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G A C E TA

CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

La cuestión de confianza en la Constitución


y el nuevo pronunciamiento del TC
sobre la materia

Eder VITÓN BURGA*

El Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad de la modificación al


artículo 86 del Reglamento del Congreso y, por lo tanto, ha dejado sin efecto las reglas

RESUMEN
para la moción de censura y la cuestión de confianza que había aprobado el Parlamen-
to en marzo de este año. El TC ha explicado que el Congreso excedió la facultad que la
Constitución le otorga para autonormarse a través de su Reglamento, pues tal atribución
es para materias propias de su funcionamiento y no para regular o restringir competen-
cias constitucionales propias del Presidente de la República y de los ministros de Estado.

� PALABRAS CLAVE La resolución legislativa limitó la interposición


de cuestión de confianza destinada a promo-
Forma de gobierno / Cuestión de confianza / Sepa-
ver, interrumpir o impedir la aprobación de
ración de poderes / Crisis total del gabinete
una norma o un procedimiento legislativo o
de control político.
Recibido : 20/11/2018 Asimismo, estableció que no hay crisis total del
Aprobado : 27/11/2018 gabinete cuando el presidente del Consejo de
Ministros renuncia unilateralmente o cuando
el Presidente de la República opte por desig-
INTRODUCCIÓN nar a uno o más ministros renunciantes nue-
El 9 de marzo de 2018 se publicó la Resolución vamente en el gabinete, en cuyos supuestos no
Legislativa N° 007-2017-2018-CC, la cual mo- se podría utilizar la facultad prevista en el ar-
dificó el artículo 86 del Reglamento del Con- tículo 134 de la Constitución.
greso de la República, estableciendo ciertas El 16 de marzo de 2018, más del veinti-
reglas sobre la cuestión de confianza prevista cinco por ciento del número legal de con-
en la Constitución. gresistas interpusieron una demanda de

* Abogado con estudios de maestría en Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asesor
del Jurado Nacional de Elecciones.

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inconstitucionalidad con- En el régimen parlamenta-


tra la Resolución Legisla- rio, cuando la cuestión de
tiva Nº 007-2017-2018-CR, La cuestión de confianza pro- confianza no es concedi-
por considerarla incompa- pia del parlamentarismo está da tiene como consecuen-
tible con los artículos 43, reconocida en la Constitución cia que el Gobierno en su
103, 105, 132, 133 y134 de
de 1993, pero no con las ca- conjunto asuma responsa-
la Constitución Política.
racterísticas que tiene en el ré- bilidad política, obligando
El 6 de noviembre de 2018, gimen del cual procede, sino a su dimisión; sin embargo,
el Tribunal Constitucional y como herramienta frente a
con algunas particularidades dicha situación, puede disol-
(en adelante, TC), resolvió
el caso emitiendo la STC propias. ver el Parlamento, tras ello
Exp. N° 0006-2018-P1/TC se deberá convocar a elec-
y declaró fundada la de- ciones para que el pueblo
manda por vicios de forma (artículo 105 de decida si respalda en las urnas al partido que
la Constitución, déficit de deliberación) y de está en el gobierno o a la oposición que dene-
fondo (transgresión de los artículos 94, 43, 122, gó la cuestión de confianza, es por ello que se
132, 133 y 134 de la Constitución e infracción afirma: [En el régimen parlamentario] el de-
indirecta del artículo 78 del Reglamento del recho de disolución del Parlamento y el voto
Congreso de la República). de no confianza están juntos como el pistón
y el cilindro en una máquina. Su respectivo
A continuación se analizarán los aciertos y as-
potencial hace funcionar las ruedas del me-
pectos negativos de la referida sentencia emiti-
canismo parlamentario” (Loewenstein citado
da por unanimidad. Es de agregar que se for-
por Blancas 1996: 100).
mularon cinco fundamentos de voto de los
magistrados Blume, Ramos, Sardón, Ledes- En el régimen presidencial, la responsabilidad
ma y Espinosa-Saldaña, en los cuales se pro- política atribuida al Gobierno por el Parlamen-
fundiza respecto de los argumentos expues- to como consecuencia del control político no es
tos en la sentencia. imputable al Presidente de la República, en ra-
zón de ello si el Parlamento no está de acuer-
I. FORMA DE GOBIERNO Y CUESTIÓN do con una política o medida de gobierno so-
DE CONFIANZA metida a cuestión de confianza, el Presidente,
La sentencia bajo comentario establece que: que ha sido elegido por mandato popular y ejer-
“En el caso peruano, partimos de un modelo ce como jefe de Estado y jefe de Gobierno, se
de base presidencial, en la medida que nues- mantiene en el cargo hasta que culmine su pe-
tro Presidente de la República es jefe de Go- riodo, salvo que incurra en algunas de las cau-
bierno, es elegido por voto popular, cumple sales –que en los regímenes presidenciales se
las funciones de jefe de Estado y no es nom- establecen para que se declare su vacancia–, las
brado ni removido-discrecionalmente por cuales, sin embargo, no se relacionan con la ne-
el Congreso de la República. Sin embargo, gación de confianza por parte del Legislativo o,
nuestras Constituciones han ido incorpora- como ha establecido el TC, dichas causales no
do al modelo algunas instituciones del parla- están sujetas a discreción del Parlamento (Exp.
mentarismo, las cuales desdibujan la división N° 0006-2018-P1/TC 2018: fundamento 53).
de poderes que distingue al sistema presi- En el Perú, la negación de la cuestión de con-
dencial” (2018: fundamento 53). Un ejemplo fianza (a pesar de que es una institución pro-
de institución de origen parlamentario es la pia del régimen parlamentario) no tiene como
cuestión de confianza. consecuencia la responsabilidad política del

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Presidente de la República1, esto es, única- está prevista, la convirtió es un mecanismo


mente el Presidente del Consejo de Minis- de refrendo a las políticas y medidas que el
tros (y su Gabinete) o el Ministro solicitan- Presidente ha decidido implementar. En esa
te se ven obligados a renunciar; siendo así, si línea, Blancas sostiene: “Los mecanismos de
bien la negación de la confianza puede gene- la responsabilidad política y la disolución del
rar inestabilidad en el Ejecutivo, entrampa- Congreso no conducen, necesariamente, a que
miento y demoras en la ejecución de medidas el Consejo de Ministros se forme en función a
que el Presidente quiere implementar, sin em- la mayoría parlamentaria, sino a que la mayo-
bargo, al mantenerse como jefe de Gobierno ría parlamentaria –aun cuando sea opositora–
es el director de la política general, confor- respalde, aun contra su voluntad, los gabine-
me lo establece la Constitución en el artículo tes ‘presidenciales’, lo que, por supuesto, (…)
118, podría, a través de un nuevo consejo de implica el reforzamiento de la autoridad presi-
ministros, plantear las mismas medidas cuya dencial” [el resaltado el mío] (1996: 101); por
confianza le fue negada, pero con la posibili- ende, el Presidente puede recurrir a la cues-
dad latente de disolver el Parlamento. tión de confianza con el propósito de defen-
der e insistir en sus políticas, hacer frente a
La no atribución de responsabilidad política
un Parlamento obstruccionista, al que puede
al Presidente es una consecuencia de la inser-
disolver en caso se cumpla en supuesto del ar-
ción de una institución del parlamentarismo
tículo 134 de la Constitución. Se deja en claro
en un sistema de base presidencial dicho de
que este reforzamiento del poder presidencial
otro modo: “Tenemos un régimen presidencial
solo debe ser utilizado y entendido como un
formalmente atenuado. Pues en la práctica el
medio para equilibrar el poder con el Parla-
presidente ha comenzado a atenuar todos esos
mento; caso contrario, podría generar compli-
institutos de carácter parlamentarista que se
caciones, como se verá más adelante.
han ido dando a lo largo del siglo XIX-XX”
(Landa, 2014), razón por la cual tenemos una Ahora bien, la cuestión de confianza faculta-
cuestión de confianza sin las consecuencias tiva prevista en el artículo 133, desde que en-
que genera en el sistema del cual proviene. tró en vigencia, no se ha utilizado al extremo
de generar una crisis que desencadene en un
Según la sentencia del TC: “La cuestión de con-
posible cierre del Parlamento y ello se expli-
fianza, como institución cuyo ejercicio queda
ca porque el Ejecutivo siempre ha controlado
en manos del Ejecutivo, fue introducida en el
el Congreso haciendo innecesaria su utiliza-
constitucionalismo peruano como un contra-
ción como mecanismo para equilibrar el po-
peso al mecanismo de la censura ministerial
der; sin embargo, ese panorama cambió en el
asignado al Poder Legislativo, por lo que debe
actual quinquenio, ya que el partido de gobier-
ser entendida a partir del principio de balan-
no no tiene mayoría en el Parlamento, lo cual
ce entre poderes” (2018: fundamento 61), con
explica por qué se recurrió a este mecanismo
lo cual concuerdo.
en dos oportunidades2, pues como dice la doc-
Es de agregar que el constituyente, al incorpo- trina: “Un gobierno minoritario podrá acudir
rar dicha institución en los términos en los que a este mecanismo con mayor asiduidad y con

1 Respecto de la ausencia de responsabilidad política al Presidente, tal como se ha previsto en la Constitución de


1993, los únicos supuestos en los cuales puede ser vacado están contemplados en el artículo 113; asimismo, pue-
de ser destituido por alguna de las infracciones constitucionales establecidas en el artículo 117. Como es de verse,
ninguna de ellas se relaciona con la pérdida de confianza por parte del Congreso de la República.
2 La primera fue solicitada por Fernando Zavala en defensa la política educativa, la cual fue rechazada y la segunda
fue presentada por César Villanueva en relación con cuatro proyectos de reforma constitucional, la cual fue otorgada.

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fines dispares, bien que todos ellos conecta- artículo 133 no debería implicar que se podría
dos con la idea central de lograr un refuerzo recurrir dicho mecanismo para cualquier asun-
de su posición parlamentaria al objeto de po- to, sin ningún tipo de limitación, como da a
der gobernar con mayor libertad y eficacia” entender el Supremo Intérprete.
(Fernández 1987: 44).
La Constitución, como norma jurídica que
II. OBJETO DE LA CUESTIÓN DE CON- es, requiere ser interpretada conforme a cier-
FIANZA tos principios constitucionales, los cuales
han sido establecidos por el propio TC. Uno
En el artículo 130 de la Constitución se esta- de ellos es el de unidad, el mismo que gene-
blece que el objeto de la cuestión de confianza ra la obligación de entender la Constitución
en el Perú debe enmarcarse en dos materias: “como un todo armónico y sistemático, a
i) política general del Gobierno; y ii) principa- partir del cual se organiza el sistema jurídi-
les medidas que requiere la gestión. Fuera de co en su conjunto” (Exp. N° 5854-2005-PA/
dicha disposición constitucional no existe otra TC 2005: fundamento 12); siendo así, cuando
referencia sobre qué cuestiones pueden ser so- el artículo 133 de la Constitución establece la
metidas a confianza del Parlamento. posibilidad de plantear cuestión de confianza
El artículo 133 de la Constitución también es- sin especificar las materias, debe interpre-
tablece que es posible presentar una cuestión tarse, en función del principio de unidad de
de confianza a nombre del Consejo de Minis- la Constitución, que las mismas estarán re-
tros, sin especificar un objeto determinado. feridas a la política general del Gobierno y
Sobre esta disposición en la sentencia objeto a las principales medidas que requiere, con-
de análisis se ha establecido: “Hace referen- forme la previsión del artículo 130, razón por
cia a la cuestión de confianza facultativa, no la cual, no es correcto que el TC haya esta-
establece supuestos para la cuestión decon- blecido que la cuestión de confianza previs-
fianza, a diferencia de la obligatoria regula- ta en el artículo 133 es abierta y sin supues-
da en el artículo 130 (la política general de tos específicos.
gobierno y las medidas que requiere la ges- Vale la pena recodar que el Poder Ejecuti-
tión del Presidente del Consejo de Ministros)” vo, al tener la condición de poder constitui-
(2018: fundamento 72). En un siguiente fun- do es limitado; sin embargo, la sentencia del
damento establece: “Este Tribunal Constitu- TC le concede, en función del artículo 133,
cional encuentra que la cuestión de confianza “un amplio campo de posibilidades en busca
que pueden plantear los ministros ha sido re- de respaldo político por parte del Congreso,
gulada en la Constitución de manera abierta, para llevar a cabo las políticas que su gestión
con la clara finalidad de brindar al Poder Eje- requiera”, sin precisar cuáles serían esas po-
cutivo un amplio campo de posibilidades en sibilidades distintas a las previstas en el ar-
busca de respaldo político por parte del Con- tículo 130 de la Constitución. Amparado en
greso, para llevar a cabo las políticas que su esta sentencia, un Ejecutivo autoritario po-
gestión requiera” [el resaltado es mío] (2018: dría adoptar cualquier medida que le permi-
fundamento 75). ta obtener apoyo político legislativo, lo cual
a su vez, podría tener implicancias negativas
Queda muy claro de los fundamentos cita-
en el equilibrio del poder, desnaturalizando la
dos que para el TC la cuestión de confianza
finalidad para la cual fue introducida la cues-
del artículo 130 es diferente a la prevista en
tión de confianza.
el artículo 133, ya que esta última no tiene su-
puestos específicos y ha sido regulada de ma- Asimismo, la sentencia es confusa en su redac-
nera abierta, posición con la que se discrepa. ción, pues de un lado, en el fundamento 72 es-
Efectivamente, la ausencia de precisión en el tablece que el artículo 133 contiene supuestos

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diferentes de los regulados La Ley Orgánica del Po-


en el artículo 130. Es perti- der Ejecutivo N° 29158, la
nente recordar que esta úl- La sentencia del TC es positiva, cual forma parte del blo-
tima disposición contiene pues restablece el equilibrio que de constitucionalidad
dos supuestos para plantear de poderes entre el Ejecutivo conforme se establece en el
cuestión de confianza: po- y Legislativo, que fue alterado artículo 79 del Código Pro-
lítica general de gobierno cesal Constitucional, en su
indebidamente mediante la in- artículo 4, inciso primero,
y las medidas que requie-
re la gestión corporación de reglas que li- establece que el Ejecutivo
mitan la posibilidad de solici- tiene la competencia exclu-
De otro lado, en el funda- tar cuestión de confianza. siva de diseñar y supervi-
mento 75 establece que la sar las políticas nacionales.
cuestión de confianza pre- Las políticas nacionales de-
vista en el artículo 133 es para obtener “res- finen los objetivos prioritarios, los lineamien-
paldo político por parte del Congreso, para tos, los contenidos principales de las políticas
llevar a cabo las políticas que su gestión re- públicas, los estándares nacionales de cumpli-
quiera”. La pregunta que surge es la siguiente: miento y la provisión de servicios que deben
¿“La política general de gobierno” y las “me- ser alcanzados y supervisados para asegurar
didas que la gestión requiera” previstas en el el normal desarrollo de las actividades públi-
artículo 130, son distintas a las “políticas que cas y privadas. Las políticas nacionales con-
su gestión requiera”? forman la política general de gobierno.
El TC no aclara en ningún extremo de la sen- Según puede apreciarse, las políticas naciona-
tencia y tampoco lo hacen los fundamentos de les que conforman la política general de go-
voto, a qué se refiere con la expresión “políticas bierno, no son otra cosa que la concretización
que su gestión requiera”, a pesar de que plan- de una política pública, es decir: “El progra-
tea diferencias entre la cuestión de confianza ma de acción y la realización concreta de las
del artículo 130 con la prevista en el 133, con decisiones adoptadas por el Estado. Son, por
lo cual se demuestra lo confuso que resulta ser ende, los medios que usa para modificar com-
la sentencia en este extremo. portamientos específicos mediante el cambio
de reglas operantes hasta el momento” (Roth
Ahora bien, una vez definido cuál es el objeto
citado por Henao 2013: 68).
de la cuestión de confianza en función de los
artículos 130, 133 de la Constitución y el prin- Por su parte, el Decreto Supremo N° 029-2018-
cipio de unidad de la Constitución, un segun- PCM, mediante el cual se aprobó el Regla-
do aspecto a dilucidar es que implica la po- mento que regula las políticas nacionales, en
lítica general del gobierno y las principales el numeral 7.1, define la política general del
medidas que requiere. Sobre este punto exis- gobierno en los siguientes términos: “El con-
ten muchas dudas, las cuales tampoco fueron junto de políticas priorizadas que se desarro-
abordadas por el TC. llan a través de políticas nacionales durante
un periodo de Gobierno”.
Al respecto, en la Constitución existe una refe-
rencia a la política general de Gobierno en el Todo lo anterior permite concluir que cuando
artículo 118, disposición que regula las facul- el artículo 130 de la Constitución alude a la
tades que tiene el Presidente de la República, política general de gobierno y las principales
dentro de las cuales se establece que es el en- medidas que requiere la gestión, se trata de
cargado de dirigir dicha política, sin realizarse todas las políticas y acciones que pretenden
mayores precisiones sobre lo que implica di- desarrollar el Poder Ejecutivo, las cuales de-
cho concepto. ben estar comprendidas dentro de las políticas

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nacionales, constituyéndose en los ejes prin- de gobierno a través de la emisión de decre-


cipales de su acción y que por su relevancia, tos legislativos.
requieren ser atendidos de manera prioritaria
Según el profesor César Landa, el pedido de
por el gobierno de turno, para lo cual puede
facultades podría combinarse con una cuestión
realizarse un conjunto de acciones y utilizar
de confianza. Al respecto, indica que el Poder
diversos mecanismos.
Ejecutivo podría recurrir al mismo cuando:
a. Mecanismos que permiten con- “Consideren que requieren de la convalida-
cretar el objeto de la cuestión de ción del Parlamento (…) inclusive para soli-
confianza citar la delegación de facultades legislativas”
(Landa 2004: 127).
Existen diversos mecanismos que permiten
concretar el objeto de la cuestión de confianza. Conforme el artículo 104 de la Constitución,
En este artículo se analizarán únicamente la el otorgamiento de facultades es una facultad
delegación de facultades y los proyectos de ley. exclusiva del Parlamento, que en ejercicio de
su independencia decidirá si las otorga o no, el
Una de las reglas de la Resolución Legislati-
plazo y las materias en las cuales el Ejecutivo
va objeto de la demanda de inconstituciona-
puede legislar. No obstante, el Poder Ejecuti-
lidad establece que no es procedente la inter-
vo, frente a una negativa del Congreso para
posición de una cuestión de confianza cuando
concederle facultades legislativas, podría uti-
esté destinada a “promover la aprobación de
lizar la cuestión de confianza con el propósito
una norma”, esto es, prohíbe expresamente la
de forzar su otorgamiento y lograr el respaldo
utilización de dicho mecanismo, respecto de
político requerido.
una solicitud de delegación de facultades o
la presentación de un proyecto de ley; siendo Es preciso indicar que el artículo 104 en con-
así, se trata de un aspecto que debió ser abor- cordancia con el artículo 101 de la Constitu-
dado con mayor profundidad en la sentencia. ción, establecen una prohibición expresa de
Tampoco existe algún análisis en los funda- delegar facultades en las siguientes materias)
mentos de voto. reforma constitucional; ii) aprobación de tra-
tados internacionales; iii) leyes orgánicas; iv)
Comparto los argumentos de la sentencia en
Ley de Presupuesto y v) Ley de cuenta Gene-
el sentido de que la Resolución Legislativa
ral de la República; siendo así, no es posible
transgrede el principio de separación de po-
solicitar cuestión de confianza respecto de ma-
deres y diversos artículos de la Constitución;
terias que son indelegables. Este es un límite
sin embargo, también debió explicarse las ra-
constitucional claro, ya que no se puede pedir
zones por las cuales las iniciativas del Poder
respaldo político trasgrediendo las prohibicio-
Ejecutivo que permiten concretar una políti-
nes expresas establecidas en la Constitución.
ca general de gobierno y medidas que requie-
re su gestión, utilizando para ello la cuestión Ahora bien, el otorgamiento de confianza no
de confianza en un pedido de delegación de limita la capacidad de control posterior que
facultades o un proyecto de ley, son compati- tiene el Parlamento, pues de evidenciar que
bles con el orden constitucional. no se han respetado las materias específicas
de la ley autoritativa o se ha contravenido la
i. Cuestión de confianza y delegación de
Constitución, puede derogar o modificar el
facultades
Decreto Legislativo que contiene los excesos,
Respecto a la delegación de facultades, es per- sin que ello implique que la confianza otorga-
tinente recordar aquí que su concesión per- da al momento de conceder las facultades, se
mitirá al Poder Ejecutivo concretar políticas ha revocado al momento de ejercer el control.

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Adviértase que la cuestión de confianza es confianza sobre un texto, habida cuenta de


para el otorgamiento de las facultades legisla- que el Gabinete puede estimarlo imprescin-
tivas, sin que ello limite la capacidad de con- dible para el desarrollo de su programa (…)”
trol posterior del Congreso, en caso que el de- (citado por Fernández 1987: 51).
creto legislativo afecta formal o materialmente En el Derecho comparado, esta posibilidad está
la Constitución. regulada expresamente en el párrafo tercero
ii. Cuestión de confianza y proyectos de ley del artículo 49 de la Constitución de Francia
de 19583. La citada disposición se ha interpre-
En lo concerniente a los proyectos de ley, el tado en el siguiente sentido: “Esta modalidad
Poder Ejecutivo tiene competencia para presen- desemboca en la adopción de un proyecto de
tarlos conforme el artículo 125 de la Constitu- ley, sin votación alguna; en este caso, el silen-
ción. Sobre este punto corresponde dilucidar cio de la asamblea está asimilado a una apro-
dos aspectos: i) ¿se podría solicitar cuestión bación. La opinión, explícitamente expresada
de confianza respecto de proyectos de ley?; y por el Parlamento, a través de una votación, ya
ii) ¿cuáles serían los alcances del otorgamien- no es necesaria: la condición suficiente radica
to de la confianza? en la ausencia de una moción de censura. Pre-
Con relación al primer aspecto, en la doctrina cisa subrayar esta nueva técnica en el diálogo
se ha sostenido que ello es posible, tanto por Parlamento-Gobierno, que casi podría mere-
razones históricas y porque dicho mecanismo cer la denominación de votación automática”
es importante para el gobierno: “La cuestión (Lions: 222). En otras palabras, se trata de la
de confianza surgió históricamente como un aprobación de un proyecto de ley tal y como
medio de  sacar adelante un proyecto de ley es planteado por el Poder Ejecutivo, la única
en los términos deseados por el Gobierno, sus- posibilidad de rechazo es que en el Congre-
trayendo al Parlamento su capacidad de dis- so se presente una moción de censura. Según
cusión y enmienda,  citándose en este sentido puede apreciarse, es un mecanismo que per-
la cuestión de confianza solicitada por Men- mite al Ejecutivo elaborar un texto, proponer-
dizábal en 1835 en torno a la ley de desamor- lo al Congreso y en caso no encuentre oposi-
tización. (…). Esta iniciativa suponía que el ción, se convierte en ley, concretando de ese
Gobierno hacía de la aprobación de un texto modo una política de gobierno.
legal una cuestión de confianza, de tal modo En el caso peruano, cuando se analizó lo re-
que o se aprobaba este en los términos pre- ferente al objeto de la cuestión de confianza
sentados o se abría una crisis gubernamental en la Comisión de Constitución y Reglamen-
y la posible convocatoria anticipada de elec- to de 1993, se discutió y debatió sobre la posi-
ciones” (Santaolalla, 2003). bilidad de plantear cuestión de confianza res-
pecto de proyectos de ley.
Por su parte, Santamaría considera que: “La
doctrina moderna, en particular la italiana, Así, Pease García consideró lo siguiente: “Un
admite casi unánimemente, la posibilidad y ministro puede hacer cuestión de confianza par-
la congruencia de presentar la cuestión de ticular ante el Parlamento por la aprobación de

3 El primer ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, plantear la responsabilidad del Gobierno
ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un proyecto de ley de presupuesto o de financiación de la seguridad
social. En tal caso, este proyecto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada dentro de las
veinticuatro horas siguientes, fuere votada en las condiciones previstas en el párrafo anterior. Asimismo, el primer
ministro podrá recurrir a este procedimiento para otro proyecto o una proposición de ley por período de sesión.

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un proyecto de ley” (1193: de la cual se podría pedir


1330). Por su parte, Chiri- una cuestión de confianza
nos Soto, ante la posibili-
La sentencia no está exenta de conforme los artículos per-
dad de consignar expresa- críticas. Hay aspectos que de- tinentes de la Constitución.
mente que el presidente del bieron desarrollarse a profun-
Una vez definido que es
Consejo de Ministros debía didad, tal es el caso del objeto
posible plantear una cues-
presentar medidas legislati- y los límites de la cuestión de
tión de confianza en pro-
vas al momento de pedir la confianza, materias que no se
yectos de ley, corresponde
cuestión de confianza, con- abordaron.
establecer los alcances de
forme el artículo 130 de la
dicha medida.
Constitución actual, opi-
nó lo siguiente: “Creo que Un primer modelo de cues-
no hace falta poner y las medidas legislativas tión de confianza respecto de proyectos de ley,
que requiere su gestión, porque la necesidad supone que el Congreso no tiene posibilidades
de esas medidas puede ir surgiendo al paso de de deliberarlo y decidirlo, por el contrario, su
los días. ¿Por qué constreñir al Presidente del otorgamiento implica evitar oponerse al mis-
Consejo de Ministro?” (1993: 1360). Como se mo y de ese modo, se considera aprobada la
sabe, el texto final que se aprobó y que está medida propuesta por el Poder Ejecutivo me-
vigente no hace referencia a medidas legisla- diante la cual pretende implementar la política
tivas, sino a principales medidas que requie- general de gobierno. Este esquema se aprecia
re su gestión. en la Constitución de Francia.
Según puede apreciarse, los constituyentes sí Un segundo modelo sería el caso de los proyec-
debatieron la posibilidad de plantear una cues- tos de ley en los cuales el Congreso no pierde
tión de confianza en proyectos de ley, sin em- por completo su capacidad de deliberar y apro-
bargo, en el texto final no lo incluyeron, pues bar el proyecto; sin embargo, dichas facultades
se consideró que con ello se podría restringir se verían limitadas, pues el otorgamiento de la
los márgenes de maniobra que puede tener el confianza está condicionado a que el proyec-
Poder Ejecutivo para poder concretar sus me- to propuesto sea aprobado sin desnaturalizar-
didas de gobierno. se, caso contrario, se debería considerar que la
confianza ha sido denegada. La duda que sur-
Ahora bien, conforme el artículo 107 de la Cons-
ge aquí es definir cuándo una iniciativa ha sido
titución, el Presidente de la República tiene de-
alterada por el Congreso, al punto que el Ejecu-
recho a iniciativa en la formación de leyes en
tivo considere que ha sido tergiversada y quién
cualquier materia, a diferencia de los otros po-
sería en encargado de definir dicha cuestión.
deres del Estado, las instituciones públicas au-
tónomas, los gobiernos regionales, los gobier- El parámetro a considerar sobre este particu-
nos locales y los colegios profesionales, quienes lar podría ser que la iniciativa del Ejecutivo
solo pueden hacerlo en las materias que le son se ha desnaturalizado cuando al debatirlo y
propias. Siendo ello así, por mandato constitu- aprobarlo “se le han introducido modifica-
cional, el Presidente con aprobación del Consejo ciones sustanciales que desvirtúan su finali-
de Ministros, está facultado para pedir que se dad primigenia”4, en cuyo supuesto, el Eje-
concrete una determinada política general prio- cutivo puede considerar que la confianza ha
ritaria a través de un proyecto de ley, respecto sido denegada.

4 El artículo 16 de la Ley N° 26330, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano, establece que cuan-
do los promotores de una iniciativa legislativa ciudadana juzguen que si el Congreso, al aprobar dicha iniciativa,

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Este segundo modelo, si bien de un lado res- Cabe advertir que el artículo 108 de la Consti-
tringe la capacidad deliberación del Congre- tución ha previsto la facultad que tiene el Pre-
so, ya que está condicionado a aprobar aspec- sidente de la República de observar en todo o
tos no negociables planteados por el Ejecutivo; en parte una ley aprobada por el Congreso; sin
sin embargo, de otro lado, permite que reali- embargo, este último puede aprobarlo y pro-
ce aportes, mejoras al proyecto, esto es, es mulgarlo por insistencia dado que el poder de
una forma de efectivizar el principio de co- veto del Presidente no es del todo eficaz en el
laboración entre poderes del Estado, máxime Perú. Señalado esto, la facultad de observar
si: “Un Congreso involucrado en la delibera- leyes que tiene el Presidente de la República,
ción y supervisión de políticas puede contri- al ser débil, no impediría que un proyecto de
buir a que estas sean sostenibles y basadas en ley del Poder Ejecutivo, por cual planteo cues-
consensos sociales, favoreciendo a su correc- tión de confianza, desnaturalizado por el Con-
to funcionamiento” (BID y Saiegh, citado por greso de la República, entre en vigencia, y con
Patriau 2014: 108). ello, el Parlamento sabotee las políticas que se
pretenden aplicar.
Un tercer modelo sería el supuesto en el cual
el Parlamento otorga la confianza a los pro- Bajo tales premisas, cuando el ejecutivo plan-
yectos de ley planteados por el Poder Ejecu- tea una cuestión de confianza en un proyecto
tivo; sin embargo, su capacidad de delibera- de ley, la única posibilidad que tiene para con-
ción y decisión no se ve limitada en ningún cretar su política es que el Congreso la aprue-
ámbito, ya que podría hacer correcciones y ba sin alterarla de modo sustancial, caso con-
alterar sustancialmente la propuesta plantea- trario, debe considerarse que se ha denegado
da por el Ejecutivo, esto es, el Congreso, no la cuestión de confianza, generando las con-
ve limitadas sus facultades de debatir y apro- secuencias previstas en la Constitución.
bar las propuestas, con lo cual podría apro-
barse un texto totalmente distinto al plan- III. CLASES DE CUESTIÓN DE CON-
teado por el Ejecutivo. En este supuesto, es FIANZA
evidente que la cuestión de confianza perde- a. Cuestión de confianza obligatoria
ría total eficacia y solo sería un gesto políti-
co sin trascendencia, pero la política general Prevista en el artículo 130 de la Constitución.
o medida que el Ejecutivo quiere implemen- Respecto de esta modalidad no hay mayor dis-
tar no se vería reflejada en la ley que aprue- cusión en cuanto a su obligatoriedad y el pla-
be el Parlamento. zo en el cual debe concurrir el Presidente del
De los tres modelos que se han descrito, el se- Consejo de Ministros, en compañía de su ga-
gundo es el que garantizaría un cierto equi- binete para que el Congreso de la República
librio entre la propuesta que el Poder Ejecu- les otorgue la confianza.
tivo pretende aprobar, utilizando para ello la En este caso, conforme lo que afirmó el consti-
herramienta constitucional de la cuestión de tuyente Chirinos Soto, el significado del otor-
confianza y la capacidad de debate y delibe- gamiento de esta cuestión de confianza es el si-
ración del Congreso de la República, la misma guiente: “El Presidente del Consejo empieza a
que se mantiene, aun cuando se vea restringi- gobernar con un voto de confianza. Es un voto
da. Sobre este punto se volverá más adelante. de confianza en la política que ha expuesto,

ha introducido modificaciones sustanciales que desvirtúan su finalidad primigenia, podrían solicitar referéndum
para consultar a la ciudadanía su aprobación. Este parámetro podría servir para entender cuando se ha desnatu-
ralizado un proyecto de ley.

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es una especie de contrato entre el Presiden- legislativa” (Alzaga, citado por Fernández
te del Consejo y la mayoría parlamentaria, es 1987: 50); esto es, se trata de un auténtico
un contrato que reposa sobre la política gene- ejercicio de un poder conferido al Ejecutivo
ral que el Presidente del Consejo ha expues- y que en el caso peruano, cuando se haya ne-
to” (1993: 1362). gado al Ejecutivo en dos oportunidades, tiene
una consecuencia grave consistente en la fa-
En este supuesto se manifiesta el carácter pre-
cultad presidencial de disolver el Parlamento;
sidencial de la Constitución de 1993, pues si
por tal motivo, es un mecanismo que debe te-
el Congreso niega confianza, ello no alcanza
ner límites en cuanto a su ejercicio.
al Presidente de la República, el mismo que
ante tal eventualidad, podría convocar a un Se esperaba que el TC, en su labor de intérprete
nuevo gabinete y plantear las mismas políticas de la Constitución, en cumplimiento de su fun-
y medidas que requiere, ya que el único que ción pedagógica y con el propósito que dicha
nombra ministros en el Perú es el Presidente. institución no sea utilizada de manera desme-
dida por el Ejecutivo en algún momento, seña-
b. Cuestión de confianza voluntaria le cuáles son los límites de este poder confe-
En primer supuesto está previsto en el artículo rido al Presidente de la República. Ello no ha
132 de la Constitución. Se produce cuando un ocurrido en la sentencia, por el contrario, se ha
Ministro de Estado plantea una iniciativa mi- establecido por unanimidad que la cuestión de
nisterial ante el Congreso de la República y la confianza facultativa no tiene supuestos prees-
somete a cuestión de confianza. Si la inicia- tablecidos y está regulada de manera abierta.
tiva es rechazada, el ministro debe renunciar. Igualmente, en el fundamento de voto del Ma-
gistrado Blume se agrega que en la Constitu-
El segundo supuesto está previsto en el artículo
ción, la cuestión de confianza “no está sujeta a
133 de la Constitución. Se produce cuando el
restricción alguna”, posiciones con las que se
Presidente del Consejo de Ministros, a nom-
discrepa dado que la cuestión de confianza re-
bre del Consejo, plantea ante el Congreso una
fuerza el poder presidencial y, en ese sentido,
cuestión de confianza, respecto de las mate-
debe ser ejercida respetando ciertas condiciones.
rias que son objeto de dicha herramienta cons-
titucional. Si la confianza le es denegada, se En primer lugar, en la medida que la cuestión
produce la crisis total del gabinete. de confianza debe ser planteada por un ministro
o por el presidente del Consejo de Ministros,
En la sentencia el TC ha aludido a la cuestión
necesariamente deberá enmarcarse en alguna
de confianza obligatoria y voluntaria, las cua-
de las competencias constitucionales que tie-
les presentan particularidades, con lo cual se
nen dichas autoridades, esto es, la cuestión de
está conforme, tal como se ha indicado en los
confianza debe versar siempre sobre algún as-
párrafos precedentes; sin embargo, también ha
pecto que atañe al Poder Ejecutivo, de lo con-
indicado que se diferencian en cuanto a su ob-
trario, se desvirtúa completamente la figura
jeto, aspecto que no se comparte por las razo-
y permitiría su utilización arbitraria. Así, por
nes expuestas en un punto anterior y otras que
ejemplo, el Presidente de la República, a tra-
se indicarán a continuación.
vés del presidente del Consejo de Ministros,
IV. LÍMITES A LA CUESTIÓN DE CON- no estaba facultado para pedir cuestión de con-
FIANZA fianza respecto de la remoción de los miem-
bros del CNM, dado que sobre dicha materia
La cuestión de confianza tiene por finalidad:
no tiene ninguna competencia constitucional.
“Garantizar la estabilidad del Gobierno, [es]
uno de los mecanismos clásicos para evitar El segundo límite es que la medida planteada
el obstruccionismo de las cámaras a la labor por un ministro o por el presidente del Consejo

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de ministros, debe versar siempre sobre una al establecer que no procede la interposición
política general de Gobierno o sobre una me- de una cuestión de confianza cuando esté des-
dida principal que requiere su gestión, aspec- tinada a promover, interrumpir oimpedir la
tos que constituyen el objeto sobre el cual se aprobación de una norma o un procedimiento
puede interponer la cuestión de confianza. No legislativo o de controlpolítico, resulta incons-
se puede plantear sobre una materia ajena a titucional por contrariar el principio de balance
tales conceptos, ya que ello implicaría una ex- entre poderes, pues restringe indebidamente la
tralimitación y, en cuyo caso, el pedido debe facultad de los ministros de poder plantear al
ser declarado improcedente por el Congreso Congreso de la República cuestiones de con-
de la República. fianza en los asuntos que lagestión del Eje-
cutivo demande, desnaturalizando así la fi-
V. CUESTIÓN DE CONFIANZA Y PRIN- nalidad constitucional dereferida institución
CIPIO DE SEPARACIÓN DE PODE- y alterando la separación de poderes” (2018:
RES
fundamento 76).
El TC explica acertadamente que la forma de
Conforme el fundamento precedente, de ma-
gobierno en el Perú se organiza según el prin-
nera mucho más específica se ha concluido
cipio de separación de poderes, el cual tiene los
que la resolución legislativa ha contravenido
siguientes rasgos de identidad: principio de se-
uno de los rasgos de identidad del principio
paración de poderes propiamente dicho, princi-
de separación de poderes, esto es, el balance
pio de balance entre poderes, principio de coo-
que debe existir entre poderes del Estado, el
peración y principio de solución democrática.
mismo que: “Permite destacar que en nuestro
La distinción entre la separación de poderes modelo constitucional los poderes públicos se
clásica, el equilibrio de poderes y el principio conciben en una dinámica de equilibrio o con-
de cooperación no es una doctrina nueva en trapeso, lo cual exige reconocer y respetar los
el TC, pues en el Exp. N° 00005-2007-PI/TC mecanismos de control constitucionalmente
se estableció lo siguiente: “Este principio no previstos” (2018: fundamento 56) y ello por-
debe ser entendido en su concepción clásica, que la cuestión de confianza es un mecanis-
esto es, en el sentido que establece una sepa- mo de refrendo a las medidas y políticas del
ración tajante y sin relaciones entre los distin- gobierno, es decir, el Poder Ejecutivo busca
tos poderes del Estado; por el contrario, exige equilibrar al poder a través del respaldo polí-
que se le conciba, por un lado, como control y tico que recibe del Congreso.
balance entre los poderes del Estado (…) por
Sobre este punto, concuerdo con los argumen-
otro, como coordinación y cooperación en-
tos vertidos por el TC, en el sentido de que la
tre ellos, y además que dentro del marco del
regla establecida por el Congreso mediante
principio de división de poderes se garantiza
la cual se limitó la cuestión de confianza des-
la independencia y autonomía de los órganos
tinada a promover, interrumpir o impedir la
del Estado, lo que, sin embargo, no significa
aprobación de una norma o un procedimiento
en modo alguno que dichos órganos actúan de
legislativo o de control político es inconstitu-
manera aislada y como compartimentos estan-
cional, ya que vulnera el principio de separa-
cos” (2008: fundamento 07).
ción de poderes, pues se restringe indebida-
Ahora bien, el argumento central del TC para mente mediante una disposición con rango de
declarar la inconstitucionalidad de la resolu- ley, una facultad conferida al Poder Ejecutivo
ción legislativa tiene que ver –precisamente– en la Constitución, la cual le asigna un medio
con la vulneración del principio de separación poderosos que puede ser utilizado para res-
de poderes, tal es así que en uno de sus fun- tablecer el equilibrio frente a un Parlamento
damentos concluye: “La norma impugnada, obstruccionista.

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VI. CUESTIÓN DE CONFIANZA Y LÍ- constituyen graves infracciones que lesionan


MITES A LA CAPACIDAD DELIBE- el principio democrático consagrado en la
RATIVA DEL PARLAMENTO Constitución, lo cual va bastante más allá de-
Se advierte que el TC únicamente analizó la muy respetables alegaciones formales” (2018:
vulneración del principio de separación de po- fundamento 10).
deres con respecto a las consecuencias nega- Ahora bien, vale la pena recodar que algu-
tivas que la modificación del Reglamento del nas materias en las cuales el Poder Ejecuti-
Congreso podría tener en las facultades del vo puede pedir cuestión de confianza son la
Poder Ejecutivo, lo cual es correcto dado el delegación de facultades y los proyectos de
objeto de la controversia jurídica planteada. Ley; sin embargo, en ambos casos, la uti-
No obstante lo anterior, vale la pena estudiar lización de dichos mecanismos tiene como
el problema planteado desde la óptica del Po- consecuencia necesaria que se produzca una
der legislativo, esto es, analizar cuál podría ser reducción del margen de deliberación y deci-
el impacto en el principio democrático y en la sión del Congreso.
autonomía del Parlamento, la presentación de En el caso de la delegación de facultades, con-
una cuestión de confianza en el marco de un forme el artículo 104 de la Constitución, es fa-
pedido de delegación de facultades o un pro- cultad del Poder Legislativo concederlas o no;
yecto de ley del Poder Ejecutivo, pues restrin- sin embargo, la cuestión de confianza forzaría
giría el margen de deliberación del Parlamento. su otorgamiento. En el caso de los proyectos de
ley, se utiliza la cuestión de confianza para que
Este análisis es sumamente importante, dado
se aprueben sin ser alterados sustancialmente;
que en la sentencia del TC el argumento cen-
no obstante, ello también podría considerarse
tral por el cual se declara la inconstitucio-
como una limitación a la autonomía del otro
nalidad formal de la Resolución Legislativa
poder del Estado y del principio democrático,
N° 007-2017-2018-CR, radica en el denomina-
al recortar su margen de deliberación.
do déficit de deliberación que incurrió el Par-
lamento. Textualmente la sentencia estable- En el marco de lo expuesto, válidamente cabe
ce: “Cuando este mecanismo [exoneración de plantearse la siguiente interrogante: ¿la inter-
comisiones] es empleado con el propósito de posición de una cuestión de confianza respecto
efectuar trascendentales reformas que inciden de ambas materias, podría afectar el principio
en la esencia misma de nuestra Constitución, democrático y la autonomía del Parlamento?
debe demandarse un importante nivel de de- Identificado el problema, es importante recor-
liberación, aspecto que no se ha advertido en dar que: “La democracia representativa, que
este caso”, (2018: fundamento 25), por tal ra- se presenta en un contexto de pluralismo, con-
zón, se concluyó que la resolución incurrió en trasta con la noción del liberalismo decimonó-
un vicio de inconstitucionalidad. nico, el cual enfatiza la dimensión homogénea
En los fundamentos de voto se profundiza am- de las sociedades. Este pluralismo ideológico,
pliamente sobre este punto. Es especialmen- social, cultural y económico, (…) debe ser tra-
te relevante lo expresado por el Magistrado ducido en planteamientos políticos y jurídicos
Espinoza-Saldaña, quien incluso señala que que puedan reflejarse en actuaciones estata-
los déficits de deliberación y reflexión no de- les, a fin de hacerlos compatibles con los valo-
berían ser considerados tan solo como vicios res constitucionales. Para ello, es necesario un
de forma o como un mero incumplimiento de proceso de deliberación que permita tomar en
previsiones procedimentales o del tramitacio- cuenta esta mixtura de ideas” (Exp. N° 00006-
nes formales, por el contrario: “Estos déficits 2017-P1 2017: fundamento 3).

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En la Constitución, el ar- Parlamento está suficien-


tículo 93 establece que los temente protegido a nivel
congresistas representan a Se discrepa del TC en tanto ha constitucional para no es-
la nación y no están suje- establecido que la cuestión de tar sometido a presiones o
tos a mandato imperativo, confianza voluntaria no tiene influencias externas de nin-
lo cual ha sido entendido en supuestos específicos; ello po- gún tipo que incidan en las
los siguientes términos: “El decisiones que deben tomar
dría ser utilizado en el futuro
mandato representativo que en representación de la na-
ostentan no tiene el carác- por el Ejecutivo para desnatu- ción; asimismo, tiene am-
ter de exigencia que puede ralizar los fines que motivaron plia libertad para enmendar
surgir, por ejemplo, en el la incorporación de dicho me- un proyecto, aprobarlo, re-
Derecho Privado con rela- canismo. chazarlo en el marco de su
ción al mandante respecto autonomía e independencia.
al mandatario, sino que tie-
ne una naturaleza singular: los parlamentarios No obstante lo señalado en los párrafos pre-
se desligan de quienes los eligen, de los parti- cedentes, también es cierto que el propio TC
dos de los cuales son parte y de las presiones ha establecido: “En el Estado constitucional
de las que pueden ser objeto [y en ese senti- la soberanía del pueblo –y por tanto de su
do son] independientes y autónomos en sus principal representante, el Parlamento– no
decisiones” (Exp. Nº 0026-2006-PI/TC 2006: es absoluta sino relativa pues se encuentra
fundamentos 7 y 8). limitada por la Constitución en tanto norma
jurídica suprema, de modo que las mayorías
Por su parte, el artículo 94 de la Constitución parlamentarias no pueden desconocer las
reconoce la autonomía del Parlamento en sus competencias y los límites formales y mate-
asuntos normativos, administrativos, econó- riales establecidos en dicha norma. En el Es-
micos, disposición que le permite: “Regular tado constitucional, si bien se exige el respeto
su propia actividad y su relación con otras al principio democrático también se exige el
instancias jurídicas e institucionales” (Exp. control y balance entre los poderes del Esta-
N° 0006-2018-P1/TC 2018: fundamento 32). do, si bien se exige el respeto a las decisio-
Con relación a los proyectos de ley, el artículo nes de las mayorías también se exige que ta-
105 establece que no pueden sancionarse sin les decisiones no desconozcan los derechos
haber sido previamente aprobados por la res- de las minorías (…)” (Exp. N° 00005-2007-
pectiva Comisión dictaminadora, salvo excep- PI/TC 2008: fundamento 15). Como puede
ción señalada en el Reglamento del Congre- apreciarse, ninguna mayoría parlamentaria
so. Esta disposición significa que el Congreso amparada en su factor numérico, puede ava-
tiene la facultad, a través de sus comisiones, sallar a los otros poderes del Estado o a los
para debatir y realizar los ajustes que consi- derechos de la población a quien representa,
deren pertinentes a los proyectos de ley, esto pues la Constitución emerge como un muro
es, las comisiones califican y aprueban lo que de contención frente a tales aspiraciones y
debe pasar al Pleno, salvo algunas excepciones. tiene instituciones para su defensa.
Todo lo anterior permite concluir la enorme Asimismo, el TC también ha dejado en cla-
importancia que tiene el principio democrá- ro lo siguiente: “Hoy es Parlamento, y con él
tico, pues posibilita que todos los sectores de todo el poder, está subordinado al principio
la población, a través de sus representantes, de interdicción de la arbitrariedad y a la jus-
trasladen sus planteamientos a decisiones con- ticiabilidad de todos los actos de él emanados,
cretas para lo cual requieren amplia capacidad de manera que las prerrogativas parlamenta-
de deliberación. Asimismo, se advierte que el rias, solo se conciben conjugándolas con la

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integridad del marco constitucional” (Exp. organizaciones políticas a las que pertenecen,
N° 00013-2009-PI/TC). Efectivamente, el Par- lo cual se exterioriza en decisiones que respon-
lamento, amparado en su autonomía, no está den a los intereses políticos y económicos de
autorizado para realizar cualquier acto: “Ca- tales organizaciones y de los grupos que los
rente de fundamentación objetiva, incongruen- patrocinan, mas no en una defensa auténtica
te y contradictorio con la realidad que ha de de la Constitución, de los principios básicos
servir de base” (Exp. N° 0090-2004-AA/TC) de la nación, que en teoría, dichos parlamen-
y en ese sentido, el Poder Judicial y el TC tie- tario deberían defender con lealtad y para lo
nen competencia constitucional para revisar la cual están protegidos en la Constitución. El
constitucionalidad de las normas que produ- objetivo constitucional de la prohibición de
cen (control difuso y control concentrado) en mandato imperativo es que se desligue a los
ejercicio de dicho principio. Autonomía par- parlamentarios de los partidos de los cuales
lamentaria no es un sinónimo de autarquía, son parte, tal como lo ha establecido el TC;
ya que existen otros órganos que están habi- sin embargo, en la práctica ello se incumple
litados para controlar sus excesos y defender constantemente. Entonces cabe preguntarnos:
la Constitución. ¿realmente los parlamentarios tienen libertad
absoluta de deliberación?; ¿la libertad de de-
Respecto de la prohibición del mandato impe-
liberación se utiliza para hacer prevalecer los
rativo prevista en el artículo 93 de la Consti-
intereses de sus partidos o la defensa y leal-
tución, Llorente señala: “[Es la] condición ne-
tad a la Constitución?
cesaria para la existencia de una deliberación
abierta” (citado por Fernández- Miranda 2003: Otro aspecto importante a considerar es que
104); sin embargo: “El mandato representati- el poder del Parlamento emana del pueblo
vo (…) hoy ha entrado en franca crisis en la conforme el artículo 45 de la Constitución,
democracia de partidos, en la que aparece un por lo tanto, debe ser ejercido conforme las
pseudomandato imperativo de estos sobre los limitaciones establecidas a lo largo del texto
representantes, imponiéndoles una rígida dis- constitucional.
ciplina en su comportamiento político, espe-
Bajo tales premisas, la capacidad de delibera-
cialmente en las votaciones que intervienen”
ción del Parlamento que es una manifestación
(Torres del Morral 2004: 355). En esa línea,
del principio democrático, concretada en los
otro autor ha indicado: “La férrea disciplina
debates y decisiones de dicho poder del Esta-
de los partidos, el condicionamiento que los
do, tiene como límite fundamental el respeto a
mismos ejercen en la actuación parlamenta-
la Constitución, siendo así, únicamente la de-
ria de sus diputados, la dependencia de estos
liberación que se ejerce en consonancia con
a la hora de las votaciones de los grupos par-
la prohibición de mandato imperativo, esto es,
lamentarios (…) el sistema de sanciones al di-
aquella que está desligada de los intereses par-
putado indisciplinado, etc, constituyen otras
tidarios y particulares, merece ser defendida.
tantas manifestaciones del hecho de la vincu-
lación y sometimiento real de los parlamenta- En esa línea, cuando se ejerce la cuestión de
rios al dictado de las organizaciones a las que confianza en la relación Ejecutivo-Parlamento,
pertenecen” (D. Vega citado por Fernández- respecto de delegación de facultades y proyec-
Miranda 2003: 100-101). Bajo tales argumen- tos de ley, dicho mecanismo se estatuye como
tos, si bien los parlamentarios tienen una fuer- un límite constitucional a las facultades de
te protección constitucional para garantizar su deliberación del Congreso de la República y
capacidad de deliberación y decisión; sin em- quien lo ejerce (por medio del presidente del
bargo, en la realidad se comprueba que dichas Consejo de Ministros o de un ministro), es la
facultades se ven seriamente limitadas por las persona que se encarga de dirigir la política

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general de gobierno, cuyo poder, al igual que solución intermedia, que es la que se despren-
el conferido a los parlamentarios, proviene del de del texto constitucional de 1993.
pueblo, porque ese es el diseño constitucional
existente en el Perú. VII. NUEVAS REGLAS SOBRE LA CRI-
SIS TOTAL DEL GABINETE
En el Perú no rige un modelo en el cual existe
una pérdida absoluta de la capacidad de de- El TC también analizó lo referente a la desig-
liberación y decisión del Congreso, el cual sí nación a uno o más ministros renunciantes en
afectaría el principio democrático y la auto- el nuevo gabinete y la renuncia unilateral de
nomía del Parlamento; por el contrario, lo que los ministros, supuestos que no generan cri-
se produce es una restricción de esa facultad sis total según la resolución legislativa cues-
en virtud de otras disposiciones constitucio- tionada y, por ende, no contabilizan para uti-
nales que establecen un mecanismo en favor lizar la facultad de disolución prevista en el
de otro poder del Estado. artículo 134 de la Constitución.
En el debate de un pedido de delegación de fa- Para el TC dichas reglas son inconstitucio-
cultades o un proyecto de ley sometido a cues- nales por los siguientes motivos: “La dispo-
tión de confianza, los parlamentarios tiene ca- sición impugnada interfiere en la formación
pacidad para realizar aportes con el propósito del nuevo gabinete por parte del Ejecutivo y
de mejorarlos y, en ese marco, contribuir a la le impone estas alternativas: cambiar a la tota-
política general de gobierno; siendo así, la cues- lidad de ministros, lo que tendría un impacto
tión de confianza deber ser vista como una he- en la continuidad de las políticas públicas de
rramienta para mantener un adecuado balance las carteras ministeriales; o asumir que no se
entre Ejecutivo y Legislativo, convirtiéndose ha producido la crisis total del gabinete. Am-
en una expresión de: “[las] autolimitaciones bos supuestos resultan contrarios a los princi-
mutuas que permitan un gobierno efectivo en pios constitucionales de separación de pode-
la consecución de los fines de la democracia res y de balance entre estos” (fundamento 87);
constitucional” (Exp. N° 004-2004-CC/TC ii) “La disposición aquí cuestionada establece
2004: fundamento 12), efectivizando el prin- que no se configura una crisis total de gabine-
cipio de colaboración entre poderes del Esta- te cuando el Presidente del Consejo de Minis-
do derivado del artículo 43 de la Constitución. tros renuncia unilateralmente. Esto se contra-
dice de manera directa con el artículo 133 de
Se advierte entonces una tensión entre la au- la Constitución (…). Por tanto, debe preferirse
tonomía del Parlamento para deliberar y de- la Constitución” (fundamento 96).
cidir un asunto sometido a su competencia
y la cuestión de confianza planteada por el La resolución legislativa cuestionada contiene
Ejecutivo, la cual debe ser resuelta optimi- reglas que de manera expresa alteran el texto
zando el contenido de ambas, con base en el constitucional sin que se haya recurrido para
principio de concordancia práctica. En efec- ello a un proceso de reforma, lo cual es adver-
to, permitir que el Congreso otorgue la cues- tido por el TC. Se trata de disposiciones que
tión de confianza por un texto y luego dejar no otorgan margen alguno para realizar una
en absoluta libertad para que lo desnaturali- interpretación conforme con la Constitución.
ce completamente, deja sin contenido y efi-
cacia a la cuestión de confianza, haciéndola VIII. CONCLUSIONES
inútil; sin embargo, quitar cualquier posibi- 1. La cuestión de confianza propia del parla-
lidad de debate al Congreso y aprobar una mentarismo está reconocida en la Consti-
medida del Ejecutivo sin mayor discusión, tución de 1993, no con las características
también afecta de manera grave la autonomía que tiene en el régimen del cual procede,
del Parlamento, es por ello que se defiende la sino con algunas particularidades propias

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del régimen presidencial atenuado en el cual 5. Algunos medios a utilizar por el Poder Eje-
se ha insertado y que rige en el Perú; tan cutivo, respecto de los cuales tiene la atri-
es así que su negativa no tiene como con- bución de solicitar cuestión de confianza,
secuencia la renuncia del Presidente de la tal como está prevista en la Constitución de
República, el mismo que actúa como jefe 1993, operan como un límite a la capacidad
de Estado y jefe de Gobierno y se mantie- deliberativa de los parlamentarios, sin que
ne en el cargo hasta culminar su periodo, ello menoscabe de manera irrazonable el
aun cuando su Consejo de Ministros haya principio democrático y la autonomía de di-
perdido la confianza del Congreso de la cho poder del Estado, por el contrario, pue-
República. den dar lugar a la concreción del principio
de colaboración entre poderes del Estado,
2. La sentencia del TC es positiva, pues res-
derivado del artículo 43 de la Constitución.
tablece el equilibrio de poderes entre el
Ejecutivo y Legislativo, que fue alterado REFERENCIAS
indebidamente mediante la incorporación
de reglas que limitan la posibilidad de so- • Blancas Bustamante, C. (1996). “El Poder
licitar cuestión de confianza y los supues- Ejecutivo Presidencial”. Pensamiento Cons-
tos en los que se produce la crisis total del titucional, número 3, pp. 85-102.
gabinete. • Chirinos Soto, E. (1933). Debate Constitu-
cional - 1993 Comisión de Constitución y de
3. La sentencia no está exenta de críticas. Hay Reglamento. Tomo III. Lima.
aspectos que debieron desarrollarse a pro-
fundidad, tal es el caso del objeto y los lí- • Fernández-Miranda Campoamor, C. y Fer-
nández-Miranda Campoamor A. (2003). Sis-
mites de la cuestión de confianza, materias
tema Electoral, partidos políticos y parla-
que no se abordaron. Tampoco hay un de-
mento. Editorial Colex.
sarrollo en los cinco fundamentos de voto.
De igual modo, la sentencia no es clara • Fernández Segado, F. (1987). “La cuestión
respecto de las diferencias entre cuestión de confianza: marco jurídico constitucio-
de confianza obligatoria y facultativa, en nal y praxis política”. Revista Española de
relación con el objeto respecto del cual se Derecho Constitucional, Año 7, pp. 37-98.
pueden plantear. • Henao Pérez, J. C. (2013). “El juez constitu-
cional: un actor de las políticas públicas”.
4. La cuestión de confianza tiene un objeto Revista de Economía Institucional, número
determinado en el artículo 130 de la Cons- 29, pp. 67-102.
titución y únicamente se puede solicitar res-
pecto de la política general del Gobierno • Landa, C. (2014). “Tenemos un régimen pre-
y las principales medidas que requiere la sidencial formalmente atenuado”. Entrevista
gestión, siendo así, conforme al principio realizada por Lovón, C. y Lengua, A. Con-
sulta: 22 de noviembre de 2018. http://www.
de unidad de la Constitución, la prevista
enfoquederecho.com/2014/09/02/cesar-lan-
en el artículo 133 no se puede utilizar de
da-tenemos-un-regimen-presidencial-for-
manera ilimitada; en ese sentido, se dis-
malmente-atenuado/
crepa de algunos fundamentos del TC en
los cuales se ha establecido que la cuestión • Landa, C. (2004). “El control parlamentario
de confianza voluntaria no tiene supuestos en la Constitución de 1993: balance y pers-
específicos; ello podría ser utilizado en el pectiva”. Pensamiento Constitucional, nú-
futuro por el Ejecutivo para desnaturalizar mero 10, pp. 91-144.
los fines que motivaron la incorporación • Lions, M. (s/f). “Un parlamentarismo semi-
de dicho mecanismo en la Constitución. presidencial: el caso de Francia (1959-1969),

80 pp. 65-81 • ISSN 1997-8812 • DICIEMBRE 2018 • TOMO 132 | GACETA CONSTITUCIONAL
ESPECIAL

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131 • DICIEMBRE
NOVIEMBRE2018
2018• •ISSN
ISSN1997-8812
1997-8812• •pp.
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