen un componente de la definici6no en un requisito de la democracia.

42De las diversas definiciones,algodiferentesentresi, que hadado Dahl,elijolaincluidaen 1989,pBg. 120. La poliarquiapresenta los siguientesrasgos:"1) Funcionarioseleclos.Elcontrolde las decisionesoficialessobre la

politicap6blica es otorgadoporla

funcionarioselectos son elegidos [y removidosde sus cargos por medios pacificos, pig. 2331en elecciones

comOn. 4)

frecuentesIlevadasa cabo con ecuanimidad, en las que la coacci6n es comparativamentepoco

Practicamente todos los adultostienenel derecho a

expresi6n. 6)

protegidasporla ley.7)

anterior,losciudadanostienen tambi6n derechodecrearasociacionesu organizaciones relativamente independientes,

idealmentecomo legisladoresque se atienena la raz6n pOblica, la

p~g.

770).

Para equilibradas evaluacionesde las teorias"deliberativas"de la

diclogoy el debate

ocupan un lugarmuyimportanteen lapoliticademocrtica, y que en principio cuanto mayor sea

constituci6na los funcionarioselectos. 2) Eleccioneslibresy limpias.3) Los

presentarsepara ocuparcargos pOblicos.5)

Libertadde

Informaci6nalternativa,[incluido el hecho de que] existanfuentesalternativasde informaci6ny sean

Autonomiade asociaci6n. Afinde concretarsus diversosderechos, incluidoslos de la lista

entreellas partidospoliticosindependientesy grupos de intereses".

43 Dahl, 1989, pig. 170.

44Reformulando parcialmente lo

expresadoporDahl,

Ilamar6a estas libertades"libertadde (acceso a la)

informaci6n(alternativa)", "libertadde asociaci6n" y "libertadde expresi6n".

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TEORIA DEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA

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4. Elecciones limpias

Llamoelecciones"limpias"

elegidos-o

las quesoncompetitivas,libres,igualitarias,

decisivas

e incluyentes,y en

de ser

competitivas,losvotantestienenantesi porIomenosseis opciones:votarpor

A;votarpor el partidoB;novotar;votaren

procedimientoaleatoriopara

practica.AdemAs, los dos

razonablesoportunidadespara hacerconocersus posiciones a todos los votantes,

potencialesy efectivos.El voto

ciudadanosnosoncoaccionadosalvotarnialtomarsus decisionesacercade a quien

votar.Para quelaelecci6nsea igualitaria,todoslosvotosdeben computarseigualmente

sin fraude,independientemente de la posici6nsocialu otrascalificacionesde cada

y

votante45.Por Oltimo, laseleccionesdebenser decisivas, en variossentidos.Uno,que

los ganadorespuedanocuparlos cargoscorrespondientes.Dos,que los funcionarios

electos, basandose

tomarlas correspondientesdecisionesde politicapublica.Tres,que esos funcionarios

concluyan sus mandatosen el

correspondientemarcoconstitucional.

las quepueden votarlosmismosque, en

sea, los que gozan

determinar cual de las

principio, tienenel derecho

de ciudadaniapolitica-. Si las elecciones son

partido

blanco; emitirunvotonulo; o adoptaralgOn

el

opcionesanteriores pondran en

partidos(comominimo)que compiten deben contarcon

tambien debe ser libre, en

el sentido de que los

en la autoridadque normalmentese asigna a sus cargos,puedan

plazo y/o

en las condiciones estipuladospor el

Quelaseleccionessean competitivas,libres,igualitariasy decisivas implica,como

debenacatarel

de elecci6n es una

caracteristica especifica de un

regimen

poliarquiao

democraciapolitica-usare estos tres terminoscomo

lo

largo del presentetexto-.Enotroscasos tambienpueden efectuarse

O

para la

inclusobajo ciertas juntasmilitares),pero s6lo en la

satisfacetodosloscriteriosrecienmencionados47.

dice Przeworski46,que los gobernantespuedenperderlasy -agrego-

resultado. Esta clase

democratico,0

equivalentes a

elecciones (como en paises comunistaso en otros paises autoritarios, o

designaciOn de un Papa,

poliarquiahay el tipo de eleccion que

Adviertasequelosatributos recien especificados nadadicensobrelacomposici6n

fue

embargo,como consecuenciade los

a

ganado,con pocas excepciones,portodos los miembrosadultosdel

del electorado.Ha habidodemocraciasoligarquicas,con un sufragiolimitado,que

satisfacian los atributos arriba enunciados.Sin

procesoshist6ricos de democratizaci6n en lospaisesoriginariosy de su difusiona otros

paises,lademocraciaadquiri6otracaracteristica,lainclusividad:el derechoa votary

ser elegido

respectivopais48. Enarasde labrevedad, de ahoraen masIlamare "eleccioneslimpias"

45 Aqui afirmo simplementeque en el momentodelescrutiniocada votodebe contarse por uno (o, en el caso

plural, en

igual cantidad que todoslos dems). Conesto

paso por altoel complicado

espacio niconocimientos para resolverlo-derivadode que las reglas m&s) que los

sobrerrepresentaci6n de ciertosdistritosen algunos

Samuels y Snyder, 1998-.Comoes

obvio, en algOn momento la sobrerrepresentaci6n

ocurriaen

algunos parlamentos

apariencia de igualdadelectoral,como

de sistemaselectoralesde voto

problema -no cuentoen este momentonicon

paraagregar losvotos pueden Ilevara que losemitidosen ciertosdistritos pesen mis (aveces mucho

de otrosdistritos-con respecto a America Latina y la seria

paises, ver Mainwaring,1999,y

puede ser tan marcada que elimina toda

medievales,donde losvotosse computabanporestamentos,independientemente del nOmerode representantesy

representadosde cada estamento.

46 Przeworski,1991,pBg. 10.

47 Sartori,1987;vertambi6n Riker,1982,pig. 5.

48Es necesario estipularalgo

aunque se tratade una precondici6n estructuralde laselecciones limpias,

nounatributode 6stas. Merefieroa laexistenciade mas, undominioterritorial indiscutido,que defineen formaunivocaal

(Linzy Stepan, 1996,

electorado.Comorecientementevariosautoreshananalizadosuficientementeesta cuesti6n

pggs. 16-37;Offe,1991, 1993; Przeworski et al., 1996;Schmitter,1993,entre otros), no me ocupardde ella aqui.

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GUILLERMOO'DONNELL

a las que reOnenlas condicionesde ser libres,competitivas,igualitarias, decisivase incluyentes.

5. Digresi6n comparativa (1)

Comoel carActerdecisivode las elecciones no

aparece

en las definiciones

hace falta aqui una

su

existentesde la democracia y de las elecciones democrAticas49,

explicaci6n. Enuntextoanterior propuse aiadir este

omisi6nes sintomdticadel grado en

supuestos no analizados,que

atributo,argumentandoque

quelasactualesteoriasde lademocracia incluyen

deberian explicitarse a finde que talesteoriastengan

existentese

presume,simplemente,

ganadores, estos ocupan

sus

alcances comparativos

que unavez realizadaslas elecciones y

cargosy gobiernan conlaautoridad y

del respectivopals. Sindudaesto

paises

elecciones que

impidi6 asumirsus cargos, a menudomedianteun