CHQAO

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

GESTÃO DE GESTÃO DA
MATERIAL E TECNOLOGIA
PATRIMÔNIO DA INFORMAÇÃO

GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
QUALIDADE EM SERVIÇOS

GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
FUNDAMENTOS PÚBLICA BRASILEIRA
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa

Redação Pedagógica
Frieda Marti

Revisão
Alessandra Muylaert Archer

Projeto Gráfico Gestão orçamentária e financeira / coordenação didático-

Romulo Freitas pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica:
Frieda Marti ; revisão: Alessandra Muylaert Archer ; projeto gráfico:
Diagramação Romulo Freitas; coordenação de conteudistas: Fernando Velôzo Gomes
Luiza Serpa Pedrosa ; conteudista: Paulo Israel Lopes Pedrozo ; revisor técnico:
Luciano Rodrigues Pinto ; produção: Pontifícia Universidade Católica do
Coordenação de Conteudistas Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do]
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.

Conteudista Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.

Paulo Israel Lopes Pedrozo 36 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Inclui bibliografia
Revisão Técnica
Luciano Rodriges Pinto 1. Finanças públicas – Brasil. 2. Responsabilidade fiscal – Brasil. 3.
Orçamento – Política governamental – Brasil. 4. Administração pública
– Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de Azevedo. II. Marti, Frieda. III.
Produção Pedrozo, Paulo Israel. IV. Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. V. Brasil. Exército.
Escola de Instrução Especializada.
Realização
EsIE – Escola de Instrução Especializada CDD: 336.81
Exército Brasileiro
 CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Gestão orçamentária e financeira

Unidade 2
Economia do Setor Público
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os
subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas
para o Quadro Auxiliar de Oficiais.

A disciplina Gestão Orçamentária e Financeira possui carga horária

total de 90 horas.

Os objetivos gerais desta disciplina são:

• Conhecer os marcos legais do orçamento público e o processo legisla-

tivo na formulação do orçamento.

• Conhecer as responsabilidades legais do gestor público.

• Compreender a gestão orçamentária e financeira no Exército Brasileiro.

Nesta apostila será apresentada a Unidade Didática II – Economia do

Setor Público, cujos objetivos determinados pelo Planejamento de Disci-
plina (PLADIS) e desenvolvido pela Seção de Ensino da Escola de Instrução
Especializada do Exército Brasileiro (EsIE), estão especificados por capítulo.

Boa leitura!
conteudista

Paulo Israel Lopes Pedrozo é bacharel em Ciências Militares pela Academia

Militar das Agulhas Negras (AMAN). É pós-graduado em Aplicações Militares
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Doutor em Ciências Mili-
tares pela Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME). Possui o
MBA em Auditoria Governamental pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Atua
há trinta e três anos na área administrativa (ênfase em finanças, material e
pessoal). Comandou duas Organizações Militares: a primeira voltada para o
apoio logístico (ênfase em suprimento) e a segunda para o controle inter-
no (por cinco anos). Foi professor de custos na Faculdade Alberto Einstein
(FALBE), em Brasília, e professor in company em cursos de MBA na área de
controle externo, controladoria e administração pública. Atualmente, atua na
área de ensino.
Índice

1. Papel do Governo Federal no crescimento 09

do setor público e na economia
1.1 Atribuições econômicas do Governo 09
para o crescimento do Setor Público
1.2 Participação do Estado na Economia 19
2. Receitas e despesas públicas, política fiscal 21
e estabilidade econômica
2.1 Receitas públicas 21
2.2 DESPESAS PúblicaS 23
2.3 Política fiscal e estabilidade econômica 31
3. Bibliografia 33
1 Papel do Governo Federal no crescimento
do setor público e na economia

Objetivos específicos

• Analisar as atribuições econômicas do Governo, durante décadas, para

o crescimento do setor público na atualidade;
• Identificar a participação do Estado na economia.

Os Oficiais do Quadro Auxiliar de Oficiais muitas vezes se tornam Agentes

da Administração, trabalhando em um dos Setores da Administração da
sua Unidade como, por exemplo, o de Aprovisionamento, Aquisições ou de
Finanças.

Para desempenhar as atribuições estabelecidas pelo Regulamento de Adminis-

tração do Exército (RAE ou R/3), um Oficial do Quadro Auxiliar de Oficiais (Of
QAO) necessita conhecer os reflexos da política econômica do Governo Federal
para o Exército Brasileiro (EB) e para o dia a dia das Organizações Militares
(OM), quer seja em uma Unidade Administrativa (UA) - mesmo sem autonomia
administrativa plena - ou em uma Unidade Gestora (UG).

O conteúdo desta Unidade buscou discutir e contextualizar aspectos relaciona-

dos ao cotidiano de um Agente da Administração.

1.1 Atribuições econômicas do Governo

para o crescimento do setor público

As consequências das atribuições econômicas do Governo, durante décadas,

contribuíram para o crescimento do setor público, na atualidade.

O Governo é formado pelo conjunto de poderes e Órgãos Constitucionais

responsáveis pela função política do Estado. Isso nos leva a considerar que a
autoridade e o poder de direção que possui levam a uma melhor compre-
ensão da sua esfera de atuação.

9
gestão orçamentária e financeira - u2
 A administração pública brasileira, que muitas vezes se confunde com o
próprio Governo, tem incorporado os conceitos da chamada administração
pública gerencial, que reúne várias diretrizes inovadoras.

Ao se avaliar o comportamento do Governo nos últimos cem anos, percebe-

mos que o Brasil passou por três reformas administrativas, com intervalos de
mais ou menos trinta anos.

Essas reformas se caracterizaram por formas de administração pública distin-

tas, classificadas como patrimonialista, burocrática e gerencial.

1.1.1 Administração pública patrimonialista no Brasil

Uma das características da administração patrimonialista é que o gestor

não faz distinção entre o público e o privado.

A administração patrimonialista foi praticada pelos Estados absolutistas,

quando os governantes lançavam mão de suas rendas pessoais e do governo
de forma indistinta. Como o próprio nome desta forma de administrar indica,
o Estado se torna patrimônio do monarca.

Os Estados absolutistas praticavam a administração patrimonialista, pois o

monarca lançava mão dos recursos do governo e de suas rendas pessoais. O
Estado se misturava com o patrimônio pessoal do governante, sendo essa a
origem do nome patrimonialista.

Vigente até o final do século XIX, a administração pública patrimonialista se

caracterizou pelo nepotismo, o que levava à corrupção. O patrimônio público
e o privado eram confundidos e os governantes administravam o patrimônio
público como se fosse uma extensão do seu patrimônio particular. Na prática,
o Estado era propriedade do Rei.

Quando não há diferenciação entre o público e o privado

(ambos se confundem), diz-se que a administração é patri-
monialista.

Algumas características da administração pública patrimonialista foram:

• A corrupção e o nepotismo, como, por exemplo, o protecionismo e o

coronelismo.

10
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 • O desaparecimento da separação entre o patrimônio público e o privado.

• Os cargos na administração pública são considerados como prebendas

conferidas individualmente e posteriormente renovadas. Na prática, o
quadro administrativo é constituído de dependentes pessoais do gover-
nante (familiares ou agregados, amigos, pessoas ligadas a ele por meio
de vínculos de fidelidade e troca de favores), como por exemplo, as
capitanias hereditárias.

• O status de nobreza real atribuído aos servidores.

1.1.2 Administração pública burocrática no Brasil

A distinção entre o patrimônio público e o privado só veio com o surgimen-

to do capitalismo e da democracia que protegeram o patrimônio público da
privatização do Estado.

O surgimento da administração pública burocrática teve como

seu principal teórico Max Weber. Ele defendia que toda orga-
nização deveria buscar a racionalidade, adequando os meios
aos fins a que se pretende, a fim de se alcançar a máxima
eficiência, bem como combater o nepotismo e a corrupção.

Suas principais características são:

• As normas e regulamentos legais e racionais;

• A hierarquia da autoridade;

• As comunicações formais;

• O foco na meritocracia e competência técnica;

• A profissionalização dos agentes da administração;

• As relações impessoais;

• A divisão do trabalho.

No Brasil, a forma de administração burocrática teve como destaque a cria-

ção, nos anos 30, pelo governo de Getúlio Vargas (1930-1945), de um órgão
encarregado da condução dos assuntos relativos à administração do Estado: o
Departamento Administrativo de Serviços Públicos (DASP).

11
gestão orçamentária e financeira - u2
 O DASP tinha como objetivo reorganizar a Administração Pública federal e
minimizar a ineficiência do funcionalismo público federal. O DASP passou a
cuidar de todos os assuntos administrativos do governo, tais como o funcio-
nalismo público (política de pessoal e salarial, profissionalização da carreira),
legislação e outras ações que tinham por meta reorganizar a administração
pública federal e minimizar a ineficiência do funcionalismo público federal.

Destacam-se, entre suas realizações, as mudanças no trabalho, principalmente

a forma de ingresso, carreira e organização das repartições públicas.

1.1.3 Administração pública gerencial no Brasil

A administração pública gerencial se contrapôs ao modelo burocrático.

Seu principal fundamento é que as ações e decisões são orientadas para os
resultados. A reforma do Estado se tornou o tema central na década de 90
em todo o mundo, tendo em vista o processo de globalização em curso.

Apesar de ser inspirada na administração empresarial, a administração públi-

ca gerencial não pode ser confundida com a empresarial, pois enquanto esta
depende dos pagamentos pelo fornecimento de bens e serviços, a receita da
administração gerencial é oriunda da cobrança de tributos [impostos, taxas e
contribuições] compulsórios.

A administração pública gerencial visa a inserção e o aperfeiço-

amento da máquina administrativa voltada para a gestão. Ao
invés do controle burocrático, busca-se a avaliação inicialmente
dos processos e, posteriormente, dos resultados.

No Brasil, a reforma do Estado chegou ao seu auge na grande crise econômi-

ca em 1990 (hiperinflação). Antes desse período, na década de 60, houve a
institucionalização de dois relevantes instrumentos legais de apoio às práticas
administrativas em vigor atualmente.

Estes dois instrumentos, apresentados na Unidade anterior, são:

• A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Lei nº 4.320/64), que

instituiu as Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamento e Balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

• A Lei nº 4.401, de novembro de 1964 (Lei nº 4.401/64), que instituiu

as Licitações Públicas no Brasil, substituindo o princípio da concorrência

12
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 previsto no artigo 70 da Lei n° 4.320, institucionalizando as chamadas
modalidades licitatórias utilizadas ainda hoje: Concorrência, Tomada de
Preços, Convite, Concurso e Leilão. É importante ressaltar que mais uma
modalidade licitatória foi criada nos últimos anos: o Pregão.

O grande responsável pela transição do modelo denominado burocrático para

o gerencial foi o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 (Decre-
to-Lei nº 200/67), principal instrumento de amparo legal aos procedimentos
administrativos dessa reforma, por possuir como foco os seguintes aspectos:

O planejamento;

• A coordenação e a descentralização administrativa;

• A delegação de poderes;

• O controle.

O planejamento é o primeiro princípio fundamental a ser obedecido

pelas atividades da Administração Pública (inciso I, do artigo 6º, do Decreto-Lei
nº 200/67).

Em seu artigo 7º, o Decreto-Lei nº 200/67, estabelece:

Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento

que vise a promover o desenvolvimento econômico-social
do País e a segurança nacional, norteando-se segundo
planos e programas elaborados, na forma do Título III, e
compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes
instrumentos básicos:

a) plano geral de governo;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração

plurianual;

c) orçamento-programa anual;

d) programação financeira de desembolso.

A coordenação e a descentralização administrativa são, respectivamente,

o segundo e o terceiro princípios fundamentais a serem obedecidos pelas
atividades da Administração Pública (incisos II e III, do artigo 6º, do Decreto-Lei
nº 200/67).

Quanto à coordenação, em seu artigo 8º e 9º, o Decreto-Lei nº 200/67

estabelece:

13
gestão orçamentária e financeira - u2
 Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especial-
mente, a execução dos planos e programas de governo,
serão objeto de permanente coordenação.

 § 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da

administração, mediante a atuação das chefias individu-
ais, a realização sistemática de reuniões com a partici-
pação das chefias subordinadas e a instituição e funcio-
namento de comissões de coordenação em cada nível
administrativo.

 § 2º No nível superior da Administração Federal, a coor-

denação será assegurada através de reuniões do Minis-
tério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por
áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a
um dos Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das
Secretarias Gerais (art. 23, § 1º) e coordenação central
dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31).

 § 3º Quando submetidos ao Presidente da República, os

assuntos deverão ter sido previamente coordenados com
todos os setores neles interessados, inclusive no que res-
peita aos aspectos administrativos pertinentes, através de
consultas e entendimentos, de modo a sempre compre-
enderem soluções integradas e que se harmonizem com
a política geral e setorial do Governo. Idêntico procedi-
mento será adotado nos demais níveis da Administração
Federal, antes da submissão dos assuntos à decisão da
autoridade competente.

Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica

serão submetidos à coordenação com o objetivo de asse-
gurar a programação e execução integrada dos serviços
federais.

Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabili-

dade de celebração de convênio (alínea b do § 1º do art.
10) com os órgãos estaduais e municipais que exerçam
atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com eles
coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de inves-
timentos na mesma área geográfica.

Para a descentralização administrativa, em seu artigo 10, o Decreto-Lei nº

200/67 prevê:

14
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 Art. 10. A execução das atividades da Administração
Federal deverá ser amplamente descentralizada.

§ 1º A descentralização será posta em prática em três

planos principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distin-

guindo-se claramente o nível de direção do de execução;

b) da Administração Federal para a das unidades federa-

das, quando estejam devidamente aparelhadas e median-
te convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, me-

diante contratos ou concessões.

§ 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços

que compõem a estrutura central de direção devem per-
manecer liberados das rotinas de execução e das tarefas
de mera formalização de atos administrativos, para que
possam concentrar-se nas atividades de planejamento,
supervisão, coordenação e contrôle.

§ 3º A Administração casuística, assim entendida a deci-

são de casos individuais, compete, em princípio, ao nível
de execução, especialmente aos serviços de natureza lo-
cal, que estão em contato com os fatos e com o público.

§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabeleci-

mento das normas, critérios, programas e princípios, que
os serviços responsáveis pela execução são obrigados a
respeitar na solução dos casos individuais e no desempe-
nho de suas atribuições.

§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade

ou inconveniência, a execução de programas federais de
caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou
em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou
municipais incumbidos de serviços correspondentes.

§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas

conservarão a autoridade normativa e exercerão contro-
le e fiscalização indispensáveis sobre a execução local,
condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumpri-
mento dos programas e convênios.

§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planeja-

mento, coordenação, supervisão e controle e com o obje-

15
gestão orçamentária e financeira - u2
 tivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina
administrativa, a Administração procurará desobrigar-se
da realização material de tarefas executivas, recorrendo,
sempre que possível, à execução indireta, mediante con-
trato, desde que exista, na área, iniciativa privada sufi-
cientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os
encargos de execução.

§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em

qualquer caso, aos ditames do interesse público e às
conveniências da segurança nacional.

A delegação de poderes está expressa no seu artigo 11, a seguir transcrito:

Art. 11. A delegação de competência será utilizada como

instrumento de descentralização administrativa, com o
objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às
decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas
ou problemas a atender.

Art. 12. É facultado ao Presidente da República, aos Mi-

nistros de Estado e, em geral, às autoridades da Adminis-
tração Federal delegar competência para a prática de atos
administrativos, conforme se dispuser em regulamento.

Parágrafo único. O ato de delegação indicará com preci-

são a autoridade delegante, a autoridade delegada e as
atribuições objeto de delegação.

E, por último, o controle está explícito nos artigos 13 e 14:

Art. 13 O controle das atividades da Administração Fe-

deral deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os
órgãos, compreendendo, particularmente:

a) o controle, pela chefia competente, da execução dos

programas e da observância das normas que governam a
atividade específica do órgão controlado;

b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da

observância das normas gerais que regulam o exercício
das atividades auxiliares;

c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da

guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do siste-
ma de contabilidade e auditoria.

16
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado me-
diante simplificação de processos e supressão de contro-
les que se evidenciarem como puramente formais ou cujo
custo seja evidentemente superior ao risco.

O Decreto-Lei nº 201, da mesma data (Decreto-Lei nº 201/67), pre-

viu penalidades para as irregularidades cometidas pelo descumprimento dos
preceitos constantes no Decreto-Lei nº 200/67 (cumpre ressaltar que os dois
Decretos ainda se encontram em vigor).

As medidas introduzidas por esses marcos legais foram aperfeiçoadas ao longo

dos anos por meio de programas que visavam a desburocratização do mode-
lo, culminando com a reforma administrativa do Estado, no governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob responsabilidade do Ministério da
Administração e Reforma do Estado (MARE) e com o amparo legal da Emenda
Constitucional nº 19/98, e, mais tarde, com outros dois instrumentos:

• O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) batizado de “Avança

Brasil”;

• A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), fundamentada pela Lei Com-

plementar nº 101, de 4 de maio de 2000;

• A Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000 (Lei nº 10.028/2000),

que definiu as penalidades e tipificou os crimes fiscais para os casos de
descumprimento dos novos dispositivos definidos.

No Brasil, as atribuições econômicas do Governo são conduzidas pelo Minis-

tério da Fazenda, que trata de assuntos como:

• moeda;

• crédito;

• instituições financeiras;

• capitalização;

• poupança popular;

• seguros privados;

• previdência privada aberta;

• política, administração, fiscalização e arrecadação tributária federal des-

tinada à previdência social;

• administração financeira e contabilidade pública;

17
gestão orçamentária e financeira - u2
 • administração das dívidas públicas, interna e externa;

• negociações econômicas e financeiras com governos, organismos multi-

laterais e agências governamentais;

• preços em geral e tarifas públicas e administradas;

• outras correlatas.

Desde 1808, quando da presença da coroa de Portugal no Brasil colônia, o

Ministério da Fazenda foi criado inicialmente com o nome de Erário Régio,
com a finalidade de centralizar todos os negócios pertencentes à arrecadação,
distribuição e administração da Real Fazenda.

Passando por diversas transformações estruturais, com a reforma adminis-

trativa do Estado em 1967, o Erário Régio passou a ser denominado de
Ministério da Fazenda, com uma estrutura e atribuições bem semelhantes as
de hoje. Entre suas atribuições estão:

• A formulação e execução da política econômica nacional;

• A administração do patrimônio imobiliário do país (administração fazen-

dária da União);

• A arrecadação (administração fiscal federal) e controle do dinheiro per-

tencente aos cofres públicos da União (Tesouro).

O Ministério é subdividido em Secretarias, como, por exemplo, a do Tesouro

Nacional e da Receita Federal.

Outra forma do Governo exercer suas atribuições econômicas é por meio do

Banco Central do Brasil. Totalmente independente, a missão do Banco
Central é assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e garantir
um sistema financeiro sólido e eficaz. O Banco Central é o órgão executor da
política monetária, cambial e creditícia, possuindo assim elevada influência na
economia pública e privada.

Pode-se dizer que os instrumentos que permitiram a implantação da Adminis-

tração Pública gerencial no Brasil foram:

• O Decreto-Lei nº 200/67, como marco inicial da sua implantação;

• A implantação do Ministério da Desburocratização e do Programa

Nacional de Desburocratização – 1979–1981;

• A Constituição Federal de 1988 (considerada pelo Ministro Bresser

Pereira como um retrocesso burocrático à administração gerencial);

18
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 • O Plano Diretor da Reforma do Estado – Ministério da Adminis-
tração e Reforma do Estado (MARE) de 1995.

1.2 Participação do Estado na Economia

Desde o Século XIX verificam-se influências do Estado na Economia, ocorrendo

de forma cíclica, ora numa fase de crescimento, ora em momentos de crise, o
que explica sua expansão em alguns momentos e retração em outros.

Segundo vários autores, a participação do Estado, a fim de contribuir para o

aumento dos investimentos na Economia se dá sob as seguintes formas:

• Concessão de subsídios ao setor privado;

• Financiamento de investimentos do setor privado em setores estratégicos;

• Investimento em setores de infraestrutura;

• Fonte de demanda para o setor privado.

Por intermédio de financiamentos públicos do Banco Nacional de Desenvol-

vimento Econômico e Social (BNDES), da Caixa Econômica Federal (CEF) e do
Banco do Brasil, por exemplo, como agentes de financeiros oficiais de fomen-
to, o Governo promove o desenvolvimento da Economia com investimentos
públicos. As origens desses recursos são tributos e títulos de dívida pública
adquiridos por pessoas jurídicas e/ou físicas.

O Estado intervém na Economia, por intermédio do seu poder normativo,

elaborando leis como, por exemplo, a de proteção ao consumidor, tributárias e
de combate ao abuso do poder econômico.

As funções desempenhadas pela administração pública levam-na a adotar

poderes a fim de bem desempenhá-las. Um deles é o poder regulamentar para
criar normas para determinadas situações.

Os chefes do Executivo, por exemplo, possuem o poder de explicar e detalhar

uma lei para que a mesma seja corretamente executada, bem como expedir
um decreto sobre matéria de sua competência, mas que ainda não tenha sido
objeto de uma lei.

Outro exemplo é o poder normativo das agências reguladoras sobre rescisão

contratual ou a revogação da permissão.

19
gestão orçamentária e financeira - u2
 A intervenção econômica promovida pelo Governo tem as funções:

• Alocativa - coordenando o ajuste na alocação de recursos;

• Distributiva - buscando o equilíbrio da distribuição da renda e da riqueza;

• Estabilizadora - garantindo a estabilidade da Economia.

A finalidade da função alocativa do Governo é assegurar a alocação mais

eficiente ao desenvolvimento do país, por meio do oferecimento de determi-
nados bens e serviços desejados e necessários para a sociedade. A intervenção
do governo no sistema de preços, por meio de mecanismos políticos, a fim
de promover ajustes, pode ser considerada um exemplo de tal função. Outra
forma de exercê-la é destinar recursos de forma prioritária para áreas estratégi-
cas com a finalidade de assegurar o desenvolvimento de um setor como o de
petróleo e gás ou de segurança nacional.

Os principais motivadores da função distributiva são as desigualdades na

distribuição da riqueza. Na prática, trata-se de fatores econômicos e sociais,
tais como oportunidade educacional, mobilidade social, legislação, políticas
econômicas, etc. Como exemplo, podemos citar o sistema de tributos e trans-
ferências (programas de auxílio, bolsas etc.), por produzirem resultados mais
satisfatórios para a redistribuição da riqueza.

A principal diferença da função estabilizadora das funções alocativa e dis-

tributiva é não possuir a destinação de recursos como seu principal objetivo,
mas a manutenção da estabilidade econômica.

Seu principal exemplo é a utilização de instrumentos de política macroeconô-

mica a fim de alavancar os níveis de emprego, minimizar a inflação e manter o
equilíbrio da balança de pagamentos.

20
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
2 Receitas e despesas públicas, política
fiscal e estabilidade econômica

Objetivos específicos

• Identificar as receitas e despesas públicas;

• Identificar as despesas públicas;
• Relacionar a política fiscal com a estabilidade econômica.

2.1 Receitas públicas

Na primeira Unidade didática o tema receitas públicas foi abordado de acordo

com a Lei nº 4.320/64 e seus artigos 3º, 9º, 11, 35 e 57.

Receita é todo o recebimento ou ingresso de recursos arre-

cadados pela entidade com o fim de aplicá-los em gastos
operacionais ou administrativos.

As receitas públicas podem ser classificadas sob vários aspectos, como, por
exemplo, quanto à natureza (incorporação ou não ao patrimônio público) e
quanto à categoria (se destinadas a custeio ou investimento).

2.1.1 Classificação das receitas públicas quanto à natureza

Quanto à natureza, as receitas públicas podem ser classificadas em:

a) Receitas orçamentárias

São receitas que incluem os recursos arrecadados pelo Estado e incorporados

ao patrimônio público, que constam da Lei Orçamentária Anual (LOA) sob
rubricas próprias. São exemplos de receitas orçamentárias: tributos, contribui-
ções, serviços, alienação de bens, etc.

21
gestão orçamentária e financeira - u2
 b) Receitas extra-orçamentárias

Representam apenas entradas compensatórias, ingressos financeiros temporá-

rios e transitórios por não pertencerem ao Erário e não estarem previstas na Lei
Orçamentária Anual, como os recursos arrecadados, pertencentes a terceiros
que devem ser restituídos no futuro. São exemplos de receitas extra-orçamentá-
rias: depósitos em garantia, cauções em dinheiro, salários não reclamados, etc.

2.1.2 Classificação das receitas públicas quanto à categoria

Quanto à categoria, as receitas públicas podem ser classificadas em:

a) Receitas correntes

Compreendem as recebidas de pessoa de direito público ou privado para aten-

der às despesas classificáveis como correntes (custeio).

São exemplos de receitas correntes:

• Impostos - obrigação genérica exigida pelo Estado para atender suas

necessidades como, por exemplo, o Imposto de Renda;

• Taxas - cobrada como uma contra prestação de um serviço público

prestado ou colocado à disposição do contribuinte;

• Contribuições de melhoria - ônus imposto ao contribuinte por qualquer

vantagem econômica, como, por exemplo, a valorização de um imóvel.

b) Receitas de capital

São destinadas à aplicação e cobertura das despesas classificáveis como des-

pesas de capital (investimentos). São exemplos de receitas de capital: recursos
financeiros provenientes de dívidas, superávit do orçamento corrente, opera-
ções de crédito e alienação de bens.

2.1.3 Outras classificações das receitas públicas

As receitas ainda podem ser classificadas quanto ao poder de tributar, à afeta-

ção patrimonial, à regularidade e à coercitividade.

22
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
2.2 Despesas públicas

Em termos de Orçamento, Receitas e Despesas correspondem a uma realidade:

são como se fossem os lados de uma mesma moeda.

Despesa pode ser definida como o conjunto de dispêndios

do Estado ou de outra pessoa de direito público para saldar
despesas fixadas na Lei Orçamentária Anual com o objetivo de
realização e funcionamento dos serviços públicos.

A principal característica da despesa pública é a de que deve ser sempre ante-

cedida de previsão orçamentária, que fará a fixação do total de despesas.

É importante ressaltar que a Constituição Federal e a Lei de

Responsabilidade Fiscal proíbem a realização de despesas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa
pública. Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos
cofres públicos, como será visto em seguida.

As despesas públicas podem ser classificadas, igualmente, sob vários aspectos.

2.2.1 Classificação das despesas públicas quanto à natureza

Quanto à natureza, as despesas públicas podem ser classificadas como:

a) Despesas orçamentárias

São as especificadas e fixadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) e/ou na Lei de

Créditos Adicionais (conforme prevista na Lei nº 4.320/64) e são oriundas dos
créditos orçamentários.

Quando da sua execução, as despesas orçamentárias obedecem às fases de em-

penho, liquidação e pagamento, conforme será estudado mais a frente. As
despesas orçamentárias são divididas nos seguintes grandes grupos econômicos:

• Despesas correntes – despesas com pessoal e encargos, juros e encar-

gos das dívidas internas e externas e outras despesas correntes;

23
gestão orçamentária e financeira - u2
 • Despesas de capital – investimentos, inversões financeiras, amortiza-
ção da dívida interna e externa e outras despesas de capital.

b) Despesas extra-orçamentárias

São as saídas oriundas das receitas extra-orçamentárias, não constam da Lei Or-
çamentária Anual (LOA) ou em créditos orçamentários. São exemplos: restituição
de depósitos, restituição de cauções, pagamentos de Restos a Pagar e outras.

2.2.2 Classificação das despesas públicas quanto à categoria econômica

A classificação quanto à categoria econômica da despesa pública permite a ava-

liação do impacto das ações governamentais na Economia como um todo. De
acordo com a Lei nº 4.320/64, artigo12, a despesa orçamentária se classifica em:

a) Despesas correntes

São todas aquelas que o Governo realiza de forma contínua por delas depen-
der para sua manutenção permanente.

Caso as despesas correntes venham a faltar, certamente de-

correrão prejuízos a curto, médio e longo prazos, seja para o
próprio Governo, pois não haverá sua contraprestação direta
de bens e serviços, indispensáveis para seu funcionamento,
assim como para a coletividade que perderá o oferecimento
de um bem e/ou a prestação de um serviço público colocados
a sua disposição para utilização efetiva ou em potencial.

As despesas correntes estão presentes no dia a dia da população e se cons-

tituem no universo dos gastos do Governo, por serem imprescindíveis à sua
sobrevivência e/ou à prestação dos serviços públicos.

São exemplos de despesas correntes:

Despesas de custeio - destinadas à manutenção dos serviços criados ante-

riormente, como, por exemplo, aquisição de material de consumo, pagamento
a serviços de terceiros, conservação de bens móveis, pagamento de pessoal e
encargos, etc.

24
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Transferências correntes - despesas que não correspondem a uma contrapres-
tação direta de um bem e serviço, como, por exemplo, transferências de assistên-
cia e providência social, juros da dívida pública, pagamento de salário-família, etc.

b) Despesas de capital

Dizem respeito a investimento no âmbito do Governo, realizadas de forma

direta ou indireta, para aquisição ou construção de bens de capital, alterando
o patrimônio público, tais como, por exemplo, a construção de um Quartel ou
estrada, a aquisição de veículos ou de computadores, etc.

São exemplos de despesas de capital: os investimentos, que podem ser con-

ceituados como o capital aplicado pelo Governo em meios de produção para
aumentar a capacidade produtiva, a melhoria da qualidade de vida da popu-
lação, como, por exemplo, a construção de estradas, pontes, portos, escolas e
saneamento básico, sem ter como objetivo apenas o lucro financeiro.

2.2.3 Outras classificações

As despesas ainda podem ser classificadas quanto à competência institucional,

à afetação patrimonial e à regularidade.

2.2.4 Estágios da despesa

Como abordado na primeira etapa desta disciplina, a Unidade Gestora possui

a sua disposição orçamento próprio, a quem cabe a execução orçamentária e
financeira da despesa propriamente dita.

Essa execução financeira, de conformidade com a Lei nº 4.320/64, se desenvol-

ve em três estágios: empenho, liquidação e pagamento. Embora a dou-
trina considere a fixação mais um estágio, anterior aos três, para o presente,
serão abordados apenas os três estágios estabelecidos na Lei.

a) O empenho

Estabelecido pelo artigo 58 da Lei nº 4320/64, é o “ato emanado de autorida-

de competente que cria, para o Estado, obrigação de pagamento”. O empe-
nho é emitido previamente e está restrito ao limite do crédito orçamentário.
O artigo 49 da Lei nº 4.320/64 estabelece que “o empenho da despesa não
poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. Cabe ainda observar que o
artigo 60 da mesma lei veda a realização de despesa sem prévio empenho.

25
gestão orçamentária e financeira - u2
 Conforme o texto legal citado acima, para cada ato será emitida sempre uma
Nota de Empenho (NE), que deverá seguir as seguintes etapas:

• Autorização - consiste na manifestação ou despacho do Ordenador de

Despesas;

• Indicação da modalidade licitatória, sua dispensa ou inexigibilidade;

• Formalização comprovada da emissão da Nota de Empenho e dedução

do seu valor do saldo de crédito.

À semelhança de todos os documentos na administração pública federal, a

NE será emitida no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI).

O empenho pode ser:

• Ordinário - montante conhecido e pagamento de uma só vez.

• Global - montante conhecido e pagamento parcelado, como, por

exemplo, para obras de vulto, salários, etc.;

• Por estimativa - despesa não previamente identificável, como a conta

de luz, por exemplo.

b) A liquidação

Conforme o artigo 63 da Lei nº 4.320/64, a liquidação corresponde na veri-

ficação do direito adquirido pelo credor, baseado nos títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito.

Para haver a liquidação, é necessário ter a Nota de Empenho

e a Nota Fiscal ou Fatura, a fim de permitir à Administração
comprovar que o credor cumpriu todas as obrigações constan-
tes do empenho.

c) O pagamento

Considerado o terceiro estágio da despesa, o pagamento consiste na entrega

ao credor dos recursos equivalentes à dívida liquidada, mediante Ordem Ban-
cária, após despacho exarado pelo Ordenador de Despesas para tal.

26
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
2.2.5 Restos a pagar, despesas de exercícios anteriores, suprimento
de fundos e diárias

De conformidade com o artigo 36 da Lei nº 4.320/64, Restos a Pagar são as

despesas não pagas dentro do exercício financeiro (até 31 de dezembro).

Em termos de contabilização, se uma despesa foi empenhada no ano A e paga

no ano seguinte A+1, sempre deverá ser contabilizada como pertencente ao
exercício do empenho – A.

Os Restos a Pagar são classificados como:

• Processados - despesas que já foram liquidadas (o credor entregou

o material ou prestou o serviço), tendo, em consequência, o direito ao
pagamento (percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando
pendente, apenas, o estágio do pagamento).

• Não processados - decorrentes de despesas não liquidadas ou aquelas

que dependem do fornecimento do material ou prestação do serviço
(decorrentes de despesas empenhadas e não liquidadas, restando pen-
dente, portanto, os estágios de liquidação e pagamento).

Assim, o artigo 37 da Lei nº 4.320/64 define exercícios anteriores:

Art. 37. As despesas de exercícios anteriores encerrados,

para as quais o orçamento respectivo consignava crédito
próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se
tenham processado na época própria, bem como os restos
a pagar com prescrição interrompida e os compromissos
reconhecidos após o encerramento do exercício corres-
pondente, poderão ser pagos à conta de dotação específi-
ca consignada no orçamento, discriminada por elementos,
obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercício finan-

ceiro anterior àquele em que ocorreu o pagamento (deve ser contabilizada
no exercício em que foi empenhada).

A Instrução Normativa da Delegacia do Tesouro Nacional (IN/DTN) nº 10/91

assim define exercícios anteriores: “Os compromissos decorrentes de obriga-
ção de pagamento criada em virtude de lei e reconhecidos após o encerramen-
to do exercício”.

27
gestão orçamentária e financeira - u2
 Como exemplo, é possível supor a promoção de um militar em data retroativa
(promoção por ressarcimento de preterição): a contar de agosto do ano ante-
rior e estamos no mês julho do corrente ano. As despesas referentes aos meses
de agosto a dezembro do ano anterior irão à conta de despesas anteriores e
as relativas aos meses de janeiro a julho do presente exercício no elemento de
despesa próprio (exercício corrente).

A Controladoria-Geral da União (CGU) define Suprimento de Fundos (SF)

conforme a seguir:

Trata-se de adiantamento concedido a servidor, a critério

e sob a responsabilidade do Ordenador de Despesas, com
prazo certo para aplicação e comprovação dos gastos. O
Suprimento de Fundos é uma autorização de execução
orçamentária e financeira por uma forma diferente da
normal, tendo como meio de pagamento o Cartão de Pa-
gamento do Governo Federal (CPGF), sempre precedido de
empenho na dotação orçamentária específica e natureza
de despesa própria, com a finalidade de efetuar despesas
que, pela sua excepcionalidade, não possam se subordinar
ao processo normal de aplicação, isto é, não seja possível
o empenho direto ao fornecedor ou prestador, na forma
da Lei nº 4.320/64, precedido de licitação ou sua dispen-
sa, em conformidade com a Lei nº 8.666/93.

A Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão do Governo

Federal responsável por assistir direta e imediatamente ao
Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito
do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio
público e ao incremento da transparência da gestão, por meio
das atividades de controle interno, auditoria pública, correi-
ção, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.

A CGU também deve exercer, como órgão central, a supervisão técnica dos ór-
gãos que compõem o Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição e
das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientação
normativa necessária (Portal da Controladoria-Geral da União).

São exemplos de situação que a despesa seria realizada por meio de Suprimen-
to de Fundos (SF) e, consequentemente, por intermédio do Cartão de Paga-
mentos do Governo Federal (CPGF):

28
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 • Atender a despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços espe- No Portal da Controladoria-
-Geral da União, podem ser
ciais, que exijam pronto pagamento (excluída nesse caso a possibilidade
encontradas inúmeras infor-
de uso do Cartão para o pagamento de bilhetes de passagens e diárias a mações úteis: <www.cgu.
servidores); gov.br>

• Quando a despesa tiver que ser feita em caráter sigiloso, conforme se

classificar em regulamento; ou seja, os órgãos e entidades que executa-
rem despesas sigilosas deverão possuir regramento próprio para tal.

O Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF) é emitido em nome da

Unidade Gestora (UG) e identifica o portador.

As despesas realizadas por meio de Suprimento de Fundos (SF) devem ser

comprovadas. Os documentos comprobatórios devem ser emitidos em nome
da Unidade Gestora (UG) e a nota fiscal deve ser exigida todas as vezes que a
operação estiver sujeita à tributação.

Entre as várias situações em que não poderá ser concedido suprimento de

fundos destacam-se:

• A responsável por dois suprimentos;

• A responsável por suprimento de fundos que não tenha prestado contas

de sua aplicação no prazo previsto;

• O servidor declarado em alcance ou que esteja respondendo a inquérito

administrativo.

O servidor que se afastar da sede em caráter eventual e transitório para outro Se desejar obter mais infor-
mações sobre os conceitos
ponto do território nacional em razão da exigência do serviço fará jus à pas-
básicos e definições de termos
sagem e à diária, para cobrir despesas de estadas em hotéis, alimentação e aqui apresentados e discuti-
locomoção urbana. dos, consulte o documento
disponível em: <http://por-
tal2.tcu.gov.br/portal/page/
O servidor fará jus a diárias correspondentes aos dias de deslocamento e so-
portal/TCU/comunidades/
mente à metade do valor da diária nos seguintes casos: gestao_orcamentaria/progra-
macao_orcamentaria/Concei-
• Quando o afastamento não exigir pernoite fora da sede; tos%20B%C3%A1sicos.doc>
• No retorno à sede;

• Quando for fornecido alojamento ou outra forma de pousada em imóvel

próprio da Fazenda Pública.

29
gestão orçamentária e financeira - u2
 2.2.6 Pagamento de pessoal

A atividade de pagamento de pessoal é uma despesa do Exército Brasileiro

que se avulta de importância. De todo o orçamento do Exército, cerca de 87%
(oitenta e sete por cento) se destina ao pagamento de pessoal, incluindo o
pessoal da ativa, os inativos e pensionistas – o que, por si só, justifica incluir
este assunto ao falarmos de despesas.

O pagamento de pessoal é feito de forma centralizada pelo Centro de Paga-

mento do Exército (CPEx), utilizando a tecnologia da informação. Ao mesmo
tempo que o pagamento é centralizado no CPEx, é feito de forma descentra-
lizada pelas UG.

O Exército se vale de três sistemas para executar o pagamento de pessoal:

• O Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) para o

pessoal da ativa;

• O Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos

(SIAPE) para o pessoal civil;

• O Sistema de Retribuição no Exterior (SRE) para os militares em

serviço no exterior.

Em 2012 foi criado o Sistema Automático de Pagamento de Pessoal

(SIPPES), que substituirá o SIAPPES. O SIPPES encontra-se atualmente em
manutenção.

É importante ressaltar a integração entre os sistemas corporativos de pessoal

do Exército. Um dos principais objetivos do Sistema de Cadastramento de
Pessoal do Exército (SiCaPEx) é “fornecer informações de pessoal necessá-
rias ao processamento do Sistema de Pagamento do Exército”.

A principal ferramenta de controle interno na atividade de pagamento de

pessoal que o OD da UG dispõe é o Exame de Pagamento, regulado pela
Portaria nº 008-SEF, de 6 maio de 2008, e possui as seguintes características,
por controle e segurança:

• A escolha dos examinados é uma atribuição indelegável do OD;

• Todos os militares e civis da UG devem ter seu pagamento examinado

pelo menos uma vez por ano;

• Os militares e civis que trabalham na geração de direitos – pertencem

ao Setor de Pagamento de Pessoal – devem ter seu pagamento examina-
do pelo menos duas vezes ao ano;

30
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 • Após a apresentação do relatório do exame ao OD, este deverá exarar
um despacho contendo as medidas para correção das falhas e irre-
gularidades apuradas.

As fontes de consulta para a atividade de pessoal são a intranet da SEF, onde

poderão ser encontrados todos os pareceres jurídicos da área de pagamento
e a intranet do CPEx, que disponibiliza o manual do usuário, as Notas
Informativas (NI) e vídeos explicativos.

2.3 Política fiscal e estabilidade econômica

Como já vimos, as despesas tem que ser compatíveis com a receita, obede-
cendo ao constante dos marcos legais do orçamento. Ou seja, o Governo não
pode gastar mais do que arrecada.

Política fiscal é o conjunto de ações que o Governo realiza

para a ajustar seus níveis de gastos, assim monitorando e in-
fluenciando a economia de um país.

Diz-se que a política fiscal está irmanada à Política Monetária porque ambas
buscam influenciar a economia. A política econômica busca agir frente aos
gastos do próprio Governo enquanto a Política Monetária irá modificar o
comportamento da moeda. O exemplo apresentado é o de política cambial e o
órgão que realiza Leilões é o BACEN. O Ministério da Fazenda como presidente
da Comitê Monetário Nacional, estabelece normas e políticas monetárias de
níveis de liquidez da economia que o BACEN irá operacionalizar.

Vale ressaltar que somente o BACEN emite moeda.

Sendo assim, pode-se dizer que a forma de imprimir uma eficiente política
fiscal se faz por meio de uma efetiva arrecadação de impostos e sua aplicação
da forma mais racional e eficaz possível.

Quanto maior for a carga de impostos ditada pela política fiscal do governo,
menor será a renda disponível para a população em geral, inibindo o consumo.

31
gestão orçamentária e financeira - u2
3 Bibliografia

Referências bibliográficas

BRASIL. Lei nº 4320, de 17 de março de 1064. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para a elaboração dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília. 1964.

BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a

organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências. Brasília. 1967.

BRASIL. Decreto no 98.820, de 12 de janeiro de 1990. Regulamento de Ad-

ministração do Exército (R 3). Brasília. 1990.

Bibliografia complementar

BRASIL. Ministério do Exército. Secretaria de Economia e Finanças. Conversão

de Saldos dos Títulos do Patrimônio, apurados em 31 de dezembro de
1988 para o novo plano de contas da União. Brasília. S. D.

BRASIL. Ministério do Exército. Instruções Reguladoras do Sistema de

Administração Financeira, Contabilidade e Auditoria do Ministério do
Exército. Portaria Nº 003 / SEF, de 17 jan 89 (IR 12-15). Brasília. 1989.

BRASIL. Ministério da Fazenda. Tesouro Nacional. Manual do SIAFI. Brasília. 2012.

GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas. Rio de Janeiro: 2011.

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gestão orçamentária e financeira - u2
CCEAD – Coordenação Central de Educação a Distância

Coordenação Geral
Gilda Helena Bernardino de Campos

Coordenação de Avaliação e Acompanhamento

Gianna Oliveira Bogossian Roque

Coordenação de Criação e Desenvolvimento

Claudio Perpetuo

Coordenação de Design Didático

Sergio Botelho do Amaral

Coordenação de Material Didático

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Coordenação de Tecnologia da Informação

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Gerente de Projetos
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Equipe CCEAD
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Eduardo Quental
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Igor de Oliveira Martins
Joel dos Santos Furtado
Luiza Serpa
Luiz Claudio Galvão de Andrade
Luiz Guilherme Roland
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Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Simone Bernardo de Castro
Tito Ricardo de Almeida Tortori
Vivianne Elguezabal
EXÉRCITO BRASILEIRO