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1. Antecedentes
En 1948 se destinan nuevos fondos (mediante la Ley 5.303) para un plan complementario
de construcción de viviendas. Ese mismo año se sanciona la Ley General de Vivienda N°
5.396, que luego tuvo dos modificaciones (leyes 5.630 y 5.687) y su respectivo decreto
reglamentario 5.945/51. Esta Ley que con varias modificaciones a lo largo del tiempo, aún
permanece vigente, es la que posteriormente sirve de plataforma para la organización de la
DIRECCIÓN DE LA VIVIENDA ECONÓMICA del Ministerio de Obras Públicas (sucesor del
Instituto de la Vivienda Obrera) que luego se transformará en la DIRECCIÓN DE LA
VIVIENDA. Hasta la creación del Instituto de la Vivienda los barrios se ejecutaron por la
Dirección de Arquitectura.
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de los intereses desplazados (especialmente los del capital terrateniente) con la voluntad de
restaurar políticas favorables a sus intereses.
A lo largo de sus 53 años de vida, el Instituto de la Vivienda cumplió diversos roles, desde
un organismo ejecutor de viviendas hasta otro exclusivamente financiero, de depender del
Ministerio de Obras Públicas a engrosar las dependencias de Bienestar Social.
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2. Primeros años (Período 1956 – 1976)
“El Instituto de la Vivienda como entidad de gestión”
Este período se caracteriza por la intervención militar en la política tras el golpe de estado
que provocó el derrocamiento del gobierno constitucional peronista en septiembre de 1955.
Esta circunstancia produjo una alternancia de dictaduras militares y gobiernos
constitucionales con gestión interrumpida. En el período se contabilizan tres gobiernos
civiles que no pudieron completar su mandato.
Hasta 1966, la inestabilidad está relacionada con la proscripción y persecución del
peronismo y su resistencia, activa y pasiva a la exclusión de la vida política nacional. El
Estado abandona progresivamente su rol arbitral en las relaciones sociales y se pierde el
equilibrio en la distribución del ingreso.
Si bien entre 1966 y 1969 las inversiones públicas aumentaron un 22 % (dique El Chocón,
grandes puentes sobre el Paraná y el Uruguay) y en 1969 la inflación bajó a un dígito,
(7,6%), la falta de canalización de la oposición política, produjo estallidos populares en
Estado actual barrio viviendas varias ciudades del interior iniciado por “el Cordobazo” de mayo de 1969. A partir de aquí,
ATEPAM 2 (1968) en La Plata la política se radicaliza, haciendo aparición las organizaciones armadas como factor de
presión. Finalmente, las elecciones de marzo de 1973, permitieron el regreso del
peronismo al gobierno, pero las profundas divisiones internas y la falta de una conducción
reconocida tras la muerte de su líder en 1974, derivó en una amplia desestabilización
política y económica (huida de capitales, mercado negro, hiperinflación conocida como el
Rodrigazo) que fue utilizada como justificación para un nuevo golpe militar en marzo de
1976.
En la Provincia, las gobernaciones constitucionales de Oscar Alende (UCRI, 1958 – 62);
Anselmo Marini (UCRP,1964-66) y Oscar Bidegain (peronista, 1973-74), reflejaron los
vaivenes del plano nacional. Las sucesivas interrupciones militares a sus mandatos les
quitaron continuidad a sus programas de gobierno, impidiendo la consecución de
resultados consistentes en sus respectivas gestiones.
En un contexto donde predomina la idea que el problema de la vivienda “no puede hallar
solución exclusiva en la acción oficial”, se crearía el Instituto de la Vivienda en el año 1956,
como un organismo técnico especializado, de naturaleza autárquica y en el ámbito del
Ministerio de Obras Públicas. Al Instituto de la Vivienda se le asignó el “cometido funcional
básico” de asistir (asesorar, coordinar y fomentar) a la reactivación de la iniciativa privada
respecto a la adquisición y/o construcción de viviendas. En este sentido, el Instituto de la
Vivienda incentivó la formación de cooperativas y consorcios para la construcción de
viviendas y la coparticipación de los municipios en la acción oficial.
Por otra parte, la Dirección de Arquitectura del MOSP (DA) tomó a su cargo la continuidad
de la construcción oficial de viviendas por la Ley General N° 5396/48 de la gestión
Mercante. Se trata de conjuntos de viviendas “llave en mano”, construidos mediante la ley
de Obras Pública (6021) y de su decreto reglamentario 5488/59. Ambas producciones, los
151 barrios obreros y 9.244 viviendas que construyó la desaparecida Dirección de la
Vivienda del MOP (1947–55) y los 93 conjuntos con 3.068 unidades ejecutadas por la
Dirección de Arquitectura, fueron regularizadas dominialmente por el Ente Regulador de la
Vivienda (Decreto 11247/ 67), que desapareció posteriormente, asumiendo el Instituto de la
Vivienda esta función hasta la fecha.
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3. Creación del FONAVI – Centralización a nivel nacional de la política de
vivienda / Primeros esbozos de descentralización (Períodos 1976 – 1982 /
1983 - 1991)
“El Instituto de la Vivienda como entidad autárquica”
3.1 Con la creación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), en el marco del
Convenio celebrado con la Secretaría de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda de la
Nación el 11 de agosto de 1977, de adhesión al FONAVI, el Instituto de la Vivienda recibirá
10.477 viviendas emplazadas en el Conurbano Bonaerense para su regularización dominial
y/o finalización. La adhesión al régimen FONAVI le permite al Instituto acceder a un
financiamiento muy superior al que recibía cuando los aportes eran de Rentas Generales
de la Provincia. Asimismo, se recibieron en los años siguientes, varias obras iniciadas por
el Banco Hipotecario Nacional correspondientes a los Planes 17 de Octubre y 25 de Mayo,
las cuales se encontraban paralizadas o legalmente comprometidas para ser terminadas a
Sede del IVBA desde 1970 situado en cuenta del Instituto bajo el nuevo régimen FONAVI.
la calle 116 e/ 70 y 71
Este nuevo marco del FONAVI demandaría ampliar la capacidad institucional del Instituto
con lo que las capacidades organizacionales y tecnológicas exigieron transformaciones
para adecuarse a dicho marco, que comprendieron capacitación del personal técnico así
como la incorporación de nuevo personal.
El Decreto-ley 9573 de 1980 deroga el decreto ley 496 de 1956 que no permitía el
despliegue y agilidad de ejecución de planes habitacionales en la Provincia. Constituirá la
ley orgánica del Organismo y convertirá al mismo en una entidad autárquica de derecho
público, manteniendo sus relaciones con el poder ejecutivo por intermedio del Ministerio de
Obras Públicas. La Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda de la Nación centraliza la
aprobación de los proyectos y su financiación.
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intentará además trascender la mera construcción de viviendas mediante la incursión en la
cuestión del suelo urbano.
Estos programas denominados Pro–Casa y Pro–Tierra, transferían la responsabilidad
constructiva a los Municipios (instrumentando auditorias en lugar de las inspecciones de
obras, en sólo cuatro certificaciones y liquidaciones financieras, estructuradas en un
anticipo de 25 % y tres pagos más del mismo importe).
Esta fue la primera experiencia de interacción con los Estados Municipales y la población
beneficiaria. Muchos de estos programas no llegaron a su fin, por deficiencias Municipales
en la administración de las obras y por la incapacidad del Instituto de proveer una
verdadera tarea de consultoría que le permita transferir capacidades a los estados
municipales y las entidades.
Las políticas implementadas entre los años 77 al 91 variaron poco en términos de marco
regulatorio, imperando el sistema centralista del FONAVI. Si bien entre 1988 y 1991 se
introdujeron nuevas operatorias que proponían una lectura mucho más cercana del
territorio, tanto en términos de los destinatarios finales de la acción pública, como en
términos de los modos de producción de las viviendas –para nada asociadas a los grandes
lobbies empresariales nacionales sino atendiendo la pequeña escala local- ello no produjo
un cambio estable y permanente. Esto ocurrió en gran medida ante la imposibilidad de
cristalizar un nuevo marco legislativo que organizara y regulara un modo diferente de
asignación de recursos, de articulación institucional, de gestión constructiva y de
asignación social. Lo interesante de la etapa 1988-1991 no pudo trascender lo
experimental.
Como consecuencia de las políticas neoliberales que produjeron la debilitación del Estado
en el nivel nacional, y las tensiones que sufren las ciudades a competir por la atracción de
capitales (o bien su crisis por no constituir “territorios competitivos”) los gobiernos locales
comienzan a abordar la cuestión del suelo urbano, las infraestructuras y la vivienda. En
este marco, en los ´90 se desarrollan un conjunto de “experiencias alternativas” que varios
gobiernos locales, ponen en marcha en sus ciudades.
Aquí se incluyen los programas de regularización de loteos (adecuación de loteos
irregulares a los estándares urbanos vigentes), los de regularización fundiaria
(regularización de tenencia de los inmuebles), los de urbanización de asentamientos
irregulares, los de capacitación y asesoramiento para la vivienda popular, los bancos de
tierras y materiales y los microcréditos para mejoramiento de vivienda, entre otros.
Pueden observarse tres (3) períodos claramente identificables,
a) El período comprendido por las décadas 1990/2000, caracterizado por una fuerte
Barrio de 196 viviendas cofinanciado impronta neoliberal en el aspecto político-institucional , observándose por parte del Estado
con PROMEBA en Bahía Blanca (2002)
el abandono de funciones que históricamente le fueron propias, a través de la
descentralización, tercerización, consecuente desmembramiento de sus estructuras
orgánicas y venta de sus principales empresas de energía y servicios a capitales privados,
en su mayoría extranjeros.
b) El período comprendido entre el año 2000 y 2002, en que se produce la crisis del
modelo neoliberal entrando el país en una debacle que tuvo su punto culminante en
diciembre de 2001.
c) El período comprendido entre el año 2003 a la fecha, donde paralelamente a la
reconstrucción institucional, se impulsó la restitución del aparato productivo, laboral y
social a partir de recuperar las instituciones democráticas de la república y el retorno del
estado a su rol protagónico abandonado en la década del 90, siendo la obra pública y en
Viviendas del Programa Solidaridad en
el interior de la Provincia
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particular la construcción de viviendas uno de los pilares de la reactivación laboral y
económica impulsada por el gobierno Nacional.
Asimismo, si bien una gran parte del déficit habitacional fue cubierto por el Programa
Federal de Construcción de Viviendas, otro sector importante a atender es el de viviendas
existentes recuperables, tanto de conjuntos habitacionales (80.000 unidades funcionales)
como de viviendas en lotes individuales que requieren obviamente un menor costo de
inversión por unidad habitacional, para ello se creó el Programa Provincial de Mejoramiento
de Viviendas y Hábitat.
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6. Bibliografía y fuentes
Aboy Rosa, 2005: “Viviendas para el pueblo. Espacio y urbano y sociabilidad en el Barrio Los Perales 1946-1955”, Fondo de
Cultura Económica de Argentina, Buenos Aires.
Banco Mundial, 1993: “Vivienda: Un entorno propicio para el mercado habitacional”. Documento de política / Washington.
Blaustein E., 2001: “Prohibido vivir aquí. Una historia de los planes de erradicación de villas de la última dictadura”, Comisión
Municipal de la Vivienda, Editorial Punto de Encuentro, Buenos Aires
Castel Robert, 1997: La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado. Editorial Paidós. Buenos Aires.
De Soto H., 2002: El misterio del Capital. Editorial Sudamericana, Buenos Aires.
Fernándes E., 2002: La influencia de El misterio del capital de Hernando de Soto. Land Lines, January 2002, Volume 14,
number 1.
Fernández Wagner, R. E.: Urbanización y vivienda: Aportes al Estado de la Cuestión
Fernández Wagner, R. E., 1998: Crónica de las Políticas de Vivienda en Argentina
Longoni, Molteni y otros “Los Barrios Obreros del Gobernador Mercante” en C. Panella (editor) “Domingo Mercante. Un caso de
peronismo provincial” Archivo Histórico de la Provincia Ricardo Levene. 2005
Revista “Arquitectura y Comunidad Nacional” n°2
Rosanvallon P., 1995: La nueva cuestión social. Repensar el estado Providencia. Editorial Manantial, Buenos Aires.
Yujnovsky, Oscar, 1984: Claves Políticas del Problema Habitacional Argentino 1955 – 1981
Archivo y Centro de Documentación de la Dirección de Política Habitacional del Instituto de la Vivienda de la Provincia
de Buenos Aires
Dirección General de Obras, Dirección de Estudios y Proyectos, Dirección de Ejecución del Instituto de la Vivienda de la
Provincia de Buenos Aires
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ANEXO - Cuadros
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Tecnología: Sistema constructivo tradicional con materiales convencionales
Ejecución: Realizada por el municipio y ejecutadas por empresas constructoras por
contrato de obras y por administración municipal
Cifras: 169 Conjuntos habitacionales, 3.812 viviendas
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proyectos, la construcción de las viviendas y el aporte de los terrenos.
OPERATORIA ALBORADA
Vigencia 1974 a 1978
Marco legal Dispuesto por el Gobierno de la Nación (Decreto 776/73)
Objetivos Construcción de viviendas económicas para los sectores de máas bajos
recursos en el marco del Plan Trienal de 17.000 viviendas
Financiamiento El IVBA, mediante aporte de Gobierno Nacional con intervención de la
Secretaria de Vivienda, supervisora del programa.
Destinatario Selección municipal según demanda general de la localidad.
Tipo de proyecto Conjuntos habitacionales en planta baja y dúplex con infraestructura
realizados por el IVBA
Tecnología Sistema constructivo tradicional con materiales convencionales
Ejecución Realizado por el IVBA a través de Licitaciones Publicas y contrato de obras
(Ley 6021)
Cifras 7 Conjuntos habitacionales, 576 viviendas
OPERATORIA FONAVI
Vigencia 1977 a 1992
Marco legal Ley N° 21581/77
Objetivos Construcción de viviendas para los sectores de bajos recursos
Financiamiento El IVBA, por medio del Fondo Nacional de la Vivienda (SEDUV) por medio
de certificados de obra descontados del B.H.N.
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Destinatario Selección municipal según demanda general y/o adjudicatarios propuestos
por las entidades intermedias.
Tipo de proyecto Conjuntos habitacionales de viviendas individuales y colectivas con
infraestructuras de servicios y equipamientos comunitarios realizados por el
IVBA y/o las entidades intermedias
Tecnología Sistema constructivo tradicional con materiales convencionales y sistemas
industrializados aprobados
Ejecución Realizado por el IVBA a través de Licitaciones Publicas y contrato de obras
(Leyes 6021 y 9064)
Cifras 304 Conjuntos habitacionales, 72.244 viviendas
VIVIENDAS RURALES
Vigencia 1986 a 1995
Marco legal Ley 10.266/85 – Decreto N° 3787/90 - Ley N° 10.926/90
Objetivos Acudir en ayuda de los sectores de bajos recursos económicos con
soluciones habitacionales en aquellas jurisdicciones cuya actividad
económica se encuadra dentro de la explotación agropecuaria o
agroindustrial a efectos de asegurar la radicación de sus pobladores.
Financiamiento Ministerio de Obras y Servicios Públicos a través de fondos provenientes de
Rentas Generales.
Destinatario Selección por Municipio según demanda general de la localidad.
Tipo de proyecto Pequeños conjuntos de viviendas individuales realizados por el MOSP
Tecnología Sistema constructivo tradicional con materiales convencionales
Ejecución Mediante convenios entre el MOSP y Municipio por Licitaciones Públicas y
contratos de obra según Ley 6021.
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Cifras 202 Conjuntos habitacionales, 1.965 viviendas
PRO-CASA
Vigencia 1987 a 1992
Marco legal Ley 9104 - Dec. 530/88 - Res. Ministerial 423/90- 594/88
Objetivos Ayuda financiera a Municipios para conjuntos habitacionales para sectores
de bajos recursos.
Financiamiento IVBA: Financia asistencia técnica (FO.PRO.VI) monto fijo por vivienda.
El municipio aporta tierras e infraestructura necesaria, selección de
beneficiarios y administra fondos y responsabilidad de ejecución de las
obras.
Destinatario Seleccionado de la demanda general con la supervisión del IVBA
Tipo de proyecto Conjuntos habitacionales de viviendas en planta baja
Tecnología Sistema constructivo tradicional con materiales convencionales
Ejecución Municipalidad preferentemente por el sistema de administración de obras
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FONAVI * 10.447 481 3.274 4.013 1.291 2.981 5.727 3.286 2.867 3.431 3742 5.577 5.271 2.907 3.375 48.223
FOPROVI 52 198 251 257 650 506 482 601 1.257 392 267 371 5.284
Autogestión constructiva 53 28 366 744 667 691 436 2.985
Viviendas rurales 84 274 413 274 460 1.505
Pro-casa 729 1.368 1.565 3.662
Pro-techo 50 50
Otras operatorias/ transf. 26 57 110 224 125 542
VIVIENDAS 10.926 729 3.306 4.422 1.798 3.994 6.257 3.989 3.401 3.893 4.819 7.909 7.692 5.731 6.382 75.248
* Traspaso de viviendas en construcción y terminadas del FONAVI.
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III. Período 1991 - 2003
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2) Evaluar, analizar, corregir y formalizar la presentación ante el BHN para
la reserva del campo financiero para la incorporación al programa.
3) Acompañar con el financiamiento complementario de hasta un 15 % del
precio de venta.
4) Controlar las obras, auditarlas y emitir la certificación respectiva la que
podrá respaldar el crédito para posibilitar los programas de
financiamiento rápido cuyo crédito intermedio es aportado por la entidad
intermedia o Empresas constructoras.
5) Aprobar la aptitud técnica y financiera condicionada a la aprobación del
BHN.
6) Cesión al BHN de la administración gestión y cobranza de la cartera
hipotecaria y prestación de servicios adicionales
7) Garantizar con el recupero los créditos intermedios otorgados por el
BHN equivalente hasta tres veces el flujo de fondos anuales por
recupero.
Responsabilidad de 1) Aprobar los emprendimientos constructivos por las provincias.
BHN: 2) Financiar la etapa constructiva mediante:
a) Línea de financiación con garantía del flujo de la cartera con
administración cedida(hasta tres veces el flujo anual) hasta el 60% del
valor de venta de las unidades a adquirir
b) Líneas de financiación intermedia vigentes en el BHN .
Constituir mutuos hipotecarios individuales formalizados con
adquirentes de las unidades
Cifras Total 5.451 viviendas
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Res. Instituto de la Vivienda 919/92
Acciones del IVBA Asistencia técnica y financiera (Materiales)
Acciones del Selección de beneficiarios, adjudicación de viviendas, administración del
Municipio fondo de materiales, provisión de infraestructura interna del barrio, obras de
nexo y conducción del programa.
Cifras 547 viviendas (entre 1997 y 1999)
OTRAS ACCIONES
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Marco legal Resoluciones Instituto de la Vivienda 862/95 – 1800/97
Objetivos Asistencia financiera destinada a la construcción, terminación, refacción o
ampliación de viviendas permanentes a fin de darles condiciones mínimas
de habitabilidad. .
Destinatario Grupos familiares con insuficiente capacidad de ahorro, actividad laboral,
ingresos reducidos, carentes de otros medios para obtener una solución
inmediata al problema habitacional..
Cifras (entre 1995 y 1999) 5672 familias - $19.677.435
Acciones del IPE) El Instituto provincial de Empleo aporta recursos para los instructores y
Programa Mejorar en el interior de la capacitación de los beneficiarios
Provincia (2.000)
Acciones del Es la entidad promotora que selecciona los beneficiarios y ejecuta las obras
Municipio proveyendo herramientas y dirección técnica
Acciones del MTSS El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social aporta el financiamiento de la
mano de obra a través del Programa Trabajar.
Productos Módulos constructivos completos,(un ambiente / Baño / Cocina y baño / o
terminación de un ambiente)
Cifras Sin datos
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TOTAL VIVIENDAS ANUALES POR PROGRAMA 1992 - 2003
AÑO 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 TOTAL
FONAVI 2.080 1.589 2.757 2.857 3.118 795 397 13.593
FOPROVI 30 28 12 70
Autogestión constructiva 804 285 552 198 269 144 32 141 22 61 2508
Viviendas rurales 130 183 91 49 7 460
Pro-casa 1.106 816 931 850 855 336 195 68 19 30 5.206
Pro-techo 43 120 81 35 279
Reconstrucción de barrios 68 36 85 189
Plan Abuelos 26 205 94 128 58 24 34 80 -- -- 12 661
Bonae- Novios 48 384 207 313 131 122 90 26 16 6 5 1.348
rense Solidaridad 146 285 2.208 4.404 3.624 5.982 3.940 5.138 4.119 1.536 481 1.330 33.193
Tierras y Financiamiento 15 149 487 308 330 234 1523
Vivienda compartido
Emergencia habitacional 80 53 230 356 719
Otras operatorias/ transferidas. 87 177 264
Banco Hipotecario Nacional (*) 2.374 2.074 853 66 76 8 5.451
VIVIENDAS 4.494 3.431 7.454 9.280 8.887 10.683 7.018 6.324 4.332 1.719 495 1.347 65.464
FEDERAL CON
MUNICIPIOS 749 8746 1706 274 11475
MEJOR VIVIR 72 72
EMERGENCIA
HABITACIONAL 52 168 28 212 220 4 684
TOTAL POR AÑO 1379 840 1295 2583 13776 4609 1055 25537
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