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Interkommunale Zusammenarbeit bei der Planung und

Durchführung von Maßnahmen zum Ausgleich


Die Frage in welchem Umfang und in welcher Form sich
interkommunale Konzepte zur Bevorratung von Flächen und
Maßnahmen zur Kompensation von Eingriffen bundesweit tat-
sächlich etabliert haben, war bisher nur schwer zu beantworten.
Entsprechend wurde über die Frage, welche Folgen derartige
Ansätze für die Praxis der Eingriffsregelung haben würden, viel
spekuliert.

In dem F+E Vorhaben "Interkommunale Zusammenarbeit bei der


Planung und Durchführung von Maßnahmen zum Ausgleich",
dessen Ergebnisse hier vorgelegt werden, wurden daher im
Rahmen von Fallbeispielanalysen systematisch folgende
Themenbereiche differenzierter untersucht:
- Gründe und Restriktionen interkommunaler Kompensationsansätze
- Aufgabenstruktur und rechtliche Abwicklung
- Konzeptionelle Grundlagen der Flächenpools
- Naturschutzfachliche Merkmale
- Formen der Flächenbereitstellung und Sicherung der Flächenverfügbarkeit
- Kostenstruktur und Finanzierung
- Interessen der Beteiligten
- Management der Kooperation
- Träger des Kompensationsmanagements
- Effizienz interkommunaler Flächenpools

Erstmals werden damit verschiedene Herangehensweisen an ein interkommunales Kompen-


sationsmanagement vergleichend gegenübergestellt. So können trotz der Einzelfallspezifik
relevante und regelmäßig wiederkehrende Einflussgrößen und deren Auswirkungen auf die
naturschutzfachliche Praxis der Eingriffsregelung identifiziert und erste Empfehlungen für
Nachahmungsprojekte gegeben werden.

Zusammenfassung

Gründe und Restriktionen interkommu- Prozent der Fälle) oder dass es um eine
naler Kompensationsansätze effektivere Umsetzung der Kompensati-
Die Umfrage ergab zu den Anlässen inter- onsaufgabe geht (65 Prozent der Fälle).
kommunaler Kompensationsflächenpools Quantitativ ins Gewicht fällt mit 42 Prozent
folgendes Bild: Mit Abstand am häufigsten der Nennungen auch die Umsetzung land-
wurde als Anlass genannt, dass Engpässe schaftspflegerischer Großprojekte. Insge-
bei der Bereitstellung geeigneter Kompen- samt konnten und wurden durchweg meh-
sationsflächen beseitigt werden sollen (67 rere Gründe angegeben, die Anlass für
den interkommunalen Flächenpool waren strumente bei Wahrung der gesetzlichen
und sind. Anforderungen der Eingriffsregelung. Zum
Dieses Bild wird durch die Fallstudien bes- Teil kommen auch regionalpolitische und
tätigt. Bei den Fallbeispielen kamen die agrarstrukturelle Ziele zum Tragen. Dem-
aus der Fachliteratur bekannten Gründe in gegenüber spielen für die Fallbeispiele die
unterschiedlicher Ausprägung und unter- Disparitäten hinsichtlich Verfügbarkeit von
schiedlicher Kombination ebenfalls zum Flächen mit Entwicklungspotenzialen kei-
Tragen. Grundsätzlich wurden zugleich ne und der planerisch (räumlicher Zu-
mehrere Gründe für das interkommunale sammenhang) oder rechtlich (gemeinsa-
Kompensationsmanagement wirksam, die mes Eigentum) gebotene interkommunale
sich wiederum erklären aus den spezifi- Rahmen nur eine eingeschränkt erkennba-
schen örtlichen und regionalen Ausgangs- re Rolle.
bedingungen. Als wesentliche Restriktion konnte in den
Hervorzuheben ist, dass bei den in die Fallstudien vor allem ein fehlender oder
Untersuchung einbezogenen Beispielen unterschiedlicher Problemdruck ausge-
die Optimierung der naturschutzfachlichen macht werden. Daneben sind auch klassi-
Effektivität der Kompensation Grundlage sche Restriktionen gegenüber interkom-
für das jeweilige Kompensationsmanage- munaler Kooperation von Bedeutung, wie
ment ist. Dies erklärt sich auch aus dem lokale Egoismen, eine unzureichende Ver-
Umstand, dass die frühere Vollzugspraxis trauensbasis und gravierende Kompe-
als unzureichend angesehen wird. Die tenzunterschiede zwischen den Beteilig-
naturschutzfachliche Optimierung der ten.
Kompensation stellt damit eine wichtige Förderliche Bedingung ist vor allem, wenn
Prämisse der handelnden Akteure dar. das interkommunale Kompensationsma-
Daneben spielt auch die Optimierung in nagement von einem fachlich kompeten-
städtebaulicher, politischer (Verbesserung ten und durchsetzungsfähigen Promotor
der Akzeptanz) und administrativer (Ver- betrieben wird. Erfolgversprechend sind
ringerung des Aufwands) Hinsicht eine deshalb vor allem solche Projekte, die auf
wenn auch von Fall zu Fall unterschiedlich eine bereits bestehende Kooperations-
gravierende Rolle. struktur aufbauen können, die das Projekt
Als weitere Gründe hervorzuheben sind eigenständig mit personellen und finanziel-
das Ausräumen von Investitionshemmnis- len Mitteln entwickeln kann. Förderlich für
sen – dies wohl auch als Folge der frühe- den Erfolg ist es auch, wenn es gelingt,
ren unzureichenden Vollzugpraxis – sowie die Interessen unterschiedlicher Akteure in
die Umsetzung wichtiger landschaftspfle- dem Vorhaben zu bündeln, und damit das
gerischer Projekte (z.B. Regionalparks). „Fundament der tragenden Gründe“ zu
Die Umsetzung solcher Projekte kann bei verbreitern.
schwierigen finanziellen Rahmenbedin-
gungen nur gelingen, wenn ein ganzes Aufgabenstruktur und rechtliche Ab-
Bündel unterschiedlicher Finanzierungs- wicklung
quellen erschlossen wird. Dabei geht es Ein einheitliches Kompensationsmanage-
um die Nutzung der Synergieeffekte aus ment in der Hand eines Trägers hat aus
dem Zusammenspiel verschiedener In- naturschutzfachlicher Sicht erhebliche
Vorteile (einheitliches naturschutzfachlich sationsmanagement. Ein solches Kataster
qualifiziertes Konzept, Erschließen von kann verschiedene Funktionen haben, vor
Synergieeffekten, bessere Koordination allem die Koordination des Flächenmana-
der Kompensationspraxis, einheitliche gements und der Kompensationserforder-
naturschutzfachliche Qualitätsstandards). nisse sowie die Dokumentation durchge-
Diese Vorteile kommen immer dann zum führter Maßnahmen und der erfolgten
Tragen, wenn ein Ausgleich am Ort des Kontrollen.
Eingriffs oder in dessen unmittelbarer Nä- Während einige Poolträger sich zudem vor
he nicht möglich ist oder bei Bebauungs- allem um die konzeptionelle Vorbereitung
plänen in Abwägung mit anderen Kom- und das Flächenmanagement kümmern,
pensationsmöglichkeiten nicht erfolgen übernehmen andere auch die Umsetzung
soll und der Eingriff in sonstiger Weise an der Kompensationsmaßnahmen in eigener
anderer Stelle kompensiert werden muss Regie und die dauerhafte Pflege und Un-
bzw. soll (Ersatzmaßnahmen). Da die terhaltung. Unterschiede weisen auch die
Kompetenz zur Festlegung der Kompen- Strategien des Flächenmanagements auf.
sationsmaßnahmen bei den für die Zulas- Zusätzlich werden zum Teil auch die Öf-
sung des Eingriffs zuständigen Behörden fentlichkeitsarbeit und die systematische
liegt, kann ein einheitliches Kompensati- Evaluation der durchgeführten Kompensa-
onsmanagement nur erreicht werden, tionsmaßnahmen als Aufgaben der Träger
wenn es gelingt, möglichst viele potenziel- des Kompensationsmanagements ange-
le Poolnutzer für die Nutzung des Kom- sehen.
pensationsmanagements zu gewinnen. Für die Wirksamkeit von Kompensations-
Andernfalls bleibt das Angebot des Pool- maßnahmen ist es auch erforderlich, dass
trägers lediglich eine Option, und die Ko- sie in ihrem Bestand dauerhaft unterhalten
ordination der Kompensationspraxis muss und die notwendigen Pflegemaßnahmen
durch die Unteren Naturschutzbehörden vorgenommen werden. Aus diesem Grund
für ihren räumlichen Zuständigkeitsbereich muss bei einem Kompensationsmanage-
erfolgen. ment auch geklärt werden, wie und von
Interkommunales Kompensationsmana- wem die dauerhafte Unterhaltung und
gement umfasst regelmäßig das konzepti- Pflege durchgeführt werden bzw. wer die-
onell vorbereitete, systematisch struktu- se gewährleisten soll. Es empfiehlt sich
rierte und auf Dauer angelegte Verfahren ein entsprechendes Pflege- und Entwick-
zur Umsetzung von Kompensationspflich- lungsmanagement bzw. eine entspre-
ten bei Eingriffen in Natur und Landschaft. chende Planung.
Die Aufgabenstruktur, die Organisation der Die vorlaufende Durchführung von Kom-
Verfahrensabläufe, die wirtschaftliche und pensationsmaßnahmen wird vor allem
rechtliche Abwicklung weisen zum Teil genutzt, wenn für wichtige landschafts-
aber erhebliche Unterschiede auf. pflegerische Projekte eine (zusätzliche)
Die katastermäßige Erfassung der geplan- Finanzierung erschlossen werden soll. Die
ten Kompensationsflächen und der ge- Aussicht auf die Refinanzierung erleichtert
planten und durchgeführten Kompensati- oder ermöglicht erst die vorlaufende Um-
onsmaßnahmen ist Grundvoraussetzung setzung. Ökologische Vorteile sind bei
für ein planvolles und effektives Kompen- vorlaufenden Kompensationsmaßnahmen
allenfalls Hilfsargumente. Grundproblem Kompensationskonzepte nicht bereits in-
bei der vorlaufenden Durchführung der tegrierter Bestandteil der Landschaftsplä-
Maßnahmen ist deren Finanzierung. ne sind.
In besonderen Einzelfällen kann auch die Der Landschaftsrahmenplan kann vor al-
Art der Kompensation eine vorlaufende lem dann als wichtigste Planungsebene
Durchführung der Kompensationsmaß- fungieren, wenn Flächenpool und Land-
nahmen erfordern, da die Bereitstellung schaftsrahmenplan den gleichen räumli-
der Kompensationsflächen und das Aus- chen Umgriff haben. Dies ist in Nieder-
handeln von Nutzungskonzepten längere sachsen eher denkbar als in anderen
Zeit beanspruchen kann (z.B. Stiftung Sy- Bundesländern, weil hier die Landschafts-
en-Venn). Die rechtliche Zuordnung zwi- rahmenpläne durch die Kreise und kreis-
schen Eingriff und Kompensationsflächen freien Städte aufgestellt werden (Beispiel
und -maßnahmen erfolgt durch den für Flächenagentur Wesermarsch).
das Eingriffsvorhaben zuständigen Pla- Der Landschaftsplan als örtlicher Plan
nungs- und Entscheidungsträger. Der kann gemeindeübergreifende landschafts-
Poolträger wird insoweit lediglich unter- pflegerische Entwicklungsprojekte nur
stützend tätig. dann als konzeptionelle Grundlage vorbe-
Das Rechtsverhältnis zwischen Poolträger reiten, wenn er als gemeinsamer Land-
und Poolnutzer kann unabhängig von den schaftsplan für die betroffenen Städte und
sich z.B. aus § 135 a bis § 135 c BauGB Gemeinden aufgestellt wird (Beispiel Re-
ergebenden Beschränkungen des Um- gionalpark Rhein-Main), oder die Land-
fangs der Kostenerstattung gestaltet wer- schaftspläne der beteiligten Städte und
den, da diese Regelungen nur das Ver- Gemeinden eng aufeinander abgestimmt
hältnis zwischen Vorhabenträger und Ge- sind.
meinde betreffen. Bei kontinuierlicher Nut- Insgesamt sind informelle Kompensati-
zung für eine Mehrzahl von Eingriffsvor- onskonzepte für das interkommunale
haben kommen Rahmenvereinbarungen in Kompensationsmanagement von beson-
Betracht. Im Übrigen werden Einzelver- derer Bedeutung. Der Grund dürfte vor
einbarungen abgeschlossen. allem darin zu sehen sein, dass viele
Landschaftspläne noch keine Konzeption
Konzeptionelle Grundlagen der Flä- für Kompensationsmaßnahmen enthalten.
chenpools Ist ein Kompensationskonzept im Land-
Landschaftsrahmenplan und Landschafts- schaftsplan dargestellt (ehemaliger Um-
pläne bilden die fachlichen Grundlagen für landverband Frankfurt), muss dieses Kon-
die Entwicklung von Kompensationskon- zept weiter konkretisiert werden, indem
zepten. Entscheidend ist hier vor allem, Maßnahmen im Einzelnen festgelegt und
dass die Entwicklungsziele die Zielrichtung die Aufwertungspotenziale bestimmt wer-
von Kompensationsmaßnahmen und das den.
Aufwertungspotenzial von Flächen kenn- Informelle Kompensationskonzepte sind
zeichnen können. Deshalb kommt es auf an den Entwicklungszielen der Land-
die Zielkonformität von Kompensations- schaftspläne auszurichten. Die fachliche
konzepten mit der Landschafts- und Land- Qualifizierung dieser Pläne gelingt bei
schaftsrahmenplanung an, soweit diese Einbindung oder Federführung der Unte-
ren Naturschutzbehörden in diese Pla- zungen oder Funktionen belegt sind,
nungsverfahren. scheiden aus, wenn die Nutzung oder
Wichtig für den Erfolg eines kommunalen Funktion einer Verwendung als Fläche für
oder regionalen Kompensationsmanage- Kompensationsmaßnahmen im Wege
ments ist die partizipative Einbindung der steht.
vom Plan betroffenen Bürger (Eigentümer, Agrarstrukturelle Entwicklungspläne ver-
Landnutzer, Öffentlichkeit) in die Konzept- folgen zum Teil auch das Ziel, Räume zu
findung. Diese Beteiligungsverfahren kön- bezeichnen, die aus agrarstrukturellen
nen genutzt werden, um ein kooperatives Erwägungen als Kompensationsflächen
Klima zu schaffen sowie Mitwirkungsbe- geeignet erscheinen. Sie können damit
reitschaft und Akzeptanz zu erreichen und eine wichtige Grundlage für den Abgleich
damit die Bedingungen für eine Umset- konkurrierender Nutzungsansprüche sein.
zung der Planung zu verbessern.
Raumordnungspläne haben keine prakti- Naturschutzfachliche Beurteilung
sche Bedeutung für die Entwicklung inter- Die vielfach geäußerte Befürchtung, dass
kommunaler oder regionaler Kooperatio- bei der Entwicklung und Umsetzung von
nen beim Kompensationsmanagement. Flächen- und Maßnahmenpools die natur-
Allerdings kommt den Trägern der Regio- schutzfachlichen Belange nicht in ausrei-
nalplanung zum Teil die Funktion des An- chendem Maße berücksichtigt werden,
stoßgebers für eine solche Kooperation zu findet weder durch die untersuchten Fall-
(Beispiel Prignitz und Leipzig). In Bundes- beispiele noch durch die Ergebnisse aus
ländern mit unmittelbar integrierten Land- der Umfrage Bestätigung. Alle Fallbeispie-
schaftsrahmenplänen haben die Regio- le sind durch eine naturschutzfachlich qua-
nalpläne zudem die Funktion des Land- lifizierte Bearbeitung des Kompensations-
schaftsrahmenplans. managements gekennzeichnet, was si-
Die Aufstellung eines Flächennutzungs- cherlich auch damit zusammenhängt, dass
plans gibt Anlass für die Erarbeitung eines es sich hierbei um naturschutzfachlich
Kompensationskonzeptes, ist aber nicht intensiv betreute und beobachtete Beispie-
Voraussetzung für ein solches Konzept. le handelt.
Soweit Flächennutzungspläne Kompensa- Im Hinblick auf die Abschätzung des
tionskonzepte enthalten, handelt es sich in Kompensationsflächenbedarfs ist im
der Regel um die Darstellung von Such- Rahmen der Entwicklung von Pools in der
räumen auf der Grundlage einer vorlau- Regel eine vorlaufende Ermittlung und
fenden oder parallelen Landschaftspla- Bewertung aller zukünftig im räumlichen
nung. Diese Konzeptionen ersetzen keine Tätigkeitsbereich des Poolträgers zu er-
detailliertere Kompensationsflächenkon- wartenden Eingriffe vorteilhaft. Der Pool-
zeption. träger gewinnt auf diese Weise ferner
Flächennutzungspläne dienen wie diverse Aussagen dazu, welche Naturräume sowie
Fachpläne als Grundlage für die Auswahl Schutzgüter und Funktionen des Natur-
geeigneter Flächen für Kompensations- haushaltes durch die zukünftigen Eingriffe
maßnahmen. Methodisch wird dabei ein beeinträchtigt werden, und kann daher
Ausschlussverfahren vollzogen. Flächen, bereits bei der Auswahl der Flächen und
die aufgrund anderer Planungen mit Nut- Maßnahmen für den Pool den räumlichen
und funktionalen Zusammenhang zwi- Die Auswahl der Kompensationsflächen
schen Eingriff und Kompensation berück- erfolgt bei allen Fallbeispielen zunächst
sichtigen. nach den naturschutzfachlichen Kriterien
Die Kompensationsbewertung, das heißt entsprechend den Anforderungen der Ein-
die Ermittlung und Bewertung der Aufwer- griffsregelung und den Zielen der Land-
tungspotenziale, wird regelmäßig bereits schaftsplanung. Das ökologische Aufwer-
zu Beginn der Poolentwicklung durchge- tungspotenzial der Fläche steht dabei im
führt. Auf diese Weise kann der Flächen- Vordergrund. Auswahlschritte aufgrund
pool naturschutzfachlich sinnvoll konzipiert weiterer Kriterien, wie z.B. Verfügbarkeit
werden und den Poolnutzern lassen sich und agrarstrukturelle Erfordernisse, wer-
je nach Art des Eingriffs und der Beein- den erst in dem naturschutzfachlich vor-
trächtigungen kurzfristig und ohne Verfah- gegebenen Rahmen vorgenommen. Fach-
rensverzögerungen geeignete Teilflächen liche Grundlage für die Auswahl der Kom-
des Pools anbieten. pensationsflächen und -maßnahmen sind
Für eine effektive Nutzung der Flächen- der zuvor in Art und Umfang abgeschätzte
und Maßnahmenpools sowie zur Vermei- Kompensationsbedarf sowie in der Regel
dung von Kostenungerechtigkeiten ist in- die Ziele und Darstellungen der Land-
nerhalb des räumlichen Tätigkeitsbereichs schaftsplanung. Die Abstimmung der Flä-
des Poolträgers die Anwendung einer ein- chen- und Maßnahmenauswahl mit der
heitlichen Bewertungsmethode für die Be- zuständigen Naturschutzbehörde ist eine
wertung der Eingriffe und für die Bewer- zusätzliche Gewährleistung der natur-
tung der Kompensation empfehlenswert. schutzfachlichen Qualifikation der Maß-
Dabei ist die Ergänzung einer quantitati- nahmen.
ven Bewertung um eine verbal- Nicht nur bei Eingriffen aufgrund von
argumentative Bewertung im Sinne der Fachplanungsvorhaben, sondern in der
Qualitätssicherung erforderlich, um einer- Regel auch bei bauleitplanerischen Ein-
seits die praktischen Vorteile der Biotop- griffen werden die in den jeweiligen Lan-
wertverfahren zu nutzen und andererseits desnaturschutzgesetzen festgelegten An-
den räumlich-funktionalen Zusammenhang forderungen an Ersatzmaßnahmen im
zwischen Eingriff und Kompensation Hinblick auf die räumliche und funktionale
schutzgutbezogen berücksichtigen zu Zuordnung zu den beeinträchtigten Funk-
können. Insgesamt ist festzustellen, dass tionen und Werten des Naturhaushaltes
sowohl die Bewertungsmethoden als auch oder des Landschaftsbilds in den Fallbei-
die Anforderungen an den Funktionszu- spielen berücksichtigt. Das gilt auch, so-
sammenhang und die Art der Kompensa- weit die Maßnahmen vorlaufend im Rah-
tionsmaßnahmen sich vor allem an Biotop- men eines „Ökokontos“ durchgeführt wer-
typen orientieren und insbesondere die den. Die naturschutzfachliche Qualität ist
abiotischen Schutzgüter häufig nicht expli- auf diese Weise gewährleitstet. Das heißt
zit behandelt werden. Dies ist allerdings aber auch, dass es sich bei den Poolmaß-
häufig erforderlich, um alle Beeinträchti- nahmen in der Regel um Ersatzmaßnah-
gungen von Natur und Landschaft ange- men handelt.
messen kompensieren zu können. Im Hinblick auf die Kompensationsmaß-
nahmen lassen sich bei den untersuchten
und den in der Umfrage ermittelten Flä- Flächen- und Maßnahmenpools können
chenpools grundsätzlich zwei verschiede- eine wichtige Ergänzungsfunktion für an-
ne Typen unterscheiden. Der erste Pool- dere Naturschutzmaßnahmen und -
typ besteht aus zahlreichen, unterschied- instrumente haben, wenn Naturschutzzie-
lich geprägten und strukturierten Teilflä- le, Finanzierung und praktische Umset-
chen, für die jeweils unterschiedliche zung sonst nicht oder nicht effektiv erreicht
Kompensationsziele und -maßnahmen werden können. Im Hinblick auf natur-
verfolgt werden. Der zweite Pooltyp dage- schutzorientierte Großprojekte können
gen ist durch eine einzelne zusammen- Flächen- und Maßnahmenpools im Einzel-
hängende Fläche sowie eine einheitliche fall sogar der wesentliche Motor zur Um-
Zielrichtung der Kompensationsmaßnah- setzung ansonsten aufgrund angespann-
men gekennzeichnet. Bei den Maßnah- ter Haushaltslagen der Kommunen eher
men handelt es sich bei den Fallbeispielen schwer realisierbarer oder zum Scheitern
durchgängig um klassische Naturschutz- verurteilter Naturschutzprojekte sein. Auch
maßnahmen, vor allem der Biotopentwick- in diesen Fällen sind entsprechend der
lung. Um der generellen Tendenz im Zu- Stufenfolge der Eingriffsregelung zunächst
sammenhang mit „Ökokonten“, ökologi- immer alle Möglichkeiten der Vermeidung
sche Maßnahmen im weitesten Sinne als auszunutzen sowie der Vorrang von Aus-
Kompensationsmaßnahmen anzuerken- gleichsmaßnahmen zu beachten. Bei der
nen, zu begegnen, ist es erforderlich, be- Auswahl der Kompensationsmaßnahmen
stimmte naturschutzfachliche Mindestkrite- ist zu überprüfen, inwieweit die Maßnah-
rien, wie z.B. Entwicklungs- und Aufwer- men in dem flächenpoolbildenden Natur-
tungscharakter, Ableitungszusammenhang schutzprojekt geeignet sind, die unver-
mit den beeinträchtigten Funktionen sowie meidbaren Beeinträchtigungen funktional-
landschaftsplanerische Herleitung der räumlich zu kompensieren.
Maßnahme, für die Anerkennung von Durchführungskontrollen können als Min-
Kompensationsmaßnahmen festzulegen. deststandard der Nachkontrolle von Kom-
Dem Modell Vertragsnaturschutz kommt pensationsmaßnahmen bezeichnet wer-
keine wesentliche Bedeutung zu, wenn die den. Funktionskontrollen sind insbesonde-
Kompensation vorrangig auf Extensivie- re bei sehr komplexen Kompensations-
rung landwirtschaftlich genutzter Flächen maßnahmen, wie sie regelmäßig Gegens-
ausgerichtet ist, das Kompensationsziel tand von Flächenpools sind, erforderlich,
aber gleichzeitig nur erreicht werden kann, um die Erreichung des Kompensations-
wenn die Kompensationsflächen weiterhin ziels zu überprüfen.
einer Bewirtschaftung unterliegen. Um
dem Erfordernis einer langfristigen und Formen der Flächenbereitstellung und
dauerhaften Sicherung von Kompensati- Sicherung der Flächenverfügbarkeit
onsmaßnahmen gerecht zu werden, müs- Die Flächenbereitstellung gehört zu den
sen der Flächenpoolträger oder der Ein- zentralen Elementen eines Kompensati-
greifer bei Abschluss zeitlich befristeter onsmanagements unabhängig davon, ob
Verträge die Fortsetzung der Kompensati- dieses kommunal oder interkommunal
onsmaßnahmen über den Zeitraum des angelegt ist. So ist es auch bei den in die
Vertrages hinaus garantieren. Untersuchung einbezogenen Fallbeispie-
len. Das Flächenmanagement ist, soweit ausstattung und entsprechendes kauf-
der Poolträger nicht selbst – sei es als männisch qualifiziertes Fachpersonal.
Vorhabensträger, sei es als Planungsträ- Eine wichtige Bedeutung kann Flurberei-
ger bei Bebauungsplänen – kompensati- nigungsverfahren zukommen, in denen
onspflichtig ist, eine Dienstleistung gegen- Flächen für einen Kompensationsflächen-
über den vorgenannten Kompensations- pool bereitgestellt werden können. Diese
pflichtigen. Verfahren haben den Vorteil, dass sie die
Wesentlich für die Strategie des Flächen- agrarstrukturellen Erwägungen grundsätz-
managements sind die örtlichen Rahmen- lich mit einbeziehen und in der Regel auch
bedingungen. Besonders gute Vorausset- zu einer Verbesserung der Agrarstruktur
zungen bestehen, wenn der Poolträger auf im Interesse der Landwirte beitragen. Flä-
vorhandenes eigenes Grundvermögen chenpoolträger sollten mit den Ämtern für
zurückgreifen kann. Dies entlastet den Agrarordnung zusammenarbeiten, um
Vorfinanzierungsaufwand und ermöglicht diese Möglichkeiten der Flächenbereitstel-
ein attraktives Angebot für Kompensati- lung systematisch zu erschließen. Dies gilt
onspflichtige. in besonderer Weise für interkommunal
Mit der Flächenagentur Wesermarsch gibt agierende Flächenpoolträger.
es ein Modell, bei dem Kompensationsflä- Die dauerhafte Sicherung der Kompensa-
chen auch ohne den Grunderwerb oder tion erfolgt üblicherweise über das Eigen-
Erwerb einer Grunddienstbarkeit durch tum des Flächenpoolträgers, soweit dieser
den Poolträger gesichert werden können. die dauerhafte Pflege und Unterhaltung
Der Finanzbedarf der Flächenagentur gewährleistet. Denkbar ist auch die Über-
kann auf diese Weise besonders niedrig nahme des Eigentums durch den Pla-
gehalten werden. Trotz der schwach aus- nungsträger als Gewährsträger für die
gebildeten Kompetenz der Flächenagentur Durchführung der Kompensation.
ohne rechtsgeschäftliche Verfügungsbe- Anstelle von Eigentum können auch ande-
fugnis scheint diese sich unter den spezifi- re dingliche Sicherungen, insbesondere
schen Bedingungen im Landkreis Weser- beschränkt persönliche Dienstbarkeiten
marsch zu bewähren. Dieses Modell könn- und Reallasten, eine adäquate Sicherung
te vor allem für Regionen mit Finanzie- der Kompensation darstellen. Ob eine
rungsproblemen vorteilhaft sein. dingliche Sicherung bei Kompensations-
Für den Aufbau eines Kompensationsflä- flächen im Eigentum des Poolträgers er-
chenpools im Sinne einer Flächenbevorra- forderlich werden kann, dürfte davon ab-
tung spielen die hoheitlichen Instrumente hängen, ob von dritter Seite ein relevantes
zur Flächenbereitstellung nach dem Sicherungsinteresse besteht.
BauGB (Vorkaufsrecht, Umlegung, Ent-
eignung) keine Rolle. Die Poolträger set- Kostenstruktur und Finanzierung
zen primär auf den freihändigen Grunder- Die Kostenstruktur folgt der Aufgaben-
werb. Preise werden nach Verkehrswert- struktur des Kompensationsmanage-
feststellung vereinbart. Der freihändige ments. Die gravierendsten Unterschiede
Grunderwerb zum Aufbau eines Flächen- ergeben sich demgemäss aus dem Um-
pools verlangt eine ausreichende Finanz- stand, ob der Poolträger Kompensations-
flächen selbst erwirbt und die Kompensa-
tionsmaßnahmen selbst durchführt, oder Preisentwicklung für Kompensationsflä-
ob er lediglich zwischen Eigentümer und chen z.B. über eine entsprechende eigene
Kompensationspflichtigen vermittelt und Preispolitik zu dämpfen.
die Kompensation nur konzeptionell vorbe- Die wichtigste Finanzierungsquelle sind
reitet und überwacht. die Zahlungen der kompensationspflichti-
Eine ausreichende Anschubfinanzierung gen Vorhaben- oder Planungsträger bei
ist grundlegend für jedes Kompensations- Nutzung des Kompensationsmanage-
management, das auf Flächenbevorratung ments. Solche Zahlungen können z.B.
basiert. Diese Mittel müssen regelmäßig Nutzungsentgelte, Bereitstellungsgebüh-
aus den Haushalten der öffentlich- ren, vertragliche Kostenübernahmen, aber
rechtlichen Körperschaften, die den Flä- auch Beiträge zur Grundfinanzierung sein.
chenpool tragen, bereitgestellt werden. Die Höhe der zu zahlenden Beträge be-
Insoweit handelt es sich um eine Vorfinan- misst sich bei Kompensationsmaßnahmen
zierung mit der Perspektive der späteren im Zusammenhang mit Bebauungsplänen
Refinanzierung durch kompensations- nach den Bestimmungen des BauGB, wo-
pflichtige Vorhaben- oder Planungsträger. bei im Rahmen von städtebaulichen Ver-
Es gibt allerdings Regionen, in denen die trägen oder als Bestandteil von Grund-
Anschubfinanzierung aus öffentlichen stückspreisen auch die Übernahme von
Haushaltsmitteln der Kommunen in Anbet- sonstigen Folgekosten der Kompensati-
racht des beschränkten und bereits aus- onsmaßnahme vereinbart werden kann.
geschöpften Kreditrahmens unrealistisch Ist nicht eine Kommune, sondern ein Drit-
ist. Vor diesem Hintergrund wird z.B. in ter Poolträger, kann dieser Kompensati-
Brandenburg erwogen, zur Vorfinanzie- onsmaßnahmen an die Gemeinden oder
rung auf Mittel des Naturschutzfonds an andere Kompensationspflichtige zu
Brandenburg zuzugreifen. Dieses Modell Marktpreisen veräußern. Hier kann der
sollte weiterentwickelt werden. Die erfor- Kompensationspflichtige mit dem Poolträ-
derliche Anschubfinanzierung kann durch ger frei aushandeln, zu welchen Bedin-
ein Flächenmanagement nach dem „Mak- gungen er die Dienstleistungen des Pool-
lermodell“ des Landkreises Wesermarsch trägers in Anspruch nimmt. Der Poolträger
erheblich entlastet werden. Kosten entste- kann sich auf diese Weise auch Mittel zur
hen hier nur für den Verwaltungsaufwand. dauerhaften Pflege und Unterhaltung von
Diskussionen gibt es zum Teil über die Kompensationsflächen erschließen.
Höhe des Wertansatzes für aus eigenem Eine vollständige Deckung der Kosten aus
Vermögen des Poolträgers bereitgestellte den Zahlungen der Kompensationspflichti-
Flächen. Einerseits profitiert der Poolträ- gen gelingt nicht in allen Fällen. Bei kom-
ger hier von hohen Preisen für Kompensa- munalen Poolträgern schlagen die sich
tionsflächen, da diese seinen Ertrag stei- aus dem BauGB ergebenden Schranken
gern können. Andererseits muss er selbst durch (Personalkosten, Erhaltungspflege
Flächen erwerben, die mit der Erwartung etc.). Im Übrigen müssen Kostenpreise am
der Nutzung als Kompensationsflächen Markt durchgesetzt werden, was nicht im-
verbunden sind und deshalb höhere Kos- mer gelingt. Schließlich gibt es Vorhaben,
ten erwarten lassen. Insgesamt sollten die die auch solche Maßnahmen umfassen,
Poolträger daran interessiert sein, die die nicht der Kompensation dienen und für
die das Refinanzierungsinstrumentarium ressen können sich auflösen, wenn Über-
der Eingriffsregelung deshalb nicht genutzt einstimmung in den Zielen besteht (Ge-
werden kann. winnerallianzen).
Die Finanzierung der dauerhaften Pflege Für die Naturschutzbehörden bedeutet
und Unterhaltung der Kompensationsflä- dies, dass nicht selten auf naturschutz-
chen ist für jedes Kompensationsmana- fachliche Maximalforderungen verzichtet
gement ein schwieriges Problem. Soweit werden und grundsätzlich die Bereitschaft
die Kosten nicht im Rahmen des Kompen- zum Kompromiss bestehen muss. Damit
sationsmanagements erwirtschaftet wer- steht auch das Selbstverständnis des Na-
den können, müssen Strategien entwickelt turschutzes auf dem Prüfstand, soweit
werden, die Kosten zu reduzieren. Ansät- dieses sich ausschließlich auf die sektora-
ze hierfür bietet die Verbindung von Kom- le Entwicklung von Natur und Landschaft
pensationszielen mit Nutzungsmöglichkei- gründet und andere Erwägungen sozial-
ten, wie dies z.B. bei extensiver Bewirt- oder wirtschaftspolitischer Art ausblendet.
schaftung von Grünland möglich ist. Die Ergebnisse der empirischen Sozialfor-
Ein besonderes Problem ergibt sich bei schung zu den Erfolgsbedingungen von
der Renaturierung von bebauten brachge- Vorhaben des Naturschutzes bestätigen
fallenen Grundstücken. Solche Maßnah- ohne Ausnahme, dass ein Wandel dieses
men sind in Relation zu den üblichen Kos- Selbstverständnisses erforderlich ist. Ob-
ten der Kompensation besonders aufwän- wohl das neue BNatSchG auf die Bedeu-
dig. Es stellt sich daher die Frage, ob und tung der Landwirtschaft für den Erhalt der
in welchem Umfang sie als Kosten der Kulturlandschaft hinweist, ist die Diskussi-
Kompensation umgelegt werden können. on unter den Vertretern des Naturschutzes
in dieser Hinsicht aber noch nicht abge-
Interessen der Beteiligten schlossen.
Die Beschreibung der Interessen der an In jedem Fall ist eine Einbeziehung der
einem interkommunalen Kompensations- zuständigen Naturschutzbehörden in die
management Beteiligten ist weder voll- Konzeption des Kompensationsmanage-
ständig noch wissenschaftlich exakt be- ments unverzichtbar. Ihr kommt die
legt. Sie macht aber deutlich, wie facetten- Schlüsselrolle bei der naturschutzfachli-
reich das Interessengeflecht im Zusam- chen Qualitätssicherung des Kompensati-
menhang mit einem solchen Projekt sein onsmanagements zu. Bereits bei der Ent-
kann. Grundvoraussetzung für den Erfolg wicklung des Kompensationskonzeptes
eines solchen Projektes ist das Wissen um und der damit verbundenen Festlegung
die Strukturen, die Rolle der daran betei- der Räume für Kompensationsmaßnah-
ligten Akteure und Akteursgruppen und die men geht es um die Einbindung der natur-
von diesen verfolgten Interessen. Die schutzfachlichen und der administrativen
Auseinandersetzung mit den von dem Kompetenz der Naturschutzverwaltungen.
Vorhaben Betroffenen muss deshalb am Von herausragender Bedeutung für die
Anfang der Konzeptfindungsphase stehen. Entwicklung eines Kompensationsmana-
Dabei müssen Interessensgegensätze gements ist die Einbeziehung der Interes-
identifiziert und Kompromisslinien gesucht sen der Landwirtschaft, da diese einerseits
werden. Vermeintlich gegensätzliche Inte- als Nutzer oder Eigentümer der Flächen
Hauptbetroffene sind und zum anderen ihr munen ein nennenswerter Kompensati-
Mitwirken für den Flächenerwerb, die Um- onsbedarf bestehen wird. Ist dies der Fall,
setzung der Maßnahmen und die dauer- sind die Vorteile eines Kompensationsma-
hafte Pflege und Unterhaltung in vielen nagements offensichtlich und berühren
Fällen erforderlich ist. Die für den Erfolg verschiedene Bereiche der Verwaltungen.
des Projektes notwendige Akzeptanz und Hier wird es bei großen Verwaltungen vor
Mitwirkungsbereitschaft von Flächennut- allem darum gehen, die Aktivitäten der
zern und Eigentümern lässt sich nur errei- verschiedenen Dienststellen in der Verwal-
chen, wenn die Landwirte nicht lediglich tung zu koordinieren.
als Objekt administrativen Handelns, son- Das Interesse an einer interkommunalen
dern als Partner behandelt werden. Kooperation basiert regelmäßig auf einem
Die Interessen der Landwirtschaft können wechselseitigen Vorteil. Hier wird es bei
in Abhängigkeit von regionalen Besonder- einer Arbeitsteilung zwischen den Beteilig-
heiten (Bodengüte, Topographie, Be- ten Kommunen darum gehen müssen, die
triebsgrößen), der jeweiligen Betriebs- Vorteile der Gemeinde, die Kompensati-
struktur, der auf den einzelnen Betrieb onsflächen für in einer anderen Gemeinde
bezogenen Frage nach einem Nachfolger entstehende Kompensationserfordernisse
des Landwirts und nach den in der Region bereitstellt, deutlich zu machen.
bestehenden alternativen Einkommens-
möglichkeiten erhebliche Unterschiede Management der Kooperation
aufweisen. Frühzeitig sollte sondiert wer- Eine herausragende Bedeutung für den
den, Aufbau einer Kooperation haben – dies
§ welche Partner das Vorhaben aktiv zeigen die in die Untersuchung einbezo-
unterstützen würden, weil sie sich da- genen Fallbeispiele – bilaterale Gespräche
von Vorteile erhoffen, und wie auf die- zwischen dem Initiator des Vorhabens und
se Weise Einfluss auf die kommunalen den potenziellen Kooperationspartnern.
Entscheidungsträger gewonnen wer- Solche Gespräche dienen dazu, gemein-
den kann, same Probleme und Interessen zu sondie-
ren, Übereinstimmung über gemeinsame
§ welche Behörden an der Umsetzung
Grundlagen (Grundkonsens) zu erzielen
zu beteiligen sind und welche Anforde-
sowie die Bereitschaft und das Interesse
rungen und Interessen von diesen gel-
zur Beschäftigung mit dem Gegenstand
tend gemacht werden könnten,
des Kooperationsvorhabens auszuloten.
§ welche Möglichkeiten zur Kooperation Einzelgespräche haben den Vorteil, dass
mit anderen Anbietern von Flächen, hier vertraulich Positionen ausgetauscht
insbesondere bei der Flächenbereit- werden können, die in öffentlichen oder
stellung, möglich sind. teilöffentlichen Konferenzen und
Workshops oder anderen Gesprächssitua-
Grundvoraussetzung für das Interesse der
tionen wegen der Erwartung kritischer Re-
Städte und Gemeinden an einem inter-
sonanz nicht ausgesprochen würden. Sie
kommunalen Kompensationsmanagement
erfolgen auf der Basis von Freiwilligkeit
ist, dass die Bereitstellung von Kompensa-
und Gleichberechtigung, und sie sind für
tionsflächen als Problem wahrgenommen
die Gesprächspartner grundsätzlich er-
wird, also absehbar ist, dass in den Kom-
gebnisoffen und informell. In dieser nicht schaften aus. Diese müssen in den Ko-
öffentlichen Kommunikation besteht die operationsprozess eingebunden werden.
Basis für das Entstehen von Vertrauen Eine solche Funktion erfüllt z.B. beim Grü-
zwischen den handelnden Akteuren. nen Ring Leipzig die Stadt-Umland-
Dementsprechend sollte der Initiator die Konferenz, die jährlich durchgeführt wird.
Gespräche ebenfalls ergebnisoffen gestal- Hilfreich kann es schließlich sein, die Ent-
ten und bereit sein, Anregungen der Ge- scheidung über strittige Punkte einver-
sprächspartner unvoreingenommen auf- nehmlich durch ein Gutachten von dritter
zugreifen. Seite oder durch sonstige Einbeziehung
Öffentliche oder teilöffentliche Gesprächs- externen Sachverstands vorzubereiten.
situationen bieten dagegen ein Forum zur Die Kooperationsstrukturen müssen dau-
politischen Profilierung, das nach herge- erhaft angelegt sein, um notwendige An-
brachten Verhaltensmustern im kommu- passungen und Entscheidungen während
nalpolitischen Bereich regelmäßig genutzt der Durchführungsphase vornehmen zu
wird. Sie können deshalb erst dann für ein können. Bei komplexen Projekten mit vie-
Kooperationsvorhaben hilfreich sein, wenn len Beteiligten und Interessen bieten tur-
bereits eine grundsätzliche Unterstützung nusmäßig tagende Arbeitsgruppen oder
der Kooperation bei mindestens der Mehr- Projektbeiräte eine geeignete Plattform.
heit der Beteiligten erreicht ist. Bei weniger komplexen Strukturen reichen
Wichtig ist deshalb, zwischen den Ebenen regelmäßig die vorhandenen bilateralen
der bilateralen Gespräche und der Ebene Kommunikationsstränge.
der öffentlichen Konferenzen und
Workshops eine Arbeitsebene zu installie- Träger des Kompensationsmanage-
ren, in der die fachlichen Fragen und ments
Probleme aufgearbeitet und diskutiert Die Fallbeispiele zeigen, dass die Träger-
werden können. Als geeignete Struktur schaft sich stark an den bestehenden ad-
haben sich themenbezogene Arbeitsgrup- ministrativen Strukturen orientiert. Dies hat
pen bewährt. In den Arbeitsgruppen kann verschiedene Vorteile:
über eine ganze Reihe von Sitzungen sys- § Gründungsaufwand wird vermieden.
tematisch auf Ergebnisse hingearbeitet
§ Die Leistungsfähigkeit vorhandener
werden. Auch ist die regelmäßige oder
Strukturen kann eingeschätzt werden.
fakultative Einbeziehung aller, auch au-
ßerbehördlicher Akteursgruppen, möglich § Es kann auf bewährte Kommunikati-
und sinnvoll. Insbesondere sollten grund- ons- und Arbeitsstrukturen sowie auf
sätzlich die Naturschutzbehörden einbe- vorhandene Ortskenntnisse aufgebaut
zogen werden. Es zeigt sich in den Fall- werden.
beispielen, dass es auf dieser Arbeitsebe-
§ Das mit jeder Neugründung entste-
ne vergleichsweise leicht gelingt, zu ein-
hende wirtschaftliche und politische
vernehmlichen Ergebnissen zu kommen.
Risiko wird vermieden.
Die Arbeitsebene kommt wiederum nicht
ohne die Unterstützung der politischen Der Träger sollte hinsichtlich seiner perso-
Spitze und der zuständigen Fachaus- nellen und finanziellen Ressourcen mög-
schüsse in den beteiligten Gebietskörper- lichst aufbauend auf bisherigen Tätigkeits-
feldern qualifiziert sein, die anstehenden deutung zu. Schließlich sind auch die na-
Aufgaben zu erfüllen. Die Festlegung des turräumlichen Zusammenhänge ein Krite-
Trägers hat deshalb die im Einzelfall un- rium, das die Wahl eines Trägers begrün-
terschiedliche Ausgestaltung des Aufga- den kann. Wenn unterschiedlich geartete
benspektrums zu berücksichtigen. Zu be- und räumlich nicht aneinander grenzende
achten ist insbesondere, ob der Träger Naturräume erfasst sind, könnte dies für
selbst Liegenschaftsgeschäfte vornehmen zwei unterschiedliche Träger sprechen,
oder vermitteln muss und ob er die natur- um eine bessere Konzentration auf die
schutzfachliche Betreuung und Überwa- jeweiligen Probleme zu erreichen.
chung und die dauerhafte Unterhaltung Schließlich ist auch zu beachten, welche
übernimmt. Der Träger kann sich auch der Geschäfts- oder Tätigkeitsfelder der po-
Dienste geeigneter Fachbüros oder öffent- tenzielle Poolträger neben dem Kompen-
licher Dienststellen bedienen. Er muss sationsmanagement betreut. So ist etwa
aber zumindest die erforderliche Koordina- im Zusammenhang mit der Flächenagen-
tions- und Steuerungskompetenz besitzen. tur Wesermarsch darauf hingewiesen
Von grundlegend weichenstellender Be- worden, dass mit der Zuordnung zum
deutung ist auch die Frage, ob der Träger Kreis die Gefahr besteht, dass das Kom-
des Kompensationsmanagements auch pensationsmanagement von anderen
hoheitliche Funktionen z.B. als Planungs- kreisrelevanten Politikfeldern überlagert
träger oder bei der Erhebung von Kosten- und dominiert werden könnte.
erstattungsbeträgen wahrnehmen soll. Insgesamt lassen sich also eine Reihe von
Dies wird in der Regel nicht der Fall sein. Kriterien bilden, die bei der Festlegung der
Sollen hoheitliche Funktionen aber wahr- Trägerschaft eines Kompensationsmana-
genommen werden, muss der Träger eine gements mit interkommunalem Zuschnitt
Körperschaft des öffentlichen Rechts, also zu beachten sind. Dies sind insbesondere
eine Kommune oder ein Zweck-, Pla- folgende:
nungs- oder Kommunalverband, sein. § organisatorischer Aufwand,
Auch der räumliche Wirkungskreis des § vorhandene administrative Strukturen,
Trägers und die räumliche Reichweite des § vorhandene Kooperations- und Kom-
Kompensationsmanagements sind maß- munikationsstrukturen,
gebend. Der Aktionsraum des Trägers § Tragweite des Kooperationsgegens-
muss die vorgesehenen Kompensations- tandes, das heißt Art der zu erfüllen-
räume und die beteiligten Gebietskörper- den Aufgaben,
schaften umfassen. Bei einem Träger mit § naturschutzfachliches, kaufmänni-
deutlich darüber hinausgehender Ge- sches und rechtliches „Know-how“
schäftstätigkeit besteht einerseits die Ge- § politische und andere externe Ein-
fahr unzureichender Ortsbindung und Ver- flussmöglichkeiten,
antwortlichkeit, andererseits aber auch der § räumlicher Aktionsradius,
Vorteil zusätzlicher überregionaler Erfah- § Anzahl der beteiligten Akteure,
rung. Gerade den profunden örtlichen § Möglichkeiten zur Einbindung von
Kenntnissen und der Nutzung bestehen- wichtigen Akteuren.
der Kontaktnetze und Kommunikations-
Die genannten Kriterien werden im Einzel-
stränge vor Ort kommt eine wichtige Be-
fall von unterschiedlicher Relevanz sein.
Es wird deshalb immer darum gehen, eine sie im Rahmen dieser Untersuchung mög-
Lösung für den konkreten Einzelfall zu lich war. Grundsätzlich scheint es aber zur
finden. Die Übertragung von Modellen aus Vermeidung von Substitutionseffekte emp-
anderen Beispielen kann nicht ohne den fehlenswert, die Erledigung kommunaler
Hinweis darauf empfohlen werden, dass Pflichtaufgaben als Kompensationsmaß-
diese an die örtlichen und regionalen Be- nahmen auszuschließen.
sonderheiten eines jeden Falles ange-
passt werden müssen.

Effizienz interkommunaler Flächen-


pools
Bei den Fallbeispielen spielt die Effizienz
des Kompensationsmanagements zum
Teil eine zentrale, überwiegend jedoch
eine untergeordnete Rolle bei dessen Or-
ganisation und Aufgabengestaltung. Vor
allem in den Fällen, in denen keine voll-
ständige Kostendeckung erreicht wird,
sind Effizienzgesichtspunkte von erhebli-
cher Bedeutung. Effizienzziele könnten
zudem dann verstärkt in den Vordergrund
des Interesses rücken, wenn beim Auftre-
ten mehrerer Poolträger im gleichen Raum
ein Preiswettbewerb stattfindet.
Insgesamt lassen sich eine Reihe von Ef-
fizienzvorteilen interkommunaler Kompen-
sationsflächenpools gegenüber kommuna-
len benennen und auch durch die Fallstu-
dien bestätigen. Abstimmung zwischen
den Organen und Verwaltungen der betei-
ligten Gebietskörperschaften führen in
Einzelfällen auch zu Effizienznachteilen.
Diese Fälle fallen quantitativ jedoch nicht
ins Gewicht. Während die Umfrage die
Befürchtung, dass es zu Substitutionsef-
fekten kommen kann, bestätigt, können
entsprechende Rückschlüsse aus den
Fallstudien nicht gezogen werden. Im Vor-
dergrund steht hier die Ergänzung beste-
hender Finanzierungsmöglichkeiten. Die
Ergebnisse der Umfrage sind aber nur
sehr eingeschränkt belastbar und bedür-
fen einer substantielleren Bestätigung als