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TERCERA CIRCULAR INFORMATIVA RELATIVA A LA LEY 39/2015: REVISIÓN DE

ACTOS -REVISIÓN DE OFICIO Y RECURSOS-.

Publicación: Día 2 de octubre de 2015, BOE núm. 236

Entrada en vigor: 2 de octubre de 2016, sin que exista moratoria alguna en las materias a
que se refiere esta circular, a excepción de aquellas referencias que se efectúen al registro
electrónico, ya que en este caso las previsiones de la Ley tendrán efecto el 2 de octubre de
2018 -disposición final séptima-.

Fecha de esta ficha: 21 de septiembre de 2016

Contenido de interés para las entidades locales:

Es indudable que el interés que la Ley 39/2015 tiene para las entidades locales ya que los
procedimientos de actuación de éstas deben de acomodarse al nuevo régimen. En esta
circular analizaremos las materias relativas a la revisión de actos en vía administrativa
(Título V de la Ley), tanto a través de la denominada, en sentido amplío, “revisión de oficio”
(Cap. I) como con el uso de los recursos administrativos (Cap. II), haciendo especial
hincapié en los aspectos novedosos -pocos- que contiene en este aspecto la Ley 39/2015.

En lo que se refiere al régimen transitorio entre la nueva norma y la por ella derogada Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común
(en adelante LRJPAC), debemos guiarnos por lo dispuesto en la Disposición Transitoria
Tercera de la Ley 39/2015. Ese precepto, en lo que se refiere a revisión de oficio y
recursos, establece las siguientes reglas:

– DT 3ª b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada


en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta.

– DT 3ª c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor


de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de
la misma.

REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA (Título V)

Como idea general señalamos que en esta materia -comprensiva en sendos capítulos de la
revisión de oficio y los recursos administrativos- los cambios respecto a la regulación
anterior son muy escasos, detallándose a continuación, si bien debemos resaltar como

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mayor novedad la supresión de las reclamaciones previas a la vía civil y laboral, con las
implicaciones consiguientes en materia de notificaciones.

Revisión de Oficio (Cap. I)

La continuidad sobre la Ley 30/1992 en esta materia llega al punto de que, de los seis
artículos que se integran en el capítulo, se reitera en la Ley 39/2015 el número de artículos
y su epígrafe correspondiente en los cinco primeros.

Las novedades sobre la Ley 30/1992 se reducen a la ampliación del plazo de resolución en
la revisión de disposiciones y actos nulos, de tres a seis meses (art. 106.5), la precisión de
que la declaración de lesividad no será susceptible de recurso (art. 107.2,2º párrafo), la
introducción de la prescripción como limite en la revocación de actos de gravamen (art.
109.1), y el artículo sobre distribución competencial en la Administración del Estado (art.
111).

En esencia, y por no abundar en lo sabido, partiendo de la distinción entre vicios de nulidad


de pleno derecho y vicios de anulabilidad, que la nueva ley recoge en los artículos 47 y 48,
se permite a la Administración revisar sus actos firmes (frente a los que no cabe recurso
judicial), en cualquier tiempo y por sí misma, de oficio a instancia de parte, respecto a los
actos que incurren en vicios de nulidad (art. 106), y en cuatro años, sólo de oficio, y
recurriéndolos ante la jurisdicción contenciosa, previa declaración de lesividad, respecto a
los que adolecen de vicios de anulabilidad (art. 107).

Resaltadas las novedades realizamos un breve repaso del articulado incidiendo en algún
aspecto que nos parece de especial interés.

Art. 106. Revisión de disposiciones y actos nulos.

El art. 106 supone una auténtica acción de nulidad para los particulares en lo que se refiere
a los actos administrativos (frente a las disposiciones reglamentarias deberá incoarse
exclusivamente de oficio), por lo que la inadmisión a trámite (art. 106.3) debe contemplarse
restrictivamente.

El preceptivo dictamen favorable del Consejo de Estado, o en Aragón del Consejo


Consultivo, alcanza tal importancia procedimental que cuando los Tribunales anulan la
inadmisión de una solicitud de revisión de oficio, o su desestimación presunta o expresa sin
previo dictamen, no entran en el fondo de la cuestión, lo que parecería lógico y favorable a
la tutela judicial efectiva, sino que retrotraen para que por el Ayuntamiento se tramite el

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procedimiento.

Una cuestión que no resolvía la Ley 30/1992, y que sigue sin respuesta en el art. 106
LPAC, es el órgano competente en las entidades locales para declarar la nulidad en la
revisión de oficio. No obstante en Aragón esa laguna se ha suplido expresamente por el art.
136.3 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón: “La revisión de
oficio, así como la declaración de lesividad cuando proceda de acuerdo con la legislación
reguladora del procedimiento común, se acordará por el Pleno de la Corporación o el
órgano colegiado superior de la entidad.”

Art. 107 Declaración de lesividad de actos anulables.

Respecto a los vicios susceptibles de anulabilidad en actos favorables para los interesados,
que sean lesivos para el interés público, el art. 107 LPAC, mantiene las características de la
acción tal y como se configuraba en la LRJPAC: solo se incoa de oficio en el plazo de
cuatro años desde que se dictó el acto, previa audiencia de los interesados, no cabe contra
disposiciones generales y el plazo de caducidad es de seis meses.

Que el acuerdo de lesividad es un presupuesto procesal de admisibilidad de la acción y no


es susceptible de impugnación autónoma ni en vía administrativa ni jurisdiccional, había
sido declarado por la jurisprudencia; entre otras, lo indica la STS 18 julio 2000 (RJ 2001
462718); pero ahora se precisa expresamente que no cabe recurso contra la declaración de
lesividad.

El artículo prevé una notificación potestativa de la decisión a los interesados con efectos
meramente informativos.

Art. 108.

La posibilidad de suspensión de la ejecución del acto que se revisa, tanto en el


procedimiento de nulidad como en el de anulabilidad, se mantiene inalterada, pudiendo
suspenderse en ambos casos.

Art. 109.

Se ha mantenido lo ya previsto en el art. 105 de la Ley 30/1992, con una modificación


referida al ámbito temporal de la posibilidad de revocación, que comentamos a
continuación.

a) La rectificación en cualquier momento de errores, materiales o aritméticos, que


reproduce íntegramente el precepto de la LRJPAC, se configura por la jurisprudencia con

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un carácter severo y restrictivo. Resulta muy expresiva la STS de 24 de junio de 2015
(2015\3571), con cita de abundante jurisprudencia y de los requisitos que en ella pueden
extraerse, entre otros:

“- En primer lugar, la propia referencia legal a " errores materiales, de hecho o


aritméticos" obliga a excluir los errores de concepto. Es decir, sólo se incluyen como
errores materiales aquellos que resultan ajenos a cualquier valoración, opinión, o criterio
de aplicación. Y, por el contrario quedan extramuros de esta categoría los errores de
derecho, esto es, los que precisan de interpretación o requieran de una valoración
jurídica.
- En segundo lugar, ha de ser un error evidente y palmario, que pueda comprobarse a
partir del propio expediente administrativo.
- En tercer lugar, la rectificación no ha de variar el contenido objetivo del acto corregido".

b) La revocación, hay que entender esencialmente por motivos de oportunidad (STS de 31


de mayo de 2012, recurso nº 1429/2010), ya que la revocación por motivos de legalidad
nos reconduce a la anulabilidad o nulidad de los actos, se permite para los actos de
gravamen o desfavorables, siempre que no constituya dispensa o exención no permitida
por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico. La jurisprudencia ha reiterado que no existe una acción revocatoria de los
interesados (entre otras, Ss TS 21 febrero 2007 -RJ 2007 2489- y 8-3-2012-RJ 2012 5051).

El cambio sobre el art. 105 LRJPAC consiste en la sustitución de la referencia “en cualquier
momento” por la mucho más acotada de “mientras no haya transcurrido el plazo de
prescripción”; cambio que parece traído del art. 219 de la Ley General Tributaria (“La
revocación solo será posible mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción”); y que
ha sido criticado por el Consejo de Estado en su dictamen sobre el anteproyecto de ley por
considerar que va contra la propia idea de revocación de actos de gravamen.

Esa mención da pie a indicar como, contrariamente a la literalidad de lo dispuesto en el art.


105 de la Ley 30/1992, y hoy en el art. 109 LPAC, el ordenamiento permite también la
revocación de actos favorables por motivos de oportunidad con determinados límites o
condiciones (indemnización); -art. 16 Reglamento de Servicios de las Entidades Locales- y
art. 196.3 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.

Art. 110.

Se reproduce literalmente el art. 106 de la Ley 30/1992, siendo éste un artículo cuya
aplicación, tras una primera constatación del paso del tiempo, prescripción de acciones u
otras circunstancias especiales, implica la valoración por el órgano administrativo, y en su
caso el judicial, de una serie de conceptos indeterminados (buena fe, equidad, derecho de

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los particulares) -a salvo de la invocación a las leyes- cuyo apreciación, como elemento
fundamentador de la no revisión exigirá su aplicación a las circunstancias concretas en
cada caso (Fundamento cuarto de la STS de 14 de julio de 2015, RJ 2015 4128).Y ello con
un carácter restrictivo a la aplicación de estos límites: buena fe, equidad, derecho de los
particulares o las leyes, cuya cita por la jurisprudencia suele ser acumulativa -”buena fe y
equidad” (STS 16-11-2015, rec. 348/2014)-.

Los recursos administrativos (Cap. II)

La exposición de motivos de la nueva ley manifiesta: “El título V, de la revisión de los actos
en vía administrativa, mantiene las mismas vías previstas en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, permaneciendo por tanto la revisión de oficio y la tipología de recursos
administrativos existentes hasta la fecha (alzada, potestativo de reposición y extraordinario
de revisión). “

De hecho el capítulo II -recursos administrativos- se divide en las mismas cuatro secciones


(Principios generales, recurso de alzada, recurso potestativo de revisión, recurso
extraordinario de revisión) que lo hacía el correspondiente en la Ley 30/1992; mientras que
en la totalidad de su articulado (15), dos son las novedades que alcanzan a contar con
articulo propio. A saber:

La regulación de las causas de inadmisión (art. 116), y el tratamiento específico


(suspensión del plazo para resolver) del supuesto de pluralidad de recursos administrativos
sobre un mismo acto si hay un recurso judicial en uno de ellos (art. 122).

El resto de novedades trascendentes del capítulo se resumen en la incorporación a este


campo de la doctrina jurisprudencial sobre la inexistencia de plazo para recurrir contra la
desestimación por silencio, de manera que tanto el recurso de alzada (art. 122.1 2º
párrafo), como el de reposición (art. 124.1 2º párrafo), podrán interponerse en cualquier
momento desde que el silencio haya desplegado sus efectos, y solo la eventual resolución
tardía (y obligada) de la Administración provocará que comience el cómputo del mes para la
interposición.

Fuera de este capítulo específico la ley realiza alguna otra incorporación: se requiere uso
obligatorio de firma (art. 11), se introduce alguna limitación en el doble silencio con
resultado positivo en el recurso de alzada (art. 24.1), y niega la posibilidad de recurrir contra
la desestimación de la solicitud de tramitación simplificada (art. 96.3).

Por lo demás se reproducen en la Ley 39/2015 las referencias de la Ley 30/1992 sobre los

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recursos: los plazos de interposición no se reducirán a la mitad en los procedimientos de
urgencia (art. 33); la resolución tiene que ser motivada (35.b); su interposición subsana la la
notificación defectuosa (art. 40.3); el interesado podrá interponerlo aunque no haya
comparecido en el trámite de información pública (art. 83.3); deberá mencionarse en las
Resoluciones (art.88.3) y en las notificaciones (40.2); procederán contra la resolución de
caducidad (art. 95.1),las sanciones (art. 98.1 b) no serán ejecutivas mientras quepa
recurso. También sobre su no procedencia: no cabrá contra la resolución sobre ampliación
de plazos (23.2 y 32.3), ni contra el acuerdo de acumulación (art. 57) ni contra la
declaración de lesividad (art. 107.2).

Seguimos brevemente el capítulo II del Título V -Recursos administrativos-.

Art. 112. Objeto y clases.

La actuación impugnable son las resoluciones administrativas y los actos de trámite


cualificados ( aquellos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a
intereses y derechos legítimos). No caben contra disposiciones generales, manteniéndose
el recurso “per saltum” (art.112.3, segundo párrafo).

El art. 112.2, que en idénticos términos se recogía en el art. 107.2 LRJPAC, dispone la
posibilidad, reservada a la ley, de instaurar procedimientos de impugnación especiales
fiados a órganos administrativos independientes con funciones resolutorias o de mediación
y arbitraje, que sustituyan a los recursos de alzada y reposición.

Los recursos ordinarios son alzada y reposición, mientras que se denomina extraordinario
al de revisión en tanto, como veremos, únicamente cabe contra actos firmes por causas
tasadas. Caben recursos o reclamaciones especiales, por razón de la materia (pensemos,
por ejemplo, en el recurso de reposición preceptivo en materia de haciendas locales) tal y
como la propia LPAC en el apartado cuarto de este articulo reenvía a su legislación
específica respecto a las reclamaciones económico administrativas, y recursos o
reclamaciones que se sustancian ante órganos especiales: tribunales económico-
administrativos, Tribunal de contratos administrativos, Consejo de Transparencia ...

Se mantiene también en la nueva ley el precepto (112.2 tercer párrafo) que parece “en el
ámbito de la Administración Local” prohibir la traslación a esos órganos técnicos e
independientes “de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos
electos establecidos por la ley.”; bien es cierto que sin mayor éxito pues las leyes
especiales vienen, como acabamos de citar, instaurando esos órganos independientes con
facultades resolutorias también en el ámbito local.

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Art. 114. Fin vía administrativa.

El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto previo del recurso judicial


contencioso-administrativo (art. 25.1 LJCA) -a salvo de los actos de trámite cualificados-
obliga a determinar qué actos administrativos ponen fin a la vía administrativa.

En este punto tampoco se ofrece por el artículo 114 de la nueva ley mayores cambios
(pone fin la resolución del recurso de alzada, procedimientos sustitutorios de éste, las de
los órganos que carezcan de superior jerárquico, acuerdos, pactos, convenios o contratos
finalizadores), a no ser la incorporación al listado de los actos resolutorios de los
procedimientos de responsabilidad patrimonial, que en la LRPJAC se regulaba en el art.
139, y de los procedimientos complementarios en materia sancionadora, lo que ya recoge
la LPAC en el art. 90.4.

La cláusula de cierre -las demás resoluciones cuando una disposición legal o reglamentaria
así lo establezca- se encarna, en lo que se refiere a las entidades locales, en el art. 52.2 de
la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, que como
sabemos implica que la mayoría de las resoluciones en el ámbito local agoten la vía
administrativa (se excepcionan los actos de tribunales de selección, Juntas de
compensación, organismos autónomos según dispongan sus estatutos...) .

Interposición del recurso. Art. 115.

Mencionar como innovación reseñable la obligación de incluir el código de identificación del


órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige el recurso.

Por lo demás la reproducción del contenido del artículo de la Ley 30/1992 nos indica que
habrá que seguir estando a la jurisprudencia consolidada acerca del mismo; cabe citar
como lineas más importantes la de que “el cómputo de los plazos no debe perjudicar a
quien acudió a una vía inadecuada por haber sido informado erróneamente por la
Administración. (Entre otras, Ss. TS de 15 de julio de 2015 (RJ 2015 3489), 3 octubre 2013
(RJ 2013 7500), 16 febrero 2012. RJ 2012 4080), y la de que, al hilo del art. 115.2 -El error
o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para
su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.- establece el criterio
antiformalista: “los actos son lo que son y no lo que las partes dicen literalmente ser”, en
palabras de abundante jurisprudencia.

Pensamos que este tradicional espíritu anti formalista del procedimiento administrativo va a
sufrir en la práctica, en tanto el procedimiento electrónico reúne mayores exigencias
formales que el de papel.

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Art. 116. La inadmisión del recurso.

El art. 116 es un artículo novedoso relativo a las causas de inadmisión, que en la LRJPAC
no se incluía, aunque en la práctica se inadmitían, por ejemplo por fuera de plazo, sin
reproche jurisprudencial.

Su posición sistemática, justo tras el artículo de la interposición, resalta la posibilidad de


acordarla a limine, evitando trámites y energías en una instrucción abocada a la inadmisión.
Las causas citadas -incompetencia del órgano, falta de legitimación, acto no susceptible de
recurso, extemporaneidad, carencia manifiesta de fundamento- parecen adecuadas, si bien
con carácter de numerus apertus.,

Art. 117. Suspensión de la ejecución.

Se mantiene la regla general de ejecutividad del acto y, en consecuencia, la no suspensión


por la interposición de un recurso, junto con la posibilidad, de oficio o a instancia de parte,
de suspensión expresa si la ejecución puede causar perjuicios de imposible o difícil
reparación o el recurso se fundamenta en una de las causas de nulidad de pleno derecho.
Asimismo se mantiene el régimen de adopción, en su caso, de medidas cautelares para
asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia del acto.

Como mínima alteración sobre la LRJPAC, se sustituyen los treinta días por un mes en el
supuesto de suspensión automática de la ejecución cuando, habiéndose solicitado, no se
notifique resolución expresa en ese plazo; y se introduce una matización en la extensión de
la suspensión hasta la decisión en vía contenciosa, que se configura como imperativa para
el caso de que se solicite por el interesado, y se haya extendido la medida cautelar a la vía
contenciosa.

Art. 118. Audiencia de los interesados.

La habitual continuidad en la nueva norma de los planteamientos de la Ley 30/1992 llevan a


que el art. 118 de la ley reitere que, si en la resolución del recurso deben tenerse en cuenta
nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se dará audiencia a
los interesados para la mejor defensa de su derecho (“formulen las alegaciones y
presenten los documentos y justificaciones que estimen procedentes”.), lo que por otra
parte resulta plenamente ajustado a los principios constitucionales.

Sin embargo, se mantienen, y aun incrementan, las limitaciones. Así, tras su solemne
declaración en el párrafo inicial, y la inexcusable constatación, en el apartado segundo, de
que deberá darse audiencia (traslado) del recurso a los otros interesados, el resto del
artículo se dedica a establecer unas reglas que la limitan. A saber:

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a) En el apartado primero, segundo párrafo, la regla de que “No se tendrán en cuenta en la
resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando
habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.”

b) A continuación, y siendo la única novedad, la de que “Tampoco podrá solicitarse la


práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en que se dictó la
resolución recurrida fuera imputable al interesado.”

c) El 118.3: “El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos
nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan
aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.”

Respecto a la primera, supone una clásica formulación del principio de preclusión procesal
y si se lleva al extremo puede derivar en el vaciamiento del propio derecho de recurso
administrativo, más si tenemos en cuenta que en la vía judicial contencioso-administrativa
el demandante solo se halla vinculado a la pretensión en vía administrativa, no a las
razones que la fundamentan, pudiendo incorporar cuantos motivos nuevos, no alegados en
vía administrativa, que la fundamenten y considere necesarios, no teniendo sentido que se
niegue en vía administrativa lo que podrá reabrirse en la judicial.

Sobre la segunda, que es lo novedoso en este articulo, introduce la matización de un juicio


de imputabilidad sobre la no realización de la prueba, lo que se aproxima en buena medida
al criterio ponderativo de la buena o mala fe del recurrente a la hora de tramitar la
audiencia. La falta de regulación o previsión expresa del trámite de prueba en los recursos
puede salvarse, aunque sea a través de esta expresión negativa, se manifiesta indiscutido
en cuanto a su procedencia.

Sobre la tercera, si los informes o documentos o propuestas incorporan datos nuevos


deberán ser objeto de audiencia necesariamente. Ciertamente, el criterio es la novedad en
los datos contenidos en los informes o documentos o propuestas, pues de no ser así, y
cualquier informe de control de legalidad supusiese una novedad que merece audiencia y
alegaciones, y estas a su vez exijan informe sobre las mismas, entraríamos en un círculo
vicioso.

Art. 119. Resolución.

El art. 119, relativo a la resolución de los recursos mantiene -aun habiéndose instaurado de
forma expresa la inadmisión a limine- la posibilidad de inadmisión tras la tramitación de la
vía de recurso. En el supuesto de existencia de vicio de forma, y si no se considera
procedente resolver sobre el fondo, se retrotraerá el procedimiento al momento en que fue
cometido el vicio, sin perjuicio de la posibilidad de convalidación por el órgano competente.

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Se mantiene la facultad del órgano resolutorio para decidir “cuantas cuestiones, tanto de
forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados.” Si bien en este último caso, en aras al principio de congruencia y no
indefensión, se oirá previamente a esos interesados, a los que, obviamente, se les habrá
puesto en antecedentes de qué cuestiones y en qué sentido, con que motivaciones, han
llamado la atención al órgano resolutorio.

Por último se reitera la prohibición de la reformatio in peius en vía de recurso: “sin que en
ningún caso pueda agravarse su situación inicial”. Un mandato terminante que, sin
embargo, puede no estar tan claro en el caso de que concurran otros interesados con
pretensiones distintas o aun contrarias, en cuyo caso sí será posible que la posición de
algún recurrente empeore, sin que ello suponga reformatio in peius prohibida.

Art. 120. Pluralidad de recursos.

La regla prevista en el art. 120 se configura como la novedad más relevante de la nueva ley
en relación con los recursos administrativos, o eso resulta de su mención expresa en la
exposición de motivos: “No obstante, cabe destacar como novedad la posibilidad de que
cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que
traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial
contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto
desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para
resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.”

Se pretende mejorar la seguridad jurídica e instaurar un principio de economía


procedimental; si bien el acuerdo de suspensión podrá ser recurrido, aunque el 120.2
aclara que con efectos individualizados para el recurrente: La interposición del
correspondiente recurso por un interesado no afectará a los restantes procedimientos de
recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administrativo.

Arts. 121 y 122 Recursos de alzada.

Se mantiene su carácter preceptivo como presupuesto de acceso a la jurisdicción, lo que es


uno de los aspectos más criticados de la ley.

Respecto a su objeto (art. 121) se reproduce literalmente lo previsto en la Ley 30/1992: se


recurre ante el superior jerárquico de quien las dictó, aquellas resoluciones y actos de
trámite cualificados que no ponen fin a la vía administrativa. Sobre los plazos para su
interposición (art. 122) sigue siendo el mes, computado de acuerdo al art. 30.4 a partir del
día siguiente a la notificación del acto, y ya hemos comentado la sustancial modificación
que supone -impuesta ya por la jurisprudencia- la inexistencia de plazo para recurrir contra

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la desestimación por silencio, de manera que, podrá interponerse en cualquier momento
desde que el silencio haya desplegado sus efectos. El plazo máximo para dictar y notificar
la resolución es de tres meses, siendo el sentido del silencio negativo.

Como peculiaridad del recurso de alzada debe citarse el art. 24.1, tercer párrafo, LPAC, -el
conocido como doble silencio positivo- de acuerdo al cual “cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el
órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa (...)” , con la
precisión novedosa, y ajustada a los criterios jurisprudenciales, de que ello será así siempre
que no se trate de materias para las que ese mismo artículo ha establecido el silencio
negativo: derecho de petición, transferencia de facultades relativas al dominio o servicio
público, ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y responsabilidad
patrimonial.

Otra peculiaridad novedosa, que en este caso viene a reaccionar contra la doctrina del
Tribunal Supremo respecto de la imprescriptibilidad de la sanción durante la pendencia del
recurso de alzada ( STC 98/2012. Ss Ts de 15 de diciembre de 2004 y 22 de diciembre de
2008.) es la contenida en el art. 30.3 in fine de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Reǵimen Jurídico del Sector Público, que afirma literalmente lo contrario: En el caso de
desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se
impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el
día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de
dicho recurso.

Arts. 123 y 124 Recurso de reposición.

Sin otra novedad que la comentada inexistencia de plazo para recurrir contra la
desestimación por silencio, de manera que, podrá interponerse en cualquier momento
desde que el silencio haya desplegado sus efectos, su condición de potestativo le libera de
buena parte de las críticas que recaen en el de alzada. El plazo de interposición y
notificación de la resolución que se dicte coinciden -un mes- debiendo resolverse por el
mismo órgano que dictó el acto recurrido. Es el recurso ordinario en la administración local,
tal y como determina el art. 51.1 LBRL.

Cabe resaltar que comparte con el de alzada el efecto de demorar la ejecutoriedad de las
sanciones a que no sea posible su interposición, pero que la previsión del art. 30.3 “in fine”
sobre comienzo del plazo de prescripción de las sanciones desde el día siguiente al de la
desestimación presunta del recurso de alzada, no se ha extendido en la ley al recurso de
reposición, por lo que, inexplicablemente, parece que no comenzará el cómputo
prescriptivo, premiando así a la administración incumplidora. Tampoco opera en este

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recurso la conversión en positivo del doble silencio desestimatorio (STS 21 de abril de
2010, rec. 631/2007).

Arts.113, 125 y 126. Recurso extraordinario de revisión.

Literalmente reproducido en la nueva ley el contenido de los artículos 108, 118 y 119 de la
Ley 30/1992, puede interponerse contra actos firmes en vía administrativa, por una serie de
causas tasadas: error de hecho que resulte de los documentos incorporados al expediente,
aparición de documentos esenciales, declaración de falsedad de documentos que hayan
influido esencialmente, que la resolución traiga causa de un delito. Y en un determinado
plazo temporal: cuatro años tras la notificación de la resolución impugnada (en el primer
caso) y tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o la sentencia firme.

De su carácter extraordinario, y en tanto debilita la seguridad jurídica, se siguen


importantes consecuencias procedimentales: su aplicación restrictiva (STS de 22 de mayo
de 2015 RJ 2015 3770), o “la inviabilidad de que, con ocasión de la interposición del
mismo, se sustancien nuevas cuestiones propias de los recursos de carácter ordinario...
(STS 29 de octubre 1993 -RJ 1993 7774-) y es que “es un remedio administrativo
excepcional que no consiente su mutación hasta convertirse en una vía administrativa que
vuelva a enjuiciar o pretenda corregir los defectos que, a juicio de la recurrente, se hayan
producido en la anterior vía administrativa o en el proceso judicial subsiguiente” (STS de 17
de mayo de 2013 RJ 2013 4095).

La supresión de las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y


laborales.

Los actos de la Administración no sujetos a derecho administrativo, cuando la


Administración actúa en sus relaciones con los particulares o en el tráfico jurídico sin
ejercicio de potestades administrativas, como una persona jurídica privada; por ejemplo,
como un empresario respecto a sus trabajadores, o un arrendador de local de negocio
respecto a su arrendatario, no son objeto de tutela judicial por la jurisdicción contencioso-
administrativa, sino según los casos, por la jurisdicción civil o social.

De ahí que esos actos tampoco se revisen por la propia administración mediante el sistema
de recursos administrativos, sino que se utiliza un mecanismo similar denominado
reclamación previa, que se configura como un presupuesto procesal, para el acceso a la
jurisdicción correspondiente; si bien determinados tipos de actos no exigen reclamación
previa para el acceso a la jurisdicción y en algunos oros casos -protección de derechos
fundamentales- se configura como potestativa.

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Dos son las clases de reclamación: La civil -regulada en los arts. 122 a 124 de la Ley
30/1992 e, indirectamente, en los arts 403 y 416 LECv- con plazo de resolución de tres
meses y silencio negativo, y la laboral, regulada con mucho mayor detalle en los arts. 125 y
126 de la Ley 30/1992 y, con gran detalle, en el capítulo II del Título V de la LJS (arts. 69 a
73), con plazo de resolución de un mes y silencio negativo.

A su vez en la reclamación previa en la vía laboral pueden distinguirse dos tipos: La general
y la específica en materia de prestaciones de seguridad social -art. 71 LJS-.

Pues bien, la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común, en su exposición de


motivos indica:

“De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para
los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley
no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad
práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas.”

Y consecuentemente con ello -su desaparición- no se regula.

En lo Social, la DF 2ª de la Ley 39/2015 sí se ve obligada a modificar ocho artículos de la


Ley de Jurisdicción Social, sin otra extensión que la de hacer desaparecer la frase
“reclamación administrativa previa” de aquellos artículos en que se incluía, con la excepción
ya aludida de la reclamación administrativa previa a la vía laboral en materia de seguridad
social, que se mantiene.

En lo que se refiere a la reclamación previa a la vía civil, la falta de mención expresa en la


Ley de Enjuiciamiento Civil a ese requisito procesal, parece hacer innecesaria modificación
legal alguna más allá de la supresión en la normativa de procedimiento común. Así y todo
se mantienen sin modificar algunos artículos de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas, que la citaban, pero, en cualquier caso, son
artículos no aplicables a la Administración Local.

El resultado es que no existe ya recurso o reclamación en vía administrativa como


presupuesto procesal para el ejercicio de acciones civiles o laborales contra la
Administración Pública.

Ante la disconformidad con un acto de la Administración de esa naturaleza se deberá acudir


directamente a la tutela judicial en los plazos que marque la normativa procesal.

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La obligada notificación.

Conviene aclarar que siempre y cuando haya sido debidamente notificado,.

a) En lo social, el art. 69.1 -2º y 3º párrafo LJS- sigue diciendo que:

En todo caso, la Administración pública deberá notificar a los interesados las


resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses,
conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no
definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de
los demás requisitos previstos en el párrafo anterior mantendrán suspendidos los
plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán
efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o
resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.

Bien es cierto que la notificación ahora deberá limitarse a constatar que contra dichos actos
solo cabe la vía judicial social (o civil), en los plazos y ante el órgano judicial que
corresponda.

En el orden social los plazos de prescripción y caducidad para interponer acciones


judiciales, se regulan con carácter general en el art. 59 del Estatuto de Trabajadores,
señalando este precepto que a falta de plazo especial las acciones prescriben al año de la
terminación de la relación laboral; si bien para exigir percepciones económicas o el
cumplimiento de obligaciones de tracto único que no pudieran tener lugar después de
extinguido el contrato, el año comienza a computarse desde el momento en que pudo
ejercitarse la acción. Por otra parte determinadas acciones (despido, modificación
sustancial de condiciones de trabajo...) están sujetas a plazo de caducidad de 20 días.

La desaparición del presupuesto procesal de la reclamación previa a la vía judicial laboral


nos obliga a modificar los pies de recurso en las notificaciones de las entidades locales
aragonesas, que sustancialmente pueden reducirse a dos, en el siguiente formato:

- Acción sujeta a plazo de prescripción.

“Lo que notifico a Vd., para su conocimiento y efectos, significándole que, de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, frente a

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esta resolución, que es definitiva en la vía administrativa, puede presentar, durante el plazo
en que su derecho no haya prescrito conforme a lo señalado en el artículo 59 del Estatuto
de los Trabajadores, la correspondiente demanda ante el Juzgado de lo Social de Huesca.
o, a su elección, el que resultara competente por razón de su domicilio, si éste radica en
Aragón.

Ello, sin perjuicio de ejercitar cualquier otro que estime procedente.

- Acción sujeta a plazo de caducidad (Despido o extinción del contrato, movilidad


geográfica, modificaciones sustanciales condiciones de trabajo, disfrute de vacaciones,
derechos de conciliación).

Lo que notifico a Vd., para su conocimiento y efectos, significándole que, de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social y 59 del
Estatuto de los Trabajadores, frente a esta resolución, que es definitiva en la vía
administrativa, puede presentar, durante el plazo de caducidad de 20 días a contar del día
siguiente de esta notificación, la correspondiente demanda ante el Juzgado de lo Social de
Huesca o, a su elección, el que resultara competente por razón de su domicilio, si éste
radica en Aragón.

Ello, sin perjuicio de ejercitar cualquier otro que estime procedente.”

b) En lo civil, no tenemos un artículo similar al art. 69.1 LJS, pero de los meros principios
de seguridad jurídica y derecho a la tutela judicial efectiva, resulta que la inexistencia o
defectuosa notificación de los actos de la Administración no debería, en ningún caso,
perjudicar a los interesados, por lo que en la práctica también resulta obligada una
adecuada notificación.

Respecto aquellos actos de la Administración susceptibles de recurso ante la jurisdicción


civil, dependiendo también el plazo de interposición de la prescripción de las diferentes
acciones civiles (plazo general de 5 años, 30 de una reivindicatoria de dominio...) un
posible modelo podría ser:

“Lo que notifico a Vd., para su conocimiento y efectos, significándole que contra la presente
resolución, que pone fin a la vía administrativa, puede presentar demanda ante la
Jurisdicción civil ordinaria en los plazos de prescripción de la acción civil correspondiente.

Ello, sin perjuicio de ejercitar cualquier otro que estime procedente.”

Esta circular ha sido elaborada por el personal del Servicio de Asistencia Jurídica a
Municipios.

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