MIGUEL BORJA

ESTADO, SOCIEDAD
Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
EN COLOMBIA

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t
INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS
ale Y RELACIONES INTERNACIONALES
11 DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL
033
cerec
 ESTADO, SOCIEDAD
Y ORDENAMIENTO.TERRITORIAL
EN COLOMBIA

I ti
 A mis padres,
A Margarita, Sonia y Miguelito
 AGRADECIMIENTO

El autor agradece al Instituto / de Estudios Políticos y Relaciones

Internacionales y al CINDEC de la Universidad Nacional, el apoyo pres-
tado para la realización del, presente libro, en especial a los Directores
del Instituto, Eduardo Plumo y Gonzalo Sánchez. Igualmente, reconoce
la asesoría de Orlando Fals Borda durante su elaboración, y las sugeren-
cias de Alejandro Reyes y Pilar Gaitán, profesores del Instituto, y Fabio
Zambrano, profesor del Departamento de Historia de la Universidad
Nacional. Una versión anterior fue presentada como tesis de grado en el
Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, programa conjunto del
Ministerio de Relaciones Exteriores y la Escuela de Altos Estudios de
París, por lo cual el autor debe, igualmente, reconocimiento a Marie Eve
Detoeuf, co-directora del programa, y a los profesores Ricardo García y
Jairo González. Sin lugar a dudas las ideas y conceptos expresados
finalmente son de responsabilidad exclusiva del autor.
EC
;Fa 22 N 36-63 (301)
: 2680119 - 3683889
3684639
utc de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales IEPRI
ersidad Nacional de Colombia
ad Universitaria, Edilicio Manuel Ancízar
di Tel.: 3681579.
1687471

dé de Bogotá , 2000
í...í 958-9061-92-3

CONTENIDO

INTRODUCCION 15
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL
DE LOS CONCEPTOS 17
El ordenamiento territorial como reformismo institucional . . 19
El ordenamiento territorial como redefinición de las 'relaciones
entre el espacio socialmente construido y la geografía política
del Estado 22

ANTECEDENTES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

COLOMBIANO 26
Regiones y provincias 26
Un breve recorrido por los órdenes territoriales
de las primeras constituciones del país 27
Las Provincias Unidas de la Nueva Granada 27
La Gran Colombia 29
La República de Nueva GMnada:
El Estado Provincia, 1830-1850 31
El Estado provincia 35
El Estado región (1855-1885)
lí Martha Cárdenas - Hernán Darío Correa
:sales: Grupo Editorial 87
El Estado central (1885-1945) 45
as: Tramas y Líneas
a: Marca Registrada LA BÚSQUEDA DE UN NUEVO ORDENAMIENTO
ión y encuadernación: Giro Editores Ltda. TERRITORIALPARA COLOMBIA 54
Escuela geográfica clásica 54
7, Serie textos N 7 27
8 Miguel Boda Contenido

Escuela geográfica neoclásica 58 TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD

Escuela del formalismo de Estado 64 EL DESAFÍO DE LA POSTMODERN1DAD
Escuela Sociogeográfica 73 La forma del Estado
La investigación-acción participativa 75 . Las entidades territoriales
Las categorizaciones 78 La región
Los estudios y las acciones en los departamentos 79 La provincia
El departamento
EL REFORMISMO INSTITUCIONAL, LOS MOVIMIENTOS El municipio
SOCIALES Y LA POLÍTICA TERRITORIAL DEL ESTADO •Los distritos
ANTES DE 1991 85 Unidades de administración territorial
El Reformismo Institucional - 85 Las competencias y recursos
Los movimientos sociales y el territorio 91 La flexibilidad de los límites internos
La planeación del desarrollo social y económico
ORDEN CONSTITUCIONAL Y TERRITORIO 98 El medio ambiente
La Asamblea Nacional Constituyente y el Ordenamiento El ordenamiento territorial y las zonas limítrofes
Territorial 98 El ordenamiento territorial y las instituciones
La Carta Política de 1991 y el Ordenamiento Territorial 105 El ordenamiento territorial indígena
Sobre la forma del Estado 107 El ordenamiento territorial en las comunidades negras
Las nuevas entidades territoriales 108
Las divisiones territoriales 110 BIBLIOGRAFIA
Sobre la distribución de competencias entre la nación
y las entidades territoriales 110 INDICE DE MAPAS
Fronteras 111
El mapa político 111
La categorización de las entidades territoriales /1; 112
De los planes de desarrollo 112
El reformismo institucional y la Constitución de 1991 113
Los movimientos políticos regionales y la carta política 114

TERRITORIO, ESTADO Y SOCIEDAD

AL FINAL DE MILENIO 118
La Comisión de Ordenamiento Territorial 118
Creación y actividades de la Comisión
de Ordenamiento Territorial (C0T) 120
El reformismo institucional en la coyuntura actual 133
Los movimiento étnicos 136
El movimiento de las comunidades negras 137
Los movimientos indígenas 141
Los movimientos regionales 144
Los movimientos provinciales 148
 INTRODUCCIÓN

El presente trabajo se propone llevar al lector hasta el centro del debate

sobre el ordenamiento territorial del país, que corno se sabe no se reduce
a un problema de cartografía, sino que está relacionado con la dinámica
permanente de creación y apropiación del espacio por parte de los grupos
sociales con sus propias cultura y organización social, y con la estructura
general y la forma, administración, recursos, competencias y planeación
del Estado.
En primer término se presenta aquí un panorama conceptual básico
sobre el tema del ordenamiento territorial. Luego se analizan las provin-
cias y las regiones históricas que adquirieron forma política durante el
siglo diecinueve, bajo las figuras de, lo que aquí se denomina corno
"Estado Provincia" y "Estado Región", para exponer seguidamente la
constitución de los departamentos como entidades territoriales, en 1886,
y posteriormente demostrar cómo un siglo después los movimientos
regionales, aunados a investigadores independientes y políticos refor-
mistas, impulsaron un reordenamiento espacial cuyos primeros logros se
expresaron en la nueva carta constitucional de 1991, y se continuaron con
la Comisión de Ordenamiento Territorial, los movimientos políticos
multirregionales, regionales y provinciales, y nuevas tendencias refor-
mistas institucionales,
El estudio consulta y cita la "Gaceta Constitucional", publicacklón
oficial de la Asamblea Nacional Constituyente, y los boletines de esta
comisión, con el fin de resaltar tres hechos: primero, la amplitud y la
complejidad.del tema, ya que el ordenamiento espacial no es sólo un
problema de querellas entre entidades territoriales, sino un asunto rela-
 Miguel Bada

cionado directamente con la constitución del Estado y la sociedad, y con

el medio ambiente; segundo, las diferentes posiciones que existen en
tomo al problema de la organización y orden territorial del Estado; y
finalmente, la dinámica social existente en pos de una redefinición de los
límites político-administrativos y la geopolítica internos de la nación.
De esta manera, se espera proporcionar elementos que le permitan al
lector participar activamente en el proceso de redefinición del orden
territorial que viven las regiones de Colombia.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL:
LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE LOS CONCEVI

El_ordenamiento territorial se ha concebido en Colombia co

instrumento de apoyo a la gestión planificadora y una política estat
lograr la descentralización y la democracia participativa estableci
la constitución nacional. En esta dirección la Comisión de Ordenar
Territorial definió al ordenamiento espacial como un "instrumei

3. G Algunos estudios señalan que "la noción de ordenamiento territorial st

Francia durante la década de los cuarenta, concebida en un principio corno una alti
para solucionar los problemas relacionados con la distribución ymilización de la
En Colombia se "admite que el objeto de la ordenación del territorio es crear, ir
la organización racional del espacio y por la instalación de equipos apropia
condiciones óptimas de valoración de la tierra y los marcos mejor adaptados al de
humano de los habitantes".(N. PABÓN, "El problema del ordenamiento territi
Rísaralda" en COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, Colombia hacia el
memorias del taller sobre sistemas de ordenamiento terrritorial, auton,
descentralización, Santafé de Bogotá, 1994, p. so). En Alemania, se estableci
finalidad "asegurar el ordenamiento y correcto desarrollo de los distintos territo
país, teniendo en cuenta los lazos recíprocos y los intereses generales, reguli
interdependencia entre producción y servicios, a fin de crear las mejores cond
para el desarrollo de la producción, la satisfacción de las necesidades de la pobl
la protección de los recursos y los valores ambientales" ()bid., pp. 1515 y t5)).
La Carta Europea de Ordenación del Territorio dice que "el ordenamiento territ
a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, col
como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibi
las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector" (A. ANI
"El ordenamiento territorial en el Instituto Geogrífico Agustín Codazzi", en CO
DEORDENAMIENTOTERREFORIAL, Op. eit.. Santafé de Bogotá. pp. :75 y 176).

Estado para el logro de la eficiencia, la consolidación de la democracia
y la descentralización, respetando las autonomías locales y velando por
la unidad nacional" z, e indicó que "estas metas deben lograrse mediante
una distribución armónica de la población, el desarrollo social, econó-
mico y político con el uso de los recursos naturales y la protección del
ser humano y del medio ambiente".3
En general, este concepto está en construcción en las ciencias sociales
y en la acción política, y en el país esa condición no es la excepción, pues
de hecho es ante todo una práctica social que se redefine, y amplía
constantemente de acuerdo con la dinámica real de ocupacióh y forma-
ción del territorio.
Para los sectores reformistas del Estado y de los partidos tradicionales,
éste fue, hasta 1990, un asunto marginal dentro del manejo de la cosa
pública: herederos de una geografía política premoderha, a lo máximo
que llegaron fue a proponer nuevas unidades de división territorial para
la administración de algunos de los asuntos del Estado, tales corno los
círculos judiciales, los consejos regionales de planeación, o ras divisio-
nes teMtoriales en algunos ministerios e institutos, todos con el fin de
solucionar algunas dificultades de la administración pública causadas
por la inadecuada geografía política existente, o propiciar la participa-
ción comunitaria en el crecimiento económico y en el mismo Estado.
Estas políticas de ordenación espacial han tenido, así, un carácter secto-
rial, y no han logrado pernear al Estado en su conjunto.
manera en parte de Europa el ordenamiento territorial hizo énfasis, en un principio, en
los problema propios de la reforma agraria, para irderivando hacia una visión mas amplia
que involucra los problemas propios del medio ambiente.
En América Latina, el orden territorial se asume corno una política de los Estados para
superar los desequilibrios espaciales del desarrollo integrándose con el; proceso de:
planificación económica. En la región, se han venido impulsando estrategias ordenadoras;
en Brasil, México, Venezuela, Costa Rica y Colombia.
En Venezuela, la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, define el ordenainiento1
como "la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos; dei
las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-es-1
panal, con el fin de lograr una mejor armonía entre el mayor bienestar de la población
la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales' y la protección y1
valoración del medio ambiente como objetivos fundamentales del desarrollo integral":
Loc. cir,
2. Loc. cit.
3. Loc. cit
....,•,, ,,,,,,, „,, ,,,,, ouL,,,, tua pto.> ir
Sin embargo, la polémica sobre la dimensión geopolítica del Estado
comenzó a ganar espacio a partir de la reflexión sobre el territorio que
impulsaron los movimientos regionales a comienzos de los años noventa,
y se extendió a temas como los planes y programas del Estado y los
asuntos públicos atinentes a la sociedad civil, ocupando un lugar des-
tacado en la agei da de algunos gobiernos regionales, de sectores avan-
zados de los partidos políticos o de organizaciones no gubernamentales,
y de los mismos movimientos regionales.
Desde entonces se fueron delineando dos significados diferentes del
ordenamiento territorial, que han conducido a dos prácticas sociales
divergentes: de una parte, el ordenamiento como reformismo institucio-
nal; y de otra, como redefinición de las relaciones entre el espacio
socialmente construido y la geografía política del Estado. Veamos cada
una de ellas.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
COMO REFORMISMO INSTITUCIONAL
Ante los conflictos sociales y la crisis del modelo de desarrollo, los
sectores avanzados de las clases dominantes, y en especial la tecnocracia
estatal, buscaron en el escenario internacional fórmulas para dar salida
a la situación, y allí encontraron dos elementos que habrían de determinar
la conceptualización del tema y el diseño de la política territorial del
Estado: la planeación y el epicentrismo urbano, que condujeron a que en
el Departamento Nacional de Planeación se abriera paso un concepto
funcional del ordenamiento territorial basado en el ejercicio especia-
lizado de técnicas administrativas, como parte de los esfuerzos de
planificación oficiales en los procesos de uso y ocupación del territorio,
El ordenamiento territorial gubernamental fue enmarcado, entonces,
en el estructural-funcionalismo propio de países como Alemania, Fran-
cia, Holanda e Inglaterra, que ante todo dieron un carácter legal al
ordenamiento espacial. Al respecto se ha indicado que "en un análisis
de conjunto es posible apreciar que aunque esta estrategia se desarrolla
en espacios y tiempos diferentes, con bases conceptuales y meto-
dológicas particulares, en ellos se puede generalizar el carácter planifi-k
cador implementado en épocas de ajuste y de readecuación del Estado
frente a la sociedad y la territorialidad".4
4. N. PAU ÚN, Op. cit., pp. 148-149.
20 Miguel Borja
En el caso colombiano, el Estado asumió la ecuación ordenamiento
territorial = planificación espacial, para formalizar la interdependencia
entre el sistema de centros urbanos y las formas de poblamiento y
producción, y superar así la fragmentación entre ellos, con base en un
orden territorial funcional que asegure el desarrollo bajo parámetros
modernos.
Pero a pesar de esto no se afectó sustancialmente ]a realidad geográ-
fica, y apenas se logró un formalismo retórico sobre el orden territorial,
enunciado en algunos planes de desarrollo. Por esto, se ha reconocido
que "las cuestiones relativas al fortalecimiento de la red de ciudades para
el apoyo al desarrollo regional y 'rural, la racional utilización de los
recursos naturales y la distribución de las actividades económicas y de
la población en el territorio, se diluyen en las estrategias y programas
que dan concreción a los planes. Ante la poca planificación, la orga-
nización del territorio no ha sido propicia para el uso más eficiente de
los recursos públicos y privados, y ha contribuido al mantenimiento de
las desigualdades sociales. La planificación ha tenido un enfoque
predominantemente económico, aunque en los planes nacionales ante-
riores por lo general ha existido el capítulo regional o territorians
El territorio como una matriz de factores naturales y socialeS no ha
jugado, por consiguiente, el papel que le corresponde en la planeación
del Estado, lo cual explica el desorden territorial y su persistencia como
factor de premodernidad social y económica.
Sin embargo, las tendencias reformistas del bipartidismo cambiaron
el enfoque, dirigiendo sus acciones, antes que hacia un reordenamiento
territorial, hacia una reorganización de la administración basada en la
descentralización, lo cual significó avances en la planificación y la
gestión moderna como marcos posibles de la acción gubernamental
sobre el territorio.
Pero en general se puede afirmar que por este camino no se ha logrado
trazar una política territorial coherente frente a una realidad territorial
caracterizada por significativos contrastes y dinamismo. Colombia es un
país de regiones y provincias, de numerosas formaciones sociopolíticas
y económicas, de culturas diversas queredefinen permanentemente el
espacio de acuerdo con sus necesidades y posibilidades de desarrollo; y
esto contrasta con el tradicionalismo y la rigidez de las estructuras e
instituciones del Estado, fundamentadas aún en un orden territorial
5. H. GONZÁLEZ, "Ordenamiento territorial y planificación en Colombia", en
INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZ1, Ordenamiento territorial, conceptualizacio-
nes y orientaciones: hacia un lenguaje común, Santafé de Bogotá, 1997, p. 31.
ordenwniento territorial: la construcción social de los conceptos
anacrónico, como se puede apreciar en la poca correspondencia existente
entre las normas de manejo del territorio y la realidad espacial, dentro
de un modelo de Estado que anula la vida regional; o en un orden
geográfico que desconoce los procesos de readecuación espacial, el
rápido 'crecimiento demográfico e industrial, la ampliación ganadera y
agrícola, y la dinámica de las fronteras internas, fenómenos sociogeo-
gráficos que modifican permanentemente la base territorial del poder, y
recrean una nueva geografía política que al no ser reconocida genera un
estadQcle desorden en el territorio cuyas consecuencias son múltiples:
desgobierno, ilegitimidad del Estado, violencia regional, disfunciona-
lidad de la administración estatal, uso inadecuado de los recursos,
deterioro ambiental, contrabando y delito, confrontación o indefinición
de autoridades administrativas, confusión y duplicación de funciones de
las endtlades del Estado y de la empresa privada, soberanías internas,
desintegración territorial, social, política y económica de las regiones, y
no reconocimiento de la diversidad cultural de éstas ni de las provincias
y territorios de indígenas y negros.6
6. Como se dijo, los problemas señalados son, en parte, resultado de la concepción
sobre el orden geográficO que maneja el Estado, cuyos institutos y ministerios no tienen
una concepción dinamita del orden territorial, y hacen casoomiso de la necesidad de
estar constantemente actualizándolo de acuerdo con el desarrollo económico y las
aspiraciones sociales de los pueblos. Sus divisiones territoriales, por ejemplo, se trazaron
hace ya veinte o treinta años y son un eco del pasado lejano. Un ejemplo clásico son los
Carpes, cuyi división territorial obedece al concepto de las cinco grandes regiones
naturales de Colombia, con un determinismo geográfico claro que excluye un pensa-
miento moderno del ordenamiento territorial, y coadyuva a la ineficiencia de la acción
gubernamental. Así, la planeación se da en términos de divisiones territoriales tradi-
cionales, se limita a labores de distribución de recursos que recrean el clientelismo
político y se aleja de la idea del desarrollo regional sostenible. Esto último se repite con
la división territorial de las corporaciones autónomas regionales, en el Ministerio del
Medio Ambiente, o con la administración de justicia escindida entre la conformación
centralista de su instancia máxima de administración (el Consejo Superior de la Judi-
catura),:y circuitos y círculos judiciales que en muchos casos no corresponden al
funcionamiento real de las sociedades regionales. En el mismo sentido, el lncora se ha
limitado a titular tierras en las llamadas zonas baldías del país, sin tener en cuenta el
impactoambiental y la necesidad de implementar la reforma agraria de acuerdo con las
características regionales.
 ;vn g Hui Offlp
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO REDEFINICIÓN DE LAS
RELACIONES ENTRE EL ESPACIO SOCIALMENTE CONSTRUIDO
Y LA GEOGRAFÍA POLÍTICA DEL ESTADO
Ante los problemas anteriores, algunos movimientos regionales bus,
caron otro camino para enfrentar el desorden territorial, y partieron de
reconocer los estudios que han señalado lo caduco del actual orde-
namiento espacial basado en la geografía clásica del Estado nación y
corno uno de los principales obstáculos para la instauración dela socie-
dad moderna, tal y como podrá verse en el análisis que se propone en el
capítulo siguiente.
Con otro orden de ideas, ellos asumieron el terna del ordenamiento
territorial como las relaciones entre el espacio socialmente construido y
la geografía política del Estado, como geohistoria, y por lo mismo como
algo relacionado con las formas de organización humana del espacio y
las influencias históricas y culturales que actúan sobre su entorno.
Así, el ordénamiento territorial es considerado como un resultado
histórico de las relaciones entre la sociedad regional y su entorno natural,
de hecho constantemente sometido a los cambios y transformaciones que
el hombre impone al medio geográfico en la relación dialéctica que
mantiene con la naturaleza. En consecuencia, el orden territorial es
considerado corno una situación construida, un logro de las relaciones
entre los hombres que crean un espacio económico y cultural; y por ello
su ordenamiento propiamente dicho parte de las condiciones naturales
de vida de los hombres en su ámbito regional.
Las relaciones entre territorio y sociedad son históricame)ue dinámi-
cas, y responden a los fines que se proponen los hombres en su acción
social sobre el medio, asumiendo una responsabilidad directa y múltiple
que es al mismo tiempo económica, como parte de la naturaleza; ética,
por el compromiso que se tiene para mantener el medio ambiente en
buenas condiciones para las generacibnes futuras; y sociopolítica por la
responsabilidad que el manejo del espacio implica para la construcción
permanente deun proyecto social y estatal.,
En tal sentido, el concepto básico de la acción de los movimiento
políticos regionales sobre el espacio, está centrado en la autonomí
regional, entendida como un atributo de los pobladores que viven en los
territorios que conforman la nación, para darse su propio gobierno
administración y forma de Estado, esto es, como capacidad para pode
normar su forma de vida sin depender de poderes extraños a las comuni
dados regionales.
Con ello se pretende construir un modelo de Estado regional como
espacio político de la participación democrática real, y como ámbito de
una sociedad tolerante y. valoradora de las diferencias de orden étnico,
cultural, económico y político.: Un orden espacial autónomo busca,
igualmente, acercar el gobierno al ciudadano,para permitirle participar
en la toma de las decisiones públicas y fiscalizar a sus mandatarios; y
acomodar la división político-administrativa a la realidad, para lo cual
se hace indispensable reconocer que en Colombia conviven un conjunto
de culturas que determinan la diversidad geográfica y regional.
En general, se persigue establecer una armonía entre naturaleza y
sociedad; entre la tierra y su ocupación y explotación; es decir, entre el
espacio y las actividades económicas de los pobladores, en la perspectiva
de dar contenidp y hacer eficaz la democracia moderna, en la medida en
que se traslade el poder a las entidades territoriales. De este modo, la
territorialización de la administración política sería condición de posibi-
lidad de la democracia contemporánea.
Durante los años setentas y ochentas el Estado y los sectores refor-
mistas de los partidos políticos estaban lejos de reconocer nuestra
realidad territorial y los problemas creados por la inadecuada geografía
política en términos de población y producción; pero de esta carencia se
partió para la formulación de un nuevo orden territorial, la cual fue
liderada, como se dijo, por los movimientos regionales que surgieron
buscando alternativas a los problemas de la nación, y como avances
importantes hacia un nuevo orden geopolítico,
Estos movimientos discutieron, entre otras cosas, sobre la flexibilidad
de los límites regionales y locales internos, y la creación de las regiones
y las provincias como nuevas entidades territoriales; e iniciaron tina
pedagogía del territorio a través de publicaciones y seminarios, cuyas
recomendaciones sobre el orden' espacial se han convertido en un ele-
mento de la actividad gubernamental y de la acción legislativa. Así, a
partir de las comisiones regionales de ordenamiento territorial (departa-
mentales, provinciales y locales), o a través de eventos particulares, las
regiones, las provincias y los municipios inauguraron la reflexión polí-
tica sobre el territorio, y esbozaron los elementos básicos de un programa
territorial moderno.
Esta dinámica, junto con los problemas anotados, y la urgencia de
cauces pacíficos para la solución de conflictos sociales, mostraron la
necesidad de la concertación entre el Estado y las comunidades sobre los
cambios que requiere el orden territorial, en términos de varios aspectos:
a) coadyuvar a lá modernización de la administración de las unidades
territoriales; b) asesorar los procesos sociales de construcción de nuevas
 Miguel Borja Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano 25

entidades territoriales; c) contribuir al equilibrio en la asignación de los

recursos fiscales; d) coordinar la planeación; e) colaborar en la delimi- diferentes actores que han venido realizando aportes encaminados a la
tación de las áreas administrativas y los círculos electorales para la conformación de una política coherente para el ordenamiento geohis-
elección de diputados; f) informar a la opinión pública sobre los proble- tórico del territorio, que oriente y dé adecuada interpretación a las normas
mas del ordenamiento territorial y sus soluciones; g) preparar el ambiente de derecho y a las demandas ciudadanas en torno a la organización y
popular para las medidas encaminadas a formular nuevos ordenamientos administración del espacio. Es aquí donde se vienen definiendo las
espaciales; h) orientar, supervisar y realizar los estudios técnicos nece- variables principales del ordenamiento territorial en el país.
sarios para el ordenamiento territorial; i) investigar los factores.históri-
cos, políticos, sociogeográficos, culturales y ambientales de las
entidades territoriales; y j) estudiar las funciones y competencias de las
unidades espaciales.
Igualmente, el ordenamiento espacial del Estado debe responder por
la ejecución de las políticas y programas de ordenamiento territorial .y
por la concertación permanente en torno a los asuntos de la geopolítica
interna; y formular políticas y planes de desarrollo e inversión territorial,
para lo cual deberá transformar o crear nuevas instituciones encargadas
del manejo de la geografía política, como espacios de concertación
permanente entre la sociedad y el Estado, donde se formulen las políticas
y planes de desarrollo territorial y los programas de inversión regional,
se promuevan, coordinen y fijen criterios técnicos y científicos para la
delimitación de las áreas espaciales de su jurisdicción, y se dinamice
constantemente y se le de carácter público al reordenamiento territorial
a través de la participación comunitaria.
Lo anterior permitiría garantizar los principios que lleven a la forma-
ción de un Estado nuevo cuya política territorial sea coherente con la
sociedad, para lo cual participación ciudadana deberá definir la división
general del territorio; modificar las bases y condiciones para crear,
eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus
competencias; expedir y actualizar el mapa oficial de la república; y
promover la expedición de leyes y normas sobre el ordenaniiento territo-
rial.
Igualmente, este proceso tendrá que construir la coherencia necesaria
de cada unidad del territorio nacional en términos de la ecoestructura
natural y territorial que le sirve de soporte espacial, ecológico, biológico
y socioeconómico a las actividades productivas y sociales que cumple
su población. Asimismo, deberá tratar de establecer grados adecuados
de coherencia entre los ecoterritorios, las comunidades y sus sistemas de
producción; y reglamentar la explotación de los recursos naturales.
Como se ve, en Colombia este tema rebasa los asuntos de la admi-
nistración y planificación estatal, y se proyecta hasta la construcción de
nuevos modelos de sociedad y de formas políticas. En ello convergen

ANTECEDENTES DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL COLOMBIANO
REGIONES Y PROVINCIAS
Las regiones siempre han estado presentes en la historia del ordena-
miento territorial colombiano, hasta el punto de que la organización de
ellas como provincias configuró la sociedad y el Estado coloniales; y
posteriormente su unión y la adopción para ellas de formas de organiza-
ción político-administrativa acordes con la naturaleza socio-económica
y geográfica del país, posibilitaron la formación del Estado y pe la nación
republicanos, a principios del siglo XIX. f:
Asimismo, el reconocimiento de la regional idad determinada por las
formaciones socio-económicas de la segunda mitad del sigloi xix, fue
uno de los factores que más contribuyó a los proyectos políticos y
sociales de la época, conocida como del "Estado región", cuyo ordena-
miento fue roto a partir de 1886, cuando se buscó anular las provincias y
las regiones para erigir a la nación, el departamento y el municipio en
las unidades territoriales del nuevo Estado. Pero aquellas subsistieron
como unidades sociales y culturales, y precisamente continúan expre-
sándose a fines del siglo xx como movimientos regionales y provincia-
les. Por ello conviene detenerse en sus antecedentes históricos para
reconocerlas integralmente.
nmeccoentes aet oracnamtento territorial colombiano
27
UN BREVE RECORRIDO POR LOS ÓRDENES TERRITORIALES
DE LAS PRIMERAS CONSTITUCIONES DEL PAÍS?
Las Provincias Unidas de la Nueva Granada
Al iniciarse la primera república independiente del poder español, la
Nueva Granada se dividía en 22 provincias cuya diversidad natural y
cultural determinaba un sentido regionalista en su ordenamiento territo-
rial y en su organización estatal.
El país ha estado desde entonces dominado por las regiones como
epicentros de la vida social cultural y política, las cuales se recreaban en.
sí mismas a través de centros urbanos, haciendas, resguardos indígenas
y palenques, entre otras formas de poblamiento; y eran reafirmadas como
tales por la escasez de vías de comunicación y por las características de
la geografía andina, que dificultaban la instauración de un mercado
interregional o el desarrollo de una vida nacional.
La dinámica regional de las provincias se expresó en las colonias
americanas ante el vacío de poder creado por el derrumbe del imperio
español. En la Nueva Granada, por ejemplo, las provincias formularon
sus intereses regionales y políticos con base en su fidelidad al rey (Santa
Marta y Popayán) o en tendencias patrióticas (Cartagena, Antioquia,
Santa Fe y Tunja), pero siempre buscaron con fuerza su autodetermina-
ción política y administrativa. Así, Tunja, Sogamoso, Cartagena, Mom-
pox, Ambalema, Mariquita, Pamplona, y Girón, entre otras, lograron un
status político propio y alcanzaron formas de autonomía a través de-sus
juntas de gobierno .8
En el sentimiento regionalista de las provincias encontrarnos las
fuerzas geopolíticas que sentaron las primeras bases del Estado nacional:
a partir de los acontecimientos de 1810, la Junta Suprema de Santa Fe,
considerándose depositaria de la autoridad legítima, convocó el de
julio de 1810 a las demás provincias para realizar un congreso29que
definiera el problema de la autoridad política para el Nuevo Reino de
Granada9, el cual se reunió el 22 de diciembre de
1810, pero no pudo
7. Los datos sobre las constituciones de Colombia y las reformas constitucionales,
fueron tomados de: D. URIBE, Las Constituciones de Colombia,
Hispánica, 1977. Madrid, Cultura
8. J. °CAMPO, :El proceso político, militar y social de la Independencia", en
Nueva
Historio de Colombia, Santafé de Bogotá, Planeta, 1989, Tomo 2, p. 45.
9. Loe. cit.
 O
Miguel Borja
expedir la constitución propuesta por cuanto a él solarnente concurrieron
los diputados de seis provincias: Santa Fe, Socorro, Pamplona, Neiva,
Mariquita y Nóvita; las demás no asistieron, pues se consideraron
soberanas dentro de su territorio, y por lo tanto con autonomía para hacer
sus propias declaraciones de independencia y constituciones. Así, mu-
chas provincias se organizaron como Estados, tal y como sucedió con
Cundinamarca, cuyo Colegio Constituyente decidió convertir a la pro-
vincia en Estado independiente regido por una monarquía constitucional.
Más adelante, el segundo congreso del Reino, reunido el 27 de no-
viembre de 1811, expidió el Acta de la Confederación de las Provincias
Unidas de la Nueva Granada, firmada por los representantes de Antio-
quia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja, con la cual se convino que
las provincias debían considerarse libres e independientes. Por ello la
Provincia de Tunja se constituyó en república y sancionó su propia
constitución el 9 de diciembre de 1811; y posteriormente, Antioquia
sancionó la constitución del 2] de marzo de 1812, Cundinamarca la del
17 de abril de 1812, y Cartagena de Indias la suya del 14 de junio del mismo
año.'°
La regionalidad que portaban las provincias se expresó en el Acta de
Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, donde se
manifestó la necesidad de asociarse en forma federativa en un nuevo
Estado que se llamó "Provincias Unidas de la Nueva Granada", integrado
por las últimas provincias del Nuevo Reino, las cuales fueron conside-
radas como iguales e independientes, conservándose su administración
interior y la de ciertas rentas, y también el nombramiento de toda la
burocracia oficial, pero no las funciones militares para la defensa común,
la imposición de contribuciones generales para la guerra, el manejo de
los negocios internacionales, las rentas de aduana, los correos, la amone-
dación y otros ramos atribuidos al gobierno y al congreso federales, este
último con funciones ejecutivas y legislativas mientras se anexaban a la
Unión las demás provincias. En cuanto cesara el peligro de guerra
exterior, habría de convocarse una convención general de diputados de
todas ellas, para expedir la constitución nacional»!
El Congreso de las Provincias Unidas, reunido entre 1811 y 1816, sentó
las bases políticas de unión en el Acta de Federación, y en los decretos
nr
10. Loc. cit.
¡bid., p. 48. Las formaciones sociales provinciales eran las siguientes: Santa Fe,
Cartagena, Santa Marta, Antioquia, Chocó, Socorro, Casanare, Neiva, Mariquita, Pam-
plona, Tunja, Cali , Riohacha, Girón, Bucaramanga; Citará, Panamá, Vélez, Leiva,
Mompox, Nóvita y Popayán.
Antecedehles del ordenamiento territorial colombiano 29
del 23 de septiembre y del 21 de octubre de 1814, en los cuales respecti-
yamente se estableció su composición (dos diputados de cada una de las
provincias, a excepción de las de Casanare, Neiva, Chocó Nóvita y
Citará, cada una con uno); la renovación anual de parte de la delegación
de cacia'una; la rotación cada cuatro meses de la presidencia del poder
ejecutivo; y la existencia de un gobernador nombrado por el colegio
electoral, que debía obrar como dependiente del poder ejecutivo en los
ramos militar y de hacienda.
El primer decreto contemplaba el establecimiento de legislaturas en
las provincias, para controlar la inversión de los fondos públicos, admi-
nistrar las rentas, promover la creación de cabildos en los pueblos, y
realizar las elecciones y las reformas convenientes. Igualmente, los
colegios electorales de las provincias quedaban autorizados para com-
poner I n tribunales de justicia.
Estal primeras cartas constitucionales del país muestran cómo la vida
política y social rotaba alrededor de las provincias históricas de lanación,
y que éstas no sólo fueron los espacios territoriales cuya unión permitió
la consolidación del Estado y su territorio, sino que se constituyeron en
las unidades básicas del ordenamiento espacial, político y administrativo
nacionales, Los poderes político, legislativo y judicial residían en las
diferentes instancias de administración de las provincias: así, el gober-
nador, los colegios electorales y las legislaturas provinciales llegaron a
ser las primeras autoridades estatales y sociales de la nueva república,
que se abría paso ante el derrumbe del régimen colonial:español.
Este ordenamiento jurídico era expresión de una sociedad precapita-
lista con un alto grado de concentración de la riqueza ydel poder, con
una propiedad latifundista de la tierra y un •dominio monopólico de los
recursos naturales por parte de grupos de terratenientes con aspiraciones
caudillistas y regionalistas en sus propias áreas de influencia.
La Gran Colombia
A finales de 1819, en la ciudad de Angostura, situada sobre las
márgenes del río Orinoco, se proclamó la organización de la República
de Colombia con base en las tres colonias que integraban el Virreinato
de la Nueva Granada: la Capitanía General de 'Venezuela, el Reino de
Nueva Granada y la Presidencia de Quito. Un año y medio más tarde, el
6 de mayo de 1821, se instaló en Cúcuta el congreso constituyente de la
Gran Colombia con representantes provinciales que formularon una
primeraconstitución de corte liberal y proclamaron la unión de aquella
 y
Ailguei Borja
tres antiguas colonias, aunque sin alcanzar una organización estatal
5 permanente. Actuando como supremo cuerpo legislativo de todo el país,
este congreso nombró a Bolívar y a Zea corno presidente y vicepresidente
1 de la república, y creó dos vicepresidentes adicionales, uno con especial
responsabilidad para Venezuela y el otro para la Nueva Granada; igual-
mente, se previó que una tercera vicepresidencia regional Sería creada
r más tarde en Quito.12
del En relación con el ordenamiento territorial del Estado, la constitución
30 de agosto de 1821
que organizó a la Gran Colombia, ordenó que el
territorio de la República sería dividido en departamentos,
i y estos en
provincias, cantones y parroquias, e instauró las asambleas electorales o
S de provincia para elegir presidente, vicepresidente, senadores y repre-
sentantes de cada provincia, además de prescribir que el congreso
dividiría el territorio de la República en seis o más departamentos para
a facilitar su administración, y establecer el mando político de cada
departamento en un magistrado denominado como intendente, sujeto al
3 presidente de la República y con un período de tres años. Del mismo
modo, 'esta constitución ordenaba que en cada provincia habría
gobernador, subordinado al intendente. un
La Gran Colombia quedó entonces integrada por tres naciones: Cun-
dinamarca, Venezuela y Ecuador, la primera conformada por los depar-
a tamentos y capitales de ,
Cundinamarca, Bogotá; Cauca, Popayán;
Magdalena, Cartagena; Boyacá, Tunja; y poco tiempo después Panamá,
que había obtenido su libertad en 1821
provincias (Panamá y Veraguas) 13 y contaba en ese momento con dos
; y las segundas cada 9a como un
departamento más. Así, la unidad básica de la división territorial siguió
siendo la provincia, que en el caso del territorio de la actual Colombia
12. D. BUSHNELL,
El régimen de Santander en la Gran Colombia,
Bogotá, Ancora, 1985, p. 29. Santafé de
13.
'Lri carta política expedida el 29 de abril de 1830, ratificó la anterior división
territorial. Además, estableció las asambleas parroquiales, las cuales nombraban los
miembros de las asambleas electorales, cuyas funciones eran sufragar por el presidente,
vicepresidente, senador de la provincia y su suplente, y por el representante o repre-
a
• sentantes de la provincia y sus suplentes: En cuanto hace relación con el rdgitnen interior
3 de la república, ordenó que el gobierno político de cada departamento lo ejercería
un
prefecto, dependiente del jefe del ejecutivo, de quien era agente legal: El gobierno de
cada provincia estaría a cargo de un gobernador sujeto al prefecto del departamento.
a Igualmente, se crearon las Cámaras de Distrito, las cuales tenían como facultad deliberar
• y resolver lo relacionado con los asuntos locales y municipales de los departamentos,
a
Estas se componían de los diputados elegidos en las provincias. Asimismo, instauró los
concejos municipales en las capitales de provincia yen algunas cabeceras de cantón.
Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano
alcanzaban el número de veinte: Riohacha, Santa Marta, Cartagena,
Atrato, Panamá, Veraguas, Nóvita, Antioquia, Soto, Pamplona, Vélez,
Socorro, Tunja, Casanare, Mariquita, Neiva, Santa Fe, Popayán, Citará
y Mompox (ver mapa 1).
Este nuevo Estado fue un intento de unidad geopolítica que antecedió
a las transformaciones políticas y socioeconómicas acaecidas durante el
siglo XIX, y estuvo caracterizado por continuas crisis políticas causadas
por las dificultades que tuvo para expresar la sociedad de su tiempo. En
general, en él,predominaronaquellos que habían llevado a cabo la guerra
de independencia, que aspiraban a forjar la unidad latinoarriericana; pero
no alcanzaron la integración grancolombiana, la cual fue liquidada en
1830
cuando se inició una nueva tendencia política con un marco territo-
rial más adecuado para la formación de los Estados-nación de Venezuela,
Ecuador y Colombia.
La Gran Colombia como proyecto social y político entrañaba una
contradicción territorial, pues la diversidad regional geográfica, social y
cultural, las diversas formas de poblamiento existentes a su interior, y
los centros urbanos que se venían consolidando como centros regionales,
no permitían su unidad bajo el mismo Estado. Por ello su proyecto
político tuvo que adecuarse en 1830
para dar paso a la dinámica regional,
que en el caso de la Nueva Granada estaba bien caracterizada en: a) zonas
de concentración indígena (Altiplano cundiboyacense, Sierra Nevada de
Santa Marta, Región del Sur); b) Zona de mayor concentración de
población mestiza (eje regional Socorro-Pamplona, nororiente del Nue-
vo Reino); e) el occidente colombiano, que aparece corno la región de la
minería, la gran hacienda y la esclavitud negra; d) Costa Atlántica; e)
Región de Neiva y Mariquita; t) Chocó; g) Llanos Orientales". Esto fue
lo que se vino a reconocer en la República de la Nueva Granada a partir
de la instauración del "Estado Provincia".
La República de Nueva Granada: El Estado Provincia, 1830-
1850
Disuelta la confederación grancolombiana, la actual repúblicq de
Colombia comenzó su vida de Estado independiente con el nombré. de
República de Nueva Granada, cuya carta constitucional, sancionada el
29 de febrero de 1832,
determinó una división descendente del territorio
en provincias, cantones y distritos parroquiales; el mando político de
14. 1. OCAMt'o, Op. cit., p. 24.
 32 Miguel Borja Antecedentes riel ordenamiento territonat counntnuno

MAPA 1: cada provincia en cabeza de un magistrado denominado gobernador,

LAS PROVINCIAS DE COLOMBIA HACIA 1830 dependiente del poder ejecutivo; y el legislativo en forma de cámaras de
provincial), concejos municipales.
De está forma la constitución de 1832 retomó la división territorial de
las Provincias Unidas de la Nueva Granada y trató las bases 11kl
para perfeccionarlas como regiones sociopolíticas, en tanto ellas elcgtan
senadores y representantes, y proponían a los magistrados de los tribu-
nales judiciales de las provincias y los candidatos a gobernadores, 1-
asumiendo una incidencia directa en cada uno de los tres poderes del
'1'7
.
,..,..,.
o..
t I
1 Estado Moderno. Las cámaras provinciales tenían, además, ingerencia
P en los asuntos militares, denunciaban las infracciones a la constitución
• ....• y a las leyes, decretaban el régimen fiscal de la provincia, fijaban el
I
p• , presupueSto de la misma y manejaban la economía oficial del territorio
.. s,. I a su cargo.
Como4e ve, la constitución de 1832 entregó amplios poderes a las
.." provincias, que de ese modo fueron consolidadas como las unidades
básicas del ordenamiento territorial, político y administrativo del país.
rSo Ir 1PITIC 001A 2
2..lo y./
Posteriormente, la constitución política de la República de la Nueva
OCt ANO 4 á Granada,expedida el 20 de abril de 1843, ratificó esta división territorial,
•
(1.o:
:61( 64, y estableció que cada provincia se compondría de uno o más cantones,
f Ne 6 ,fir o¡/; .. t.
,.......?
y cada cañtónde distritos parroquiales; y preceptuó que en cada provincia
PACIFICO
oio o \ —71-- ,.M1 °ft
habría un gobernador de libre nombramiento, como agente político
I t POO V ' °° °
o ...
inmediato del poder ejecutivo. Yen cuanto al régimen municipal, insti-
°ti,. „Po •,04/Y;#1,. tuyó una:cámara provincial compuesta de los diputados nombrados en
los cantones. Hacia el año de 1842 existían en el país las provincias de
Riohacha, Santa Marta, Cartagena, Panamá, Veraguas, Antioquia, Pam-
....
. /, plona, Vélez, Socorro, Tunja, Casanare, Mariquita, Neiva, Popayán,
Mompox, Buenaventura, Pasto, Cantón de San Martín, Bogotá, Chocó
ice y Valledtipar (ver mapa 2).
• De otra parte, la constitución política del 20 de mayo de 1853 estableció
que el territorio de la república continuaría dividido en provincias para
los efectOs de la administración general de los negocios nacionales, y
éstas en distritos parroquiales, pero permitió variar dicha división para,
efectos fiscales, políticos y judiciales, mediante leyes generales de la:
. ... ..
república y ordenanzas municipales de cada provincia. Allí se definió 141,
imposibilidad de sometimiento de una provincia por otra, y que el
gobiernolo régimen municipal de cada una de ellas estaría a cargo de una;
legislatura de provincia, y de un gobernador; y los artículos 48, 51 y 53i
estatuyerbn el poder discrecional de cada provincia para dotarse de str
propia organización, régimen y administración interior, sin invadir 101,
asuntos de competencia del gobierno general, respecto de los cuales er4:
FUENTE: Historia Errensa de Colombia. Publicación de la Academia Colombiana de
 3d • • Miguel Borja Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano
3S

MAPA 2:
imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a lo que sobre
LAS PROVINCIAS DE COLOMBIA HACIA 1842
ellos disponían la constitución y las leyes, y para regir su orden jurídico
interno mediante la expedición de uan constitución propia, lo cual
posibilitó la consolidación autónoma y soberana de ellas»
Las tareas constituyentes en las provincias se realizaron en su mayor
parte entre enero y febrero de 1854,
y alcanzaron la suma de 61 constitu-
ciones provinciales'', vigentes hasta 1857, cuando culminó un proceso de
reordenamiento territorial del Estado que había comenzado en 1855 con
--I
I
la creación del Estado Federal de Panamá y que prosiguió con los otros
siete estados federales, como se analiza más adelante.
0 ur•rtw

El Estado provincia
1S
Este breve recorrido por las primeras constituciones del país sugiere
\ 2Ly}
o
que el orden estatal giró en tomo a las provincias históricas y a las que
/a
II, < ., . • .. A •
15. Desde el punto de vista formal, en la disposición y secuencia de los capítulos
,.- Le, •
secciones en que se dividían las constituciones provinciales, as( como en lo concerniente
y
la a su contenido material, no se registran diferencias notables. La mayor parte de ellas
:0 - - / A C.FIC-5—.--- ,-r 7," 7 ,
,. estableció corno subdivisión básica el distrito parroquial. Algunas conservaron el cantón
-
• ‘L.talá
como unidad territorial entre la provincia y el-distrito, y otras previeron una unidad menor
que el distrito (las aldeas), Unas concedieron la ciudadanía a los is años (Pamplona y
i Soto), cuando en general era fijada a los 21 años; otras extendieron derechos políticos a
le •.-
..
SI
los extranjeros (Sabanilla) y a las mujeres (Vélez), y la mayoría le concedieron a los
n- extranjeros igualdad de derechos, especialmente en materia tributaria. Los militares en
n, servicio activo y los funcionarios nacionaleslueron declarados inelegibles a cargos de
t Atve responsabilidad política. Lel sacerdotes y ministros de cultos no podían ser empleados
t en el gobierno de la provincia. No fue uniforme la división del poder público: algunas
establecieron el legislativo y el ejecutivo (Zipaquirá, Tequendama, Soto); otras el
ió o o legislativo, ejecutivo y judicial; y, la provincia de Panamá: el legislativo, ejecutivo y
ra electoral. A excepción de la provincia de Medellín, todas las legislaturas fueron unica-
y merales. Contenían catálogos de garantías diversas, como asistencia y socorro a los
ra desprotegidos, derechos políticos, la seguridad, la propiedad y la educación. La función
IlL
la ejecutiva la ejercían el gobernador y los alcaldes. Los primeros eran elegidos por sufragio
popular directo, los segundos tuvieron diferentes formas de nombramiento que fueron
la desde la designación y
remoción libres por los gobernadores, hasta su elección popular.
el Existían vicegobernadores y designados. Se crearon los concejos provinciales
o conbej os
ta administrativos, cuya función era la de asesorar a los gobernadores provinciales. El-
53 ministerio público fue igualmente creado en las provincias y distritos, y sus jefes tomaron
11.1 el nombre de procuradores provinciales o personeros. Existía, también, un control legal
de las ordenanzas, leyes y acuerdos de las legislaturas provinciales. C.
Constituciones de la primera república libera!, 1 RESTREPO,
853-1856, Bogotá, Universidad Externado
ra de Colombia, ;979, p. t y ss.
16. Op. cir,
Nigeria ![,tensa de Colombia. Publicación de lo Academia Colombiana de
 36
Miguel Borja Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano 37

se formaron en la primera mitad de siglo xix, muchas de ellas con MAPA 3

raíces indígenas y tradición colonial. Como habrá podido apreciarse, LAS PROVINCIAS DE COLOMBIA HACIA 1856
lo significativo de este ordenamiento territorial fue su amplia autono-
mía, la cual consolidó históricamente una multiplicidad de formado-
I
nes socioeconómicas provinciales. Un ejemplo significativo fue la
provincia de Ocaña, que se organizaba alrededor de la ciudad del
mismo nombre en la cual habitaba la mayoría de su población: fuera
de ella sólo existían pequeños vecindarios, y un amplio territorio
deshabitado constituido en sus tres cuartas partes por las tierras
quebradas y montañosas de los andes colombianos, y el resto por las ‘. `-•
1
••SC/-
llanuras del río Magdalena, lo cual facilitó su diversidad económica Pf
1 t C'
con base en la agricultura y la producción artesanal, y su articulación
N 1i‘
comercial internacional»? ( 3 A N TA
A R TA f
El Estado Provincia logró expresar políticamente estas formaciones .6 4 /
to
socioeconómicas particulares durante la primera mitad del siglo dieci- Z•,..____,-
4...? .--,

nueve, pero la diversidad de regímenes jurídicos, políticos, comerciales os fi;,

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y tributarios, y la organización por parte de cada provincia de sus propias , / o 1 z i

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fuerzas armadas, impuso a su interior formas autárquicas y sociedades -.E, (I / „, o, •...Na-t .-- \-- -- -
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civiles y políticas cerradas: Cada provincia producía en su territorio la u
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1

mayoría de los productos que podía consumir; sus capitales eran centros
1 A NT100•11A¡ k t,
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aglutinadores del poder y de la actividad económica, social, cultural y -I4I —re--
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religiosa, y casi casi siempre estaban rodeadas por pequeños caseríos y a y
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por grandes territorios despoblados; yen sus c1
formas políticas predominó PACIFICO ) .D , 0 8tigerf r \ : ..-'
el caudillismo, con todas sus secuelas de personalización del poder / , /4? R 1‘ 4
económico y político. o/ te / •. S '' S
DE
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En su mejor momento, hacia 1856, fueron treinta y seis formaciones •-•"/ --
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económico-sociales provinciales: Riohacha, Santa Marta, Cartagena, I • 1 I
Panamá, Veraguas, Antioquia, Soto, Pamplona, Vélez, Socorro, Tunja, t

Casanare, Mariquita, Neiva, Popayán, Mompox, Buenaventura, Pasto,

Bogotá, Chocó, Valledupar, Sabanilla, Azuero, Chiriquí, Ocaña, Santan- ...
DISTRITO DE 4 O C O A
CANTÓN
der, García Rovira, Tundama, Zipaquirá, Córdoba, Cauca, TUquerres, DE RAS TOI

e
Tequendama, Cundinamarca, Barbacoas y Medellín) (ver mapa 3),
De este modo las provincias fueron expresión de las clases dominantes -,_

regionales, y sus procesos de ordenamiento y de organización territorial Sera4 -N-'------------..\

--"111
se constituyeron en una de las realizaciones más importantes y signi- 1-t

ficativas de la época, y en la base para la constitución de la siguiente 't.ists

forma política republicana: el Estado Región.

17. M. ANCLAR, Peregrinación de Alpha,

Bogotá, Incunables, 1983, pp. 417-432.
33 Borja
Antecti2entes dei ordena:Fijen:o territorial colombiano
39

El Estado región (1855-1885) los mercados regionales que hicieron saltar las barreras de los mercados
provinciales, y el surgimiento de los caudillos regionales.
Como se dijo, las provincias fueron el fundamento para la creación y El caso del Cauca es bien ilustrativo al respecto. Esta región, formada
constitución de Estados con bases claramente regionales, los cuales a partir de la integración de las provincias del Chocó, Buenaventura,
surgieron como entidades territoriales de administración política entre
Cauca, Barbacoas, Popayán, Pasto, Túquerres y el territorio del Cagueta,
los años de 1856 y 1885. agrupaba cuatro bloques socioeconómicos diferentes e interrela-
En 1855 se expidió un acto reformatorio de la constitución de 1854, cionados, cuya unidad funcional se expresó hacia 1850 como el Estado
según el cual la ley podía erigir un Estado en cualquier parte del territorio Región del Cauca. Los cuatro bloques eran:
de la Nueva Granada, con la misma fuerza legal que el acto constitucional I) El formado por la provincia del Cauca, dominada por la producción
mismo. En este contexto se formaron los Estados del Cauca; Cundina- hacendaria del Valle del Cauca y caracterizada por unidades productivas
marb, Boyacá, Bolívar, Magdalena, Panamá, Tolima, Santander y Hui- dedicadas a la producción mixta de ganado, azúcar y granos, con la
la, los cuales se basaron espacialmente en las provincias constituidas en presencia de pequeños productores de cultivos tradicionales como tabaco
los primeros cincuenta años del siglo diecinueve; y provincias como y cacao. La característica principal del Valle fue la presencia de un
Antioquia no tuvieron mayores dificultades para proclamarse como comercio relativamente desarrollado con base en un eje urbano de varias
Estado Región. Dé este modo el proceso de agregación y de división de ciudades, el cual era relativamente especializado: Cali y Palmira estaban
unidades provinciales no solamente definió y delimitó los Estados sobe- dedicados a la exportación e importación por el puerto de Buenaventura;
ranos, sino que llevó a la configuración de las unidades espaciales básicas Buga estaba rodeado de haciendas tradicionales dedicadas a la ganadería;
dei ordenamiento territorial del país. Tulúa se convirtió en el principal centro comercializador de cacao; y
Este proceso se inició el 27 de febrero de 1855 con la formación del Cartago, ciudad situada en el cruce de caminos, era el principal distri-
Estado de Panamá, cuando el CongresO dispuso que el territorio que buidor de los productos del Valle (carnes, mieles, aguardiente, cacao)
correspondía a las provincias del Istmo (Panamá, Azuero, Veraguas y hacia los mercados del Quindío, del Pacífico, Antioquía y parte del
Chiriquí) formarían un Estado federal soberano, parte integrante de la Tolima.
Nueva Granada; y continuó con Antioquía (erigida como Estado con la 2) La provincia de Popayán, ubicada en la parte norte del altiplano,
ley del I I de junio de 1856), Santander (el 13 de mayo del 56), y los Estados era una zona de economía tradicional dominada por haciendas señoriales
federales del Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y 1yagdalena (15 trabajadas con mano de obra indígena y mestiza bajo diversos grados de
de junio de 1857). sujeción (terraje, aparcería), las cuales estaban dedicadas a una píoduc-
Con tina clara intención federalista la reforma constitucional de 1857 ción tradicional con pocos excedentes comercializables. La provincia
reconoció esta división territorial del país en:bCho Estados y los dotó de encontró un medio de vincularse al auge agroexportador con la extrac-
amplias facultades legislativas, mediante las cuales sus gobernadores ción en los grandes bosques de los latifundios y en las selvas aledañas,
fueron elegidos por votación popular, lo cual condujo a una afirmación de quina, tagua y caucho. Económica y políticamente fue dominada por
del poder regional. Así por ejemplo, al comenzar el año de 1860 el Popayán, capital del Estado, que mantenía relaciones comerciales con el
gobernador del Estado del Cauca, General Tomás Cipriano de Mosquera, Valle del Patía en el suroccidente, con Silvia y Tierradentro en la
proclamó la separación de dicho Estado de la Confederación, y con apoyo cordillera central, y con las poblaciones del Huila y sur del Estado del
de otros Estados se declaró en rebelión frente al gobierno central tonel Tolima.
título de Supremo Director de la Guerra; después de dos años de 3) Las provincias de Barbacoas, Pasto y Túquerres formaban una zona
contienda triunfaron las fuerzas revolucionarias y se dispusieron a orga• de haciendas y pequeñas propiedades especializadas en la producción de
n izar las nuevas instituciones. alimentos, tanto para el consumo interno como para el intercambio con
De esta forma se cumplió el tránsito político desde el Estado Provincia el Ecuador y las poblaciones costeras de Barbacoas y Tumaco. Esta
a una especial forma de Estado Región, a través de un proceso en el que subregión se caracterizó por un importante comercio de contrabando
influyeron procesos económicos, sociales y políticos, tales corno la con el Ecuador a través de la aduana de Carlosama, por la extracción
vinculación de las provincias con la economía mundial, la expansión de de quina, tagua y caucho en el Putumayo, y por la producción aurífera de
 411
Miguel Borja
Barbacoas. Por otra parte, se integraba al comercio extbmo a través de
la aduana de Turnaco.
4) La provincia del Chocó, en la vertiente occidental de los Andes,
productora de oro, era abastecida de carnes, mieles y aguardientes desde
Valle del Cauca, a través de Buenaventura y los municipios de Cartago
y Toro, Además contaba con Turbo, sitio de paso del contrabando desde
el Atlántico.
Finalmente, el territorio del Cagueta jugó un papel importante en la
explotación del caucho y de la quina.
Para los años cincuenta del siglo diecinueve existía un sistema eco-
nómico en la región del Cauca basado en relaciones dinámicas entre las
diferentes provincias que entraron a formar el Estado del mismo nombre,
las cuales se fortalecieron con la vinculación del Cauca a la economía'
mundial con base en la exportación de tabaco, quina y caucho; ello
produjo el aumento de la producción de tabaco desde un 10% de la
producción nacional entre los años de 1835 y 1850, a un 5 i .14% en 1874, y
permitió la apertura de la carretera al puerto de Buenaventura en el
contexto de un desarrollo de la infraestructura vial interprovincial.
Estos cambios socioeconómicos indujeron transformaciones políticas
que se concretaron en la creación del Estado Soberano del Cauca como
espacio de dominación social y política de caudillos regionales cuyas
reformas económicas y políticas consolidaron a la región como tina
nueva formación socioeconómica y política en los términos ya descri-
tos."
Procesos diferentes, pero con una lógica de desarrollo similar, se
expresaron políticamente en las tierras altas del Oriente (Cundina-
marca, Boyacá, Santander), en el Valle del alto Magdalena (Tolima,
Huila) y en el norte del país (Costa Atlántica), configurando forma-
ciones socioeconómicas a partir de la fragmentación del territorio, la
historia y la cultura, con base en la existencia de haciendas tradicio-
nales, en particular en el Altiplano Cundiboyacense, la región suroc-
cidental del Valle del Cauca, Nariño, y las regiones interiores del
Tolima y Huila; en la minería en pequeña escala, o en un proceso de
colonización de ritmo rápido y en gran escala, como fue el caso de
Antioquia; en la colonización campesina de la tierra por inmigrantes
pobres y mestizos que crearon un Campesinado más independiente con
un nivel considerable de desarrollo artesanal, como sucedió en San-
18. A, VALENCIA, Estado Soberano del Cauca,
Pp. 19-26. Bogotá, Banco de :a República, i99.1,
Antecedentes del ordenamienro territorial colombiano
41
tander; o en el latifundio ganadero en la Costa Atlántica y los Llanos
Orientales, en la medida en que se fueron poblando»
Estas formaciones socioeconómicas se expresaron políticamente en
el Estado Región consagrado por la constitución de 1863, conocida corno
de Rionégro, punto culminante de este proceso e ilustración clara de la
realidad .que alcanzó en Colombia este tipo de Estado federalizado,
basado en Estados soberanos con autoridades políticas y poderes mate-
riales, militares y territoriales propios, con plena autonomía para ejercer
la violenCia legítima y manejar los asuntos de sus territorios y sociedades,
En cohsecuencia, el campo casi único del gobierno general eran las
relaciones exteriores, pues éste no podía intervenir militarmente en los
Estados soberanos sin aprobación del Congreso, no tenía el monopolio
de las armas, debía conceder el carácter de beligerante a quien se alzara
contra él,j no podía intervenir en la marcha de la economía del país,
Se
consagró así el Estado Región que legitimó las formaciones socioeconó-
micas regionales dentro de la unidad nacional. De esta manera, el poder
político anidó en múltiples partes y fundamentó síntesis regionales que
paradójicamente detuvieron la disolución de la nación: la constitución
de Rionegro construyó un principio político capaz de integrar las forma-
ciones socioeconómicas: la autonomía regional.
Ahora bien, en términos provinciales los cambios fueron 'muchos,
pues si las antiguas provincias dieron base a los nuevos Estados, como
pudo verse en este capítulo, estos mismos crearon algunas nuevas como
subdivisiones suyas, dentro de las facultades que al respecto les otorgó
la constitución política de la Confederación Granadina expedida el 22 de
mayo de 1858.1
En efecto, muchos Estados iniciaron un proceso de
subdivisión en departamentos, municipios y provincias (unidades terri-
toriales que eran utilizadas indistintamente para referirse a espacios
territoriales similares), en un proceso que hacia 1877 había producido ya
65 provincias: Santa Marta, Cartagena, Atrato, Veraguas, Soto, Pamplo-
na, Vélez, Socorro, Tunja, Casanare, Popayán, Mompox, Buenaventura,
Pasto, Cantón de San Martín, Bogotá, Valledupar, Ocaña, Santander,
García Rovira, Tundama, Zipaquirá, Tequendama, Cundinamarca, Bar-
bacoas; Centro, Norte, Sur, Oriente, Occidente y Sopetrán en Antioquia;
Cáqueza, Ubaté, Facatativá y La Palma en Cundinamarca; Barranquilla,
El Carmen,lCorozal, Chinú, Lorica, Magangué, Sabanalarga y Siricelejo
en Bolívar; I
Caldas, Cali, Obando, Palmira, Pasto, Quindío, Santander,
19. A. IEEILMSING, Cambio económico y desatan!!
iabnal, Bogotá, crtanc.cior: R.
 :dig ucl Borja Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano
43

San nan, Toro, Buga, Tulúa y Túquerres en el Cauca; El Banco, Padilla, MAPA 4
Tenerife, Territorio de la Nevada y Motilones, y Territorio de la Guajira LAS PROVINCIAS DE COLOMBIA HACIA 1877
en Magdalena; Los Santos, Colón, Balboa, Coclé y Bocas del Tolo en
Panamá; y Guanentá y Territorio de Bolívar en Santander; Centro, Norte
y Sur en el Tolima (mapa 4).
Ellas coincidieron básicamente con las provincias básicas del ordena-
miento territorial del país hacia finales del siglo XIX: Santa Marta,
Cartagena, Atrato, Veraguas, Soto, Pamplona, Vélez, Socorrl o, Tunja,
Casanare, Neiva, Popayán, Mompox, Buenaventura, Cantón de San
Martín, Bogotá, Ocaña, Santander, García Rovira, Tundama, Zipaquirá,
Tequendama, Cundinamarca, Barbacoas; Centro, Norte, SuriOriente y
Occidente, en Antioquia; Cáqueza, Ubaté y Facatativáen Cundinamarca;
Barranquilla, El Carmen y Corozal en Bolívar; Norte, Nordeste, Centro,
Gutiérrez, Ricaurte, Sugamuxi, Oriente y Occidente en Boyacá; Caldas,
Cali, Obando, Palmira, Pasto, Quindío, Santander, San Juan, Toro, Buga,
Tulúa y Túquerres en el Cauca; El Banco y Padilla en Magdalena; Los
Santos,!Colón, Balboa, Coclé y Bocas del Toro en Panamá; Guanentá y
Charalá en Santander; Centro, Norte y Sur en el Tolima; Sabanas y Sinú
en Bolívar; y Chocontá, Guaduas, Guatavita y Oriente en Cundinamarca
(ver mapa 5)."

20. Simultáneamente, comenzó un proceso de creación constitucional:en cada uno

de los Estados Región. La gran mayoría de las constituciones de los Estados Región
tuvieron una distribución uniforme en títulos y contenidos. Las divisioines territoriales
interiores se hicieron en: a) departamentos y distritos, b) provinciaW y distritos, e)
distritos y municipios, y algunas consideraron la subdivisión en aldeas. Los Estados que
se formaron a partir de la reagrupación de las provincias, las establecían como entes
político administrativos, o como entes puramente administrativos. Predominó el sistema
unicameral. Existieron vicepresidentes y designados. El ejecutivo estaba asesorado por
los llamados consejos de Estado, consejos, administrativos o consejos de gobierno. Los
1. 034704 27. avne 78. 559814
procuradores eran elegidos por votación popular o por las asambleas legislativas. Se 2. P88114 21. Sto
85. C4quoza
3. Nevada 24. 0546.4 40. Nellts
garantizaba la propiedad y el derecho de gentes. En caso de guerra el ejecutivo podía 4 VeMoclvor 25, C45cos 47, Centro
5. 848:0 2(7 Parnfrono 48, 58,
suspender las garantías individuales y declarar el estado de turbación del orden, Las 6. Tened% 211 Soto O. Ser Juan
7. Sante Marta 28. O38,811
constituciones de los Estados soberanos empezaban por definir lo que era el Estado y sus e. tau/arpe 51. reo
29. Onda 14491.8 51,Oviret
TM kt
Barno3848 30. Scan* 52.
relaciones con el gobierno nacional. Al reconocerse como parte integrante de la Repú- º. Ca7948.4 31. Vélez 51 /kr
10. Carmen
5a. Ca
blica de la Nueva Granada, se reconocían dependientes del gobierno central en las t socos, 33. Nate 55. 15~
12. Connst 54, andana
siguientes cosas: el uso del pabellón y el escudo, las relaciones exteriores, la naturaliza. 13. 518951584 56. Sentencler
35. Nocente 57. Pepoikt
14. 9404, 36. Odent4
ción de extranjeros, la organización y servicio del ejército permanente y dé la marina dc 15. C.N.10 37. colo 51. Duoaventvra
59, CaltIzt
16. lulo 38. Claidente 90. 9 rebecou
guerra, el crédito nacional, las rentas y gastos nacionales, las tierras balcilasr.le propiedad 17. Atarlo 19. Ftortativá 61. T65.948458
18. Nolo 40. t. Prelrna
dc la nación. los pesos, pesas y medidas oficiales. Las constituciones de los Estados 19. 005109nte 82. Parto
7 895791 63. ~so
20. S818685 82. Z88~
reconocían derechos como la vida, la libre expresión del pensamiento, la libertad 21. Carlo u. 74.589419019
reheiosa, de asociación, industria y educación, la propiedad privada, la inviolabilidad
del domicilio y de la correspondencia. el juicio por jurados y la igualdad de todos los
ciudadanos ante la ley. Usualmente eran considerados ciudadanos los varones mayales
44 45
Miguel Borja Antecedentes del ordenamiento ren'ítorial colombiano

MAPA 5 El Estado central (18854945)

LAS PROVINCIAS DE COLOMBIA HACIA 1890
Durante la década de 1880 las clases dirigentes colombianas comen-
zaron a preocuparse por la instauración de un poder central capaz de
consolidar un sistema político que lograra integrar los diferentes sectores
dominantes, con el propósito de echar a andar un Estado-nación como
marco necesario para el desarrollo de una sociedad capitalista que
permitiera superar la crisis que los antiguos modos de producción estaban
generando en el país desde los. años setenta.
A la pár con estas preocupaciones de las clases dirigentes, se presentó
en dichos años una crisis general de la economía colombiana, como
resonancia natural - de-la crisis mundial de este período, una de cuyas
principales manifestaciones fue la crisis comercial y fiscal que se dio a
partir de:1876, basada en la caída vertical de las exportaciones colombia-
nas, especialmente de las ventas de tabaco al extranjero, y en el sosteni-
miento relativo de las importaciones.

de veintiún años que estuvieran en el territorio del Estado y los menores de esta edad que
fueran casados o viudos. El Estado Región administraba el orden público, la organización
y servicio de la fuerza pública del Estado, la legislación penal y civil, la organización de
los tribunales y juzgados, la instrucción pública oficial, el crédito del Estado, la organi-
zabión adritinistrativa, el sistema electoral en lo relativo con la elección de los funciona-
rios y de' los senadores y representantes de la república por el mismo Estado, la
determinaCión de la unidad monetaria y la organización y construcción de las vías de
comunicación. Muchas constituciones crearon las asociaciones municipales, las cuales
tenían pleito derecho a disolverse, dividirse o agregarse a otra u otras y, en general, a
organizare con la más amplia libertad. Este fue el reconocimiento de la provincia como
entidad político adminisfrativa angular de los Estados Región. El gobierno lo ejercía la
asamblea del Estado, el presidente del Estado y el poder judicial. La asamblea no sólo
1. Peala 22. Cal 43. Choco.«
estaba facilitada para hacer las leyes, sino que podía intervenir en su ejecución, a través
2. Sante Mena
3. 1.61140opar
21 fluensventit 44. Cano
Samoodeo • 45. Cebo
de agenteS o comisarios especiales. Igualmente, las asambleas estaban facultadas para
1 Sur 25. It6
5 19.9m584614 S5.
46 Rause
47. aviente
adelantar juicios contra el Presidente del Estado, el Procurador General del Estado y los
6. Canelo,. 27. Estucos.
7, Mornoós 28. 781Ponos
44 Tontona Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, por el desempeño de sus funciones. El
49. S9424/nuai
8. Sabosts
9. Sin)
29. Obhoclo
. Pasto
presidente del Estado era un agente de la Asamblea, encargado de hacer ejecutar sus y
51 Guthén -,
II. Asao 31. Fu
11. Non. 3t No&.
52. ora n leyes y demás disposiciones y dependía de ella en el ejercicio de todas sus funciones. ur
53. COctos
.1:48~
a
12. Ceo» . 33: ='
34
54 Soto Este era nombrado por la Asamblea, casi siempre, por un período de dos años, podía ser es
55. Bucearsona
14. &ola
15. Slr
15. Cdonte
24. mano.
54 . enriona reemplazddo por un designado y estaba asesorado por un secretario de Estado. El poder
57. Onda 111ewin
16. Sun Juan 37, bozo judicial era ejercido por un Tribunal Supremo del Estado y por los tribunales y juzgados.
56. Suenes.
17. blonnalo 34. Tequendonw 59. &cerro
I4. pido
9. 19.401
3D. FitatitiVi 60. Chw44 Lo anterior es, en síntesis, la organización político-administrativa que la mayoría de los;('
40. Guachas II. V94az
20. 8.79.4 41. Dp4499.9 Estados Región de Colombia se dieron durante los años de tacs y teas, Véase C. i1:4
21. Pololve 42. 00.914
RESTREPO, Constituciones de la primera república liberal, Bogotá, Universidad Exter-
nado de Colombia, 1979, Tomo in.
 Miguel Boda
Junto a ella se desarrolló la crisis política que venía soportando el
régimen: Pese a la multitud de derechos y garantías individuales consa-
gradas por la constitución, la práctica política antidemocrática de las
oligarquías liberales llevó a privar sustancialmente a sus opositores de
buena pane de sus derechos mediante el fraude electoral y la violencia
ejercida en forma más o menos legal. El régimen liberal surgido de la
guerra de 1861
logró mantener un control suficiente sobre los conserva-
dores y sobre la iglesia, aliada frecuente de éstos, pero a costa de una
división cada vez mayor en sus propias filas y de la,pérdida de legitimidad
ante las clases dirigentes. 2'
Derrotados los radicales en la guerra de 1885,
de la constitución de 1863 sé declaró la inexistencia
y se convocó un Consejo Nacional de Delega-
tarios, dos por cada Estado, seleccionados por Rafael Núñez. Este
consejo, orientado por Miguel Antonio Caro, redactó una nueva consti-
tución, sancionada en agosto de 1886,
que como es conocido estableció
al Estado en forma de república unitaria con las usuales tres ramas del
poder público: Jegislativa, ejecutiva y jurisdiccional; dispuso la
organización de un Congreso bicameral, y el ejercicio del gobierno por
parte del presidente de la república y los ministros del despacho o los
jefes de depanamentos administrativos. Igualmente, estableció que la ley
fuera administrada por la corte suprema, lbs tribunales superiores de
distrito y demás tribunales y juzgados; la existencia de un designado, un
consejo de Estado, un ministerio público, tina contraloría y un ejército
nacional, entre otros organismos, Asimismo, se establecieron goberna-
dores y asambleas en los departamentos, y alcaldes y concefvs en los
municipios.
El proyecto administrativo de La Regeneración, como se conoció
este régimen, dio paso aun Estado centralizado en el que se abolieron
los Estados Región del federalismo decimonónico y se los sustituyó
por unidades administrativas denominadas departamentos, al frente
de los cuales se deSignaban funcionarios de libre nombramiento y
remoción por parte del presidente de la república. La soberanía se hizo
residir unitariamente en la nación y el ejecutivo, el cual se consideró,
de igual forma, como un representante de clases de ámbito nacional
y no de oligarquías regionales, revestido de grandes poderes. Se
unificó la legislación para todo el país y se fijaron mecanismos
estatales intervencionistas, que dejaron de lado la antigua concepción
liberal de los radicales. pan que el Estado contara con amplias
21. Ibid., p. 58.
Aniecedentes dei ordenamiento territorial colombiano 47
herramientas legalesparainterveniren la vida económica y social de las
diferentes regiones que conformaban al país.
Del mismo modo, se estableció la descentralización administrativa,
que de hecho permitió la consolidación de, un poder central que buscó
crear las condiciones necesarias para la instauración del capitalismo con
base en la centralización del poder armado, la supresión de los ejércitos
regionales y la creación de un ejército y de una policía nacional. 22
Finalmente, en relación con el ordenamiento territorial, la constitu-
ción de 1886 dispusó que las secciones que componían la Unión Colom-
biana, denominadas Estados y territorios nacionales, continuarían siendo
partes territoriales de la República de Colombia con los mismos límites
y bajo la denominación de departamentos: se trataba de los Estados de
Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Pana-
má, Santander y Tolima; y de los antiguos territorios nacionales, que
ahora debieron incorporarse a las secciones a que anteriormente habían
pertenecido. También decretó que la ley podía formar nuevos departa-
mentos y fijó los requisitos legales para esto; y ordenó que los departa-
mentos se dividirían en provincias y éstas en distritos municipales,
quitando de esta forMa a las provincias la condición de centro del poder
político del Estado.
Casi veinte años después, en 1905, durante el mandato de Rafael Reyes,
se decidió el cierre del congreso y la convocatoria de una Asamblea
Nacional Constituyente cuyo acto legislativo Nº 3 fijó que la ley podía
alterar la división territorial formando el número de departamentos que
juzgara conveniente para la administración pública. Esta norma posibi-
litó que el país fuera dividido por Reyes en 34 departamentos, 95-provin-
cias, un Distrito Capital y un territorio intendencia', como se muestra a
continuación.
22. A la iglesia católica se le asignó el papel de institución legitimadora del nievo
proyecto de unidad nacional. Las relaciones entre la iglesia y el Estado se regularon ahora
por el Concordato de 1887, adicionado en 18911, concediéndole a la iglesia un inmenso
poder. De nuevo se puso en sus manos el destino civil de las personas y a ella quedó
encomendado el registro de nacimientos, matrimonios y muertes, Los cementerios
quedaron bajo 'su control, el divorcio se suprimió y a los matrimonio civiles se les
colocaron inmensas dificultades. Se autorizó de nuevo la constitución de órdenes
religiosas dentro del territorio nacional y a ellas sc confió la educación.
 Ya

Miguel Borja Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano

Departamentos Provincias MAPA 6

Tumaco LAS 95 PROVINCIAS COLOMBIANAS HACIA 1910

Núñez y Barbacoas. , Cubrían todo el territorio litoral y andino
Túquerres
Obando y Túquerres.
/ Pasto
La Cruz, Juanambú y los territorios del Caquetá y
Putumayo.
Popayán
Caldas, Angulo, Popayán, Silvia, Santander, Camilo
Torres y la parte del Cauca que correspondía al I. Terityi7 64 la 15. el:0W 31. chwaiá
Territorio del Caquetá. blindencie
67 27 C474.
16.$1,3
17. X410
37. 63946
Cali 2. Nata II. 1876.1
33 546x4.4
34. C4ntro
Palmira, Cali y Buenaventura. 3. Uta~ 19 as. Mama<
Buga I. V,MO.pu 20. Non4764 6. Nbin
Buga, Tulúa y Arboleda. 5r2: 21. Su1341 37, raza
Neiva Neiva y La Plata.
6- 11 a SO10 33. Guau!
7. ElGimen
G 73. P-746124 X. Ub414
Garzón El 5.-c4-46 14. G64612 40 03.6461,
Garzón y la parte del Caquetá correspondiente al 9- C474 25. 0844 llovire
26. 47 5.4763
II. 244.74
42. C4377
Huila. ' ?: tita4
1 17. &anead U. Inc244-7
Ibagué 12.El Uzo 13 71614 44. Sopein
Combeima y Saldaña. 13. 7192 II 06
II 04.43.4
29, 1.37593,4 45. 344221•31.
Honda 45. 544
Líbano, Honda y Ambalema.
Facatativá
Facatativá, Guaduas y Rionegro.
Girardot
Zipaquirá Tequendama, Girardot y Sumapaz,
Chiquinquirá Guavio, Guatavita, Zipaquirá y Oriente.
Occidente y Ubaté.
Santa Rosa
Tunja Tundama, Gutiérrez, Norte, Sugamuxi y Valderrama.
Vélez Cenero, Neira, Tenza, Márquez y Chocontá.
Vélez y Ricaurte.
San Gil
Socorro, Guanentá, Suárez y Charalá.
Bucarbmanga
Cúcuta Soto, Los Santos, Fortul, García Rovira y Pamplona.
Cúcuta, Ocaña y Rfo de Oro.
Manizales
Aranzazu, Manizales y Manzanares.
Cartago
Marmato, Robledo y Quindío.
Medellín
Centro, Norte y Nordeste.
Antioquía
Urabá, Occidente y Sopetrán.
Jericó Sudoeste y Fredonia,
Sonsón Aures y Oriente.
Barranquilla Barranquilla y Sabanalarga.
Santa Maria
Santa Marta, Valledupar y El Banco.
Riohacha 47 6.6174411 65. Gua.45 113 hiXez
Quibdó Padilla y Territorio de la Intendencia de la Guajira, 4E. A684 66 runa 34. 624474.1
San Juan y Atrato, 49. anime
SO, Munelio
67. píale
69. 36774.12
115.°Dando
Cartagena 51 13~ 69. 1944867.637.7
06. 18~477
87. Jure bu
Cartagena, Sinú y El Carmen e Islas de San Andrés y 52. Nava,
51 1.1.14.74e4
70. 6436171
71 G..~7.
93, Ci71633
11. 2667n
Providencia., 54.Ikx4 72.1.44
Mompox Magangué y Mompox.
55.Flena917
se. 7441862
73. 0uenaver4ra
74. Col
91. trt
92, 1633 6. San
Sincelejo Corozal y Sincelejo.
57. irUaclo
58. (81476,7
78 5467
75. PaIno
y
44.66
Panamá 59. ten
60 Ambalenx
77. 677462
73 1647
13. 0767944
94. Cair4 77647
Los municipios que integran el departamento. (Ver 61.14: 79. la ?Lis 95. Fort24
mapa 6). 82. Facat46
II- 21~
005W
II. Saa
96 62.744724
SI Gallo 82- 3004YX

FUENTE: ¡Boletín de Ordenamiento Territorial N0 17, carátula,

 JU
Miguel Borja
Posteriormente, la ley 65 de 1909 estableció una nuevo orde1namiento
territorial con los siguientes departamentos: Antioquia, Bol ívar,13oyacii,
Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander, Tolirria. y Nari-
ño. Los territorios de Guajira, Chocó, San Martín, Casanare y Caquetá
quedaron corno entidades bajo la administración directa del,' gobierno
central.
Después del retiro de Reyes de la presidencia, el designado Ramón
González Valencia convocó a una nueva Asamblea Nabional, elegida
por los concejos municipales, la cual Se reunió en mayo de 1910 con el
fin de modificar la constitución. Esta asamblea eligió como presidente
para el siguiente período 0910-1914) a Carlos E. Restrepo, quien echó las
bases para que el país entrara en la órbita comercial con Estados Unidos,
colmando así las aspiraciones de una burguesía que esperaba el apoyo
financiero de los inversionistas norteamericanos para el desarrollo de los
transportes, los servicios públicos y otras empresas económicas.
El capitalismo norteamericano en expansión vino entonces a transfor-
mar los estrechos marcos de la vida económica nacional a través de
grandes inversiones. De la misma manera, las concesiones petroleras
realizadas por el Estado fueron recompensadas con el pago de la indem-
nización de Panamá, como se sabe forzada a independizarse a comienzos
del siglo, y con la acción de prestamistas norteamericanos que abrieron
créditos encaminados a
modernizar y a fortalecer las instituciones del
Estado. Estos hechos posibilitaron que nuevas actividades económicas,
muy especialmente las obras públicas, se sumaran a las tradicionales de
la agricultura y el comercio. El capitalismo sentó entonces la5bases que
habrían de volverlo dominante a partir de los años cincuenta en la
formación social y económica dolornbiana. 23
En este contexto socioeconómico se configuró el actual ordenamiento
territorial del país, con base en los siguientes hitos jurídicos:
— El acto legislativo N° 3, del .31 de octubre de
1910, reformatorio de la
constitución nacional, ordenó que el territorio nacional se dividiría en
departamentos, y éstos en municipios o distritos municipales. Igualmen-
te, estableció que la ley podía decretar la formación de nuevos departa-
mentos y fijó los requisitos necesarios para ello, así como divisiones
provinciales, entre otras. Esto permitió que durante el gobierno de Carlos
E. Restrepo (1 910-1914) se consolidaran los departamentos como unida-
des territoriales del orden político-administrativo. La república quedó
51. ARRunt.,‘, 'Síntesis de Inslona polnien conien)noránea -. en Colombia Hoy.
1:urja el s¿gio Santale de Bogotá, 1991, p. 180.
Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano
51
dividida en 15 departamentos, dos intendencias y siete comisarías espe-
ciales.
— El acto legislatiVo Nº 1 „del 5
de agosto de ¡936, reformatorio de la
constitución, estipuló en su artículo 2 2
que el territorio se dividiría en
departamentos, intendencias y comisarías; y que los primeros se dividí-
rían en municipios o distritos; municipales. De esta forma, las provincias
como entidades territoriales no fueron mencionadas más en el ordena-
miento constitucional, en correspondencia con la dinámica especial que
adquirió la formaciónsocial económica del país a partir del año de 1930.
La nueva república liberal colocó el Estado al servicio de las causas más
sentidas del desarrollo capitalista: la industrialización de la economía,
para lo cual se emprendieron reformas de tipo laboral que buscaron
favorecer la liberación de los:
trabajadores de sus ataduras tradicionales
en la sociedad precapitalista. Los liberales impulsaron de
1930 a 1945 el
proceso de industrialización, y bajo el nombre de Revolución en Marcha
adelantaron un movimiento político y
social más aparente que real, que
tomó cuerpo en una legislación que de manera tímida y formalista
limitaba y condicionaba los derechos de los latifundistas sobre la tierra
y la población. La algarabía, que caracterizó a este movimiento sólo
produjo una serie de debates estériles, y amarró al partido liberal los
movimientos sociales y populares que se venían gestando desde las
primera décadas del siglo veinte.
— El acto legislativo N° 1, del 16 de febrero de
1945, reformatorio de la
constitución, ratificó lo anterior al dividir el territorio de la nación eh
departamentos, intendencias y comisarías, y éstos a su vez en municipios
y distritos municipales, Asimismo, la ciudad de Bogotá, capital-
de la
república sería organizada como un distrito especial, sin sujeción al
régimen municipal ordinario.
— El acto legislativo N° 3, del 24
de diciembre de 1959, por el cual se
modificó el artículo 72
de la constitución nacional, decretó que fuera de
la división general del territorio, habría otras dentro de los límites de cada
departamento, para arreglar el servicio público. Igualmente, estableció
que las divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucción pública
y el fomento de la economía, podían no coincidir con la división general.
— El acto legislativo N° 1, del 11
de diciembre de 1968, por el cual Se
reformó la constitución política de Colombia, decretó que eran entidades
territoriales de la república los departamentos, las intendencias, las
comisarías y los municipios o distritos municipales. reiterando el orde-
namiento territorial de los treintas.
 52
Miguel Borja
Antecedentes del ordenamiento territorial colombiano 53

De otra parte, las entidades territoriales actuales surgieron de acuerdo

con el siguiente proceso cronológico: social y económico encaminó al país hacia los modelos de las sociedades
En 1910, por decreto Nº 340 se crearon los departamentos de Caldas, capitalistas de Occidente, bajo los lineamientos de un autoritarismo
Huila y Valle. La ley 21 creó el departamento del Atlántico. La ley 24 social rpolítico que habría de conllevar los fenómenos de crisis social,
creó económica y política que la nación ha vívido durante los últimos cin-
Ida comisaría judicial de Caquetá. La ley 25 creó el departamento de Norte
de Santander. En 1911, por decreto Nº 306, Sé crearon las comisarías de cuenta afios.El nuevo ordenamiento territorial se basó en la tríada nación,
departamento y municipio; y surgió del nuevo Estado que se impuso a
Casanare y Arauca. El decreto Nº 570 creó las comisadas de Utabá y
Juradó. Por decreto N2 807 se creó la comisaría de La Guajira. partir dé 1886 y se consolidó con las reformas constitucionales de 1936 y
En 1912 se creó la comisaría del Putumayo, por decreto Nº 1968.
320.
En 1914, por el tratado Urrutia-Thompson del 6 de abril, Colombia
reconoció a Panamá como nación independiente, anunciando que desde
el 3 de noviembre de 1903 se había separado de la república.
En 1948, por ley sancionada el 15 de enero, se creó el departamento del
Chocó.
En 1951, por la ley del 18 de diciembre, se creó el departamento de
Córdoba.
En 1954, por decreto N9 3640 del 17 de diciembre, la capital de la
república fue organizada como Distrito Especial; formado por la ciudad
de Bogotá y los municipios vecinos de Bosa, Engativá, Fontibón, Suba,
Usaquén y Usme.
En 1959 se creó, por la ley 118, el departamento del Meta.
En 1966 se creó, por ley 47 de agosto 18, el departamento de Sucre. Por
la ley 70 del 1 de diciembre, los departamentos de Quindío y Risaralda.
En 1967 se creó, el 21 de diciembre, el departamento del Cesar.
En 1981 se creó el departamento del Caquetá.
Por último, en 1991 la nueva constitución política de Colombia, en su
artículo 309, ordena dar el rango de departamentos a las intendencias y
comisarías 2^
A partir del año de 1886 se delimitó, entonces, el actual ordenamiento
territorial político administrativo del país con los departamentos, las
intendencias, las comisarías, los municipios y los distritos municipales
como unidades territoriales básicas. A este ordenamiento se agregó la
posibilidad de ordenamientos diferentes para efectos militares, fiscales,
educativos y de planificación.
Este ordenamiento territorial habría de corresponder a los postulados
del nuevo Estado que arrancó con la constitución de 1886 y que permearía
la historia de Colombia. El nuevo ordenamiento territorial, político,
•

24. E. GUHL, Las fronteras políticas y los Ibnites naturales, Bogotá, Fondo FEN, 1991,
pp. 256-258.