La Dirección Estratégica y Planeamiento Estratégico en el Sector Público

Lectura Complementaria del Módulo 2 – La Dirección Estratégica

Esquema de Contenido

Pág.

El Sector Público y la Dirección Estratégica………………………………………………………………………………. 1

Relación entre Objetivos y Estrategias…………………………………………………………………………………….. 3

Las Estrategias en el Sector Público………………………………………………………………………………………… 5

1. El Sector Público y la Dirección Estratégica

La función del sector público es la de acercar las políticas públicas vigentes en las sociedades a las
aspiraciones colectivas expresadas a través de las demandas ciudadanas, lo que implica la
modificación tanto de los marcos legislativos como del quehacer de los Gobiernos.

Partiendo de este marco conceptual, encontramos que la gestión pública es el conjunto de

acciones desplegadas por el sector público que buscan hacer efectivas las políticas públicas a
través de las intervenciones realizadas por sus aparatos administrativos, lo que incluye la
utilización de sus recursos a través de “procesos productivos”, como: la gestión de los recursos
financieros, de los recursos humanos, de las operaciones, de las comunicaciones, planeamiento,
sistemas de evaluación y control, entre otros.

Dichas intervenciones públicas, vistas operativamente, están dirigidas por los directivos
públicos, quienes son los responsables de las organizaciones, programas y proyectos públicos,
así como de sus gerencias o unidades de dirección de mando medio y operativo. Así, al
referirnos a la gestión pública, nos ocupamos, en otras palabras, del conjunto de acciones
desplegadas por los directivos públicos para cumplir con hacer efectivas las políticas públicas a
través de intervenciones realizadas desde las organizaciones, programas o proyectos que
dirigen.

En el sector público el objetivo de mercado es la comunidad. Las necesidades no hay que

despertarlas, están presentes. Los recursos siempre son insuficientes para atender toda la
demanda de la comunidad. El directivo tiene límites jurídicos para la determinación de la
inversión de los recursos. Las áreas están identificadas, pero no se trabaja de manera integrada,
sino por competencias funcionales.

1
La dirección estratégica tiene su origen en las experiencias desarrolladas en el ámbito empresarial,
desde donde se ha ido produciendo un proceso de “adaptación” al sector público, y no de
“adopción”, en el que gradualmente se han ido realizando las oportunas modificaciones a los
modelos, técnicas y herramientas originados en el sector privado en un intento de introducir los
principios de competitividad y de estrategia en la gestión y dirección de las organizaciones y
entidades del sector público. Dicho proceso adaptativo ha estado fundamentado, en la mayor
parte de las ocasiones, en las diferencias existentes entre una organización pública y una privada
(e.g., la primera cuenta con recursos sin necesidad de competir en el mercado).

La idea fundamental que subyace al concepto de planificación estratégica es la incorporación de

los resultados de evaluaciones formales del entorno de la organización como paso previo a la
formulación de las estrategias y los planes de acción; esto se vuelve más necesario cuanto más
inciertos y turbulentos sean los cambios que suceden fuera de las fronteras de la organización.
Para Berry y Wechsler (1995), la planificación estratégica es una de las mayores innovaciones para
la Administración Pública, que establece los beneficios de una técnica de dirección orientada al
futuro, racional y altamente estructurada adoptada de las empresas privadas mejor dirigidas.

Bryson (1995), en esta misma línea, sostiene que la planificación estratégica es una innovación en
el sector público, tanto en términos de liderazgo como de dirección, que cuenta con grandes
posibilidades de seguir siendo utilizada porque acepta y se fundamenta en la naturaleza política de
la toma de decisiones.

Aunque existen diferentes modelos de planificación estratégica, el de Harvard es uno de los más
utilizados en el sector público. Según este enfoque, la formulación de estrategias descansa en el
conocido modelo FODA o alineamiento que debe existir entre las fuerzas y debilidades derivadas
de la evaluación interna y las oportunidades y amenazas del entorno obtenidas de la evaluación
externa, de modo que las etapas básicas de todo proceso de dirección estratégica en el sector
público se podrían concretar, para un nivel corporativo o institucional, en la preplanificación u
organización del proceso, análisis del entorno, evaluación interna, declaración de misión y visión,
identificación de ejes estratégicos, formulación de objetivos y estrategias y, finalmente, la puesta
en práctica y control estratégico.

2
2. Relación entre Objetivos y Estrategias

En cualquier organización pública o privada u organismo, la característica de la función gerencial

es el Proceso de Toma de Decisiones, el que consiste en seleccionar una alternativa apta para
lograr lo que se pretende, de entre muchas posibles.

Los objetivos de una organización, en el campo de los negocios, la política y el deporte, suelen
frecuentemente ingresar en un curso de colisión con los objetivos de otras organizaciones, las
cuales en razón de tal circunstancia se constituyen precisamente en competidores.

Este aspecto competitivo, inherente al pensamiento estratégico, ha llevado a los pensadores

franceses Dixit y Nalebuf a una definición de estrategia en los términos siguientes:

“Pensar estratégicamente es el arte de superar a un adversario a sabiendas que el adversario

está tratando de hacer lo mismo con uno”

En el ámbito del diseño e implementación de políticas públicas, tan importante como la

competencia, es la cooperación. El torbellino de transformaciones que se vienen desarrollando en
el mundo, con la globalización y la consolidación de la democracia, hacen que la efectividad del
estado dependa en gran medida de la cooperación al interior del sector público y de las alianzas
estratégicas que se pueden formar con el sector privado y la sociedad civil. Por ello, si bien el
concepto de planeamiento estratégico queda concretado en aquellos aspectos esenciales como
son el horizonte de largo plazo de los objetivos y la naturaleza competitiva de los mismos,
particularmente en el sector público (aunque no exclusivamente) el planeamiento estratégico
debe contemplar también el aspecto cooperativo, las relaciones de cooperación con otras
entidades que actúan dentro de un mismo sector o en áreas relacionadas1.

Las instituciones públicas, vistas individualmente no compiten entre sí (no lo debieran hacer,
aunque la realidad actual muestra superposiciones de jurisdicción que en la práctica las llevan a
una suerte de competencia informal), ni tampoco compiten con las entidades del sector privado
productivo nacional, dado el carácter subsidiario del rol del Estado. Sin embargo, el Estado visto
en su conjunto, lidera un proceso de planeación estratégica cuyos objetivos nacionales de
desarrollo sin duda entran en colisión en muchos aspectos con los objetivos correspondientes a
otros países. Por lo tanto, si bien los planes estratégicos sectoriales e institucionales no son
competitivos, el plan estratégico nacional sí debe serlo.

1
Medianero Burga, David. Metodología de Planeamiento Estratégico en el Sector Público: Conceptos Escenciales. Cempro. Lima –
Perú. Nacional Mayor de San Marcos y la Universidad del Pacifico.

3
Por ello, debemos expresar que: La estrategia nacional resultante del proceso de planeamiento
del Estado es incuestionablemente el núcleo de la política de competitividad internacional del
país2

En el campo público la Estrategia es “El conjunto de acciones para lograr la adaptación al medio
(en el segmento del medio en donde actúa la organización) de modo tal que permita lograr los
objetivos propios y los de la comunidad integrando acciones de máxima que nacen de las
oportunidades del entorno, con las de mínima que fundamentalmente dependen de la propia
organización”.

Cuando debo planificar ese conjunto de acciones de una organización para implementar un
programa o plan, lo que debemos preguntamos es: ¿Cuáles son nuestros objetivos? Sin tener en
claro esta pregunta y su correspondiente respuesta, difícilmente podremos tener éxito en el
programa o plan que diseñemos.

Tales objetivos es necesario expresarlos en términos cuantitativos, para poder saber con exactitud
cuándo los hemos alcanzado.

Decir: “Nuestro objetivo es disminuir la pobreza” no constituye un objetivo, pues nunca

sabremos cuándo lo hemos logrado, ya que siempre podremos disminuirla un poco más.

Pero si decimos: Nuestro objetivo es “Disminuir la pobreza en un 40% de sus valores actuales y
en un plazo de cinco años”, podremos controlar dentro de cinco años si lo hemos logrado y de allí
concluir si nuestra gestión fue exitosa o necesitamos mejorarla.

Cuando los objetivos se refieren a situaciones complejas, es decir en las que intervienen múltiples
variables y, consecuentemente los tiempos para cumplirlos son de mediano o largo plazo, le
damos el nombre de “objetivos estratégicos”.

Pero el entorno en el que debemos actuar es un entorno dinámico; cambia varias veces dentro del
plazo que nos hemos asignado para cumplir con nuestros objetivos estratégicos.

Cualquier acción que diseñemos para alcanzar los objetivos se verá afectada por la modificación
del entorno que es externa a nosotros. No tenemos decisión sobre esa modificación y por lo
tanto es incierta para quienes planificamos. Por ello rescatamos de la definición el hecho que
exprese: “...de acciones para lograr la adaptación al medio...”, esto es: todas las acciones deben
contemplar el entorno como variable permanente, y la capacidad del plan de acoplarse al mismo
adecuadamente en todo momento, por lo que no puede ser un plan rígido.

2
El término “competitividad internacional” indica la capacidad de un país para mejorar su participación en los mercados mundiales
elevando, al mismo tiempo, el nivel de vida de la población. Tomado de : Horacio Olivera, Eladio. Estrategia, Planeamiento estratégico,
Dirección estratégica y Pensamiento estratégico .

4
Un conjunto de objetivos que no tengan en cuenta la variabilidad del entorno no constituye un
conjunto de objetivos estratégicos, pues si a los mismos se los considera estratégicos por ser
susceptibles de ser alcanzados en el largo plazo, en las actuales condiciones de dinámica de los
entornos, en plazos largos existen muchas posibilidades que los entornos se modifiquen. Y,
consecuentemente, si los objetivos fuesen rígidos, se desacoplarían del medio y, entonces las
acciones para alcanzarlos no podemos llamarlas: Una Estrategia. No puedo decir qué quiero hacer
si simultáneamente no considero la variabilidad del entorno en el que se desarrollarán las
actividades para lograr esos objetivos estratégicos.

3. Las Estrategias en el Sector Público

La Estrategia como ciencia o como arte tuvo su origen en la antigüedad y en el campo más bien
militar. El Arte de la Guerra de Sun Tzu por el lado oriental y las ideas de Pericles de Atenas por la
vertiente greco-latina, pueden ser considerados como los antecedentes más notables de esta
disciplina. Luego vinieron los escritos sobre estrategia política, de los cuales El Príncipe de
Maquiavelo es, de lejos el más famoso de todos.

Es desde estos campos, el militar, luego el político y más recientemente el empresarial, desde los
cuales se han extraído algunas herramientas para la elaboración de planes estratégicos en el
sector no lucrativo de la sociedad, específicamente en el ámbito de las instituciones públicas. Y la
evolución de la disciplina a lo largo de varios siglos de experiencia y conceptualización, han llevado
a obtener una definición más o menos consensual de planeamiento estratégico:

“La Planificación Estratégica consiste en determinar la dirección que debe tener una
organización para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo”.

La Planificación Estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de

objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos
de acción (estrategias)6 para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la Planifiación
Estratégica es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas.

De lo anterior podemos deducir que en las instituciones del Sector Público las estrategias a aplicar
forman parte del proceso de planificación estratégica.

5
En el gráfico siguiente se presenta un modelo simple, pero que contempla los elementos
esenciales y estructura básica de la planificación estratégica y su relación con las estrategias3:

Gráfico N° 01
Estructura básica de la Planificación Estratégica y su relación con las Estrategias

Fortalezas y
Evaluación de la misión actual

Debilidades

Misión
y Visión Objetivos Estrategias Implementación Control y
nuevas estratégicos de la Estrategia Evaluación

Oportunidades y
Amenazas
Retro alimentación

Formulación Ejecución

Tomado de : Armijo, Marianela. Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público

Del gráfico anterior se observa que las estrategias constituyen un elemento importante del
proceso de planificación estratégica, por lo que sus adecuada identificación e implementación
permitirá el cumplimiento de los objetivos estratégicos.

En el ámbito de las organizaciones públicas la medición del desempeño es parte de un proceso

amplio de planificación, que implica preguntarse ¿cuál es la misión?, o ¿quiénes somos?, ¿dónde
queremos ir?, ¿cómo podemos llegar hacia allá? y finalmente buscar mecanismos para saber si se
ha llegado al objetivo.

Por eso para diseñar cualquier programa y desarrollar cualquier plan es estrictamente
indispensable diseñar una estrategia y que ella sea flexible, es decir, tener la capacidad de
modificarse rápidamente, con una baja inversión, cuando se producen las diferentes
configuraciones del entorno. arece ser entonces que necesitamos marcar una idea más en la
conceptualización de estrategia, que corresponde al concepto de flexibilidad: Toda estrategia
necesita ser flexible para poder acomodar sus acciones, o plan de acción (diseñado a fin de
alcanzar los objetivos), al entorno variable, al que debe acoplarse, y a las acciones o reacciones de
la competencia en el proceso de conflicto en el que actúan las organizaciones, variabilidad que se
produce por la turbulencia de los acontecimientos actuales, por lo que los futuros no pueden ser

3
Dichos elementos encuentran su sustento en los diversos modelos de planeación y administración estratégica (Andrews, 1986;
Ansoff, 1986 y 1988; Ackoff, 2004; Hardy, 1994; Hax y Majluf, 1997; Hermida, Serra y Kastika, 1992; Hill y Jones, 1996; Porter, 2000; Mc-
Kiernan, 1996; Mintzberg, Ahlstrand y Lampel; 1999; Steiner, 1988; Thompson y Strickland, 2001).

6
prospectados sino solo conjeturados y porque los horizontes temporales que establecemos son de
corto y largo plazo. De ese conflicto pueden surgir situaciones de competencia o situaciones de
cooperación.

El objetivo básico de la estrategia de una entidad pública consiste en lograr un desempeño

superior, a la luz de determinados estándares de eficiencia, calidad, innovación y satisfacción del
usuario. Alcanzar esta meta demanda un esfuerzo doble. Una organización necesita emplear
estrategias que se fundamenten en sus recursos y capacidades y habilidades distintivas (fortalezas)
existentes, así como también estrategias que generen recursos y capacidades adicionales (es decir,
desarrollar nuevas fortalezas) y, por consiguiente, aumenten su posición institucional a largo
plazo. Es necesario destacar que las estrategias exitosas a menudo se fundamentan en las
habilidades distintivas existentes de una organización o en aquellas que le ayudan a desarrollar
otras nuevas.

De lo que se trata es de elegir una estrategia fundamentada en las fortalezas de la organización y

que corrija sus debilidades, con el fin de tomar ventaja de las oportunidades y contrarrestar las
amenazas.

En realidad, las estrategias son las acciones temporales y permanentes que se emprenderán para
alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo. En la práctica lo que ocurre es que las
organizaciones establecen los objetivos y las estrategias al mismo tiempo: existe una relación
indudablemente simbiótica entre el establecimiento de los objetivos y el diseño de las estrategias.
Los objetivos se van cristalizando conforme se implementan estrategias viables.

Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para alcanzar las
metas de la organización. Permiten la definición de los planes de acción y constituyen la base para
el establecimiento de las prioridades en la asignación de recursos. Las estrategias proporcionan
una plataforma para la toma de decisiones respecto de los cursos de acción propuestos. A partir
de un objetivo estratégico es necesario establecer el “cómo” estos serán materializados. Si bien en
el ejemplo siguiente se define una estrategia por objetivo, se debieran desarrollar más de una,
considerando aspectos relacionados con recursos humanos, tecnologías, recursos financieros, etc.

7
 Cuadro N° 01
Ejemplos de Estrategias a partir de Objetivos Estratégicos

Objetivos Estratégicos: Estrategias:

1.1 Impulsar cambio tecnológico y

1. Mejorar los tiempos de respuesta de
tramitación de la entrega de pensiones
2. Alcanzar estándares ISO/9000 de
Supervisión de las entidades
prestadoras de salud
3. Mejorar la posición financiera de las
entidades de salud supervisadas
Fuente: Armijo, Marianela. Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público
capacitación funcionaria en todo el
país.
1.2 Establecimiento de convenios
internacionales para la
estandarización de los procesos.
1.3 Impulsar política de recuperación
de cobranzas y disminución de
subsidios cruzados.

Los aspectos que deben ser considerados en la definición de las estrategias son:

 Posición de la institución respecto de la competencia o de entidades similares (respecto de

los costos, coberturas, satisfacción de los clientes, etc.)
• Análisis de los productos (bienes y servicios): costo, cobertura geográfica, tecnología utilizada,
etc.
• Análisis de los usuarios: nivel de satisfacción, capacidad de cubrir la demanda potencial, etc.

En el ámbito privado las “estrategias de negocios” identifican de ocho a doce estrategias que una
organización debe tener en cuenta al decidir como “competir” en su entorno particular:

1. Concentración de productos o servicios existentes.

2. Desarrollo del mercado y/o producto.
3. Concentración en innovación/tecnología.
4. Integración vertical/horizontal.
5. Liderazgo en diferenciación
6. Liderazgo en Costos
7. Desarrollo de alianzas, sociedades.
8. Diversificación.
9. Liquidación- la solución final.

En la mayor parte de las entidades gubernamentales muchas de estas alternativas de cursos de

acción para lograr los objetivos son difíciles de lograr, dadas restricciones legales, o por la
naturaleza misma del bien público que exige su provisión continua independiente de la
racionalidad económica. De esta manera el beneficio social es determinante a la hora de
establecer la rentabilidad del producto y la existencia de la institución.

8
En la literatura de planificación estratégica en el ámbito privado hay diversos ejemplos sobre
estrategias que son aplicables a la acción gubernamental4. Entre otras se mencionan:

 Liderar
 Mantener el objetivo
 Concentrar la mayor fortaleza en el punto decisivo
 Adoptar una posición ofensiva y mantener la movilidad
 Lograr seguridad
 Asegurarse de que todo el personal cumpla con su parte.

Una vez que se han establecido las estrategias preliminares es importante definir en base a las
metas de los indicadores estratégicos, cuán lejos o cerca está la organización de alcanzarlas ya sea
con los recursos previstos, con las capacidades de recursos humanos, con la tecnología que puedo
disponer, etc.

A continuación se muestran diversos ejemplos de estrategias a partir de un objetivo estratégico:

Cuadro N° 02
Salud: Ejemplos de Estrategias a partir de Objetivos Estratégicos

Objetivos Estratégicos: Estrategias:

 Incentivar los programas de vacunación a la

población.

 Desarrollar programas nutricionales a fin de

Elevar el nivel de salud de la mejorar el estado de salud de la población y
población y consecuentemente controlar cierto tipo de enfermedades.
elevar la esperanza de la vida al  Llevar a cabo programas de saneamiento
nacer. ambiental.
 Mantener un control de precios y de calidad de
las medicinas.
 Desarrollar programas de erradicación y control
de las enfermedades previsibles.
Fuente: Organización de Estados Americanos-OEA. Capítulo 4. Selección de estrategias para el desarrollo regional.

4
Tomado de: Planeación Estratégica Aplicada. Cómo desarrollar un plan que realmente funcione. Goodstein, L, Timothy
M. Nolan, Pfeiffer William,J. Mc Graw Hill. 1998. Pág. 256.

9
 Bibliografía

1. Armijo, Marianela. Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector

público. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES). Santiago de Chile, junio de 2011. Serie 69. 105 Pág.
2. Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público. Estados
Unidos. Julio 2007. 74 pág.
3. Fernández Sánchez, E. Universidad de Oviedo. Dirección Estratégica: Una Síntesis.
Investigaciones Europeas de Dirección y Economía de la Empresa. Vol. 8, N" 1, 2002, pp
13-38ISSN: 1135-2523
4. Medianero Burga, David. Metodología de Planeamiento Estratégico en el Sector Publico:
Conceptos Esenciales. 2007.
5. Makón, Marcos. Sistemas integrados de administración financiera pública en América
Latina. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).
Dirección de Programación del Sector Público. Santiago de Chile, marzo de 2000. 37 Pág.
6. Peluffo A.Martha Beatriz y Catalán Contreras Edith. Introducción a la gestión del
conocimiento y su aplicación al sector público. Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile, diciembre de 2002. 92 Pág.
7. Martin, Juan. Funciones básicas de la planificación económica y social. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago de
Chile, agosto del 2005. 29 pág.

10