Tema 04 Auxiliar Administrativo Ayto Cádiz 2019

OPOSICIONES AUX ADVOS AYTO CÁDIZ 2019 TEMA 4 BLOQUE 1
TEMA 4, BL 1. AUXILIARES ADMINISTRATIVOS AYTO CÁDIZ 2019

1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO. FUENTES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: CLASIFICACIÓN. JERARQUÍA NORMATIVA.
1.1 EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CONTENIDO
1.2 CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1.3 AUTONOMÍA Y SISTEMA DE FUENTES
1.4 JERARQUÍA NORMATIVA
2. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES.

2.1 CONCEPTO
2.2 CLASES DE LEYES
2.2.1 Leyes orgánicas y ordinarias
2.2.2 Leyes especiales
2.3 PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESTATAL
3. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY.

3.1 DECRETO LEY
3.2 DECRETOS LEGISLATIVOS
4. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, LÍMITES Y CLASIFICACIÓN.

4.1 CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
4.2 EJERCICIO Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
4.3 CLASES DE REGLAMENTOS
4.4 FORMA Y JERARQUÍA DE LAS DISPOSICIONES DEL GOBIERNO
4.5 PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN DE LAS NORMAS
4.6 REGULACIÓN EN LA LEY 39/2015 DE ASPECTOS RELATIVOS A LA
ELABORACIÓN DE LAS NORMAS
- ANEXO: POTESTAD LEGISLATIVA Y REGLAMENTARIA EN ANDALUCÍA

- ANEXO: MATERIAS REGULABLES POR LEY ORGÁNICA
- NORMATIVA DE REFERENCIA
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1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO.

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: CLASIFICACIÓN. LA
JERARQUÍA NORMATIVA.
1.1 SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO

1.1.1 Concepto y Evolución
Entendemos por sometimiento de la administración a la ley y al derecho el hecho de que sus actos no
pueden ir nunca contra el ordenamiento jurídico, so pena de ser declarados nulos o anulables por los órganos
competentes. Este sometimiento administrativo es lo que se conoce como “principio de legalidad” y junto a otras
características, es uno de los rasgos del Estado de Derecho. En nuestra actual Constitución Española son varios los
artículos en los que se recoge esta exigencia siendo el 9.1 el que lo expresa con mayor rotundidad: “los ciudadanos y
los poderes públicos están sujetos a la administración y al resto del ordenamiento jurídico”. Tampoco debemos
olvidar que en el artículo 103 se estipula que: “La administración pública sirve con objetividad los intereses generales
(…) con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
El examen de la evolución del Estado moderno (entendiendo por tal forma de organización política que
surge en Europa después del Renacimiento), nos ilustra acerca de tres modos o formas de cómo el Estado se ha
sometido, total o parcialmente, al Derecho. Estos modos de sumisión son los siguientes:
- Sumisión parcial al Derecho de ciertos actos estatales (doctrina del Fisco).
- Sumisión total al Derecho común de los actos del Estado, sin especial situación jurídica de éste (rule of
Law).
- Sumisión total al Derecho de los actos del Estado, pero con especial consideración de la situación de
prerrogativa de éste (régimen administrativo).
La doctrina del Fisco

Fue una construcción de los juristas del tiempo del Estado-policía, que hizo posible el sometimiento a
Derecho de parte de la actividad estatal. Su fundamento fue la consideración de que en ciertas ocasiones los actos
del Estado no se diferenciaban en absoluto de los que hubiera podido realizar un particular. Como consecuencia, se
distinguió una actividad privada estatal junto a los actos de poder, estimándose que no había ninguna razón para que
aquélla no fuese sometida al mismo régimen de los actos particulares. Se arbitró entonces el procedimiento técnico
de referir todos esos actos estatales, de carácter privado, a una persona jurídica, el Fisco, que para responder a ellos,
podía incluso ser llevada a los tribunales.
El “rule of Law” o “imperio de la Ley”

Durante el siglo XIX, la corona británica se sometía a las mismas normas que los particulares. Las
características del “rule of Law” son:
 supremacía de la Ley ordinaria como opuesta al poder arbitrario, o a la existencia de prerrogativas;
 igualdad ante la Ley, o la igual sujeción de todas las clases a la ley ordinaria del país, administrada por los
tribunales ordinarios;
El régimen administrativo, fundamentalmente, francés

El Estado, en cuanto Poder, se va a someter ahora también al Derecho, pero no a la Ley Civil, sino a un
conjunto de normas especiales que recibirán el nombre de Derecho Administrativo.
Se apuntan por este sistema las siguientes características:

 la Administración es un poder jurídico revestido de privilegios, entre los que destacan los de ejecutividad
y acción de oficio;
 de la actuación de la Administración conocen unos Tribunales especiales, lo que da lugar a la existencia
de los Tribunales de conflicto, que vienen a resolver los que se plantean entre aquéllos y la jurisdicción
ordinaria.
1.1.2 Sistemas contemporáneos
Los países anglosajones

En la actualidad los países cuyo sistema administrativo se inspira en el sistema del “rule of Law” que
son fundamentalmente Inglaterra y, con matizaciones, sus excolonias, han realizado una serie de transformaciones
en el referido sistema que han contribuido a acercarles a los países continentales.
En cuanto a la pretendida ausencia de privilegios y prerrogativas, hay que decir que la Administración
inglesa tiene hoy poder reglamentario.
Asimismo, los actos de la Administración en Inglaterra son ejecutivos sin que su ejecución se suspenda,
incluso cuando se recurre a los mismos. Sólo por decisión expresa de los tribunales dejarán de tener los actos
administrativos dicho carácter.
Por lo que respecta a la jurisdicción competente para enjuiciar a la Administración, ésta sigue sometida
genéricamente a los mismos Tribunales que los particulares, si bien, con procedimientos especiales. Con esta y otras
modificaciones se concluye que en la actualidad los países anglosajones, aún admitiendo con carácter general los
presupuestos básicos del “rule of Law” (sometimiento de la Administración a la Ley ordinaria y a los Tribunales
ordinarios) han operado importantes transformaciones, en relación con el modelo originario, que les acercan a los
Estados del continente.
Situación actual de los países del sistema (o régimen) administrativo

En la actualidad, en los países cuyos regímenes se inspiran en el llamado “sistema administrativo”
(España, Francia, Alemania, Portugal, Italia, etc.), sigue existiendo un sistema en el que la administración goza de
importantes prerrogativas jurídicas y es controlada por los tribunales ordinarios, si bien de un orden jurisdiccional
determinado (el contencioso-advo.).
1.2 EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CONTENIDO
El derecho, ya sea considerado como disciplina objeto de estudio o como conjunto de

normas que regulan la sociedad, admite diversas clasificaciones. Acaso la más conocida sea
aquella que lo divide en dos grandes bloques: el derecho privado (en el que las dos partes
litigantes son particulares) y el público (en el que al menos uno de los intervinientes ha de ser
una persona jurídico-pública). Dentro del primer apartado podemos distinguir a su vez otras
ramas: el civil, el mercantil… Y dentro del segundo, también podemos señalar especialidades: el
tributario, el constitucional, el administrativo…
Podemos pues definir el derecho administrativo como aquella parte del derecho público
que tiene por objeto la organización de la actividad de las Administraciones Públicas, y las
relaciones entre ésta y otros sujetos. Este derecho presenta unas características especiales, dada
la situación de privilegio que ostenta la administración al ejercer las potestades exorbitantes
(expropiatoria, tributaria...) que se le reconocen para el cumplimiento de su misión: servir con
objetividad los intereses generales. Conviene no olvidar esta última frase ya que es

precisamente este fin el que justifica la existencia de prerrogativas. O sea, para la que
administración actúe en un plano de superioridad jurídica con respecto al particular (y se le
aplique el derecho administrativo), es indispensable que el fin último de la actuación
administrativa sea justamente la satisfacción del interés público.
Teniendo esto en cuenta, el derecho administrativo ha de estar constituido de un

equilibrio entre estas potestades y las garantías que se conceden al ciudadano frente a su
ejercicio. Entre dichas garantías podemos citar:
- la existencia del procedimiento administrativo al que debe ceñirse la administración para
la elaboración de las resoluciones,
- la posibilidad de interposición de recursos, tanto en vía jurisdiccional como en vía
administrativa
- la existencia de las figuras jurídicas de la abstención y la recusación, tendentes a
garantizar la objetividad de las autoridades y funcionarios implicados en la tramitación de
los procedimientos, etc…
Para terminar esta introducción, hay que señalar que la Administración, además de actuar
como tal, puede actuar en ocasiones como una persona privada, en cuyo caso se le aplicará el
derecho privado y su control se verificará ante los Tribunales ordinarios, y no ante la jurisdicción
contencioso administrativa (como ocurriría de actuar sujeta al derecho administrativo).
1.3 CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Como en tantas otras ocasiones, la mejor manera de aproximarse a un concepto jurídico
es observar el significado de la palabra en el lenguaje común. En el lenguaje común, entendemos
por “fuente” el origen de alguna cosa, su principio o fundamento. La utilización de este término
en el mundo del derecho ha dado lugar a no pocos equívocos, ya que la mera traslación mecánica
ha provocado que diferentes tratadistas hayan ido adjudicándole al vocablo contenidos distintos.
Veámoslo.
- A veces, se ha utilizado el concepto “fuente” como el fundamento legitimador de la

norma, el origen en el que hunde sus raíces (la voluntad del rey, la soberanía popular...).
- En otras ocasiones, se ha identificado con aquellas fuerzas sociales que pueden “producir
derecho”, o sea, generar las distintas normas que constituyen el ordenamiento (el Rey en
épocas pasadas, las Cámaras legislativas...).
- Por fin, la mayoría de la doctrina ha entendido que el término “fuente” hace alusión a los
diferentes tipos o categorías normativas existentes en el ordenamiento y que actúan
como soporte o contenedor de las normas o preceptos individualmente considerados.
Atendiendo a este último sentido, me parece relevante traer a colación el artículo 1 del
Código Civil que establece lo siguiente:
1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios
generales del derecho.
2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

3. La costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral
o al orden público y que resulte probada.
Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad
tendrán la consideración de costumbre1.
4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio
de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa
en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su
publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo

reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los
principios generales del derecho.
7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de
que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.
Como puede verse, lejos de tratarse de un asunto meramente pedagógico o teórico, el

sistema de fuentes es capital a la hora de la aplicación práctica del derecho ya que el poder
judicial está obligado a respetar el orden de prelación de fuentes establecido en el Código Civil a
la hora de aplicar las normas (ley, costumbre, principios generales del derecho) y está además
compelido por el mencionado Código a resolver en todos los casos.
Igualmente, en el mismo Código Civil se hace referencia a los tratados internacionales y a

la jurisprudencia a los que reserva un papel diferente (y complementario) a los tipos normativos
recogidos en el artículo Esta matización ha llevado a la doctrina a distinguir entre dos clases de
fuentes: directas o de creación (contienen una norma) e indirectas o de interpretación (nos
ayudan a entender una norma ya creada).
Por todo lo hasta aquí expuesto, y efectuando una síntesis entre lo recogido por la
mayoría de los tratadistas y lo establecido en el Código Civil, podemos ya proponer una
clasificación del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico español. La principal distinción
como ya se ha dicho es la que se efectúa entre FUENTES DIRECTAS (contienen una norma
concreta) y FUENTES INDIRECTAS (ayudan a interpretar la norma). Algunas fuentes, como
veremos, pueden tener una doble naturaleza dependiendo de las circunstancias.
a) Fuentes directas o formales:
- La Constitución
- Los Tratados Internacionales publicados en el BOE
- La Ley y las disposiciones normativas con fuerza de ley
1
Art.1258 Código Civil: Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces
obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las
consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.

- Los Reglamentos
b) Fuentes directas subsidiarias (se aplican en defecto de las anteriores; no son

escritas):
- La costumbre
- Los principios generales del Derecho
c) Fuentes indirectas o materiales:
- Los Tratados Internacionales, siempre que no se hayan publicado en el BOE (ya que en
este caso serían fuente directa).
- La jurisprudencia, distinguiendo en este punto
- Los principios generales del derecho, a los que el Código Civil les confiere carácter
informador.
o La emanada de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal

Supremo (la única que tiene este carácter de manera indiscutible, según el Código
Civil).
o La emanada del Tribunal Constitucional (de facto, deben aplicarse los principios
recogidos en sus sentencias a la hora de aplicar las fuentes directas).
Aunque en algún texto podemos encontrar a la doctrina científica (conjunto de opiniones

sobre la normativa emitida por los juristas más prestigiosos) como fuente indirecta, la mayoría de
los autores coinciden en dejarla fuera de la clasificación. Es indiscutible su importancia en la
evolución normativa, pero la ausencia de aplicabilidad coercitiva -al emanar de sujetos
particulares- la convierte más en un elemento de influencia externa que en una verdadera fuente
del derecho.
- Constitución
Formales - Tratados internacionales publicados
en el BOE
- Ley y disposiciones con fuerza de Ley
(escritas) - Reglamentos
DIRECTAS
FUENTES (CONTIENEN
- Costumbre
DEL LA NORMA) Subsidiarias
DERECHO
(no escritas) - Principios generales del derecho
INDIRECTAS - Tratados internacionales

(AYUDAN A INTERPRETAR - Jurisprudencia
LA NORMA) - Principios generales del derecho

Tratemos brevemente cada una de ellas, salvo la Ley y el Reglamento que serán objeto de
un estudio más detallado.
CONSTITUCIÓN
La Constitución se encuentra en la cúspide del ordenamiento jurídico como primera

norma aplicable del sistema de fuentes. Su valor normativo inmediato y directo es indiscutible y
así queda plasmado en el articulado. Por ejemplo, en el 9.1 cuando se dispone que “los
ciudadanos y los poderes públicos están sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico”. El valor de la Constitución como norma se refleja en varios aspectos:
- Al encontrarse en la cúspide del ordenamiento, además de su aplicabilidad directa es

reseñable su “influencia interpretativa”. En la Ley Orgánica del Poder Judicial se establece
que “La constitución es la norma suprema del ordenamiento y vincula a todos los jueces y
Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los
preceptos y principios constitucionales (...)”.
- Otro efecto importante es el efecto derogatorio. Tanto a través de su disposición
derogatoria sobre normas específicas como del recurso de inconstitucionalidad (o en su
caso, cuestión de inconstitucionalidad) sobre normas anteriores o posteriores a la Carta
Magna.
COSTUMBRE
La costumbre es la norma creada e impuesta por el uso social. Recordemos lo que recoge
el Código Civil:
- La costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la
moral o al orden público y que resulte probada.
- Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad
tendrán la consideración de costumbre.
En el derecho administrativo tiene un uso muy restringido, pudiendo citarse a modo de

ejemplo de aplicación de la costumbre algunas instituciones consuetudinarias, como el Tribunal
de las Aguas, en Valencia, o el funcionamiento de la Asamblea Vecinal en los municipios que se
organicen en régimen de Concejo Abierto.
En la doctrina se recogen tres tipos de costumbre: secundum, praeter y contra legem,

según sea una costumbre que sigue a la ley, la que se aplica en su ausencia o la que se opone a
ella. Ésta última, como es lógico, está absolutamente prohibida en nuestro ordenamiento.
El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una

norma por la Administración. El precedente no puede considerarse como costumbre ya que no
obliga por sí mismo a la Administración a actuar siempre de igual modo. El ordenamiento español
establece que la Administración puede apartarse del precedente pero motivando el acto
administrativo correspondiente.

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Los principios generales del derecho son normas jurídicas que inspiran todo el
ordenamiento jurídico, y que además forman parte del mismo. Se aplicarán en defecto de ley y
costumbre, sin perjuicio de su carácter informador, tal como recoge el Código Civil.
Tradicionalmente han existido dos posturas en torno a su consideración:
a) Para los defensores del derecho natural, o iusnaturalistas, se trataría de

verdades jurídicas universales, situados más allá del derecho positivo y eficaces
con independencia del ordenamiento jurídico de una nación. Es decir, serían
previos y exteriores a la ley.
b) Para los iuspositivistas o defensores del derecho escrito sólo serían aplicables
aquellos principios contenidos en la norma positiva, aquellos que poseen un
soporte legal. Para esta doctrina, los principios generales no serían universales
sino propios de un contexto histórico y geográfico determinado.
En nuestra Constitución se enumeran como valores superiores del ordenamiento jurídico

la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Hay otros muchos como la buena fe, la
equidad, la confianza legítima… En todos estos casos se trata de principios generales del derecho
que han sido positivizados en diferentes normas.
TRATADOS INTERNACIONALES
Las crecientes relaciones entre los países de la comunidad internacional han convertido al
Tratado en el instrumento formal idóneo para plasmar acuerdos y convenios efectuados entre
estados soberanos.
Tal como recoge el Código Civil y la propia Constitución Española en su artículo 96, las
normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en
España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su
publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado. Es decir, hasta ese momento no serán
fuentes directas.
El resto de los Tratados (los no publicados en el BOE) tendrán la consideración de fuentes

indirectas ya que nos servirían para la interpretación del resto del ordenamiento. Por ejemplo, el
artículo 10.2 de la Constitución Española establece que las normas relativas a los derechos
fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad
con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratificados por España. Encontramos la regulación detallada de los
Tratados Internacionales en el Capítulo III del Título III de la Constitución. Es interesante
observar cómo se regula la participación de las Cortes Generales, más intensa cuanto más tienen
que ver las obligaciones estipuladas en los acuerdos con las competencias constitucionales:

Artículo 93
Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una
organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesión.
Artículo 94
1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios
requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:
a) Tratados de carácter político.

b) Tratados o convenios de carácter militar.
c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Título I.
d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
e) Tratados o convenios que supongan modificaciones o derogación de alguna ley o exijan
medidas legislativas para su ejecución.
2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes
tratados o convenios.
Artículo 95
1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la

Constitución exigirá la previa revisión constitucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que
declare si existe o no esa contradicción
Artículo 96
1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en

España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas,
modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las
normas generales del Derecho internacional.
2. Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo
procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.

INTERVENCIÓN
CLASE
CORTES
- Transferencia de competencias
Ley Orgánica
constitucionales.
- Político / militar
- Integridad territ. / Dchos y Deb
Autorización Cortes Generales
TRATADOS - Hacienda Pública
INTERNACIONALES - Modificación Ley
- Resto (comerciales) Información a Cámaras
- Estipulaciones contrarias a
Cámaras (o Gobierno) consultan
Constitución.
a Tribunal Constitucional
JURISPRUDENCIA
En cuanto a la jurisprudencia hay que reseñar que el Código Civil (artículo 1.6) establece
que "la jurisprudencia complementará el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de modo
reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho". Para parte de la doctrina no es propiamente fuente de
Derecho, pero sí tiene un papel complementario del Ordenamiento Jurídico ciertamente
relevante. Y es que a través del precedente judicial y de la interpretación de las normas por los
jueces la jurisprudencia ha desempeñado un papel creador del Derecho Administrativo y ha sido
una de las claves de su evolución.
Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (el artículo
164.1 de la Constitución refiere que las Sentencias del Tribunal Constitucional que "declaren la
inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a
todos"). Hoy también se apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea es fuente del derecho.
1.4 AUTONOMÍA Y SISTEMA DE FUENTES

El artículo 137 de la Constitución española estableció una nueva estructura territorial del Estado
que derivó en un nuevo sistema de reparto de competencias (principalmente plasmado en los
artículos 148 y 149), en razón de dicha estructura. Junto a la propia Administración del Estado a la
que se refiere la norma fundamental, aparecen las Comunidades Autónomas, las Provincias y los
Municipios a todos los cuales reconoce autonomía. Ahora bien, la autonomía de las
Comunidades Autónomas no tiene el mismo valor y alcance que la autonomía de los Entes
Locales, pues aquéllas van a asumir también responsabilidades políticas juntamente con las
administrativas.
La potestad legislativa ya no es exclusiva del Parlamento estatal. Las Comunidades

Autónomas a través de sus Asambleas Legislativas pueden dictar normas con rango de Ley en la
esfera de su competencia y en el marco de su territorio. La potestad legislativa de dichas

Asambleas deriva del propio texto constitucional español y ha de ser asumida y contemplada en
los Estatutos de las mismas. Estos Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad
Autónoma y forman parte del ordenamiento jurídico estatal.
Como consecuencia de lo anterior, las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en el
ejercicio de sus propias competencias tendrán un valor prevalente sobre las leyes del Estado, que
en este caso tendrán sólo carácter supletorio.
Por todo lo hasta aquí expuesto, el sistema de fuentes del Derecho de las Comunidades
Autónomas queda como sigue:
- la Constitución española.
- la ley y disposiciones normativas con fuerza de ley, emanadas tanto del parlamento estatal
como de los respectivos autonómicos. Al respecto tenemos que indicar:
a) Las leyes autonómicas se subordinan a los Estatutos de Autonomía. Rige el principio

de jerarquía normativa.
b) Las leyes autonómicas que regulan materias atribuidas exclusivamente a las

Comunidades Autónomas prevalecen sobre la Ley estatal, en virtud del principio de
competencia.
c) La regulación de las materias no asumidas por el Estatuto de Autonomía serán de

competencia del Estado y en caso de conflicto prevalecerán las normas de éste. Se aplica
el principio de competencia.
- Los Reglamentos dictados por las Comunidades Autónomas o por el Estado, según el ámbito
competencial de cada uno.
Los Entes Locales, a diferencia de las Comunidades Autónomas, sólo tienen responsabilidades y
poderes administrativos. Tales poderes, dentro del marco constitucional y autonómico, son
poderes reglamentarios, de modo que los ordenamientos locales son ordenamientos menores
que no tocan a las grandes cuestiones personales y colectivas que sólo las leyes pueden
regular. En consecuencia, la fuente primaria de los Entes locales ha de ser la Constitución y, en
segundo lugar, las leyes del Estado o de la Comunidad Autónoma donde se encuentren los Entes
locales, conforme al reparto de competencias que entre aquéllos se hayan hecho.
1.5 JERARQUÍA NORMATIVA
La relación entre las diferentes fuentes del Derecho está basada en gran medida, aunque
no exclusivamente, en el principio de jerarquía, consagrado por la Constitución en su artículo 9.3.
La jerarquía de las fuentes consiste en establecer el orden de aplicabilidad de las normas

jurídicas en un caso concreto, para eliminar las contradicciones que pueden encontrarse,
estableciendo la supremacía entre ellas. Además, determina la invalidez de la norma inferior que
contradiga lo dispuesto por la superior (artículo 1.2 del Código Civil). A este respecto, habrá que
tener en cuenta dos criterios fundamentales:

- El criterio de la primacía del derecho escrito, por el cual las fuentes no escritas van a quedar
relegadas en el derecho administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias. El Código Civil
consagra esta primacía de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al establecer que “la
costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable” (1.3) y que “los principios generales del
derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre” (1.4).
A su vez, dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye la Constitución, norma
suprema del ordenamiento jurídico, a la que se subordina la Ley en sus diversas formas. Dentro
de la Ley no existe una gradación jerárquica entre las diferentes clases de normas con este rango.
Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonómica o entre Ley ordinaria y Orgánica derivan del
principio de competencia. Todas se sitúan en un mismo nivel jerárquico. Por debajo de las leyes o
normas con rango de ley, habría que situar a los reglamentos, que no son manifestación del
poder legislativo sino de la potestad reglamentaria.
- El criterio del órgano del que emana la norma, en virtud del cual debe señalarse en primer
lugar, la subordinación de las disposiciones reglamentarias (emanadas de la administración)
respecto de las legislativas (emanadas de las Cortes Generales) y dentro de estas últimas, la
mayor jerarquía de la Constitución respecto de las leyes. Dentro de las disposiciones
reglamentarias, debe tenerse en cuenta que a mayor jerarquía del órgano que dicta el
Reglamento, corresponde mayor valor a dicho Reglamento.

2. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES
2.1 CONCEPTO
Casi desde el principio de la vida en comunidad, el hombre ha ido dotándose de

instrumentos jurídicos que regulasen la convivencia. Con la aparición de los Estados, la división
de poderes y la multiplicidad de organismos que encarnaban dichos poderes, esos instrumentos
jurídicos fueron refinándose y especializándose, hasta llegar en la actualidad a formar un
entramado jerarquizado en el que cada norma tiene un cierto orden de aplicabilidad. En este
contexto, debemos diferenciar entre dos grandes grupos de normas: las legales y las
reglamentarias. A grandes rasgos que luego matizaremos, podemos decir que las normas legales
o leyes son las emanadas del poder legislativo y las reglamentarias, las dictadas por el
ejecutivo. Introduciremos aquí la doble definición que la doctrina ha acuñado del concepto de
ley:
- en su aspecto material, ley es toda norma jurídica de carácter general y obligatorio;

- en sentido formal, ley es la norma jurídica emanada del poder legislativo con arreglo al
procedimiento establecido.
Por tanto, uniendo ambas definiciones podemos decir que ley es aquella norma jurídica de
carácter general y obligatorio emanada del poder legislativo con arreglo al procedimiento
establecido.
El ordenamiento jurídico español, como sabemos, está culminado por la Constitución.

Ésta distingue entre dos tipos de leyes: leyes orgánicas y leyes ordinarias. Junto a éstas
encontramos algunas leyes que presentan alguna particularidad que agruparemos bajo el
epígrafe “leyes especiales”. Por último, estudiaremos la participación del Gobierno en la
elaboración de normas con rango de ley.
2.2 CLASES DE LEYES

2.2.1 LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS
Reciben el nombre de leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos

fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el
régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (normalmente para regular la
organización de instituciones estatales) 2. Estas leyes deben ser aprobadas, modificadas o
derogadas por la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del
proyecto. Se regulan en el artículo 81 de la Constitución.
2
Al final del tema se ofrece un listado de las materias dispersas por la Constitución que han de ser reguladas por Ley
Orgánica.

MATERIAS QUE DEBEN REGULARSE POR LEY ORGÁNICA
Fuente: www.congreso.es
Las leyes ordinarias, pueden dictarse para las materias no reservadas a las leyes orgánicas. Se
aprueban por la mayoría de los miembros presentes, siempre que las cámaras estén reunidas
reglamentariamente y con la asistencia de la mayoría de sus miembros.
Lo normal será que las leyes sean aprobadas por el Pleno de las Cámaras, pero éstas
podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o
proposiciones de ley (Artículo 75 de la Constitución). El Pleno podrá, no obstante, recabar en
cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya
sido objeto de esta delegación.
Quedan exceptuadas de lo dispuesto en el párrafo anterior la reforma constitucional, las

cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del
Estado.
En cuanto a la relación entre leyes orgánicas y ordinarias, citaremos la opinión de Entrena

Cuesta que sostiene que dicha relación no debe resolverse en base al principio de jerarquía
normativa sino en consideración al principio de competencia. Con ello se indica que una ley
ordinaria no podrá modificar o derogar a una ley orgánica no por el hecho de ser de rango
normativo inferior a ésta, ya que las dos ostentan el mismo rango, sino porque la Constitución
establece de forma expresa qué materias son las que han de ser reguladas por una Ley Orgánica.
2.2.2 LEYES ESPECIALES
Independientemente de la distinción entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, la Constitución se

refiere a diversos tipos de leyes que bien en su elaboración, en su contenido o en su aplicación
presentan alguna especialidad. Tales leyes serán además orgánicas u ordinarias y no puede
hacerse una clasificación de las mismas, sino una mera enumeración. Veamos la relación
elaborada por el profesor Martos Navarro:
Leyes de Bases:
Constituyen el vehículo mediante el que las Cortes Generales efectúan una delegación
legislativa en al Gobierno para la elaboración de decretos legislativos que consistan en textos

articulados, con los requisitos expresamente fijados por la Constitución. Las veremos en el
siguiente epígrafe.
Leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización:
Vienen a completar o cerrar el sistema de distribución de competencias previsto por la

Constitución. Se regulan en el Artículo 150 de la Constitución Española:
1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna
de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las
Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas
a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes
Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.”
Leyes básicas estatales:
Son leyes que contienen los principios y aspectos fundamentales de la regulación de diversas
materias, principios que no podrán ser desoídos, pero sí complementados y desarrollados por la
legislación de las Comunidades Autónomas dependiendo de la materia sobre la que versen (es
decir, si las Comunidades Autónomas tienen competencias de desarrollo o ejecución).
Leyes aprobatorias de los Presupuestos del Estado:
La especialidad más característica de la Ley de Presupuestos es que su elaboración y, por

consiguiente, la iniciativa, corresponden exclusivamente al Gobierno. Veamos su regulación
constitucional, recogida en el artículo 134:
1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las

Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los
gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios
fiscales que afecten a los tributos del Estado.
3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales
del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio
anterior hasta la aprobación de los nuevos.
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de
ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al
mismo ejercicio presupuestario.
6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los
ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.
7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria
sustantiva así lo prevea.
Leyes de aprobación de los Estatutos de la Comunidad Autónoma:
Se someten en su elaboración, tramitación, aprobación, efectos y modificación a los preceptos

específicos contenidos en el Título VIII de la Constitución. Tienen el carácter de Ley Orgánica
estatal.

3. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY
Aunque la Constitución Española de 1978 atribuye con carácter general el poder

legislativo a las Cortes Generales, deja la puerta abierta a la posibilidad de que el Gobierno
participe en la función normativa (con rango legislativo) a través de dos instrumentos que
veremos a continuación: el decreto ley y el decreto legislativo. Antes de abordar estas dos
normas con rango de ley, vamos qué establece la Ley 39/2015 en lo que respecta a la
participación del Gobierno en la función legislativa, ya sea elaborando las mencionadas normas o
ejerciendo la iniciativa legislativa:
Ley 39/2015 de 1 de octubre de procedimiento administrativo común de las

Administraciones Públicas: Iniciativa legislativa (del Gobierno) y potestad para
dictar normas con rango de ley.
El Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la

elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de
ley a las Cortes Generales.
La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas
en los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía.
Asimismo, el Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y reales decretos

legislativos en los términos previstos en la Constitución. Los respectivos órganos de gobierno de
las Comunidades Autónomas podrán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito
territorial, de conformidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos Estatutos de
Autonomía.
3.1 DECRETO LEY (Artículo 86 de la Constitución)
Es una disposición legislativa provisional con fuerza de ley dictada por el Gobierno en
casos de extraordinaria y urgente necesidad, apreciada dicha necesidad por el Gobierno. El
artículo 86 dice así:
1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones

legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de
los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al
Derecho electoral general.

Fuente: www.congreso.es
2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al

Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta
días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de
dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un
procedimiento especial y sumario.
3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Hay que reseñar que si las Cámaras estuvieran disueltas sería la diputación permanente del
Congreso la que asumiría la función de convalidación del Decreto Ley.
3.2 DECRETOS LEGISLATIVOS (Artículo 82 y siguientes de la Constitución)
Se trata de disposiciones con fuerza de ley dictadas por el gobierno en virtud de

delegación conferida por las Cortes Generales. Las Cortes Generales podrán delegar en el
Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas, quedando
excluidas aquellas que han de ser reguladas por ley orgánica. Veamos la redacción dada por los
artículos 82 a 85 de la vigente Constitución Española:
Artículo 82
1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango
de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior (hace referencia al
artículo 81, en el que enumeran las materias que han de desarrollarse mediante Ley Orgánica).
2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la
formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos
legales en uno solo.
3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia

concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella
haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse
concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la
subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y
los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el
contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto
único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser
refundidos.
6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
Artículo 83
Las leyes de bases no podrán en ningún caso:
a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
Artículo 84
Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en
vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá
presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.
Artículo 85
Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos
Legislativos.
DECRETOS LEY Y DECRETOS LEGISLATIVOS: DIFERENCIAS
INTERVENCIÓN
CARÁCTER INICIATIVA
PODER LEGISLATIVO
Decreto A posteriori (Congreso en
LEY
Provisional Gobierno
30 días)
Decreto A Priori (Cortes Grales. por Cortes
LEGISL.
Definitivo
Ley Ordinaria o de Bases) Generales
4. EL REGLAMENTO
4.1 CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

DIFERENCIACIÓN CON NORMAS DE RANGO LEGAL Y CON MEROS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
4.1.1 Concepto y justificación de la potestad reglamentaria.
El Reglamento es una norma de carácter general y obligatorio, emanada de la

Administración Pública con rango subordinado a la Ley. Sus características son:
- Es una disposición normativa, y, por lo tanto, de obligatorio cumplimiento.

- Se dicta en virtud de la potestad reglamentaria, atribuida por la Constitución al Gobierno
(Artículo 97). No estamos ante un caso de delegación legislativa, sino ante la aplicación de
un poder autónomo ejercido legítimamente por el poder ejecutivo. Luego veremos que
también los órganos de gobierno de otras Administraciones Públicas gozan de potestad
reglamentaria.
- Tiene rango subordinado a la ley y no puede ir en contra de lo establecido en la misma.
Dos son las razones que podemos aducir para explicar el porqué de la existencia de los
reglamentos:
a) El poder ejecutivo es el que ha de ejecutar las leyes, por tanto, parece lógico que también
dicte las normas de ejecución de las mismas. Como veremos, un tipo de reglamento es,
precisamente, el de ejecución.
b) En un reglamento se abordan cuestiones técnicas complejas, labor más propia de
funcionarios especializados que de legisladores.
Es por ello que la titularidad para la elaboración de las normas reglamentarias descansa en el
poder ejecutivo, o en la herramienta de la que se sirve para su actuación, la administración
pública. Y esto es así tanto en el ámbito estatal como en el autonómico.
4.1.2 Diferenciación con normas de rango legal y con meros actos administrativos.
La diferencia Reglamento-Ley es clara y se desprende de lo expuesto anteriormente: ambas

son normas escritas, pero mientras que la Ley emana del Poder Legislativo, el Reglamento es
dictado por el Poder Ejecutivo (o por la Administración).
En cuanto a las diferencias entre los Reglamentos y los meros Actos Administrativos podemos
sintetizarlas así:
- Impugnabilidad: los actos pueden ser impugnados ante la propia administración que lo
dictó, mientras que los reglamentos han de alegarse ante la jurisdicción contencioso
administrativa.

- Permanencia: el acto administrativo es efímero y se agota con su uso; el Reglamento en

cambio tiene vocación de permanencia y forma parte del ordenamiento jurídico mientras
no sea derogado.
- Generalidad: el Reglamento es una norma de carácter general que afecta siempre a una
colectividad; el acto administrativo (como una multa o una subvención) puede ser
singular, dirigiéndose a una sola persona, o general (como una convocatoria de
oposiciones), dirigiéndose a un grupo indeterminado de administrados.
4.2 EJERCICIO Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
En nuestro ordenamiento, la atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en

el artículo 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los
artículos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y
autonómicos, respectivamente.
El artículo 128 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento administrativo Común de

las Administraciones Públicas, ha venido a aclarar quiénes son los sujetos que ostentan el
ejercicio de la potestad reglamentaria:
1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos

de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus
respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la
Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
del Régimen Local3.
En cuanto a los límites, los encontramos en el punto 2. del mismo artículo:
2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes

ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no
podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así
como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales
de carácter público.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.
Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
Para completar los límites de la potestad reglamentaria, es conveniente tener en cuenta también
el artículo 37 de la Ley 39/2015, que dice así:
1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido
en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o
superior jerarquía al que dictó la disposición general.
3
Los pormenores del ejercicio de la potestad reglamentaria de las Entidades Locales se estudian en otro tema.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el
artículo 474.
Señalar por último que la Constitución, en su artículo 106, dispone que los tribunales
controlan la potestad reglamentaria de la administración, por lo que contra un reglamento ilegal
procederá la impugnación en vía judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa.
También pueden recurrirse los actos dictados en virtud de un reglamento ilegal, ante el
órgano que dictó dicho reglamento (este último inciso, un tanto complejo, se estudia en el tema
correspondiente al Acto Administrativo).
4.3 CLASES DE REGLAMENTOS.
Los Reglamentos se pueden clasificar según diferentes criterios:
Por el órgano administrativo del que emanan
En este sentido existen tantas clases de Reglamentos como esferas podemos distinguir en
la Administración:
- Reglamentos de la Administración del Estado.

- Reglamento de las Comunidades Autónomas.
- Reglamento emanado de los órganos de gobierno de la Administración Local.
- Reglamento de la Administración Institucional.
Por la materia regulada
- De policía, sanitarios, de beneficencia, etc.
Por su contenido
- Reglamentos administrativos.
- Reglamentos jurídicos.
Los Reglamentos administrativos son los que se refieren a cuestiones de organización y

servicios. En cambio, los Reglamentos jurídicos son los que se refieren a relaciones entre el
Estado y los particulares.
Por su relación con la ley
- Reglamentos ejecutivos: son aquellos que desarrollan los principios sobre una materia
enumerados en una ley.
4
Hace referencia a las causas de nulidad absoluta de los actos administrativos, que se estudian en otro tema.

- Reglamentos independientes: son los que regulan una materia sobre la que todavía no
hay dictada una ley.
4.4 DE LA FORMA Y JERARQUÍA DE LAS DISPOSICIONES Y RESOLUCIONES DEL

GOBIERNO DE LA NACIÓN Y DE SUS MIEMBROS.
1. Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban,
respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución. (NOTA: son
normas con RANGO DE LEY).
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga
atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas
reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma
jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban
adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones
de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro
competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos
Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición
o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la
Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.
2. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:
1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el
Consejo de Ministros.
2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

4.5 PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LAS NORMAS CON RANGO DE LEY Y DE

LOS REGLAMENTOS
Encontramos su regulación en el artículo 26 de la Ley 50/97 de 27 de noviembre, del
Gobierno. Hay que hacer notar que este artículo es aplicable para la Administración del Estado y
que en él se regulan de manera conjunta los procedimientos de elaboración de:
- normas con rango de ley (Decretos Leyes y Decretos Legislativos) y

- normas reglamentarias (Real Decreto de Presidencia del Gobierno, Real Decreto de
Consejo de Ministros, Órdenes Ministeriales).
Artículo 26. Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y

reglamentos.
La elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de

normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento:
1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para

garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente,
con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas
acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la
elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado
o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de
interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto
significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios
o regule aspectos parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de
consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en
el artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se
justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la
norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo
suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.

3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de
Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir

una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna
regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que
incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de
la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de
competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre
los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia,
la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento
sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica
de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará
el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial
referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de
la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su
contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre
mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados
y de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública
regulado en el apartado 2.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser
relevante a criterio del órgano proponente.
4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto

legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos
proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y,
en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como
sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los
trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la
aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su
caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.
5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente

recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y
consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un
plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un
órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los

informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a
la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de
disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del
Ministerio o Ministerios proponentes.
Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la

Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la
inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para
promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte
del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la
aprobación.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma
afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente
publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los
ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras
personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones
o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o
intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con
su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser
reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo
justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y
como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del
Análisis de Impacto Normativo.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones
de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos,
cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera
preceptivo o se considere conveniente.

8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de

Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación
y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado,
acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento
de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de
desarrollo.
9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la

actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:
a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión
Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de
acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes
Generales.
c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la
nueva otras existentes en el mismo ámbito.
d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la
inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere
preceptivo.
e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas
administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de
carácter general para la Administración General del Estado.
g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma
comunitaria que se trasponga al derecho interno.
Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de
esta función así como su modo de intervención en el procedimiento.
10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la

Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su
tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.
11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y

aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el
apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.

Tramitación urgente de iniciativas normativas en el ámbito de la Administración

General del Estado.
1. El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la

iniciativa normativa, podrá acordar la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y
aprobación de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y de reales decretos, en alguno
de los siguientes casos:
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para la
transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o normas de Derecho de
la Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con
anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo que acompañe al proyecto mencionará la

existencia del acuerdo de tramitación urgente, así como las circunstancias que le sirven de
fundamento.
2. La tramitación por vía de urgencia implicará que:
a) Los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de elaboración,
establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la mitad de su duración. Si, en aplicación de
la normativa reguladora de los órganos consultivos que hubieran de emitir dictamen, fuera
necesario un acuerdo para requerirlo en dicho plazo, se adoptará por el órgano competente; y si
fuera el Consejo de Ministros, se recogerá en el acuerdo previsto en el apartado 1 de este
artículo.
b) No será preciso el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2, sin perjuicio de la
realización de los trámites de audiencia pública o de información pública sobre el texto a los que
se refiere el artículo 26.6, cuyo plazo de realización será de siete días.
c) La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedirá la

continuación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración
cuando se reciba.
4.6 ASPECTOS RECOGIDOS EN LA LEY 39/2015 SOBRE LA ELABORACIÓN

DE LAS NORMAS
Artículo 129 Principios de buena regulación
1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones
Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad,
seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo,
según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará
suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada
por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y
ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la
regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no
existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los
destinatarios.
4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de
manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para
generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite
su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las
personas y empresas.
Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites
adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo
a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.
Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter
general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de
los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley
habilitante.
Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que
tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas,
cuando la naturaleza de la materia así lo exija.
5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el
acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su
proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán
claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o
exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación
activa en la elaboración de las normas.
6. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas
administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los
recursos públicos.
7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se
deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los

principios de buena regulación.
1. Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a
los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han
conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y
las cargas impuestas en ellas.
El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle,
periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración
correspondiente.
2. Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y
cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en
particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la
actividad económica.
Artículo 131. Publicidad de las normas.

Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de
publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos
jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán
establecer otros medios de publicidad complementarios.
La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración,
Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías
que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición
impresa.
La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente
tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen
reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título
preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.
Artículo 132. Planificación normativa.

1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las
iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año
siguiente.
2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la
Administración Pública correspondiente.
Artículo 133 Principios de buena regulación

1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento,
se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en
la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas
potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma
afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente
publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los
ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras
personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas
cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden
relación directa con su objeto.
3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse
de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre
ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los
documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para
poder pronunciarse sobre la materia.
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos
en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración
General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones
dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo
justifiquen.
Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica,
no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una
materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa
reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una
Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del
trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.

ANEXO: POTESTAD LEGISLATIVA EN LA COMUNIDAD ANDALUZA
Se regula en el Capítulo II (“Elaboración de las normas”) del Título IV (“Organización institucional

de la Comunidad Autónoma) del vigente Estatuto de autonomía para Andalucía (Ley Orgánica
2/2007 de 19 de marzo), que transcribo a continuación.
CAPÍTULO II. Elaboración de las normas
Artículo 108. Potestad legislativa
El Parlamento ejerce la potestad legislativa mediante la elaboración y aprobación de las leyes.

Las leyes que afectan a la organización territorial, al régimen electoral o a la organización de las
instituciones básicas, requerirán el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del
Parlamento en una votación final sobre el conjunto del texto, salvo aquellos supuestos para los
que el Estatuto exija mayoría cualificada.
Artículo 109. Decretos legislativos
1. El Parlamento podrá delegar en el Consejo de Gobierno la potestad de dictar normas con

rango de ley de conformidad con lo previsto en este artículo.
2. Están excluidas de la delegación legislativa las siguientes materias:
a) Las leyes de reforma del Estatuto de Autonomía.
b) Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma.
c) Las leyes que requieran cualquier mayoría cualificada del Parlamento.
d) Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en este Estatuto.
e) Otras leyes en que así se disponga en este Estatuto.
3. La delegación legislativa para la formación de textos articulados se otorgará mediante una ley
de bases que fijará, al menos, su objeto y alcance, los principios y criterios que hayan de seguirse
en su ejercicio y el plazo de ejercicio. En su caso, podrá establecer fórmulas adicionales de
control.
La delegación legislativa se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación
de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo
indeterminado.
La ley de bases no podrá autorizar, en ningún caso, su propia modificación, ni facultar para dictar
normas de carácter retroactivo.

4. La delegación legislativa para la refundición de textos articulados se otorgará mediante ley

ordinaria, que fijará el contenido de la delegación y especificará si debe formularse un texto
único o incluye la regularización y armonización de diferentes textos legales.
5. Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en
vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto podrá
presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.
Artículo 110. Decretos-leyes
1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas

legislativas provisionales en forma de decretos leyes, que no podrán afectar a los derechos
establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía.
No podrán aprobarse por decreto- ley los presupuestos de Andalucía.
2. Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta días

subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un
debate y votación de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento
podrá acordar la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento
de urgencia.
Artículo 111. Iniciativa legislativa
1. La iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, en los términos previstos en el

Reglamento del Parlamento, y al Consejo de Gobierno.
NOTA: el Reglamento del Parlamento dispone que la iniciativa legislativa puede ser llevada a cabo por:
1.º Un miembro de la Cámara con la firma de otros diez.
2.º Un Grupo parlamentario con la sola firma de su Portavoz.
2. Una ley del Parlamento de Andalucía, en el marco de la ley orgánica prevista en el artículo 87.3
de la Constitución, regulará tanto el ejercicio de la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos
como la iniciativa legislativa popular.
3. La ley regulará las modalidades de consulta popular para asuntos de especial importancia para
la Comunidad Autónoma en los términos previstos en el artículo 78.
NOTA: la Ley mencionada en el punto 2. es la Ley 5/1988 de 17 de octubre, modificada por la

8/2011 de 5 de diciembre y dispone lo siguiente:
La iniciativa legislativa popular y de los Ayuntamiento se ejercerá mediante la presentación ante

la mesa del Parlamento de una proposición de Ley suscrita:
a. Por las firmas de, al menos, 40.000 ciudadanos, que reúnan los requisitos prescritos en la
normativa y que se encuentren inscritos en el censo electoral vigente el día de
presentación de la iniciativa ante la Mesa del Parlamento.

b. Por acuerdo, adoptado por mayoría absoluta, de los plenos de 25 Ayuntamientos de

nuestra comunidad o de 10, cuando estos representen al menos globalmente a 40.000
electores, de acuerdo con el censo autonómico andaluz, vigente el día de presentación de
la iniciativa, ante la Mesa del Parlamento.
Están excluidas de la Iniciativa Legislativa regulada en esta Ley las siguientes materias:
1. Aquellas que no sean de la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma.
2. Las de naturaleza tributaria.
3. La planificación económica de la Comunidad Autónoma.
4. Las mencionadas en los artículos 187 (deuda pública) y 190 (Ley presupuestaria) del
Estatuto de Autonomía.
5. Las relativas a la organización de las instituciones de autogobierno.
Igualmente, hay que reseñar el Capítulo Primero del Título V del Reglamento del Parlamento Andaluz, que puede
consultarse en el siguiente enlace: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/an-res221107.t5.html#c1
Artículo 112. Potestad reglamentaria
Corresponde al Consejo de Gobierno de Andalucía la elaboración de reglamentos generales de

las leyes de la Comunidad Autónoma.
Artículo 113. Participación ciudadana en el procedimiento legislativo
Los ciudadanos, a través de las organizaciones y asociaciones en que se integran, así como las
instituciones, participarán en el procedimiento legislativo en los términos que establezca el
Reglamento del Parlamento.
Artículo 114. Impacto de género
En el procedimiento de elaboración de las leyes y disposiciones reglamentarias de la Comunidad

Autónoma se tendrá en cuenta el impacto por razón de género del contenido de las mismas.
Artículo 115. Control de constitucionalidad
El control de constitucionalidad de las disposiciones normativas de la Comunidad Autónoma con

fuerza de ley corresponde exclusivamente al Tribunal Constitucional.
Artículo 116. Promulgación y publicación

Las leyes de Andalucía serán promulgadas, en nombre del Rey, por el Presidente de la Junta, el
cual ordenará la publicación de las mismas en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía en el
plazo de quince días desde su aprobación, así como en el Boletín Oficial del Estado. A efectos de
su vigencia regirá la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

INICIATIVA LEGISLATIVA DEL CONSEJO DE GOBIERNO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA
Se recoge en el artículo 43 de la Ley 6/2006 de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad

Autónoma de Andalucía, y dice así:
Artículo 43 De la iniciativa legislativa
1. El Consejo de Gobierno ejercerá la iniciativa legislativa prevista en el Estatuto de Autonomía

mediante la aprobación y posterior remisión de los proyectos de ley al Parlamento de
Andalucía.
2. El procedimiento de elaboración de los proyectos de ley se iniciará en la Consejería

competente mediante la elaboración del correspondiente anteproyecto, que irá acompañado
por una memoria justificativa, los estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del
mismo, la memoria sobre impacto por razón de género de las medidas que se establezcan, una
memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su forma de
financiación, y, cuando proceda, una valoración de las cargas administrativas derivadas de la
aplicación de la norma para la ciudadanía y las empresas.
3. La Consejería proponente elevará el anteproyecto de ley al Consejo de Gobierno, a fin de que

éste lo conozca y, en su caso, decida sobre ulteriores trámites, sin perjuicio de los legalmente
preceptivos.
4. En todo caso, los anteproyectos de ley deberán ser informados por la Secretaría General
Técnica respectiva, el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, y demás órganos cuyo informe
o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas vigentes. Finalmente, se solicitará
dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía.
5. Cuando un anteproyecto de ley afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, la

Consejería proponente podrá acordar la realización del trámite de audiencia en los términos
previstos en la letra c) del apartado 1 del artículo 45 de la presente Ley (hace referencia al
procedimiento de elaboración de los reglamentos y se ve posteriormente). No obstante, el
Consejo de Gobierno decidirá sobre la realización de este trámite cuando lo aconsejen razones de
urgencia debidamente acreditadas en el expediente.
6. Una vez cumplidos los trámites a que se refieren los apartados anteriores, la persona titular de
la Consejería proponente someterá el anteproyecto de ley de nuevo al Consejo de Gobierno
para su aprobación como proyecto de ley y su remisión al Parlamento de Andalucía,
acompañándolo de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre él.
7. Cuando el Consejo de Gobierno declare la urgencia en la tramitación de un anteproyecto de

ley, solo tendrá carácter preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, en lo que
se refiere a los informes de órganos colegiados consultivos de la Comunidad Autónoma.

ANEXO: POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA COMUNIDAD ANDALUZA
Encontramos su regulación en la Ley 6/2006 de 24 de octubre del Gobierno de la

Comunidad Autónoma de Andalucía (recordemos también la mención del artículo 112 del
Estatuto de Autonomía para Andalucía).
Artículo 44. Potestad reglamentaria.
1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno de acuerdo con

la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las Leyes.
2. Las personas titulares de las Consejerías tienen potestad reglamentaria en lo relativo a la

organización y materias internas de las mismas. Fuera de estos supuestos, sólo podrán dictar
reglamentos cuando sean específicamente habilitadas para ello por una Ley o por un reglamento
del Consejo de Gobierno.
3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y de jerarquía normativa:
1. Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o por el Consejo

de Gobierno.
2. Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías.
4. Ningún reglamento podrá vulnerar la Constitución, el Estatuto de Autonomía para Andalucía,

las Leyes u otras disposiciones normativas de rango o jerarquía superiores que resulten
aplicables, ni podrá regular materias reservadas a la Ley.
5. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento,

aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya
aprobado.
Artículo 45. Procedimiento de elaboración de los reglamentos.
1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:
a. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo
competente, previo acuerdo de la persona titular de la Consejería, mediante la elaboración del
correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel,
una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su forma de
financiación, una memoria sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establezcan en el
mismo, y, cuando proceda, una valoración de las cargas administrativas derivadas de la aplicación de la
norma para la ciudadanía y las empresas.
b. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y
aprobaciones preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el
acierto y la legalidad de la disposición.

c. Cuando una disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, se le dará audiencia,
durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que la agrupe o la represente y cuyos fines guarden
relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar
audiencia a la ciudadanía afectada será debidamente motivada en el expediente por el órgano que
acuerde la apertura del trámite de audiencia.
Asimismo, cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante
el plazo indicado anteriormente. La participación de la ciudadanía podrá producirse por cualquier medio
admisible en Derecho, entre otros, por vía telemática en los términos previstos reglamentariamente.
El trámite de audiencia y de información pública podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles
cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves
razones de interés público, que asimismo habrán de explicitarse, lo exijan.
d. No será necesario el trámite de audiencia previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones
mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración
indicado en la letra b.
e. El trámite de audiencia a la ciudadanía, en sus diversas formas, reguladas en la letra c, no se aplicará a las
disposiciones de carácter organizativo del Gobierno y la Administración de la Junta de Andalucía o de
las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se
conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones
practicadas, así como informe de valoración de las alegaciones planteadas en la tramitación del proyecto.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secretaría General Técnica respectiva,
por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y demás órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter
preceptivo conforme a las normas vigentes. Finalmente, será solicitado, en los casos que proceda, el dictamen del
Consejo Consultivo de Andalucía.
3. La entrada en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial de la

Junta de Andalucía.

ANEXO: LISTADO DE MATERIAS REGULABLES POR LEY ORGÁNICA
 Derechos fundamentales y libertades públicas – art. 15-29

 Aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía – art. 147
 Régimen Electoral General – L.O 5/1985 de 19 de junio
 Bases de la organización militar – art. 8.2
 Defensor del Pueblo – art. 54 (L.O 3/81 de 6 de abril)
 Suspensión individual de derechos – art. 55.2 (que afectan a los art. 17.2 y 18.2 y 18.3)
 Abdicaciones, renuncias y dudas de hecho o de derecho en el orden sucesorio – art. 57.5
 Elección de los senadores de las provincias – art. 69.2
 Iniciativa legislativa popular – art. 87.3 (L.O 3/1984 de 26 de marzo)
 Modalidades del Referéndum – art. 92.3 (L.O 2/1980 de 18 de enero)
 Autorización para la celebración de tratados internacionales, atribuyendo a una
organización o institución internacional el ejercicio de las competencias derivadas de la
Constitución – art. 93
 Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado – art. 104.2 (L.O 2/1986 de 13 de marzo)
 Consejo de Estado – art. 107 (L.O 3/1980 de 3 de abril)
 Estados de alarma, excepción y sitio – art. 116 (L.O 4/1981 de 1 de junio)
 Poder Judicial – art. 122 (L.O 6/1985 de 1 de julio)
 Tribunal de cuentas (composición, organización y funciones) – art. 136.4 (L.O 2/1982 de
12 de mayo)
 Alteración de límites provinciales – art. 141.1
 Constitución de una nueva Comunidad Autónoma – art. 144
 Reforma de los Estatutos de Autonomía – art. 147.3
 Leyes de transferencia de materias de titularidad estatal – art. 150.2
 Regulación de los recursos financieros de las Comunidades Autónomas – art. 157
 Tribunal Constitucional – art. 165 (L.O 2/1979 de 3 de octubre)

NORMATIVA DE REFERENCIA
- CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA de 1978, de 27 de diciembre, «BOE» núm. 311, de 29 de
diciembre de 1978.
o http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229
- Resolución de 24 de febrero de 1982 por la que se ordena la publicación en el «Boletín
Oficial del Estado» del nuevo Reglamento del Congreso de los Diputados.
Publicado en: «BOE» núm. 55, de 05/03/1982.
o http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1982-5196&tn=1&p=20110802
- Recomiendo que se consulte la web oficial del Congreso y dado que para cada uno de los
artículos constitucionales citados en este tema, podéis encontrar un completo e interesante
estudio:
o http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/index.htm
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Publicado en: «BOE» núm. 285, de
28/11/1997.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1997-25336
- Ley 39/2015 de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las

Administraciones Públicas
o https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565
- Ley 40/2015 de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público
o https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566

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OPOSICIONES AUX ADVOS AYTO CÁDIZ 2019 TEMA 4 BLOQUE 1

TEMA 4, BL 1. AUXILIARES ADMINISTRATIVOS AYTO CÁDIZ 2019

2. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES.

3. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY.

4. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, LÍMITES Y CLASIFICACIÓN.

- ANEXO: POTESTAD LEGISLATIVA Y REGLAMENTARIA EN ANDALUCÍA

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1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO.

1.1 SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO

La doctrina del Fisco

El “rule of Law” o “imperio de la Ley”

El régimen administrativo, fundamentalmente, francés

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1.1.2 Sistemas contemporáneos

Los países anglosajones

Situación actual de los países del sistema (o régimen) administrativo

1.2 EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CONTENIDO

El derecho, ya sea considerado como disciplina objeto de estudio o como conjunto de

www.clasesdeangel.com Pag. 3 info@clasesdeangel.es

Teniendo esto en cuenta, el derecho administrativo ha de estar constituido de un

1.3 CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

- A veces, se ha utilizado el concepto “fuente” como el fundamento legitimador de la

2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

www.clasesdeangel.com Pag. 4 info@clasesdeangel.es

6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo

Como puede verse, lejos de tratarse de un asunto meramente pedagógico o teórico, el

Igualmente, en el mismo Código Civil se hace referencia a los tratados internacionales y a

a) Fuentes directas o formales:

www.clasesdeangel.com Pag. 5 info@clasesdeangel.es

b) Fuentes directas subsidiarias (se aplican en defecto de las anteriores; no son

c) Fuentes indirectas o materiales:

o La emanada de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal

Aunque en algún texto podemos encontrar a la doctrina científica (conjunto de opiniones

INDIRECTAS - Tratados internacionales

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La Constitución se encuentra en la cúspide del ordenamiento jurídico como primera

- Al encontrarse en la cúspide del ordenamiento, además de su aplicabilidad directa es

En el derecho administrativo tiene un uso muy restringido, pudiendo citarse a modo de

En la doctrina se recogen tres tipos de costumbre: secundum, praeter y contra legem,

El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una

www.clasesdeangel.com Pag. 7 info@clasesdeangel.es

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

a) Para los defensores del derecho natural, o iusnaturalistas, se trataría de

En nuestra Constitución se enumeran como valores superiores del ordenamiento jurídico

El resto de los Tratados (los no publicados en el BOE) tendrán la consideración de fuentes

www.clasesdeangel.com Pag. 8 info@clasesdeangel.es

a) Tratados de carácter político.

1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la

1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en

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1.4 AUTONOMÍA Y SISTEMA DE FUENTES

La potestad legislativa ya no es exclusiva del Parlamento estatal. Las Comunidades

www.clasesdeangel.com Pag. 10 info@clasesdeangel.es

a) Las leyes autonómicas se subordinan a los Estatutos de Autonomía. Rige el principio

b) Las leyes autonómicas que regulan materias atribuidas exclusivamente a las

c) La regulación de las materias no asumidas por el Estatuto de Autonomía serán de

1.5 JERARQUÍA NORMATIVA

La jerarquía de las fuentes consiste en establecer el orden de aplicabilidad de las normas

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www.clasesdeangel.com Pag. 12 info@clasesdeangel.es

2. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES

Casi desde el principio de la vida en comunidad, el hombre ha ido dotándose de

- en su aspecto material, ley es toda norma jurídica de carácter general y obligatorio;