Perdiendo El Control PDF

SASKIA SASSEN
¿PERDIENDO EL CONTROL?
La soberanía en la era de la globalización
%
1.
El estado y la nueva geografía del poder
La globalización económica representa una de las más importantes

transformaciones en la organización territorial de la actividad económica y del
poder político-económico. ¿Cómo reconfigura la exclusividad territorial de las
estados soberanos y cómo está llamada a afectar tanto a la soberanía como al
sistema de gobierno basado en los estados soberanos? ¿Ha contribuido ía
globalización económica de los últimos diez o quince años a una importante
discontinuidad institucional en la historia del estado moderno, del moderno
sistema interestatal y, especialmente, en el sistema de gobierno?
El término soberanía tiene una larga historia que parte de Aristóteles, pasa
por Bodin y Hobbes, por las revoluciones americana y francesa, y llega en
nuestros días a una nueva e importante transformación. De ceñirse a la soberanía
del gobernante se convirtió en la voluntad del pueblo imbricada en el estado-
nación, es decir, en la soberanía popular. Durante mucho tiempo se centró en la
preocupación por el orden interno, un concepto que ha influido en el derecho y en
la política internacionales durante muchos siglos. A menudo, la soberanía era
«atributo de un individuo poderoso cuya legitimidad sobre el territorio ... se
apoyaba en una autoridad divina o histórica pretendidamente directa o delegada».1
El sistema jurídico internacional no incorporaba necesariamente estos cambios a
medida que se iban produciendo. Pero, al término de la segunda guerra mundial,
el concepto de soberanía basado en la voluntad popular se había afirmado como
una de las condiciones de la legitimidad política de un gobier
1 Reisman (1990), p. 867

¿Perdiendo el control?
no.’ El artículo l de la carta de las Naciones Unidas establece como uno de sus
propósitos el desarrollo de las relaciones amistosas entre los estados... «basadas
en el respeto de los principios de igualdad de derechos y de la autodeterminación
de los pueblos»; la declaración universal de los derechos humanos de 1948.
artículo 21(3). afirma que la voluntad del pueblo deberá ser la base de la autoridad
del gobierno ... a través de elecciones...*.3 Lo más significativo en este sentido es
que esto quedaba ahora expresado en un documento jurídico internacional de
carácter fundamental y constituyente. «En el derecho internacional, la soberanía
quedaba al fin destronada.»4
La soberanía del estado moderno se constituyó en territorios
w
mutuamente excluyentes, y en la concentración de la soberanía en las
naciones. Existen otros sistemas de gobierno, especialmente aquellos centrados
en organizaciones supranacionales y en emergentes sistemas jurídicos privados
transnacionales. V existen precedentes de tales poderes transnacionales que,
en ocasiones, se impusieron a los estados. como cuando la Liga de las Naciones
se arrogó el derecho de inter\ ención para proteger los derechos de las miñonas.
Los sistemas de gobierno no necesitan ser territoriales, como en determinados
sistemas basados en afinidades, que pueden no estar territorialmente fijados,
como en las sociedades nómadas; o, aunque esten territorialmente fijados, no
tengan por qué ser excluyentes.5 Sin embargo, en general, en el mundo moderno,
el gobierno fluye de la absoluta soberanía del estado sobre su territorio nacional.
Conseguir una territorialidad excluyeme no fue tarea fácil. Costó siglos de
luchas, guerras, tratados que se concenaban y se violaban. la nacionalización de
territorios a lo largo de lineas mutuamente exclu> entes, y garantizar la clara
concentración de poder y de sistema de gobierno que caracteriza al estado
soberano. Durante la transición del estado medieval al estado moderno
coexistieron múltiples sistemas de gobierno. Hubo monarquías centralizadas en
Europa occidental. ciudades-estado en Italia y ligas de ciudades en Alemania.*
Inclu-
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4. Rnmaa (19901, p.
5 Vémac ha d&utWacio* a» los hfrniuni op« ir itlactoan cwrc w ir pv
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E] estado y la nueva geografia del poder 23
so cuando los estados-nación con territorialidad y soberanía excluyentes

empezaban a emerger, otras formas pudieron haberse afirmado como alternativas
más efectivas (por ejemplo, las ciudades-estado italianas o las de la Liga
Hanseática en el norte de Europa) y la formación y pretensiones de los estados
centrales tuvieron que afrontar una fuerte oposición.2 Incluso en la actualidad,
siguen existiendo formas de concentración de poder y otros sistemas de gobierno,
por ejemplo, sistemas no territoriales y no excluyentes como la Iglesia católica y
la llamada nación árabe.
Desde hace mucho tiempo ha habido problemas con la territorialidad
excluyente del estado moderno. Es inevitable comentar aquí lo que expone Garret
Mattingly sobre el derecho de embajada en la Europa medieval. Tras conseguir
brillantemente la creación de territorios mutuamente excluyentes, los estados
cayeron en la cuenta de que no quedaba espacio para una gestión diplomática
debidamente protegida. Porque lo cierto es que, a menudo, los diplomáticos tenían
la sensación de estar amenazados —como así era en realidad—, aparte de ser
recibidos a tomatazos. Además, para las actividades no cubiertas por inmunidades
específicas, los diplomáticos podían ser juzgados por los tribunales del estado en
el que ejerciesen su misión, igual que cualquier súbdito de ese estado.1
Existían distintas formas intermedias que garantizaban inmunidades
específicas. Por ejemplo, el derecho de embajada podía, en muchos casos, ser
concedido sin referencia a una soberanía específica, que permitía a los súbditos de
las ciudades negociar directamente entre sí. Esta forma de derecho de embajada se
hizo más problemática cuando el derecho de embajada se convirtió en una
cuestión de reconocimiento de soberanía. Como señala Mattingly, una vez lograda
la soberanía absoluta, los nuevos estados repararon en que sólo podían
comunicarse entre sí «tolerando en su seno islotes de soberanía extranjera».3 Esto
propició la solución de la doctrina de la extraterritorialidad, cuyas consecuencias
son aún evidentes, como
2 Véase Tilly (1990). Sobre las ciudades-estado italianas y la Liga Hanseática del norte
de Europa, véase el análisis de Spruyt (1994).
3 Mattingly (1988), p. 244; Véase también Kratochwill (1986).
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agencias de clasificación crediticia, y de otras encantadoras entidades por el

estilo, en los mercados de capital internacionales; las normas del GATT y
del TLC para la circulación de trabajadores del sector servicios como parte
del comercio internacional y la inversión en servicios; y la inmigración,
sobre todo la circulación transfronteriza de trabajadores que cobran bajos
salarios.
En mis anteriores investigaciones no pensé en estos temas en términos
de gobemabilidad y responsabilidad. Pero aquí trato de comprender la
configuración espacial y los regímenes jurídico-regla- mentadores que los
concretan.
Uno de los aspectos de la globalización económica que ha recibido
más atención por parte de los comentaristas y especialistas es la dispersión
geográfica de las factorías, oficinas, delegaciones de servicios y mercados
de muchas empresas. Una de las muchas versiones de esto es la cadena de
montaje global en la fabricación, quizá especialmente puesta más
espectacularmente de relieve por el infame caso de ordenadores personales
que llevan la etiqueta Made in USA cuando, más del 70 por 100 de las
piezas que los componen, fueron fabricados en el extranjero, y muy
especialmente en países donde los obreros cobran sueldos muy bajos.4 Sin
embargo, otra versión lo considera una zona de exportación de acabados —
regida por un régimen especial arancelario y tributario que permite a las
empresas, sobre todo a aquellas radicadas en los países en los que se pagan
salarios más altos, exportar componentes semielaborados para su acabado
en países donde se cobran sueldos más bajos para luego reimportar tales
productos al país de origen sin aranceles sobre el valor añadido durante el
proceso de manufactura. En la actualidad hay centenares de zonas con estas
características. Uno de los casos más conocidos es el Programa de
Industrialización Septentrional en México, en las zonas llamadas
«maquiladoras». En México, hay plantas de muy distintos países, incluso
plantas japonesas que manufacturan piezas de automóviles y componentes
electrónicos enviados luego a plantas japonesas radicadas en Estados
Unidos. Otro ejemplo común es el traslado al extranjero del sector
terciario. Las llamadas empresas de servicios
4 Existen muchos trabajos sobre este tema. Véanse, por ejemplo, los de Bonacich etal.
(1994), Morales (1994) y Ward (1990).
El estado y la nueva geografía del poder 27
están proliferando rápidamente tanto en número como en lugares de

emplazamiento. Existen, por ejemplo, en China, pese a que no todos los
empleados saben necesariamente inglés. El trabajo de oficina
transfronteriza se centra, básicamente, en la introducción rutinaria de datos
y es, en muchos aspectos, una extensión o prolongación de la práctica
común en los países más desarrollados de situar delegaciones de apoyo en
las afueras, o de desviar parte del trabajo burocrático a domicilios
particulares. Existen otras variantes en esta tendencia hacia la dispersión e
intemacionalización geográfica mundial. Ciertamente, los gobiernos
nacionales tienen razones para conocer esto bien: están siempre porfiando
por acogerse a los escurridizos recursos fiscales que implican las
actividades de sociedades que operan en más de un país.
Desde la perspectiva del estado nacional, sobre todo del estado en los
países más desarrollados, el traslado al extranjero del personal y de los
acabados crea un espacio económico que va más allá del paraguas regulador
del estado. En este aspecto, la importancia del estado está en declive. Aquí
sólo podemos señalar los diferentes caminos a través de los cuales la
globalización propicia esta desnacionalización parcial, tanto en los países
en vías de desarrollo como en los muy desarrollados. En gran parte del
mundo desarrollado ha adoptado la forma de zonas de libre comercio y de
zonas de exportación de acabados donde las empresas pueden situar sus
instalaciones de producción sin verse sometidas a los impuestos locales y a
muchas otras reglamentaciones. Tales zonas existen en muchos países
latinoamericanos y asiáticos. En estos casos, una parcela concreta de
terreno se convierte en un territorio desnacionalizado; y con operaciones fi-
nancieras, el proceso adquiere un significado más institucional y funcional.
Posiblemente, la dispersión geográfica de factorías y oficinas podría
haber ido de la mano de una dispersión del control y de los beneficios o, si
se prefiere, de una democratización de la estructura corporativa. Sin
embargo, tiene lugar como parte de estructuras corporativas altamente
integradas, con una fuerte tendencia hacia la concentración del control y la
apropiación de los beneficios. Las grandes empresas contabilizan tales
operaciones como «ventas en el extranjero», y es bien sabido que un
elevado porcentaje (aproximadamente un 40 por 100) del comercio
internacional se produce en realidad en el
28 ¿Perdiendo el control?
contexto de la propia empresa y, según algunas fuentes, en un
porcentaje más elevado aún.5
En el contexto de la economía global la cuestión de la territoria-
lidad y de la soberanía tiene dos implicaciones importantes. En primer
lugar, cuando existe dispersión geográfica de factorías, oficinas y
delegaciones de servicio en un sistema de empresas integrado, sobre
todo si se ejerce un control centralizado al más alto nivel, se produce
también un crecimiento de las funciones centrales. Dicho más
llanamente, cuanto más globalizadas se hacen las empresas, más cre-
cen sus funciones centrales, en importancia, complejidad y número de
transacciones.6 Las cifras, a veces un tanto vacilantes, implicadas en
esta dispersión mundial exigen una creciente coordinación y gerencia
en las sedes centrales. Por ejemplo, a principios de los años noventa,
las empresas estadounidenses tenían más de dieciocho mil filiales en el
extranjero. Pero menos conocido es el hecho de que las empresas
alemanas tenían aún más (diecinueve mil) de las catorce mil que tenían
a principios de los años ochenta, y que más del 50 por 100 de la mano
de obra, de empresas como Ford Motor, GM, IBM y Exxon está en el
extranjero.7 Gran parte de esta dispersión empezó hace mucho tiempo,
y no se manifiesta en una única forma organizativa: tras estas cifras de
carácter general subyacen muchos tipos de establecimientos, jerarquías
de control y grados de autonomía.8
La segunda implicación en términos de territorialidad y soberanía,
respecto a la economía global, radica en que estas funciones centrales se
hallan desproporcionadamente concentradas en los territorios nacionales de
los países muy desarrollados. Esto significa que afirmar que el impacto de
la globalización crea una economía de espacios, que se extienden más allá
de la capacidad reguladora de un solo estado, es
sólo una media verdad. En este sentido, es importante aclarar que las
funciones centrales no sólo implican a las sedes centrales al más alto nivel,
sino también a los más altos cargos financieros, jurídicos, contables,
gerenciales, ejecutivos y planificadores necesarios para dirigir una
5 Véase Centro de las Naciones Unidas para las Corporaciones Transnacionales 1993 y
1995. El centro fue una entidad autónoma hasta que en 1994 pasó a formar parte de la
Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD).
6 Desarrollé estos temas en Sassen (1991). Este proceso de integración corporativa no debe
ser confundido con la integración vertical, tal como se define convencionalmente. Véase
también Gereffi y Korzeniewicz (1994) acerca de las cadenas de fabricación de productos
básicos, y Porter (1990) acerca de los sucesivos valores añadidos, dos construcciones que
ilustran la diferencia entre la integración corporativa a escala mundial y la integración
vertical tal como se defínen convencionalmente.
7 Para una relación más detalladas de estas cifras y sus fuentes, véase Sassen (1994).
8 Véase, por ejemplo, Harrison (1994).
organización empresarial que opere en más de un país y, en la actualidad,

cada vez con mayor frecuencia, en varios países. Estas funciones centrales
tienen lugar, en parte, en la sede central de las sociedades, pero algunas de
estas funciones se han especializado y complicado tanto que las sedes
centrales tienden cada vez más a contratarlas con empresas especializadas,
en lugar de realizarlas en el seno de la propia empresa. Esto ha conducido
a la creación de lo que se ha dado en llamar complejo de servicios para
sociedades, es decir, la red de empresas financieras, jurídicas, contables,
publicitarias y de otros servicios que afrontan las dificultades de operar
con más de un sistema jurídico nacional, contable, cultura publicitaria, etc.,
y de hacerlo al paso que tienen lugar rápidas innovaciones en todos estos
campos.9
Por regla general, aquellas empresas que se dedican a actividades
más rutinarias, con mercados predominantemente regionales o nacionales,
resultan estar cada vez más libres para trasladar o instalar sus sedes fuera
de las ciudades, mientras que a aquellas que se dedican a actividades
altamente competitivas e innovadoras, y con una fuerte orientación al
mercado exterior, les beneficia estar ubicadas en el corazón de los centros
comerciales internacionales más importantes, por más elevados que sean
los costes. Ambos tipos de sociedades necesitan multitud de empresas de
servicios, y las empresas de servicios más especializadas es más probable
que radiquen en los centros urbanos que en lo que podríamos llamar zonas
de oficinas situadas en el extrarradio. De tal manera, las aglomeraciones de
empresas que realizan funciones centrales para la gerencia y coordinación
de los sistemas económicos globales se hallan desproporcionadamente
concentrados en países muy desarrollados, sobre todo, aunque no exclu-
sivamente, en la clase de ciudades que llamo ciudades globales, como
Nueva York, París y Amsterdam.10
9 Véanse Sassen (1991 y 1994), Knox y Taylor (1995), Brotchie et al. (1995) y Lé Débat
(1994).
10 Es importante desligar analíticamente el hecho de las funciones estratégicas de la
economía global, o de la dinámica global, del conjunto de la economía corporativa
30 _ ¿Perdiendo el control?
Otro ejemplo actual de este trasiego entre un proceso o dinámica

transnacional y un territorio nacional nos los brindan los mercados
financieros globales. Las cifras que se manejan en estos mercados han
aumentado notablemente, como revelan los estimados 75 billones de
dolares movidos en el mercado de capitales global, un componente básico
de la economía global. Estas transacciones dependen muy especialmente de
los sistemas de telecomunicaciones, que hacen posible la transmisión
instantánea de dinero e información por todo el mundo. Se ha prestado
mucha atención a la capacidad de las nuevas tecnologías para la
transmisión instantánea. Pero igualmente importante es la medida en que
los mercados financieros globales se hallan situados en ciudades concretas
de los países más desarrollados. Los grados de concentración son
insospechadamente elevados. Por ejemplo, los préstamos concedidos por
la banca internacional pasaron de 1,9 billones de dólares en 1980 a 6,2
billones de dólares en 1991; y siete países acumularon el 65 por 100 de
estos totales, tanto en 1980 como en 1981. ¿Qué países? Los que cabe
suponer: Estados Unidos, el Reino Unido, Japón, Suiza, Francia, Alemania
y Luxemburgo.11
Los mercados bursátiles de todo el mundo se han hecho globalmente
integrados. Además de la desregulación en los años ochenta en los
mercados más importantes de Europa y de Estados Unidos, a finales de los
ochenta y principios de los noventa, se sumaron a esta
de un país. Los complejos de economía tradicional, poseen una dinámica de valorización que
tiende a estar mucho más articulada con las funciones de la economía pública del estado, cuyo
ejemplo por antonomasia es la fabricación fordiana. Sin embargo, los mercados globales
financieros y de servicios punta, operan parcialmente bajo un paraguas reglamentador centrado
en el mercado. Esto plantea cuestiones de control, especialmente en vista de la inadecuada
capacidad actual para regular o controlar las transacciones en el ciberespacio. El control global y
las funciones de dirección se realizan, parcialmente, dentro de estructuras corporativas
nacionales, pero también constituyen un diferenciado subsector corporativo, que puede ser
concebido como parte de una red que conecta las ciudades globales de todo el mundo. En este
sentido, las ciudades globales son distintas de las antiguas capitales de los imperios de antaño,
en tanto que son función de redes transfronterizas, más que, simplemente, la más poderosa
ciudad de un imperio. Tal como yo lo concibo, no existe una única entidad global superponible a
una determinada capital de un imperio; la categoría «ciudad global» sólo tiene sentido como un
componente de la red global de lugares estratégicos. Véase Sassen (1991). Para determinados
tipos de investigación, esta distinción puede no ser importante, pero sí lo es para comprender la
economía global.
19. Estos datos proceden del Bank for International Settlements, el llamado «banco central de
los banqueros».
desregulación mercados como los de Buenos Aires, Sao Paulo, Bangkok,

Taipei, etc. La integración de un número creciente de mercados bursátiles ha
contribuido a elevar el capital que puede movilizarse a través de los mismos. El
mercado mundial de valores movió 13 billones de dólares en 1995. Este
mercado bursátil global integrado, que hace posible la circulación de acciones
que cotizan en bolsa en todo el mundo en cuestión de segundos, funciona
dentro de una red de lugares muy concretos, físicos y estratégicos, es decir, en
ciudades pertenecientes a territorios nacionales.
Nuevos ordenamientos jurídicos
El funcionamiento de redes mundiales de factorías, oficinas y delegaciones de

servicios, y la desregulación e integración global de los mercados bursátiles, ha
implicado una variedad de innovaciones jurídicas de mayor o menor
importancia. En pasajes anteriores he comentado la porfía por nacionalizar el
territorio y formar territorios soberanos mutuamente excluyentes, y en
particular sobre la cuestión del derecho de embajada, que evolucionó a partir de
una forma de extraterritorialidad a través de la que resolver la tensión entre la
territorialidad excluyente y la necesidad de transacciones entre los estados. El
impacto de la globalización económica en el territorio nacional y en la
soberanía del estado podría ser otra forma de tal territorialidad, aunque a una
escala mucho mayor. Mi exposición acerca del territorio en la economía global
sostiene que mucho de lo que consideramos global, incluyendo algunas de las
funciones más estratégicas necesarias para la globalización, se basa en
territorios nacionales. ¿Se trata de una forma de extraterritorialidad que deja la
soberanía del estado básicamente inalterada? ¿O se trata de un fenómeno de
otra índole que afecta a la soberanía del estado y transforma parcialmente los
conceptos de territorialidad y de soberanía?
Para abordar estas cuestiones, es necesario examinar las formas
específicas de innovaciones jurídicas que se han producido y en cuyo contexto
se halla imbricada gran parte de la globalización, además de analizar cómo se
interrelacionan con el estado o, más concretamente, con la soberanía del estado.
Estos cambios e innovaciones jurídicas
se caracterizan a menudo por la «desregulación» y son considerados casi
como algo dado (aunque no lo consideren así los teóricos del derecho).
En las ciencias sociales, desregulación es otra manera de llamar a la
declinante importancia del estado. Pero, en mi opinión, estos cambios
jurídicos contienen un proceso más específico que, paralelamente a la
reconfiguración del espacio, puede señalar una transformación más
fundamental en la cuestión de la soberanía, apuntando a nuevos
contenidos y a nuevas ubicaciones para la específica propiedad sistèmica

que llamamos soberanía. Por la que se refiere a la consideración del
territorio en la economía global, mi punto de partida es una serie de
prácticas y de formas jurídicas menores, de microhisto- rias que, sin
embargo, pueden acumularse para propiciar tendencias o
reglamentaciones de mayor envergadura (y me temo que van a pro-
ducirse).
Las empresas que operan transnacionalmente necesitan garantizarse
las funciones tradicionalmente ejercidas por el estado en el ámbito
nacional de la economía, tales como garantizar los contratos y los
derechos de propiedad.12 Sin embargo, en tanto que la globaliza- ción
económica amplía la economía —pero no la soberanía— del estado-
nación más allá de sus fronteras, esta garantía podría resultar amenazada.
De hecho, la globalización se ha visto acompañada por la creación
de nuevas prácticas y reglamentaciones jurídicas y por la expansión y
renovación de algunas formas antiguas que eluden los ordenamientos
jurídicos nacionales. La globalización y la desregulación gubernamental
no han significado la ausencia de regímenes reguladores e instituciones
para la gobemabilidad de las relaciones económicas internacionales.
Entre los más importantes del sector privado actual se encuentran el
arbitraje del comercio internacional y la variedad de instituciones que
realizan funciones de clasificación y asesoría crediticias que se han hecho
esenciales para el funcionamiento de la economía global.
A lo largo de los últimos veinte años, el arbitraje del comercio
internacional se ha visto transformado e institucionalizado como el
principal método contractual para la solución de los litigios comer-
12 Véanse Mittelman (1996), Paniteli (1996) y Cox (1987).

cíales transnacionales.21 También en este aspecto unos cuantos datos ofrecen una
imagen reveladora. Se ha producido una enorme proliferación de los centros de
arbitraje. Excluyendo a aquellos que entienden en los litigios marítimos y de
materias primas —una vieja tradición—, en 1991 había ciento veinte centros, y
en 1993 se establecieron otros siete. Entre los más recientes se encuentran los de
Bahrein, Singapur, Sydney y Vietnam. En 1990 se produjeron unos mil arbitrajes,
un número que en 1992 se duplicó.22 En un relevante estudio sobre el arbitraje del
comercio internacional, Yves Dezalay y Bryant Garth señalan que es un mercado
deslocalizado y descentralizado para la gestión de los litigios comerciales
internacionales, conectado
21. Hay, por supuesto, otros mecanismos para resolver los litigios comerciales. El
sistema en su conjunto incluye arbitrajes controlados por los tribunales, arbitrajes pa-
ralelos a los de los tribunales y varios mecanismos jurídicos, y parajurídicos, tales
como la mediación. La siguiente descripción del arbitraje comercial internacional está
tomada de Dezalauy y Garth (1995). Para estos autores, el arbitraje comercial inter-
nacional signiñca algo distinto hoy en día a lo que signiñcaba veinte años atrás. Cada
vez más formal, se asemeja paulatinamente al estilo de litigación estadounidense, de-
bido a su creciente éxito e institucionalización. En la actualidad, los contratos comer-
ciales internacionales para la venta de mercancías, asociación provisional (a veces
permanente) para negocios prometedores pero arriesgados, proyectos de construcción,
distribuciones, etc., son los más proclives a necesitar el arbitraje, en el caso de litigios
que procedan de los acuerdos contractuales. La principal razón que se aduce, para esta
opción, es que el arbitraje evita a ambas partes verse obligadas a someterse a los
tribunales de una de ellas. También es importante la discreción del proceso. Tales
arbitrajes pueden ser institucionales, ciñéndose a las leyes de instituciones tales como
la Cámara Internacional de Comercio de París, la Asociación de Arbitraje Americana,
el Tribunal de Arbitraje Comercial Internacional de Londres, y muchas otras; o pueden
ser ad hoc, a menudo ciñéndose a las reglas de la Comisión de Derecho Mercantil
Internacional de las Naciones Unidas (la UNCITRAL). Los integrantes del tribunal de
arbitraje (por lo general tres particulares elegidos por las partes) actúan como jueces
privados, que conceden audiencias y dictan resoluciones. Hay pocas bases para apelar
a los tribunales, y la decisión final de estos jueces es más fácilmente aplicable entre los
países signatarios que la de un tribunal convencional (bajo los términos de la
convención de Nueva York, ampliamente adoptada en 1958).
22. Dezalay y Garth (1995); Aksen (1990). A pesar de esta proliferación, existe una
especie de comunidad de arbitraje internacional, un club sui generis, con relativamente
pocas instituciones importantes y limitado número de miembros en cada país, que son
los actores clave, tanto en el plano de la asesoría jurídica como del arbitrraje. Pero el
enorme crecimiento del arbitraje en los últimos diez años ha conducido a una intensa
competencia en el sector, hasta el punto de convertirse en un gran negocio jurídico
(Salacuse, 1991). Delazay y Garth comprobaron que las sociedades multinacionales de
abogados agudizan más la competencia entre ellas porque tienen la capacidad de
negociar entre las instituciones, normativas, leyes y arbitrios. Las grandes sociedades
de abogados del Reino Unido y de Estados Unidos han utilizado su poder en el mundo
del comercio internacional para imponer su concepto del arbitraje y en
con
34 instituciones
—■ e■ individuos
■ más o menos poderosos que compiten
¿Perdiendoa la vez que se
el control?
13
complementan.
En este sentido, se trata de un sistema jurídico nada unitario, acaso
organizado, como señalan Dezalay y Garth, alrededor de una grandiosa lex
mercatoria que quizá entrevieron algunos pioneros idealistas del derecho.14
Otro sistema regulador privado está representado por las agencias de garantía
de solvencia y clasificación crediticia, que vienen desempeñando un papel cada
vez más importante en la economía global. Dos agencias dominan este mercado y
gestionan tres billones de dólares cada una: Moody’s Investors Service y
Standard and Poor’s Rating Group.15 Hace diez años Moody’s y Standard and
Poor no tenían analistas fuera de Estados Unidos. En 1993 ambas tenían unos
cien en Europa, Japón y Australia. En su estudio de los procesos de clasificación
crediticia, Sinclair comprobó que su eficacia se debe a su información sobre
fondos de inversión suscritos por gobiernos y empresas.16 A este respecto
pueden ser consideradas como una fuerza
significativa en el funcionamiento y expansión de la economía global.17 Y, al igual
que ocurre con el derecho mercantil, las agencias de Estados Unidos han extendido
su influencia en el extranjero; una influencia que, hasta cierto punto, puede ser
considerada una función impulsora de la ortodoxia financiera estadounidense,
13 Resumido en Dezalay y Garth (1995); véase también Dezalay (1992).

14 . Dezalay y Garth (1995). La llamada lex mercatoria fue concebida, por muchos,
como una vuelta a un derecho mercantil internacional independiente de las leyes na-
cionales (Carbonneau, 1990). Los abogados angloamericanos tienden a disentir de esta
idea, tan académica, que sustentan muchos en Europa (véase Carbonneau, 1990), y a la
par que «americanizan» el sector, lo alejan cada vez más de los conceptos jurídicos
acedémicos y de la lex mercatoria.
15 Existen varias agencias de clasificación crediticia en otros países, pero están
orientadas a sus respectivos mercados nacionales. Ya hemos comentado la posibilidad
de que se cree una agencia de clasificación crediticia de ámbito europeo, sobre todo
con la fusión de una agencia basada en Londres con una francesa (Euronotation).
16 A medida que crece la demanda de informes comerciales para la clasificación
crediticia, crece la autoridad del concepto en el que se amparan. Sinclair (1994) con-
sidera que esto está mal fundamentado, debido a los conceptos que lo animan. Los
procesos intrínsecos en la clasificación crediticia se hallan ligados a ciertas asunciones,
que están a su vez vinculadas a los intereses dominantes, sobre todo a estrechas teorías
sobre la eficiencia del mercado. Tienden a primar los indicadores de precios puros y
simples, y poca o ninguna intervención gubernamental. Sinclair señala que los costes
de transición, tales como el desempleo, no suelen contabilizarse en las evaluaciones, y
se consideran superados por los que crea el nuevo entorno (p. 143).
17 Su poder ha aumentado en buena parte debido a la disintermediación y a la glo-
balización del mercado de capitales. Algunas funciones realizadas por los bancos (por
ejemplo, la intermediación) han perdido considerable peso en el funcionamiento del
mercado de capitales. Oe ahí que, al estar los bancos sometidos con un considerable
control gubernamental y sus sucesores no, las regulaciones gubernamentales sobre el
mercado de capitales hayan declinado. Las agencias de clasificación crediticia, en tanto
que entidades privadas, se han apropiado de algunas de las funciones de los bancos,
por lo que se refiere a organizar información para quienes aportan o solicitan capital.
Un cuestión importante radica en si las nuevas agencias, y el gran completo de enti-
dades representado por Wall Street, han llegado realmente a formar un nuevo sector
intermediario (véase Thrift, 1987).
especialmente engeografía
El estado y la nueva del poder a corto plazo.
las perspectivas 35
Americanización
Las reglamentaciones e instituciones transnacionales plantean cuestiones acerca de

la relación entre la soberanía del estado y la gobernabilidad de los procesos
económicos globales. El arbitraje comercial internacional es, básicamente, un
sistema jurídico privado, y las agencias de clasificación crediticia son sistemas de
control privado. Al igual que otras instituciones, han emergido como importantes
mecanismos de gestión, cuya autoridad no se centra en el estado. La actual
reubicación de la autoridad ha transformado las capacidades de los gobiernos y
puede ser considerada como un ejemplo de la «gobemabilidad sin gobierno». A
la que se ha referido Rosenau.18 Se trata de un tema que abordaré con mayor
detalle en el capítulo siguiente; de una cuestión que también ha impulsado la
formación de regímenes jurídicos transnacionales que han penetrado en ámbitos
nacionales hasta
entonces cerrados.19 A su vez, los ámbitos jurídicos nacionales se internacionalizan
cada vez más en algunas de las economías más desarrolladas. Algunas de las viejas
divisiones entre nacional y global se debilitan y, en cierta medida, se han visto
neutralizadas. Las nuevas reglamentaciones transnacionales podrían, en principio,
haber asumido varias formas y contenidos. Pero, en realidad, están adoptando una
forma específica en la que los estados de los países más desarrollados representan un
estratégico papel geopolítico. La hegemonía de las ideas neoliberales sobre las
relaciones económicas, con su fuerte énfasis en los mercados, en la desregulación y en
el libre comercio internacional, influyó en la política de Estados Unidos y del Reino
Unido en los años ochenta, como influyen en la actualidad en la política de Europa
continental. Esto ha contribuido a la formación de regímenes jurídicos transnacionales
que se basan en los conceptos económicos occidentales.20
Dezalay y Garth señalan que lo «internacional» está constituido en gran medida
por una confrontación entre los diversos enfoques nacionales. No existe un derecho
global. También Martin Shapiro señala que no existe realmente un completo derecho
internacional, ni por el establecimiento de un único legislador y aplicador de la ley
global ni a través de un consenso del estado-nación. También sostiene que, de haberlo,
sería más un derecho internacional que un derecho global. En realidad, ni siquiera es
seguro que el propio concepto de derecho se haya unlversalizado, es decir, que las
relaciones humanas en todas partes del mundo vayan a regirse por el derecho, aunque
sea distinto en cada país. La globalización del derecho se refiere a una serie de fe-
nómenos jurídicos muy limitada y especializada y, según Shapiro, se referirá siempre a
18 Rosenau y Czempiel (1992).

19 Véase Trubek et al. (1993).
20 Esta hegemonía no ha pasado inadvertida como tampoco el importante debate que suscita. Por ejemplo,
una cuestión signiñeativa que se plantea a menudo, debido a la difusión de los criterios jurídicos
occidentales, afecta al análisis crítico de las premisas filosóficas de la autoría y la propiedad que definen el
ámbito jurídico en Occidente (véase, por ejemplo, Coombe, 1993).
Estados Unidos y a Europa, y sólo a veces a Japón y a algunos otros países asiáticos. 21
21 Véase Shapiro (1993). Se han producido algunos fenómenos comunes específicos, y muchos otros
paralelos, en el campo jurídico en todo el mundo. De ahí que, como efecto concomitante de la
globalización de los mercados y de la organización de las corporaciones transnacionales, se haya
producido un desplazamiento hacia un derecho mercantil y contractual relativamente uniforme a nivel
global. Esto puede considerarse como un sistema legislador privado en el que, dos o más partes, crean una
serie de leyes para regir sus futuras relaciones. Tal sistema de legislación privada puede existir
transnacionalmente, incluso cuando no existe un tribunal, transnacional o soberano, que resuelva los
litigios y garantice la aplicación de sus dictámenes. El caso del arbitraje comercial internacional
comentado anteriormente ilustra bien este aspecto. Véase también Shapiro (1979).
De ahí que lo internacional emerja como un ámbito para la com-

petencia reguladora entre los enfoques nacionales esenciales, con in-
dependencia de cuál sea la cuestión: protección del medio ambiente,
constitucionalismo o derechos humanos.22 Desde esta perspectiva,
«internacional» o «transnacional» se han convertido en los últimos
tiempos en sinónimo de americanización, aunque el proceso no haya sido
precisamente suave. Las protestas proliferan en todas partes, algunas de
un modo patente y formalizado y otras no. En algunos países, sobre todo
en Europa, existe resistencia a lo que se ve como una americanización de
las normas del mercado de capitales globales, para la regulación de
sistemas financieros y normas de información financiera. Sinclair señala
que la intemacionalización de la clasificación crediticia a través de dos
hegemónicas agencias estadounidenses podría ser considerado otro paso
hacia una integración financiera global, o como algo de especial interés
para las prioridades estadounidenses. El resentimiento contra estas
agencias de clasificación crediticia estadounidenses aumenta claramente
en Europa, como se vio cuando en 1991 el Credit Suisse fue clasificado
por debajo del nivel que tenía, y a principios de 1992 la Suisse Bank
Corporation corrió la misma suerte. El conflicto resulta también evidente
en la dificultad con la que las agencias extranjeras de clasificación
crediticia consiguen ser reconocidas en Estados Unidos.
El Financial Times, por citar un ejemplo, ha informado sobre
conversaciones privadas mantenidas en Londres, París y Frankfurt acerca
de la posibilidad de fundar una agencia de ámbito europeo que pueda
competir con las agencias más importantes situadas en Estados Unidos.23
22 Chamy 1991; Trachtman (1993). Es importante señalar otras dos categorías que, en
parte, pueden solaparse con la internacionalización, por lo menos analíticamente: el
multilateralismo y lo que Ruggie (1993) ha llamado instituciones multiperspecti- vistas.
23 Véase Sinclair (1994).
El caso más ampliamente reconocido de americanización es visto, por

supuesto, en la profunda influencia que la cultura popular estadounidense ejerce
en la cultura global.34 Pero, aunque menos reconocida y más difícil de especificar,
ha quedado también muy claro en las formas jurídicas ascendentes en las
transacciones comerciales internacionales.35 A través del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo,
así como del GATT, la visión de Estados Unidos se ha extendido —algunos po-
drán decir que se ha impuesto— en el mundo en desarrollo.36
La competencia entre ordenamientos o enfoques jurídicos nacionales
resulta especialmente evidente en el derecho mercantil, en el que el modelo
angloamericano de la empresa comercial y de la competencia está empezando a
sustituir al modelo continental de asesoría jurídica y de control corporativista de
la profesión.37 De manera más
34. Para un comentario del concepto de globalización cultural, véanse King (1991) y
Robertson (1991), sobre todo el concepto de Robertson del mundo como un lugar
único, lo que llama «la condición humana global». Me inclino a decir que la globali-
zación es también un proceso que produce diferenciación, pero de un carácter muy
distinto al que se asocia con nociones diferenciadoras como carácter nacional, cultura
nacional y sociedad nacional. Por ejemplo, el actual mundo corporativo tiene una
geografía global, pero no se ubica en todas partes del mundo. En realidad, tiene unos
espacios sumamente definidos y estructurados; está también cada vez más claramente
diferenciado de los segmentos no corporativos en las economías de ubicación es-
pecífica (tales como la ciudad de Nueva York) o de los países en los que opera.
35. Según Shapiro (1993), las estructuras políticas y jurídicas que producen y sostie-
nen son mucho más nacionales, y mucho menos internacionales, que el comercio y la
política como tales (p. 63). Afirma que el ordenamiento jurídico estadounidense puede
verse obligado a adaptarse a los cambios globales en los mercados y en la política, mu-
cho más a menudo que a los cambios jurídicos globales. Sostiene también que, básicar
mente, los ordenamientos jurídicos nacionales y la jurisprudencia seguirán siendo
autogeneradores, aunque teniendo en cuenta las necesidades globales que se perciban.
Tal como yo lo entiendo, es este último punto el que puede estar emergiendo como un
factor creciente, en la modelación de las formas jurídicas y del ejercicio del derecho.
36. El ejemplo más conocido de esto es probablemente la política de austeridad im-
puesta a muchos países en vías de desarrollo. Tales políticas tienden también a la par-
ticipación de los estados en impulsar los objetivos de la globalización, porque tienen
que ser gestionados a través de gobiernos nacionales y aplicados como políticas na-
cionales. Aquí queda más claro que en otros casos que lo global no es simplemente lo
no nacional, que los procesos globales se materializan en instituciones y territorios
nacionales. A este respecto, debe hacerse una distinción —además de concretarla em-
pírica y teóricamente— entre el derecho internacional (ya sea público o privado), que
siempre se aplica a través de gobiernos nacionales, y estas políticas que son parte del
esfuerzo para impulsar la globalización.
37. Dezalay (1992). Véase también Carrez (1991) y Sinclair 1994.
general, el dominio estadounidense en la economía global en las últimas
décadas ha significado que la globalización del derecho a través de la
legislación corporativa privada ha adoptado la forma de la ame-
ricanización del derecho mercantil.24 Determinadas prácticas legales
estadounidenses están siendo difundidas por todo el mundo —por
24 Shapiro (1993).
ejemplo, el instrumento jurídico de la franquicia—. Señala Shapiro que

esto puede no sólo deberse al dominio estadounidense, sino también a
una común receptividad jurisprudente respecto del contrato y de otras
innovaciones del derecho mercantil. Por ejemplo, se cree ampliamente en
Europa que la gestión jurídica de la Unión Europea se centra en Londres
porque los abogados londinenses conocen mejor las innovaciones
jurídicas para facilitar nuevas y progresivas relaciones comerciales
transnacionales. «Sea por lo que sea, en la actualidad se puede aducir que
el derecho mercantil estadounidenses se ha convertido en una especie de
ius commune global, incorporado explícita o implícitamente en los
contratos transnacionales y empezando a ser incorporados en los códigos
e incluso en los estatutos de muchas otras naciones.»25
Todas las razones para esta americanización están de un modo u
otro interrelacionadas: la racionalización del arbitraje, la ascendencia de
grandes empresas transnacionales de servicios jurídicos angloamericanas
y la emergencia de una nueva especialidad en la solución de conflictos.26
Las grandes sociedades de servicios jurídicos angloamericanas que
dominan el mercado internacional del derecho mercantil incluyen el
arbitraje como uno de los muchos servicios que ofrecen. Los especialistas
en litigios son abogados formados en los dos grandes grupos que han
dominado el ejercicio del derecho en Estados Unidos: los bufetes con
grupos de abogados, conocidos por su competencia como negociadores
en la creación de contratos, y los abogados litigantes, cuyo talento se
centra en la representación de sus clientes ante los tribunales. La
creciente importancia en los años ochenta de transacciones tales como
fusiones y compras de grandes empresas, así como los litigios antitrust
contribuyen a una nueva especialización: saber cómo combinar los
recursos judiciales y las negociaciones entre bastidores para llegar a un
resultado óptimo para el cliente.
25 Shapiro (1993), p. 39, y Wiegand (1991).

26 Dezalay (1992).
Dezalay y Garth señalan que en estas condiciones los recursos

jurídicos se convierten en un arma, en una lucha que, con casi total
seguridad, acabará ante los tribunales. Pese a estar profundamente en-
raizado en la tradición de la Europa continental, especialmente en Francia
y en Suiza, este sistema de justicia privada se está americanizando cada
vez más.
La virtualización de la actividad económica
El tercer componente en la nueva geografía del poder es la creciente

importancia del espacio electrónico. Y hay mucho que decir a este
respecto. Aquí, sólo puedo centrarme en un aspecto concreto: el es-
pecífico desafío que la virtualización de un creciente número de acti-
vidades económicas presenta no sólo para el existente aparato regula-
dor del estado, sino también para instituciones del sector privado, que
dependen cada vez más de las nuevas tecnologías. Llevado a su ex-
tremo, esto puede significar la gestación de una crisis de control, una
crisis para la que carecemos de un léxico analítico.
En este sentido, las cuestiones de control no tienen que ver con la
extensión de la economía más allá del territorio del estado, sino con la
digitalización —es decir, con los mercados electrónicos— y con
magnitudes tan enormes como las que se manejan en los mercados
financieros, gracias a la velocidad de transacción que las nuevas tecnologías
han hecho posible. El mejor ejemplo es probablemente el mercado
monetario, que funciona en gran medida en el espacio electrónico y que ha
alcanzado volúmenes —un billón de dólares diarios— que incapacitan a los
bancos centrales para influir en los cambios que se espera que protejan
(pues, aunque teóricamente puedan hacerlo, no siempre lo han conseguido).
La creciente virtualización de las actividades económicas plantea
cuestiones de control que van también más allá de las nociones de sistemas
de coordinación no centrados en el estado, predominantes en los trabajos
sobre la gobernabilidad.
La reconfiguración del estado
En muchos aspectos, el estado se halla implicado en este emergente

El estado y la nueva geografía del poder 4\
sistema de gobemabilidad transnacional. Pero se trata ahora de un estado

que ha experimentado transformaciones y que ha participado en la
legitimación de una nueva doctrina acerca de su papel en la economía. De
especial relevancia en esta nueva doctrina es el creciente consenso entre
los estados para impulsar el crecimiento y fortalecer la economía global.
Esta combinación de factores queda ilustrada en algunos aspectos de la
crisis de México de diciembre de 1994.
La crisis de México se definió, en líneas generales, en los círculos
políticos y comerciales internacionales, y en gran parte de la prensa, como
una consecuencia de la pérdida de confianza de los mercados financieros
globales en la economía mexicana y en el liderazgo económico del
gobierno. El gobierno estadounidense definió la crisis como un problema
de seguridad de economía global, con impacto directo en la economía
estadounidense y presionó fuertemente para que los gobiernos de los países
más desarrollados acudiesen en ayuda de México. Se optó por una solución
«financiera», por un paquete de ayudas que permitirían al gobierno
mexicano hacer frente a sus obligaciones con los inversores extranjeros y,
por lo tanto, recuperar la confianza de los inversores extranjeros (y
nacionales) en la economía mexicana. Esta solución financiera no fue, sin
embargo, más que una de las soluciones potenciales. Cabía, por ejemplo,
haber cargado el acento en fomentar el crecimiento manufacturero y en
proteger a los pequeños comerciantes o a los propietarios de viviendas de
las quiebras que tuvieron que afrontar en México, debido a las condiciones
de la solución «financiera». Y el gobierno estadounidense pudo también
haber exhortado al gobierno mexicano a renunciar a recuperar la confianza
en el mercado financiero mundial y centrarse en la producción de
verdaderos valores añadidos en la economía mexicana. Para complicar más
las cosas, esta crisis, que fue en gran medida presentada como un problema
de seguridad en la economía global, no la afrontó el Ministerio de Asuntos
Exteriores —como hubiese ocurrido veinte años atrás—, sino el ministro
del Tesoro, Robert Rubin, alguien a quien llamaban el decano de Wall
Street. Nos encontramos aquí con dos factores novedosos e importantes: en
primer lugar, el Tesoro sería quien tendría que afrontar esta crisis
internacional; y, en segundo
lugar, el titular de ese ministerio era un ex socio de Goldman, Sachs & Co.
de Wall Street (uno de los socios más influyentes), es decir, una de las
empresas financieras globales más importantes.
Mi propósito aquí no es señalar, ni siquiera remotamente, el menor
42 — ¿Perdiendo el control?
potencial de corrupción, sino más bien plantear la cuestión de lo que es

deseable económicamente, y cómo definir los problemas y sus soluciones
óptimas.
La transferencia de la crisis del Ministerio de Exteriores al del Tesoro
señala hasta qué punto el propio estado se ha visto transformado, al
participar en la aplicación de la globalización y por las presiones de la
globalización. En la actualidad, muchos gobiernos consideran que sus
responsabilidades van más allá de la política exterior tradicional y se
extienden al comercio mundial, al entorno global y a la estabilidad
económica global.27 Esta participación del estado en el ámbito internacional
es una cuestión sumamente polifacética y compleja, una cuestión en la que
algunos estados participan mucho más que otros. En algunos casos puede
considerarse benevolente —como en ciertos aspectos que afectan al entorno
global— y en otros no tanto —cuando los gobiernos de los países más
desarrollados, especialmente Estados Unidos, presionan para la reforma del
mercado mundial y la privatización en los países en vías de desariTollo.
Aquí limito mi análisis al ámbito económico, en el que el papel
intemanacional del estado ha sido considerado de distintas maneras, aunque
no necesariamente excluyentes. Por ejemplo, según unos, gran parte de este
nuevo papel de los estados en la economía global está dominado por la
intensificación de una concepción amplia neoliberal, hasta el punto de
considerarse un factor constituyente de este proyecto.28 Otros subrayan que
la efectiva participación internacional por parte de los gobiernos nacionales
puede contribuir al fortalecimiento del imperio de la ley a nivel global.29
Sin embargo, algunos ven la participación del estado en los sistemas
internacionales como algo que contribuye a la pérdida de soberanía. Esto
podemos verlo en los recientes debates acerca de la Organización Mundial
de Comercio, avivados por la preocupación de que
27 Aman (1995), p. 437.

28 Véanse Panitch (1996), Cox (1987) y Mittleman (1996).
29 Aman (1995); Young (1989); Rosenau (1992).
impone restricciones a la autonomía política del estado nacional, al

situar el principio de libre comercio por encima de cualesquiera otras
consideraciones. Así por ejemplo, algunos temen que será utilizado para
imponer las regulaciones comerciales del GATT, hasta el punto de
superponerse e imponerse a las legislaciones federales, estatales y locales,
de ahí que se vea como algo que pone en peligro el derecho de una nación a
promulgar sus propias leyes de consumo, trabajo y medio ambiente. Merece
la pena señalar que, en Estados Unidos, a muchos de los que apoyaron el
GATT no les gustaba el papel de la Organización Mundial de Comercio,
porque no les gustaba la idea de ligar la nación a un tribunal de arbitraje
internacional no plenamente controlado por Estados Unidos.
Una importante cuestión que se manifiesta a través de estas distintas
interpretaciones es si las nuevas instituciones y reglamentaciones
transnacionales están creando sistemas que fortalecen las reivindicaciones
de algunos agentes (corporaciones y grandes sociedades jurídicas
internacionales) y que, por lo tanto, debilitan la posición de los estados y de
los agentes menores.
John Ruggie ha señalado que «los mercados globales y las estructuras
corporativas transnacionales ... no se proponen sustituir a los estados», y,
sin embargo, pueden tener el potencial para propiciar cambios
fundamentales en el sistema de los estados.30
Lo que más importa aquí es que el capital global ha planteado
exigencias a los estados nacionales, que han respondido con nuevas formas
jurídicas o de legalidad. La nueva geografía de los procesos económicos
globales, los territorios estratégicos para la globaliza- ción económica,
deben ser definidos en términos de las prácticas de los agentes
corporativos, incluyendo la infraestructura necesaria, y la labor del estado
en la producción o legitimación de nuevos regímenes jurídicos. Los
criterios que caracterizan el estado nacional como algo que, simplemente,
pierde importancia no reparan en este importantísimo hecho, y reducen lo
que en realidad ocurre a una función de la dualidad global/nacional: lo que
unos ganan lo pierden otros. Por contraste, yo considero la desregulación
no simplemente como una pérdida de control por parte del estado, sino
como un mecanismo cru-
30 Ruggie (1993), p. 143.

cial para armonizar la yuxtaposición del consenso interestatal, al objeto de

proseguir la globalización y el hecho de que los sistemas jurídicos
nacionales siguen siendo la instancia más importante para garantizar los
derechos de contrato y de propiedad.
Se plantean aquí dos cuestiones claramente diferenciadas. Una es la
formación de nuevos regímenes jurídicos que sirven de puente entre la
soberanía nacional y las prácticas transnacionales de los agentes
económicos corporativos. La segunda es el contenido específico de estos
nuevos regímenes jurídicos, que refuerzan las ventajas de ciertos agentes
económicos y debilitan las de otros. Por lo que a la gobemabilidad se
refiere, estos dos aspectos se trasladan a dos tipos de prioridades. Uno es
el centrado en el esfuerzo para crear sistemas viables de coordinación y
orden entre los poderosos agentes económicos que en la actualidad operan
globalmente (para asegurar, cabría decir, que los altos cargos de la cumbre
no se maten entre sí). El arbitraje del comercio internacional y las agencias
de clasificación crediticia pueden ser considerados como que contribuyen
a este tipo de orden. El segundo tipo de prioridades no se centra tanto en
cómo crear orden en la cumbre como en la equidad distributiva, en el
contexto de un sistema económico globalmente integrado con enormes
desigualdades en la capacidad de obtención de beneficios de las empresas
y de los trabajadores.
Esta segunda prioridad, orientada a la equidad, se ve constreñida por
algunos de los problemas de gobemabilidad que surgen de un sistema
económico global cada vez más dominado por las finanzas. De momento,
quisiera plantear dos cuestiones más amplias relativas a los principios y a
la política: ¿qué agentes acceden a la legitimación para regir la economía
global e imponerse a los leyes y autoridades que antes controlaban el
estado nacional? ¿Indican los nuevos sistemas de gobemabilidad
emergentes y el confinamiento del papel de los estados nacionales en la
economía global a fomentar la desregulación, los mercados y la
privatización, un declive del derecho civil internacional?31
Veo aquí un importante paralelismo. Ciertos componentes de la
autoridad del estado para proteger los derechos están siendo desplazados a
los llamados códigos de derechos humanos universales, un tema que
desarrollo en el capítulo 3. Mientras que el estado nacional era y sigue
siendo el garante de los derechos sociales, políticos y civiles del pueblo de
una nación, a partir de los años setenta vemos una significativa
transformación en este ámbito. Los códigos de los derechos humanos se
31 Véanse Kennedy (1988) y Negri (1995).

han convertido, en cierto modo, en una fuente autónoma de autoridad que

puede deslegitimar determinados actos de un estado si viola tales códigos.
De ahí que tanto el mercado global de capitales como los códigos de los
derechos humanos pueden exigirle al estado que rinda cuentas, pero lo
hacen con muy distintas prioridades. Ambos han obtenido una especie de
legitimación.
Está claro que definir el estado-nación y la economía global como

mutuamente excluyentes es, en mi análisis, sumamente problemático. Los
espacios estratégicos en los que tienen lugar muchos procesos globales
son a menudo nacionales; los mecanismos a través de los que se aplican
las nuevas formas jurídicas necesarias para la globali- zación son a
menudo parte de instituciones del estado; la infraestructura que hace
posible la hipermovilidad del capital financiero a escala global se halla
situada en diversos territorios nacionales. La condición del estado-nación
no puede, en mi opinión, quedar reducida a una significación declinante.
La menguante capacidad del estado para regular muchas de sus tareas no
puede ser explicada simplemente por el hecho de que, en la actualidad,
operan en el contexto de una economía global más que nacional. El propio
estado ha sido un agente clave en la aplicación de los procesos globales, y
esta participación lo ha alterado bastante. La forma y el contenido de la
participación varía según se trate de países muy desarrollados o de países
en vías de desarrollo.
De manera que la soberanía y el territorio siguen siendo carac-
terísticas clave del sistema internacional. Pero se han visto reconstituidas
y, en parte, desplazadas a otros ámbitos institucionales fuera del estado y
fuera de la estructura del territorio nacionalizado. Sostengo que la
soberanía se ha visto descentralizada y el territorio parcialmente
desnacionalizado. Desde una perspectiva histórica más amplia, esto
representaría una transformación en la articulación de soberanía y
territorio, al igual que han marcado la formación del sis
46
tema del estado moderno y del moderno sistema interestatal. Y eso, a

su vez, implicaría una necesidad de ampliar el campo analítico dentro del
que las ciencias sociales examinan algunos de estos procesos, lo que
equivale a decir, la tendencia explícita o implícita a utilizar el estado-
nación como el marco abarcador de los procesos sociales, políticos y
económicos.
La desnacionalización del territorio se produce tanto a través de las
prácticas corporativas como de la ascendencia, aunque todavía
íragmentaria, de los nuevos regímenes jurídicos. Este proceso no tiene
lugar de acuerdo con la concepción geográfica del territorio, compartida
por los generales que combatieron en las guerras para nacionalizar el
territorio en los primeros siglos históricos. Se trata, en cambio, de una
desnacionalización de ámbitos institucionales específicos (Manhattan es el
equivalente a una zona de libre comercio, por lo que a las finanzas se
refiere, pero no es Manhattan, en tanto que entidad geográfica, con todos
sus abogados y su actividad, funciones y reglamentaciones lo que es una
zona de libre comercio; es un ámbito funcional o institucional sumamente
especializado que se ha desnacionalizado.
La soberanía sigue siendo una característica del sistema, aunque en
la actualidad se halla ubicada en una multiplicidad de ámbitos ins-
titucionales: los nuevos regímenes jurídicos privados transnacionales
emergentes, las nuevas organizaciones supranacionales (tales como la
Organización Mundial de Comercio y las instituciones de la Unión
Europea), así como los varios códigos de derechos humanos. Todas estas
instituciones constriñen la autoridad de los estados nacionales. Estados
que operan bajo el imperio de la ley se ven atrapados en una red de
obligaciones de las que no pueden desentenderse fácilmente, aunque sí
puedan hacerlo en cierta medida, como evidencia la deuda que Estados
Unidos mantiene con las Naciones Unidas (si se tratase de un impago de
una deuda personal por una tarjeta de crédito, cualquiera de nosotros
estaría en la cárcel).
A mi entender, lo que se está produciendo es un desdoblamiento de
la soberanía tal como la hemos conocido durante siglos, aunque no
siempre. Los eruditos que analizan los cambios de mentalidad o las
epistemologías sociales han señalado que, significativos cambios que han
hecho época, frecuentemente no podían ser entrevistos por los coetáneos:
el lenguaje, las categorías, las imágenes dominantes entonces, eran
incapaces de captar la inminencia de cambios fundamentales. Afectados
por esas mismas limitaciones, todo lo que podemos ver en la actualidad es

el desplome de la soberanía tal como la conocemos. Pero me parece que
más que una erosión de la soberanía, como consecuencia de la
globalización y de las organizaciones supranacionales, se trata de una
transformación de la soberanía, una soberanía que no ha desaparecido, ni
mucho menos, pero sus ubicaciones de concentración han cambiado a lo
largo de las dos últimas décadas, y la globalización económica ha sido
ciertamente un factor clave de este fenómeno.
A lo largo de los diez o quince últimos años, la globalización
económica ha reconfigurado la intersección de la territorialidad y de la
soberanía tal como habían sido constituidas a lo largo del último siglo,
después de luchas seculares. Se trata de una reconfiguración parcial,
selectiva y, sobre todo, estratégica. Algunas de sus repercusiones para la
equidad y la justicia distributiva son profundamente perturbadoras, e
incluso en el campo de la política de inmigración, donde el estado es aún
considerado absolutamente soberano, la nueva red de obligaciones y
derechos, que los estados deben tener en cuenta bajo el imperio de la ley
en el momento de dictar sus medidas políticas, ha causado condiciones de
cambio. En los capítulos siguientes abordo estas cuestiones.
Sobre la ciudadanía económica
Al abordar la cuestión de cómo ha afectado la globalización a la territorialidad

excluyente y a la soberanía que han caracterizado al estado moderno, he afirmado
que la globalización económica ha contribuido a la desnacionalización del
territorio nacional, aunque de una manera sumamente especializada y funcional a
tenor de nuestro tiempo. También he afirmado que la soberanía, hasta ahora
concentrada en gran medida en el estado nacional, se había descentralizado en
parte; que la específica forma de poder y legitimidad que llamamos soberanía
tiene otros ámbitos, que se halla también en organizaciones supranacionales,
como la Unión Económica Europea, el nuevo régimen jurídico transnacional y los
2.
acuerdos internacionales que proclaman la universalidad de los derechos
humanos. Todo esto constriñe la autonomía de cualquier estado que se rija por el
dictado de la ley, y lo constriñe de formas muy distintas y divergentes. Los
procesos de globalización económica han representado un papel determinante en
esos fenómenos.
Ahora quiero abordar la institución de la ciudadanía, y analizar el impacto
de la economía global en la continuidad y formación de derechos asociados a la
ciudadanía, especialmente aquellos que facultan para recabar responsabilidad a
los gobiernos. Junto a la soberanía y a la territorialidad excluyente, la ciudadanía
caracteriza la especificidad del estado moderno.
La historia de la ciudadanía se aborda con puntos de vista distintos y
análisis diferentes. Para algunos (para la mayoría), los orígenes de la institución
se remontan a épocas muy anteriores a la nuestra. Hubo formas de ciudadanía en
los primeros tiempos de Grecia y en la Europa medieval, por ejemplo. Pero otros
historiadores y teóri-
eos aducen —de un modo bastante discutible— que la ciudadanía es un
concepto esencialmente moderno, que las ideas coetáneas de ciudadanía y
democracia son producto de la Revolución francesa y sus secuelas. 32 Basan
sus análisis en la asunción de que la evolución de la participación ciudadana
se fundamenta en varios prerrequisitos estructurales y culturales; una cultura
urbana, secularización, el declive de los valores particularistas, la
emergencia de la idea de dominio público, la erosión de los compromisos
particularistas y el marco administrativo del estado-nación. También cabe
aducir que la idea de ciudadanía no sólo es moderna sino occidental. Max
Weber señaló que es difícil disociar la evolución de la ciudadanía del
desarrollo de la sociedad urbana civil. Los ciudadanos eran miembros
privilegiados de las ciudades-estado que surgieron con el crecimiento del
comercio europeo. Pero no está tan claro que el concepto pueda aplicarse a
las sociedades musulmanas o del sureste asiático.33 En otras palabras, al
haber surgido de una conyuntura específica de condiciones culturales y
estructurales que pueden ser peculiares de Occidente, la ciudadanía podría
no ser un concepto universal. La universalización de la institución
presupone, pues, la posibilidad de imponerla desde arriba. 34 Muchas
naciones no occidentales la han adoptado en sus constituciones, y la
32 Véanse, por ejemplo, Kalberg (1993), Seligman (1993), Tumer (1990) y Giddens (1985).
33 Otto Hintze desarrolla estas ideas en su estudio de los orígenes de la ciudadanía en el
feudalismo, especialmente las nociones de inmunidad que emergieron en este período. Véase
Gilbert (1975).
34 Franck (1992) examina cómo la democracia representativa se ha convertido en condición
indispensable para legitimar a los gobiernos.
ciudadanía y la sociedad
Sobre la ciudadanía económica civil han sido ampliamente consagradas en51las
culturas políticas de Asia, Africa y América Latina.
Dos lógicas enmarcan mi exposición. Una se basa en que, en tanto que
institución crucial para el gobierno y la responsabilidad en los estados-
nación, la ciudadanía puede desempeñar también un papel en la dirección de
la economía global. Y no lo hace sólo para propiciar el orden en las altas
esferas, sino para garantizar cierta medida de responsabilidad a través de los
procesos electorales y judiciales, que son una de las funciones de la
ciudadanía en el estado nacional. No está en absoluto claro qué formas
puede adoptar esta responsabilidad y ante qué instancias debería responder.
El segundo fundamento lógico que enmarca el análisis en este capítulo
es que la historia de la ciudadanía moderna revela la importancia de las
condiciones subyacentes para conformarla.35 Puesto que la economía global
ha creado nuevas condiciones, puede impulsar otra fase en la evolución de la
institución de la ciudadanía.36
La institución y construcción de la ciudadanía están siendo desestabilizadas.

En primer lugar, una relectura crítica de la generalmente aceptada historia de
la ciudadanía representa una alternativa a las asunciones de modernización
que subyacen en muchos análisis de la ciudadanía, o sea, la noción de que, a
medida que los países se desarrollan y el ámbito público se amplía como
consecuencia de la industrialización, se va inevitablemente a una ciudadanía
moderna de estilo occidental. Los críticos de esta teoría aducen que la
industrialización y el auge del capitalismo no conducen inevitablemente al
universalismo de la orientación pública necesaria para la ciudadanía. Pueden
producirse crecimientos y aumentos de productividad, y puede haber
capitalismo, sin la específica forma de moderna ciudadanía evidente, sobre
todo, en Europa y Estados Unidos. Por ejemplo, Japón y los países de Asia
recientemente industrializados —Singapur, Taiwan y Corea del Sur— tienen
todavía fuertes formas organizativas en la economía, basadas en la familia y
en el clan. Las naciones del islam tuvieron grandes ciudades y una fuerte
tradición urbana, pero también lealtades orientadas en direcciones distintas a
la de la ciudadanía de estilo occidental.
De ahí que, según algunos, los elementos constituyentes de la
ciudadanía moderna se hallen en una relación causal nada clara respecto del
sector público, radicalmente ampliado, de la sociedad industrial. Este sector
público podría estar impregnado de características ajenas a la ciudadanía,
como el cálculo racional de lo más ventajoso respecto de medios y fines, la
exclusiva dedicación a la actividad eco
35 Véase, por ejemplo, el análisis en Kalberg (1993), que muestra el grado en que una
determinada combinación de condiciones debe ser garantizada para que emerja la institución
de la nueva ciudadanía. Utilizando una definición más bien limitada, el autor consigue
brillantemente demostrar que esta combinación de condiciones rara vez se da.
36 Véanse, por ejemplo, los nuevos trabajos especializados sobre la posibilidad de la erosión
de la ciudadanía como institución imbricada en los estados, sobre todo los trabajos de Baubock
(1994) y Soysal (1994).
_ ¿Perdiendo el control?
nómica y el dominio de las elites políticas.37 (En tal descripción de lo

público, veo aspectos clave de los Estados Unidos actuales.) Quienes así
opinan, señalan también que algunos trabajos académicos sobre la ciudadanía
parten de una construcción sumamente específica que acaso ya no exista,
dados los cambios en las condiciones coetáneas. Los cambios son tales que
es cuestionable que la institución, tal como se define convencionalmente,
siga correspondiendo a las especificaciones anteriores. Esta crítica de los
modelos de modernización sugiere, también, que imponer la ciudadanía de
estilo occidental desde arriba sería difícil, porque la ciudadanía tiene, por lo
menos en parte, una base cultural.
Esto me conduce a considerar una segunda fuerza desestabiliza- dora:
una vez que aceptamos la especificidad cultural e histórica de los conceptos
de sociedad civil y ciudadanía, y la teoría política y social occidental,
debemos contar, por lo menos teóricamente, con el impacto de fuerzas
globales que desafían a la autoridad del estado- nación. En el seno de la
Unión Europea, la movilidad migratoria ha vuelto a plantear la cuestión de la
ciudadanía en la propia Europa, cuna de la institución.38 También en otras
partes del mundo existen problemas para la integración jurídica en el estado
de las comunidades aborígenes, los apátridas y los refugiados. Estos cambios
tienen importántes implicaciones para los derechos humanos en relación con
la ciudadanía.39 Al hacerse la política más global, los derechos humanos
asumirán un ampliado papel en su regulación normativa. ¿Qué cambiará en
esa relación?40 ¿Serán los derechos ciudadanos parcialmente sustituidos por
los derechos humanos?
Los cambios sociales en el papel del estado-nación, la globali- zación
de las cuestiones políticas y la relación entre grupos dominan
37 Véanse, por ejemplo, Kalberg (1993) y Hindess (1993).

38 Véase Soysal (1994) para el análisis de los límites de la ciudadanía en la Europa actual.
39 Véase, por ejemplo, Baubock (1994), que pregunta si los derechos humanos pueden ser
«útilmente comprendidos como derechos universales de ciudadanía extendidos a un nivel
transnacional» (p. 239). Véanse también Roche (1992) y Smith (1990).
40 Véase, por ejemplo, el bien conocido argumento de que «la libertad, allá donde ha existido
como una realidad tangible, ha existido dentro de un espacio delimitado» (Arendt, 1963, p.
279). Véase Walzer (1983) sobre la relación entre estados cerrados y justicia y libertad
sustantivas. Véase Holston (1996) sobre las ciudades y la ciudadanía actuales.
tes y subordinados tiene también implicaciones de la mayor impor-

tancia para las cuestiones de la pertenencia a un estado y a la identidad
personal.10 ¿Es la ciudadanía, tal como convencionalmente se instituye, un
concepto útil para analizar los problemas de pertenencia al mundo
moderno? En un mundo en el que la globalización puede desafiar a la
soberanía del estado-nación y la solidaridad civil, ¿cuál es el ámbito
analítico en el que las ciencias sociales deben examinar la cuestión de los
derechos? ¿Debemos ampliar ese ámbito?, ¿introducir nuevos elementos en
el discurso?
Para abordar estas cuestiones, utilizo la construcción de ciudadanía
económica para deconstruir la propia noción de «ciudadanía», una
construcción y, hasta cierto punto, una institución, discutidas o negadas."
La ciudadanía económica es un campo de investigación estratégico y un
nexo de mi análisis del impacto de la globalización económica, una
construcción que desestabiliza la linealidad acumulativa imbricada en
muchas historias de la institución de la ciudadanía. ¿Han contribuido las
condiciones específicas propiciadas por la globalización económica,
especialmente en los países más desarrollados, a una transformación
importante en la institución de la ciudadanía? Mi respuesta es que sí.
Pero con un sesgo no muy agradable.
Como he mencionado, la historia de la ciudadanía muestra el de-
sarrollo de diferentes tipos de derechos ciudadanos a lo largo del
tiempo. De acuerdo con la formulación de T. H. Marshall, son derechos
civiles, políticos y, más recientemente, derechos sociales propios de la
formación del estado del bienestar.12 No quiero entrar en los detalles de
esta historia, sino, más bien, captar sus implicaciones para abordar la
cuestión de la globalización económica y su impacto en la institución de
la ciudadanía en la actualidad. Historiar la institución implica no
detenerse en el más reciente conjunto de derechos que surgieron con el
estado del bienestar. Implica reconocer la posible ero-
10. Véanse, por ejemplo, Holston (1996) y Basch, Schiller y Szanton-Blanc (1994).
11. La ciudadanía económica no es parte de lo que convencionalmente se entiende por
historia y teoría de la ciudadanía, sino que cabe decir que no existe teoría propiamente dicha
sobre la ciudadanía, sólo apologías e historia de la institución.
12. Véase Marshall (1977 y 1981). El trabajo de Marshall sobre la ciudadanía aborda la
tensión entre democracia política y la condición de desigualdad de clases. Considera que el
estado del bienestar contribuye a reducir la tensión. Este trabajo ha generado muchos otros de
distintos autores a quienes sería imposible hacer justicia aquí sin olvidos.
F.v. i-crv uuwiiisionaaores y teóri-

sión de algunas de los prerrequisitos de la ciudadanía. La actual crisis del
estado del bienestar, el incremento del desempleo y las crecientes
desigualdades salariales en los países más desarrollados pueden ciertamente
ser interpretados como señales de un cambio en las prerrogativas de los

ciudadanos. La medida en que estos cambios se hallan vinculados a la
globalización económica varía de unos países a otros, y es difícil de
determinar con precisión. Pero, por encima de todo, existe un consenso
creciente respecto de que la carrera cuesta abajo en los países más
desarrollados, y en el mundo en general, es función de la competencia global,
y de que la desinversión o la inversión insuficiente en industrias que ofrecen
empleos de salarios medios es también, en parte, función de un capital
hipermóvil en busca de las oportunidades más rentables a corto plazo en todo
el mundo. El auge de la emisión de valores por parte de las empresas como
sustitutivo de los préstamos bancarios, y el auge de las finanzas en general,
han estimulado aún más la circulación global de capitales y la búsqueda de
oportunidades de inversión en todo el mundo, en lugar de invertir en
desarrollo económico y social a largo plazo. Estas decisiones de inversión no
favorecen el crecimiento de una amplia clase media.
Una de las tendencias actuales más perturbadoras es el gran aumento del
número de desempleados, y de personas que buscan un primer empleo en los
países más desarrollados; y que, masas de pobres de los países en vías de
desarrollo, carecen del acceso a los medios de supervivencia. De ahí que,
aunque no se pueda cuantificar con precisión, una serie creciente de
indicadores señala que la globalización económica ha afectado a algunas de
las condiciones más importantes que, hasta ahora, habían fomentado la
evolución de la ciudadanía y, especialmente, la formación de los derechos
sociales.
Un creciente número de trabajos académicos y de análisis políticos
plantean que el derecho al bienestar económico, a la supervivencia
económica, debería de añadirse a los derechos sociales inherentes al estado
del bienestar.41 Algunos de estos estudios sitúan esta reivindicación en el
corazón de la teoría democrática, aduciendo que el empleo y el bienestar
económico son condiciones esenciales para la política democrática. Y estoy
de acuerdo. Pero mi intención aquí no se
I
refiere a la reivindicación de la ciudadanía económica y de su legitimidad,
sino que me limito a preguntar: ¿existe en la actualidad un conjunto de
derechos económicos que constituyan una forma de ciudadanía, en tanto
que facultan y permiten exigir responsabilidades a los gobiernos?
Mi interpretación de hechos y datos disponibles me inclina a pensar
que sí, que existe. Pero esta ciudadanía económica no se imbrica en los
ciudadanos, sino en las empresas y en los mercados, especialmente en los
41 Véase, por ejemplo, Collins et al. (1993). Véase Newman (1988) sobre la desigualdad.
mercados financieros globales, y no se sitúa en los individuos, no se sitúa

en los ciudadanos, sino en los agentes económicos globales. El hecho de
ser globales otorga a estos agentes poder sobre los gobiernos individuales.
Todo esto se halla vinculado, profundamente, a cambios fundamentales
provocados por la globaliza- ción económica.
Para analizar la cuestión específica de la noción de ciudadanía
económica señalo una serie de prácticas, como he hecho en mi análisis de
la territorialidad y de la soberanía en el capítulo anterior. Se trata de
prácticas que las empresas y los mercados pueden aplicar como
equivalentes a un conjunto de «derechos», algunos de ellos formalmente
especificados, y otros que vienen a ser autorizaciones defacto que
emanan de los primeros. Las multinacionales y los mercados financieros
globales son, en este plano, los agentes más importantes.
Los mercados financieros globales, sobre todo, representan uno de
los más asombrosos conjuntos de nuevos derechos y de legitimidad que
hemos visto en las dos últimas décadas. A semejanza de nuevos
covenants de derechos humanos, se han arrogado más poderes,
históricamente asociados al estado-nación, que ninguna otra institución
en las últimas décadas. Estas dos nuevas «plataformas» de contestación
(la de los mercados financieros globales y la de los derechos humanos)
respecto a la redistribución de la legitimidad difieren enormemente entre
sí y tienen unos factores constitutivos muy distintos. Aquí me limito a los
mercados financieros globales y, en el capitulo final, abordo, en parte, la
cuestión de los derechos humanos y de los retos que plantea la
inmigración a estados que se rigen por la ley.
56
El mercado global de capitales
La formación de un mercado globalde capitales representa una concentración de poder

capaz de influir en la política económica nacio nal de los gobiernos y, por
extensión, en otras políticas también. Estos mercados ejercen ahora las funciones
de responsabilidad asociadas a la ciudadanía: pueden votar a favor o en contra de
la política económica de los gobiernos; pueden obligar a los gobiernos a adoptar
determinadas medidas y no otras. Los inversores «votan» con sus movimientos,
entrando o saliendo de un país, a menudo con enormes cantidades de dinero.
Aunque el poder de estos mercados es muy distinto al del electorado político,
han emergido como una'especie de electorado económico global
transfronterizo, donde el derecho a votar se predica en la posibilidad de
colocar capital. Aquí quiero examinar cómo se realizan estas funciones y
cuáles son las implicaciones para las economías nacionales.
La desregulación de los mercados financieros interiores, la libe-
ralización de los flujos de capital internacional, así como las redes in-
formáticas y de telecomunicaciones, han contribuido a un explosivo
crecimiento de los mercados financieros. Desde 1980, el valor total de activos
financieros ha crecido dos veces y media más rápido que el PIB agregado de
los países industriales más ricos. Y el volumen de transacciones de divisas,
bonos y acciones ordinarias ha aumentado cinco veces más rápido.42 El
mercado global de capitales hace posible que el dinero fluya por todas partes,
con independencia del origen y las fronteras nacionales, aunque algunos
países, como, por ejemplo, Irak, no estén integrados.
Se suele considerar que el mercado de divisas que, por su propia
naturaleza, es un mercado transfronterizo, ha sido el primero en glo-
balizarse, a mediados de los años setenta. Según datos facilitados por el Bank
for International Settlements, es en la actualidad el mercado financiero más
importante y, en la práctica, es un mercado global. Ha pasado de mover
diariamente unos 15.000 millones de dólares, en los años setenta, a 60.000
millones a principios de los ochenta, y a 1,3 billones en 1995. En contraste,
las reservas totales de divisas de los paí-
42 Woodall (1995), b.
Sobre la ciudadanía económica . 57
%
ses industrializados ricos ascendían a sólo 640.000 millones a principios de
los noventa. En 1983 las transacciones en divisas fueron diez veces superiores
al comercio mundial en 1983. Sólo diez años después, en 1992, eran sesenta
veces superiores.43 Y el comercio mundial no estaba en recesión.
Cuando en los años ochenta se integró el mercado de bonos se produjo
una explosión en el comercio transfronterizo de bonos. Por ejemplo, las
compras y ventas internacionales de bonos del Tesoro de Estados Unidos —la
deuda pública estadounidense— pasó de los 30.000 millones de dólares a
principios de los ochenta a 500.000 millones a principios de los noventa.
«Los mercados de acciones ordinarias, de sociedades de responsabilidad
limitada que conllevan derecho a dividendo, han tardado mucho más en
globalizarse», algo que, en parte, se explica «por las diferentes prácticas
contables internacionales» y por las restricciones para incorporar a los fondos
de pensiones acciones de empresas extranjeras.44
Aunque no existen datos completos del flujo transfronterizo de
capitales (incluyendo el flujo transfronterizo de divisas) el total de varios
mercados ronda los 75 billones de dólares. ¿Puede crecer aún más? Sí
puede crecer. Según un estudio de 1994, publicado por el McKinsey
Global Institute, estamos sólo a mitad de camino de un proceso de cin-
cuenta años, que culminará con la plena integración de estos mercados. Y
se calcula que los mercados financieros crecerán aún más con relación al
volumen de la economía real. Según estimaciones, el total de activos
financieros, negociados en los mercados globales de capitales, pasó de 5
billones de dólares en 1980 a 35 billones en 1992; dos veces el PIB de los
países de la OCDE que, por entonces, agrupaba a los veintitrés países
industrializados más ricos del mundo. Se espera que este valor irá
aumentando en los próximos años a medida que se vayan
desreglamentando unos 13 billones de dólares en instrumentos no
negociables en la Unión Europea y otros 10 billones en Japón.45
43 Ibid.,pp. 11-12. >¿||J

44 Ibidem.
45 McKinsey Global Institute (1994), citado por Woodall (1995). El potencial para un ulterior
crecimiento queda ilustrado, por ejemplo, por el caso del mercado de valores ruso. Tanto India
como Rusia han abierto recientemente sus mercados a los inversores extranjeros. Sin embargo,
muchas empresas rusas se muestran muy reacias a cotizar en bolsa, por lo que el volumen que se
negocia en el mercado de valores está dominado por las transacciones no bursátiles de acciones
de unas cien empresas que no mueven semanalmente más allá de los 50 millones de dólares. En
Bombay, en cambio, el volumen negociado semanalmente por término medio es de 290 millones
de dólares. De modo que Rusia tiene un enorme potencial de crecimiento en términos de
negociación de acciones corrientes.
Cabe prever mucha más integración y poder para los mercados de

capitales,46 aunque ya en la actualidad puede moverse una inmensa cantidad
de capital a través de las fronteras con gran celeridad.
Sin embargo, un mercado global de capitales podría no ser más que
un enorme mar de dinero con el que pudiesen jugar los inversores, porque
no implica poder para disciplinar la elaboración de la política económica de
los gobiernos. ¿Cómo afecta el incremento masivo de los flujos financieros
y de valores, así como el auge de un mercado de capitales global integrado,
a los estados en la elaboración de su política económica? Para abordar esta
cuestión, ayuda comparar esta fase actual del mercado global de capitales
con una fase anterior, en la que los mercados financieros internacionales
operaban con el patrón oro, desde finales del siglo xix hasta la primera
guerra mundial.
En muchos aspectos, el mercado financiero internacional, desde
finales del siglo xix hasta la primera guerra mundial, era tan grande como
en la actualidad. Este es el caso, tanto en términos de volumen, como
parte de las economías nacionales, como en proporción al volumen de los
flujos internacionales, flujos de capital que dominaban las economías
nacionales. Keynes se sublevaba contra los especuladores en los mercados
financieros, exactamente igual que lo hacemos hoy en día muchos de
nosotros. Keynes criticaba el mismo tipo de inversión que muchos critican
hoy en día: que los mercados financieros, más que la inversión productiva,
son los que impulsan la economía. Para Key-
46 Por ejemplo, los datos muestran que los países con mayor nivel de ahorro cuentan con
una elevada inversión nacional. En otras palabras, que la mayor parte del ahorro se invierte en la
economía nacional. Sólo un 10 por 100 de los valores de las quinientas carteras más importantes
del mundo atraen a los inversores hacia el papel extranjero) (véase Woodall, 1995, p. 8). Según
algunos, un mercado de capitales más integrado haría que aumentase significativamente este
nivel y, por lo tanto, agudizaría la vulnerabilidad y la dependencia de los estados respecto de los
mercados de capitales. Hay que señalar que extrapolar el potencial de crecimiento desde el
actual 10 por 100 puede ser un tanto aventurado, porque tales proyecciones pueden no reflejar la
amplia gama de factores que frenan a los directores a utilizar la opción de las inversiones
transffonterizas. Las inversiones trasfronterizas pueden seguir perfectamente infrautilizadas con
independencia del verdadero potencial del sistema.
Sobre la ciudadanía económica .- - 59
nes, cuando dominan las finanzas «el desarrollo del país se convierte
en un subproducto de las actividades de un casino».47
El mercado internacional de capitales en ese período anterior era
grande y dinámico, sumamente internacionalizado, y respaldado por un
dosis saludable de Pax Britannica para mantener el orden... un cierto
orden. El alcance de la intemacionalización puede verse en el hecho de
que, por ejemplo, en 1920, Moody’s clasificó los bonos emitidos por unos
cincuenta gobiernos, para obtener dinero en los mercados de capitales
estadounidenses. La Depresión acarreó un declive radical de esta
intemacionalización, y hasta hace muy poco no volvió Moody’s a
clasificar los bonos de tantos gobiernos. Ciertamente, hasta los años
ochenta no volvieron los mercados internacionales financieros a
reemerger como un factor clave, hasta el punto de que en 1985 sólo
quince estados recurrían a los mercados estadounidenses de capitales.48
Existen importantes diferencias entre el mercado global de capitales
actual y el de la época del patrón oro, antes de la primera guerra mundial.
Las nuevas tecnologías de la información implican transmisión
instantánea, interactividad y velocidad para los mercados financieros. Los
volúmenes brutos han aumentado enormemente, aunque los flujos
relativos entre países no hayan crecido. La velocidad de las transacciones
ha conllevado sus propias consecuencias: las operaciones en divisas y
valores son instantáneas, gracias a las enormes redes informáticas. Y el
alto grado de interactividad, en combinación con la instantaneidad de la
transmisión, señala el potencial para un crecimiento exponencial.
47 En la Europa medieval hubo un mercado financiero internacional, por supuesto. Para algunos
autores, se trata sólo de dos fases de una larga historia. Véase, por ejemplo, la noción de Braudel
(1982) de las expansiones ñnancieras como fases ñnales de grandes impulsos del capitalismo, el
análisis de Arrighi (1994) de los períodos geno- vés y holandés del dominio ñnanciero
internacional como parte de su explicación del mercado global de capitales actual. Estos autores
rechazan la noción de que existiese un nuevo estadio de capitalismo en forma de capital
ñnanciero a ñnales del siglo xix (véase Hilferding, 1981). Y tampoco creen que existiese «una
red cosmopolita de altas ñnanzas ... tan característica del último tercio del siglo xix y del primero
del xx, como opina Polanyi. Sus similitudes con la red cosmopolita que había regulado el sistema
monetario europeo tres siglos antes, durante la Era de los Genoveses son muy sorprendentes»
(Arrighi, 1994, p. 167).
48 Sobre este punto, véase la exposición que hace Susan Strange de la actual situación en Casino
Capitalismo (1986); véase también Sassen (1991), i.* parte.
Además, el poder del mercado se halla en la actualidad cada vez más

concentrado en instituciones como los fondos de pensiones y las compañías de
seguros. «Los inversores institucionales manejan en la actualidad casi dos
quintas partes de los valores financieros de las familias estadounidenses,
mientras que en 1980 sólo manejaban una quinta parte. Los valores de los
inversores institucionales estadounidenses pasaron de representar el 59 por 100
del PIB en 1980 al 126 por 100 en 1993.»«
Una tercera diferencia clave es la explosión de las innovaciones
financieras que se ha dado en llamar securitización (transformación de deudas
no negociables en instrumentos negociables) como sustitutivo de los
préstamos bancarios. La securitización ha contribuido enormemente a elevar
los niveles de liquidez: aquello que se creía que no podía convertirse en
liquidez podía ahora ser negociado en mercados abiertos. Aunque en gran parte
de Europa no ha hecho sino empezar, la securitización se halla muy avanzada
en Estados Unidos. Por ejemplo, en 1994, el valor total de derivativas —un
tipo de innovación—, bursátiles y no bursátiles, ha ascendido a 30 billones de
dólares en todo el mundo. Esta proliferación ha fomentado la vinculación de
los mercados nacionales, al hacer más fácil explotar las diferencias de precios
entre ios diferentes instrumentos financieros (debo señalar que mientras que las
derivativas en divisas y en tipos de interés no existieron hasta los primeros
años ochenta, las derivativas en productos básicos —las llamados «futuros»—
existían en distintas modalidades desde mucho antes. En el siglo xvii, la bolsa
de Amster- dam, que era por entonces la capital financiera del mundo, se
basaba casi exclusivamente en negociar «futuros».
El mercado global de capitales y el estado
¿Afecta la concentración de capital en los mercados no regulados a las

economías nacionales y a las políticas gubernamentales? ¿Altera el
funcionamiento de los gobiernos democráticos? ¿Remodela la relación de
responsabilidad entre los gobiernos y sus ciudadanos, que opera a través
de la política electoral?
Sí. -
¿Cuáles son los mecanismos a través de los que, el mercado global
de capitales ejerce realmente su función de disciplina en los gobiernos
nacionales, y los presiona para que actúen de modo más consecuente con
la lógica de estos mercados?
Los mercados globales financieros han afectado a la capacidad
de los gobiernos para regular sus economías. Antes de la desregula-
ción, los gobiernos podían (hasta cierto punto) controlar directamente
el nivel de los préstamos bancarios, a través del control de créditos y
de imponer máximos en los porcentajes de interés, lo que hacía la
política monetaria más efectiva que en la actualidad. Por ejemplo,

por citar un caso bien conocido en Estados Unidos, la Regulación Q,
impuso techos de tipos de interés, para evitar la fuga de las asocia-
ciones de préstamos y ahorro, en busca de alternativas que ofreciesen
rentabilidades más elevadas. En 1985, al eliminarse la Regulación Q,
el dinero abandonó en masa las asociaciones de ahorro y préstamo,
provocando el desplome de las hipotecas y de la construcción de
viviendas.49 Por lo que se refiere al gasto público, los gobiernos se
hallan cada vez más sometidos a presiones externas. Con la
desregulación de los tipos de interés en más y más ricos países de-
sarrollados, los bancos centrales sólo pueden ahora recurrir a los
cambios en el tipo de interés para influir en el nivel de la demanda en
la economía. Ya no pueden recurrir a fijar techos de tipos de interés.
Pero el impacto de los tipos de interés en la economía se ha visto, a su
vez, amortiguado por la creación y amplio uso de las derivativas. Las
derivativas (futuros, opciones e intercambios de valores) se crearon
para disminuir el impacto de los cambios en los tipos de interés, con lo
que reducen la capacidad de los gobiernos para utilizar una política de
tipos de interés que influya en la economía. Ciertamente, se calcula que
un 85 por 100 de las quinientas empresas estadounidenses más
importantes «recurre en mayor o menor medida a las derivativas, para
aislarse de los bandazos de los tipos de interés y de las oscilaciones del
valor de las divisas»,50 al igual que hacen las entidades del sector público.
El notorio caso del condado de Orange, en California, es un ejemplo
elocuente. La mayoría de estas derivativas se utilizan en realidad frente a
los tipos de interés, lo que significa que, a medida que se extienda su uso,
el poder de los bancos centrales para influir en la economía, a través de
los tipos de interés, se debilitará aún más.51
La menor sensibilidad de la economía respecto a los cambios en los
tipos de interés, afecta al impacto que el gobierno puede ejercer mediante
la deuda pública. Así por ejemplo, antes de los ochenta, un alto nivel de
endeudamiento público, como el que provocó Reagan en esa década,
habría disparado los tipos de interés, haciendo el coste de capital
inasequiblemente elevado y, por tanto, el nivel de endeudamiento público
inaceptable para la economía nacional. En la actualidad este impacto está
muy diluido o queda pospuesto. Pero todo se paga (y ya lo estamos
49 Ibid., p. 5. Además, muchas de las evidencias y de los trabajos en el que esta y la si-
guiente sección están basados pueden encontrarse en Sassen (1991) y siguientes.
50 Woodall (1995), p. 11.
51 En la actualidad sabemos también que la específica estructura organizativa de las
asociaciones de préstamo y ahorro hicieron posible niveles extraordinariamente altos de
fraude, y que éste fue un factor de primer orden que contribuyó a su crisis financiera.
También sabemos por los historiadores del tema que las posibilidades de fraude venían
siendo elevadas desde hacía mucho tiempo en este tipo de organizaciones.
pagando ahora a través de la reducción del gasto social).
Sobre la ciudadanía económica 63
Entre 1945 y 1974 la deuda neta del sector público como parte del
PIB en los países de la OCDE se redujo regularmente, hasta llegar a un 15
por 100 en 1973.52 Desde 1974 ha venido elevándose hasta llegar en la
actualidad al 40 por 100. Bajo el sistema de Bretton Woods, los cambios
fijos y el flujo de capital restringido hicieron que la deuda nacional
tuviese que financiarse con las reservas oficiales. Esto imposibilitó a los
gobiernos mantener déficits elevados (como tampoco podíamos
mantenerlos los ciudadanos de a pie antes de las tarjetas de crédito,
aunque incluso con ellas, nuestro margen de libertad
52 Woodall (1995), Ib.

y
es más corto, y las consecuencias desagradables más directas que las
que cualquier gobierno haya de afrontar). El mercado global de capi-
tales ha permitido a los estados arrastrar un mayor endeudamiento y, a
algunos estados, arrastrarlo durante más tiempo. Esto se debe a las
enormes innovaciones que han transformado la deuda en varias for-
mas de instrumentos negociables (es decir, rentables). Todo dinero
se ha hecho atractivo para los especuladores. El hecho de que se
trate de dinero «negativo» (deuda) o de dinero positivo es en la
actualidad un tanto secundario. Este es uno de los mayores logros
de las innovaciones de los años ochenta.
Como quiera que los mercados financieros han creado medios de
aprovechar el endeudamiento irresponsable, no someten a disciplina a los
estados, en el momento y lugar en que estaría justificado hacer
lo. Pero, a la postre, y a menudo súbitamente, los mercados castigan a los
estados por su excesivo endeudamiento, obligándolos a aplicar recortes.
Entretanto, ampliarán las oportunidades para obtener beneficios lo más posible,
por más graves que puedan ser los daños subyacentes para la economía
nacional. Los inversores colocaron dinero en México pese a que su déficit
corriente estaba creciendo muy rápido, llegando a un enorme 8 por 100 del PIB
en 1994. A pesar de que tanto en Estados Unidos como en México se reconocía
que el peso necesitaba una gradual devaluación, no se hizo nada. La consecuencia
fue una repentina y fuerte devaluación, que hizo que cundiese el pánico entre los
inversores, provocó su fuga y sumió a la economía en el desorden (aunque la
nacionalidad de los inversores es algo relativamente secundario, un informe del
FMI aseguró que los mexicanos fueron los primeros en dejar que el peso se
desplomase). Una acción gradual pudo, probablemente, haber mitigado el revés.
A finales de 1994, muchos analistas y agentes de Wall Street seguían urgiendo a
invertir en México y, hasta febrero de 1995, no empezaron los inversores
extranjeros a huir en desbandada. Todo empezó con una excesiva afluencia de
capitales y concluyó con un excesiva salida.
Lo ocurrido entraña una vieja lección: tarde o temprano, se acaba pagando
el precio. En este país, muchos años después del frenesí de endeudamiento
iniciado por Reagan, el estado ha de rebuscar bajo las piedras para encontrar el
medio de pagar. El Congreso, siguiendo la pauta establecida por muchos otros
países, ha optado por recortes desproporcionados en el gasto social. Estados
Unidos pasó de ser el
64 ----------------------------- _— -------------------------------------- ¿Perdiendo el control?
primer acreedor del mundo a ser el mayor deudor. Este es el legado a

1
largo plazo de la libertad de endeudarse en los mercados globales de
capitales.
El poder de los estados para influir en los intereses y en los tipos de
cambio de las divisas, así como en la política fiscal, puede quedar
seriamente mermado, cuando no neutralizado, por los mercados de
divisas y de bonos. Por ejemplo, estos mercados pueden responder a un
recorte en los tipos de interés por parte del gobierno de Estados Unidos
elevando el coste de los préstamos al estado, elevando la rentabilidad de
los bonos a largo plazo. Esto se ha convertido en una práctica habitual.
Conviene recordar el famoso caso de George Soros y su Quantum Fund,
que ganó 1.000 millones de dólares el Miércoles Negro de 1992, y
contribuyó a empujar a la libra esterlina fuera del Sistema Monetario
Europeo.
Pero hay más. Tradicionalmente, los bancos centrales han llevado a
cabo su política monetaria a través del sector bancario. Pero en Estados
Unidos, por ejemplo, el peso de este sector en la economía se está
reduciendo, debido a las nuevas instituciones e instrumentos financieros
desarrollados a lo largo del último decenio, como consecuencia de la
desregulación. Treinta años atrás, los bancos realizaban el 75 por 100 de
todo tipo de operaciones de crédito a corto y medio plazo. En la
actualidad, este porcentaje ha bajado al 50 por 100. La participación de
los bancos comerciales en el total de valores financieros ha caído desde
más del 50 por 100 a poco más del 25 por 100 en los últimos setenta
años.53 El auge del dinero electrónico reduce aún más el control de los
bancos centrales sobre la oferta monetaria, porque el dinero electrónico se
mueve a través de redes informáticas, que orillan los sistemas de reunión
de información de los bancos centrales. Y, en los mercados monetarios,
se plantea otra cuestión. Los estados muy endeudados están, de hecho,
parcialmente en manos de los inversores —nacionales o extranjeros—,
que pueden desviar sus inversiones a otras divisas. Los estados y sus
bancos centrales han
53 Como estas derivativas implican cambios de sensibilidad respecto al interés de

empresas o sectores, cabría argumentar que la sensibilidad general a los tipos de interés en la
economía permanece constante. Pero el hecho es que empresas distintas pueden tener
diferente sensibilidad a los cambios en los tipos de interés; y es evidente que las empresas
muy sensibles desvían sus riesgos a empresas menos sensibles, lo que reduce el impacto
general de los tipos de interés en la economía.
perdido así el control sobre los tipos de interés a largo plazo, un pro-
blema nada banal si tenemos en cuenta que el 60 por 100 o más de la
deuda del sector privado en Estados Unidos, Japón, Alemania y Fran-
cia depende de esos tipos.
Todas estas circunstancias han reducido el control que los bancos
centrales tienen sobre la oferta monetaria. Por supuesto, las con-
secuencias son más o menos graves en función de la estructura ban-
caria del país. Pero, en conjunto, el impacto de la desregulación y de
las innovaciones financieras ha supuesto que el efecto de un cambio en
los tipos de interés en una economía nacional sea más incierto, y ha
aumentado la probabilidad de cometer errores.
Una cuestión que habría que considerar, de manera específica, es la
de quién se beneficiaba durante el período en el que los bancos centrales
—por ejemplo, la Reserva Federal en Estados Unidos— tenían mayor
control. Pero una cosa es segura: aunque muchos quedasen excluidos, los
beneficiarios formaban un espectro mucho más amplio, de trabajadores,
municipios y empresas, que en la actualidad. Los estados y los bancos
centrales parecen, hoy en día, cada vez más interesados en complacer a
los mercados financieros que en plantearse objetivos de bienestar social y
económico. Por citar sólo un ejemplo, después de la crisis mexicana, los
gobiernos argentino y brasileño prometieron no devaluar su moneda,
costase lo que costase. En el pasado, la inflación era un medio de hacer
frente al crecimiento de la deuda. Pero, en la actualidad, los mercados de
bonos replican elevando la rentabilidad —y, por lo tanto, el coste de los
préstamos al estado— con lo que a menudo provocan el pánico de los
gobiernos induciéndolos a controlar la inflación. Al objeto de complacer a
los titulares de bonos, los estados imponen una excesiva deflación a sus
economías, a costa del crecimiento del empleo.
Cabría aducir que esto también puede surtir ciertos efectos positivos:
si la deuda nacional aumenta excesivamente, los titulares de bonos
pedirán rentabilidades más elevadas (y, por lo tanto, aumentarán el coste
de los préstamos al estado) y reducirán el valor de la moneda nacional,
como es claramente el caso del dólar en Estados Unidos. Pero esto sólo
sucedió tras más de una década de excesivos gastos militares a cargo de
las administraciones de Reagan y de Bush, y el pago del engrosamiento de
la deuda se ha hecho en detrimento del gasto social, infraestructuras,
construcción de viviendas, escuelas.
i r
parques, etc. El dólar se ha devaluado un 60 por 100 con respecto al yen y
al marco alemán desde mediados de los años ochenta. Y esto puede
considerarse una consecuencia de la política económica de Estados
Unidos, por lo que a la deuda pública se refiere.
¿Nos conviene que el mercado global de capitales imponga esta
disciplina a nuestros estados? ¿Y que lo haga a todo trance —a costa del
empleo, de los salarios, de la seguridad y de la sanidad— y sin debate
público? Si bien es cierto que el comportamiento de estos mercados es el
resultado de múltiples decisiones de múltiples inversores, lo que les otorga
un cierto halo democrático, todos los «votantes» tienen que poseer capital,
y lo más habitual es que los pequeños inversores operen a través de
inversores institucionales, tales como los fondos de pensiones, bancos y
fondos con cobertura. Esto deja inerme a la mayoría de los ciudadanos del
país.
El mercado global de capitales es un mecanismo para valorar el
capital y colocarlo del modo más rentable. La búsqueda de las oportu-
nidades más rentables y la creciente velocidad de todo tipo de transac-
ciones, incluyendo la recogida de beneficios, contribuyen potencialmente a
enormes distorsiones en los flujos de capitales. Ciertamente, el
funcionamiento de los mercados responde a cierta lógica, pero no
conducirá forzosamente a unas deseables mayores inversiones en lo social
y en lo económico. La cuestión aquí no es tanto que los mercados globales
hayan emergido como un poderoso mecanismo, a través del cual quienes
tienen capital puedan influir en la política del gobierno, porque en muchos
aspectos se trata de un fenómeno muy antiguo.54 La cuestión radica en que
el comportamiento de estos mercados hace necesarios determinados
objetivos de política económica. Dadas las características de los sistemas a
través de los que operan —velocidad, simultaneidad e interactividad—
pueden producir resultados o rendimientos mucho mayores que la suma de
las partes. Y puede hacer recaer este peso en cualquier país integrado en
los mercados financieros; y cada vez hay más.
¿Un nuevo ámbito de legitimidad?
¿Representa el mercado global de capitales una amenaza para la de-

mocracia, y para la idea de que el sistema electoral es un medio para que
los ciudadanos exijan responsabilidades y se aseguren cierto control sobre
sus gobiernos? Tal como he señalado, algunos aducen que los mercados
financieros son democráticos, porque reflejan las opiniones y decisiones
de millones de inversores, y por lo tanto, funcionan como una especie de
opinión pública global.
Al tratar de entender la relación entre derecho internacional y
54 Véase, por ejemplo, Arrighi (1994).

economía internacional antes de la primera guerra mundial, bajo la Pax
Britannica, Wilhelm Roepke, un especialista, se refiere a este ámbito
internacional como una res publica non christiana, y la considera una
versión laica de la res publica christiana de la Edad Media. ¿Es la red
transnacional de derechos y protecciones, de que disfrutan la
multinacionales y los mercados globales, el siguiente paso en esta
evolución: la privatización de la zona internacional que antes fuera res
publica? Algunos expertos en jurisprudencia plantean que estamos
abocados a una situación en la que el derecho internacional será
predominantemente derecho internacional privado, es decir, derecho
mercantil privado.55 Aunque, en principio, usted y yo estemos incluidos en
tal derecho, en la práctica, está básicamente enfocado a las necesidades y
pretensiones de empresas y mercados.
A pesar de que hay mucho que decir sobre este nuevo ámbito de
legitimidad, voy a centrarme en dos observaciones. En primer lugar, los
estados nacionales han participado en su formación y ampliación, como he
descrito brevemente en el capítulo anterior. Existe consenso entre los
estados en primar los intereses de la globalización económica.56 En
segundo lugar, en las reglas básicas implícitas de nuestro sistema jurídico,
abunda mucho más lo permisible que lo permitido o prohibido a través de
normas explícitas formalizadas.57 Este plantea
55 Véanse algunos de los trabajos de David Kennedy; por ejemplo, Kennedy (1988 y 1995).
56 Véanse Panitch (1996) y Mittelman (1996); y la bibliografía de Sassen.
57 Véase Duncan Kennedy (1993), sobre todo el argumento de que, en el caso de Estados
Unidos, estas reglas básicas facultan para normas permisibles que refuerzan el poder de los
patronos sobre los obreros o permiten una innecesaria concentración de riqueza en nombre
de la protección del derecho de propiedad.
miento analítico puede ayudamos a conceptualizar el conjunto de de-

rechos que mercados y empresas han acumulado a lo largo de los últimos
diez años de globalización económica.
¿Han de superar los dinámicos e ingeniosos abogados y ejecutivos, que

forman la vanguardia de este proceso, obstáculos en su carrera hacia la
globalización económica? Por supuesto que sí.
El caso de las fusiones internacionales me parece especialmente
ilustrativo. Estas fusiones han aumentado rápidamente en pocos años y, sin
embargo, el procedimiento sigue siendo engorroso, una verdadera carrera
de obstáculos. Pensemos, por ejemplo, en la fusión de Gillette y
Wilkinson. La adquisición de Gillette-Wilkinson en 1989 fue supervisada
formal o informalmente por las siguientes entidades: la Comisión
Australiana de Prácticas Comerciales, el Consejo Administrativo Brasileño
de Defensa Económica, la Oficina Canadiense de Política de la
Competencia, la Comisión Europea, el Consejo Francés de la Com-
petencia, la Oficina Alemana Federal de la Competencia, la Comisión
Irlandesa de Comercio Leal, el Ministerio de Justicia estadounidense, y
otras siete entidades de parecido tenor. Pero se trata de obstáculos que
difícilmente detendrán el proceso, aunque, eso sí: da mucho grano que
moler y engorda las minutas de los abogados. Sin embargo, determinadas
tendencias equilibradoras pueden reforzar lo que está debilitándose,
instrumentos para crear una manera diferente de gobernar la economía
global. Podemos agruparlos en tres grandes categorías.
La primera la forman lo que considero instrumentos que tenemos a
mano, esperando ser utilizados. He estudiado varios de ellos, incluso
remontándome a algunas de las formulaciones originales relativas a varias
instituciones que surgieron de los acuerdos de Bretton Woods. Buscaba
potencial latente, por así decirlo. Y no encontré mucho, pero sí algo.
Por ejemplo, ciertas características del documento original del
GATT, en el acuerdo de Bretton Woods, han recibido insuficiente o nula
atención y permanecen sin utilizar.58 Afectan a cuestiones más universales,
58 La expresión GATT-MTN (Multilateral Trade Negotiations, Negociaciones Co-

merciales Multilaterales) se refiere al cada vez más complejo corpus de acuerdos, ins-
tituciones y procedimientos creados y administrados bajo la égida general del
GATT. Los elementos básicos del sistema son el propio GATT y los acuerdos
sobre medidas no arancelarias alcanzado en la ronda de Tokio sobre
negociaciones comerciales multilaterales y la ronda de Uruguay. A medida
que el sistema se desarrolla, sus instituciones centrales se hacen cada vez más
complejas. La aplicación de los acuerdos de la ronda de Uruguay, la más
importante y compleja de la historia del GATT, requerirá mayor desarrollo
institucional. La Organización Mundial de Comercio es una de tales
instituciones; y surgirán muchas otras a medida que el sistema se desarrolle y
se aplique o implante. Véanse Jackson (1989) y Bhagwati (1991).
como el bienestar en la comunidad de los estados.

ii
Esto proporciona materiales para abordar toda una historiografía
respecto de por qué ciertos aspectos quedaron sin desarrollar y activar,
mientras que otros recibieron una atención preferente. Aquí sólo puedo
centrarme en un aspecto específico de esta búsqueda. El profesor Kenneth
Abbott, de la facultad de derecho de la Northwestern University, ha estudiado
el GATT con gran detalle y ha descubierto que la mayoría de los análisis e
incluso de los debates entre posturas encontradas se han centrado en lo que
podríamos llamar el aspecto «privado» del GATT, dejando a un lado el
aspecto «público» del acuerdo.
Señala Abbott que la mayoría de los debates sobre el GATT en tanto
que institución —especialmente los relativos a la elaboración de leyes,
litigios, aplicación de la ley, etc.— tienen lugar en tomo a dos concepciones
opuestas. Dos de estas dicotomías dominan los trabajos sobre el tema, aunque
hay variantes. La más común es la que enfrenta legalismo y pragmatismo. La
otra dicotomía esta representada por el legalismo de John Jackson frente a los
procedimientos y la diplomacia que priman el poder. Abbott propone una
dicotomía adicional para examinar los cuestiones institucionales del GATT:
procedimientos e instituciones concebidas para servir a los intereses
«privados» frente a los concebidos para servir a los intereses «públicos». Con
público nos referimos aquí a los intereses comunes de países que forman la
comunidad comercial mundial; y, con privado, a los intereses particulares de
cada uno de los estados, las partes contratantes en el GATT. Esta distinción
permite analizar conexiones que la hermandad del GATT no suele analizar;
aporta perspectivas sobre la naturaleza del GATT como institución (tanto
respecto a sus convenios originales como a las reformas negociadas en la
ronda de Uruguay) que difieren de las tradicionales posturas legalistas o
pragmáticas (aunque siem-
pre se solapen). Según Abbott, revela que ambas posturas, acaso sor-
prendentemente, actúan básicamente en el lado «privado» de esta di-
cotomía.59
Que un importante instrumento como el GATT contenga realmente un
potencial no activado para desarrollar concertaciones, orientadas al conjunto
de los estados, en lugar de a las posturas de unos estados respecto a otros,
quizá me proporcione materia importante para un trabajo, de mayor alcance,
que proyecto sobre las tendencias equilibradoras. ¿Pueden el GATT y la
59 Por ejemplo, el argumento sobre los intereses privados aporta un sólido y consistente
razonamiento a muchas de las disputas, sobre reformas de acuerdos, que tuvieron lugar
durante la ronda de Uruguay. Véase Abbott (1992).
Organización
70 Mundial de Comercio convertirse ¿Perdiendo
en instituciones
el control? más
«públicas» con más y más importantes funciones «públicas»?
La segunda categoría de fuerzas equilibradoras la nutren las instancias
e intereses que, dentro de cada estado, se oponen al auge de los mercados
globales financieros. Sin duda, el papel internacional del estado, en el campo
de la economía global, ha significado en gran medida desregulación,
fortalecimiento de los mercados y aumento de las privatizaciones. Pero ¿ha de
ser forzosadamente así? ¿No podrían los estados proponerse unas prioridades
económicas internacionales más amplias, que abordasen cuestiones de
equidad, y mecanismos para exigir responsabilidad a los agentes económicos
globales más importantes?
La cooperación internacional y los acuerdos multinacionales están
en auge. La participación de los estados nacionales en el ámbito
medioambiental global ha conducido con frecuencia a firmar acuerdos
multilaterales para adoptar medidas de protección del medio ambiente.
Desde 1972, se han firmado unos cien tratados y acuerdos importantes,
aunque no todos siguen en vigor. Quizá no sean eficaces, pero sirven para
crear un marco que legitima tanto el fomento internacional del bien
común como el papel de los estados nacionales en este objetivo.60
Señala Alfred Aman que al estado le interesa representar un papel
cada vez más activo a nivel global.61 A más largo plazo, es más
4
probable que se desarrollen globalmente regímenes jurídicos más fuertes, si

las cuestiones globales que se planteen implican una contrapartida nacional
reguladora. Aunque tales enfoques reguladores utilicen el mercado como un
medio de sometimiento, pueden reforzar el imperio de la ley (tanto a nivel
nacional como global) y la responsabilidad. La participación de los estados
en nuevos regímenes jurídicos internacionales, de este tenor, puede
contribuir al desarrollo de los marcos transnacionales tendentes a fomentar
una mayor equidad.
La tercera categoría de fuerzas con potencial equilibrador, la nutren
los movimientos e ideologías que se oponen a la erosión de la ciudadanía.
Por otro lado, la universalización de las instituciones es de la mayor
importancia. Una nueva tendencia del discurso jurídico internacional
condiciona el estatus internacional del estado a los derechos políticos
específicos, básicos para la democracia liberal clásica; el gobierno
democrático se convierte en requisito para el reconocimiento de un estado,
60 Véase el trabajo de Ruggie (1996) sobre acuerdos multilaterales.

61 Véase Aman (1995).
para la protección de su integridad territorial y para su plena participación

en las relaciones entre estados. Esto se ha reflejado en las recientes
directrices, de Estados Unidos y de la Unión Europea, respecto al
reconocimiento de nuevos estados en Europa oriental y en el territorio de
la ex Unión Soviética. También existe una reciente literatura jurídica
internacional que trata de establecer una base que consagre el derecho a un
gobierno democrático y condicione a ese derecho el rango de estado.
Hay dos escuelas de pensamiento relacionadas. La primera, parte de
una literatura más antigua, que emergió con la formación de los gobiernos
poscoloniales, y sobre todo en África remite a un debate más amplio sobre
el significado de la autodeterminación en el derecho internacional
poscolonial. Asocia el derecho de un estado a la autodeterminación al
derecho a la democracia representativa para su pueblo. La segunda escuela
es una nueva escuela de pensamiento, cuyo principalmente exponente sea
acaso Thomas Franck. Trata de elaborar un derecho de gobierno
democrático a partir de existentes derechos de distinto origen.62 Franck
vaticina que la legitimidad de cada gobierno será algún día medida por
procedimientos y leyes internacionales.
62 Véase Franck (1992).

Las implicaciones más importantes, para aquellos que se hallan en

posición desventajosa en el sistema actual —mujeres, personas sin empleo,
pobres, minorías discriminadas y otros grupos—, radican en que estas
escuelas de pensamiento rechazan el modelo estatalista en el sistema
internacional, que aún prevalece hoy en día, un modelo que es indiferente a los
regímenes internos y a la relación entre estado y sociedad. Reconsideran la
idea de que el estado soberano sea el exclusivo representante de su población en
la esfera internacional, y rechazan que el estado sea el único agente que realmente
importa en el derecho internacional. Estos planteamientos inclinan a preguntarse
por la situación del derecho público internacional. ¿Indican los nuevos sistemas
privados para la gobemabilidad y la responsabilidad, así como el restringido papel
de los estados en la economía global, un declive en el derecho público
internacional? ¿Qué agentes obtienen la legitimidad para el gobierno de la
economía global, y emergen como derechohabientes, para imponerse a normas y
autoridades hasta ahora imbricadas en el estado? Como ya he expuesto en este
capítulo y en el primero, los agentes no estatales desempeñan un papel creciente
que, de manera desproporcionada, va a parar a individuos y entidades con poder,
ya sea de arbitraje o propio de los mercados globales financieros.
Es necesario restablecer el equilibrio.
■i
3.
La inmigración pone a prueba al nuevo orden
La globalización económica desnacionaliza la economía nacional. En

cambio, la inmigración renacionaliza la política. Existe un consenso
creciente en la comunidad de los estados para levantar los controles
fronterizos para el flujo de capitales, información, servicios y, en sen-
tido más amplio, mayor globalización. Pero cuando se trata de inmi-
grantes y refugiados, tanto en Estados Unidos como en Europa occi-
dental o Japón, el estado reclama todo su antiguo esplendor afirmando
su derecho soberano a controlar sus fronteras. Sobre esta cuestión
existe también consenso en la comunidad de los estados.
Una de las cuestiones que quiero examinar aquí es la interacción
entre, por un lado, la desnacionalización de instituciones y espacios
económicos clave y, por otro, la renacionalización de la política: des-
nacionalización económica y renacionalización política. ¿Cómo puede
el estado renunciar a la soberanía en unos ámbitos y aferrarse a ella en
otros?
Más allá de los hechos de la transnacionalización económica,
cuando de inmigración se trata, el estado se enfrenta al auge interna-
cional del régimen de los derechos humanos. Los inmigrantes y los
refugiados plantean la tensión entre la protección de los derechos hu-
manos y la protección de la soberanía del estado. Esta tensión es particu-
larmente aguda en el caso de inmigrantes indocumentados, porque su
mera existencia significa una erosión de la soberanía. Por lo menos en
parte, la tensión se origina en el propio estado, en el conflicto entre su
autoridad para controlar la entrada en el país y su obligación de proteger
a aquellos que se encuentran en su territorio. Además, en la medida en
que los inmigrantes y refugiados han conseguido considerables
—reuy^>.. /—•
derechos, esto puede interpretarse como una devaluación de la ciudadanía

como condición para acceder a los derechos. Y, sin embargo, como expondré,
se trata de un proceso de ida y vuelta. El estado ha participado en la
emergencia de regímenes de derechos humanos, y varios componentes del
estado han sido factores o agentes clave para la incorporación de los derechos
humanos a la legislación interna, como en los casos de Estados Unidos y
Alemania, por ejemplo. De ahí, como he expuesto en el caso de la
globalización económica, que también en este aspecto el estado, sobre todo el
estado de derecho, se haya visto transformado por su ampliación del régimen
de derechos humanos, tanto en el derecho interno como en los acuerdos
internacionales. La tensión entre soberanía del estado y derechos humanos
internacionales no debe considerarse asentada en una doble base, interna y
externa: el régimen de derechos humanos opera parcialmente dentro del estado
nacional. Y, como ocurre con los nuevos marcos jurídicos para el capital
global, este parcial asentamiento de un régimen transnacional en prácticas e
instituciones nacionales (por lo menos en los estados de derecho) es- lo que le
confiere poder y legitimidad específicos.
En el capítulo 1, he planteado que la territorialidad excluyente —
característica del estado moderno— está siendo desestabilizada por la
globalización económica, y que la desnacionalización del territorio nacional
está actualmente en progreso, aunque de un modo institucional y funcional
sumamente especializado. En los dos capítulos anteriores planteo que la
específica combinación -de poder y legitimidad que llamamos soberanía está
siendo descentralizada, parcialmente redistribuida a otras entidades, sobre todo
a organizaciones supranacionales, acuerdos internacionales sobre derechos
humanos que limitan la autonomía del estado y el emergente régimen jurídico
privado internacional para las transacciones comerciales. Mientras ocurre todo
esto, ¿en qué se basa el habitual supuesto de que el estado tiene una autoridad
exclusiva sobre la entrada en el país de los extranjeros? ¿Es el carácter de esta
autoridad exclusiva el mismo que era antes de la actual fase de globalización y
del auge de los derechos humanos?
La inmigración es un ámbito interesante para indagar sobre esta cuestión
porque, a diferencia de la política electoral y de la retórica política, es un
campo que permite, a la vez, desarrollar ideas y hacer un seguimiento de la
aplicación y práctica cotidianas de la política.
La inmigración pone a prueba ai nuevo orden
La idea de nación -—o, más exactamente, la renacionalización de la

nación en tanto que idea— puede ser examinada libremente en la retórica
política, como lo es cada vez más en todo el mundo desarrollado. Tales
exploraciones pueden llevarse bastante lejos como teoría, sin interferir en
la cotidiana acción de gobierno. Sin embargo, cuando se trata de
inmigración, existe una diaria necesidad de procesar solicitudes, aceptar,
rechazar, conducir a centros de detención, sacar de los centros de
detención, patrullar en las fronteras, llevar a cabo apresamientos u
operaciones de apresamientos frustrados, rescatar embarcaciones que se
hunden en alta mar y frente a las costas; en otras palabras, una enorme,
inmensurable multiplicidad de realidades que se despliega en muchos
terrenos diferentes, de las fronteras a los juzgados, de las legislaturas a los
lugares de trabajo. A diferencia de la idea de renacionalizar la nación, la
realidad de la inmigración se halla en continua intersección con las
prácticas de gobierno.
Y, a diferencia de gran parte de la política interna, la inmigración y
las prácticas de gobierno que propicia siempre entrañan el potencial de
convertirse en factor de relaciones internacionales. Esto se ve reforzado
en muchos casos por la presencia de los llamados grupos de presión
étnicos, sobre todo en Estados Unidos, pero, también, bajo diferente
guisa, en los países europeos y en Japón (por ejemplo, antes del actual
conflicto en Argelia, el trato a los argelinos en Francia era una cuestión
habitual en la agenda entre Francia y Argelia).
La inmigración tiene la doble característica de ser objeto central e
instrumento en el contexto de la renacionalización del discurso político, a
la vez que objeto de las prácticas y políticas gubernamentales. Esto no
puede decirse acerca de muchas de las ideas actuales en el discurso
político. La inmigración puede considerarse un ámbito de investigación
estratégico para examinar la relación —la distancia, la tensión— entre la
idea de soberanía como control sobre quienes entran y las limitaciones
que los estados encuentran para desarrollar y aplicar una política sobre la
cuestión. La inmigración es, pues, una especie de «llave» con la que
acogotar las teorías sobre la soberanía.
Empecemos con unas cuantas cifras. En la actualidad hay, apro-
ximadamente, unos 120 millones de inmigrantes en todo el mundo, una
estimación que probablemente excluye a muchos extranjeros in-
documentados. Sólo, aproximadamente, la mitad de esos inmigrantes están
en los países desarrollados más ricos. Y de los 20 millones de
refugiados que se calcula que existen, sólo el 30 por 100 están en los
países desarrollados ricos; la mitad de ellos proceden de la ex Yugoslavia
y viven en su mayoría en los países vecinos. Así pues, las cifras globales
no son muy altas con relación a la población del mundo más desarrollado.
Podría dedicar todo un capítulo a comentar si unas fronteras abiertas
elevarían significativamente estas cifras. Por el momento, diré
simplemente que las migraciones internacionales a gran escala se
inscriben en complejas redes económicas, sociales y étnicas. Sumamente
condicionadas y estructuradas, no constituyen en absoluto ámbito de libre
circulación. Así pues, la realidad niega la catastro- fista imagen popular
de una masiva invasión de los pobres. La inmigración es más un problema
de gestión que una crisis.
Mi análisis se centra en gran medida en la inmigración en los países
receptores más desarrollados.63 Utilizo el concepto de política de
inmigración para referirme a una amplia gama de políticas nacionales
distintas. Observemos también que, a menudo, resulta difícil distinguir
entre inmigrantes y refugiados, pero existen distintos estatutos para los
refugiados en todos estos países, así como también un estatuto
internacional, algo que difícilmente podemos decir de la inmigración.
La frontera y el individuo como ámbitos reguladores
Las políticas acerca de la inmigración difieren ampliamente en los países más

desarrollados. Esto se advierte con especial claridad en los criterios para
conceder la nacionalidad. Algunos países, como, por ejemplo, Alemania,
adoptan políticas de naturalización basadas en el ius sanguinis, o
descendencia, mientras que otros, como Francia, basan la suya en el ius solis,
o lugar de nacimiento; unos, entre los que se encuentran Estados Unidos y
Suecia, facilitan el acceso a la nacio-
63 Multitud de trabajos especializados documentan e interpretan la especificidad y

singularidad de la política de inmigración en los países más desarrollados. Véanse, por
ejemplo, Weil (1991), Comelius, Mariny Hollifield (1994), Weiner (1995), Soy- sal (1994),
Thranhart 1992 y Bade (1992) —por citar sólo unos pocos—. En conjunto, estos trabajos
revelan lo mucho que difieren en este aspecto los países.
nalidad; mientras que otros, como Suiza y Japón, no lo facilitan. Alemania

y Francia figuran entre aquellos que han instituido explícitas políticas de
regreso de los inmigrados, incluyendo incentivos monetarios, mientras que
en otros, sobre todo en Estados Unidos, el número de inmigrantes que
regresan a su país es irrelevante. En algunos países, como Canadá y
Estados Unidos, existen culturas políticas y procesos de formación de
identidad que incorporan el hecho de la inmigración, mientras que en otros,
sobre todo Alemania y Japón, no es el caso en absoluto.
Sin embargo, tal como yo lo interpreto, todas las políticas de in-
migración de los países desarrollados se enraizan en una estructura básica,
en un común conjunto de ideas acerca de las fronteras nacionales y del papel
del estado. Mi propósito aquí no consiste en minimizar las muchas
diferencias en política nacional, sino en subrayar una creciente convergencia
en varios aspectos de la política de inmi gración. Las cuestiones específicas de
interés son, primero, esta creciente convergencia, en unos tiempos en los que
los países desarrollados están comprobando que sus políticas de inmigración
son cada vez más ineficaces; y, segundo, la transnacionalización defacto de la
elaboración de la política de inmigración a lo largo de los últimos años.
Elementos clave de esta estructura fundamental son (1) la soberanía del
estado y el control de fronteras como el corazón del esfuerzo regulador (ya sea
en los accesos por tierra, en los aeropuertos o en los consulados de los países
de origen); y (2) una visión de la inmigración como la consecuencia de
decisiones individuales de los emigrantes (el país receptor es considerado
sujeto pasivo, no implicado en el proceso). La política sobre refugiados, en
cambio, reconoce factores adicionales como los que propician o desencadenan
los flujos migratorios.64 La estructura de la inmigración destaca la frontera y el
individuo como los ámbitos en los que hay que aplicar la regulación.
Cuando se trata del poder sobre el ingreso en el país, la sobera
64 En algunos países, la política sobre refugiados libera a los inmigrantes de la carga de la

inmigración. La política de Estados Unidos, por ejemplo, sobre todo por lo que se refiere a los
refugiados de Indochina, reconoce una parcial responsabilidad del gobierno. Está claro que, en el
caso de la migración económica, tal responsabilidad es mucho más difícil de delimitar y que, por
su propia naturaleza, es mucho más indirecta.
nía del estado queda bien establecida constitucional mente por las leyes
internacionales. La convención de La Haya de 1930 afirmaba el derecho del
estado a conceder la ciudadanía; la convención sobre los refugiados de 1952,
que afirmaba que el derecho a abandonar un país es un derecho universal,
guardó silencio sobre el derecho de entrada a otro país (supongo que fue mejor
callarse que contradecirse). El estatuto de ios refugiados, y su derecho a no ser
devueltos a sus países por la fuerza, está consagrado en el derecho
internacional, pero no existe un derecho paralelo de asilo, sino que este
derecho queda a discreción del país receptor.65 Varias convenciones, y
declaraciones sobre derechos humanos, instan a los estados a conceder asilo
por razones humanitarias, pero todas reconocen la absoluta discrecionalidad de
los estados. Algunos, sobre todo Alemania, otorgan a quienes gozan
formalmente del estatuto de refugiado un derecho de asilo, aunque tales
disposiciones se hallan en la actualidad en revisión en Alemania. Más
recientemente, los diversos acuerdos para la formación de la Unión Europea
afirman de continuo el derecho del estado a decidir quiénes pueden o no
pueden entrar en su territorio. Esto representa un marcado contraste con las
afirmaciones del GATT, del TLC y de la Unión Europea acerca de la
necesidad de levantar los controles del estado sobre las fronteras, por lo que se
refiere al flujo de capitales, información y servicios, así como los controles
estatales sobre los mercados financieros internos. Mientras que el actual
derecho internacional impone importantes limitaciones al ejercicio del poder
soberano para controlar la entrada en el país,66 en conjunto hay poco de-
sacuerdo en cuanto a la autoridad del estado en esta materia.67
Sobre la cuestión del individuo como objeto de la aplicación de la ley,
dos diferentes lógicas operativas se están haciendo evidentes. La imbricada en
la política de inmigración, sobre todo en los países
65 Debo señalar que el derecho de entrada forma parte de la convención sobre los problemas
de los refugiados en África, celebrada en 1969 y adoptada por la Organización de Estados
Africanos.
66 Plender (1988), pp. 159-191.
67 Por ejemplo, los estatutos de derechos humanos más importantes incluyen restricciones de
procedimiento a las expulsiones legales. Los acuerdos unilaterales y regionales respecto de la
migración laboral tienden a incluir disposiciones a través de las que los estados miembros
renuncian a parte de su control sobre la entrada y salida de extranjeros. Véanse Plender (1988)
y Goodwin-Gill (1988).
La inmigración pone a prueba al nuevo orden 79
desarrollados, sitúa la responsabilidad exclusiva del proceso de inmigración en

el individuo y, por lo tanto, convierte al individuo en el contexto para el
ejercicio de la autoridad del estado. No obstante, cada vez se reconoce más que
las migraciones internacionales son función de una dinámica económica
transnacional y geopolítica de mayor alcance. La evidencia mundial revela que
existe un patrón en la geografía de las migraciones que muestra que los países
receptores más importantes tienden a recibir inmigrantes de sus zonas de in-
fluencia (algo que es igualmente cierto para países tan distintos como Estados
Unidos, Francia y Japón). Esto sugiere que, debido a la in- temacionalización
económica y a la geopolítica resultante de antiguos patrones coloniales, la
responsabilidad de la inmigración puede no ser exclusivamente de los
inmigrantes. Sólo cabe analizar estas circunstancias, en teorizaciones acerca del
estado y de la inmigración, si eliminamos la proposición, implícita en muchos
análisis, de que la inmigración es el resultado de un acto individual.
La otra lógica operativa se centra en la internacionalización del estatuto de
derechos humanos, en el que el individuo no es objeto de castigo, sino de
derechos legítimos. Más adelante retomaré este tema.
Más allá de la soberanía: Limitaciones a la elaboración de la

política de los estados
¿Hasta qué punto puede el estado controlar la inmigración? Un

emergente estatuto defacto, centrado en acuerdos y convenciones
internacionales, así como en los diversos derechos adquiridos por
los inmigrantes, limitan el papel del estado en el control de la
inmigración. Un ejemplo de tales acuerdos lo tenemos en la
convención internacional adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, el 18 de diciembre de 1990, sobre la protección
de los derechos de todos los trabajadores inmigrantes y los
miembros de su familia (resolución 45/158).68 En la actualidad, el
poder judicial reconoce ampliamente una serie de derechos a los
inmigrantes residentes. Por ejemplo, los
68 Véanse, por ejemplo, Hollifield (1992), Baubock (1994) y los trabajos de Sassen.
80 — ¿Perdiendo el control?
tribunales administrativos y constitucionales bloquearon los intentos de los

parlamentos alemán y francés de limitar la reunificación familiar, basándose en
que tales limitaciones violarían los acuerdos internacionales. Los tribunales
también se han pronunciado, reiteradamente, a favor de una combinación de
derechos que limitan el poder de los gobiernos sobre los inmigrantes residentes.
De manera similar, han limitado la capacidad de los gobiernos para restringir o
impedir la entrada en el país a aquellos que lo intentan en busca de asilo.69 A lo
largo de los últimos treinta años, los derechos civiles y sociales se han ampliado
gradualmente, para incluir a las poblaciones marginales, mujeres, minorías
étnicas, inmigrantes y refugiados.
La acción de los grupos de presión se ha convertido en un factor clave en
la elaboración de la política de inmigración en Estados Unidos. La ley de
Reforma y Control de la Inmigración, de 1986, tradujo un equilibrio de
intereses que terminó por limitar la eficacia de la ley. Los grupos de presión
influyeron en la redacción de la ley y en su subsiguiente aplicación. Algunas
normas del departamento de Inmigración y Naturalización fueron liberalizadas
—por ejemplo, las relativas a las condiciones para la legalización— como
consecuencia del recurso a los tribunales por parte de los grupos de presión.
Otra forma de limitación de la acción del estado queda ilustrada por el
impacto de los acuerdos de Helsinki, de 1975, que exigieron la eliminación de
los obstáculos que impedían la libre circulación de personas e ideas. Estados
Unidos tuvo que suavizar leyes consideradas como violaciones de estos
acuerdos. De ahí, la ley de Autorización de Relaciones Exteriores, aprobada en
1977, que exigía que el
69 Los intentos para conciliar estas convenciones sobre derechos humanos universales y los
ordenamientos jurídicos nacionales adoptan formas muy diferentes. En Estados Unidos, un ejemplo lo
brinda el movimiento de amparo de los años ochenta, que trataba de fijar zonas protegidas, sobre todo
las iglesias, para los refugiados de América Central; batallas judiciales, como las libradas en tomo al
estatuto de los salvadoreños, terminaron con la concesión del derecho de estancia indefinida, aunque
formalmente calificadas de ilegales; y la lucha por los derechos de los haitianos en régimen de
detención, tras una oleada de pateras. Está claro en estos casos que, a pesar de la falta de un aparato de
obligatoriedad del cumplimiento de la ley, los derechos humanos limitan la discrecionalidad de los
estados respecto a cómo deben tratar a los no ciudadanos en su territorio. También merece la pena
señalar en este aspecto que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados es la
única instancia de las Naciones Unidas con autoridad para interceder a nivel mundial en nombre de
aquellos que se encuentran en peligro.
ministro de Asuntos Exteriores recomendase que los extranjeros a quienes

se prohibía la entrada en el país por razones políticas fuesen admitidos salvo que
razonablemente representasen una amenaza para la seguridad del estado. La
enmienda Moynihan-Frank de 1987 prohibía la exclusión o deportación de
extranjeros a causa de sus ideas políticas, o por actos que, si realizados por un
ciudadano de Estados Unidos, habrían sido plenamente constitucionales. Pero
cabe citar, también, el ejemplo de la ley de Refugiados de 1980, introducida en
el protocolo de las Naciones Unidas sobre los refugiados, y que abrió
extraordinariamente el país a las reivindicaciones de los refugiados.
Los agentes políticos implicados en los debates sobre política de
inmigración, en Europa occidental, Estados Unidos y Japón, son también
mucho más numerosos que hace veinte años: la Unión Europea, los partidos
antiinmigrantes, las vastas redes de organizaciones, tanto en Europa como en
Estados Unidos, que a menudo representan a los inmigrantes —o dicen
representarlos— y la lucha por los derechos de los inmigrantes; asociaciones
de inmigrantes y políticos inmigrantes, la mayoría de segunda generación; y,
sobre todo, en Estados Unidos, los llamados grupos de presión étnicos.70
Probablemente, el proceso de elaboración de la política de inmigración no
estuvo nunca confinado a un estrecho campo gubernamental de interacción
ministerial o administrativa. Pero, en la actualidad, más de dos décadas de
opinión pública y de debate político público, se han convertido en parte del
campo en el que se fragua la política de inmigración.71
70 Si bien estos fenómenos son bien conocidos en Estados Unidos y en Europa, no existe una
conciencia muy generalizada respecto de que formas incipientes emergen también en japón (véase
Sassen, 1991, cap. 9; Shank, 1994). Por ejemplo, en el Japón actual un fuerte grupo de defensores
de los derechos humanos trabaja en nombre de los inmigrantes; y sindicatos oficiosos tratan de
organizar a los obreros inmigrantes indocumentados; y organizaciones que trabajan en nombre
de los inmigrantes reciben financiación de particulares y de instituciones gubernamentales de los
países de origen (por ejemplo, el embajador de Tailandia en Japón anunció en octubre de 1995
que su gobierno concedería un total de 2,5 millones de bahts (unos cien mil dólares) como ayuda a
cinco grupos cívicos que ayudan a los inmigrantes tailandeses, sobre todo a los indocumentados.
Véase Japan Times, 18 de octubre de 1995; véase también Sassen, 1993). ./«í '■&
71 Además, el crecimiento de la inmigración, los flujos de refugiados, la etnicidad y el
regionalismo desafían a la aceptada noción de ciudadanía en los estados contemporáneos y, por lo
tanto, a la responsabilidad de las estructuras formales. Mi investigación sobre la circulación
internacional de capitales y mano de obra me indujo a revisar el significado de conceptos tales
como economía nacional y fuerza de trabajo nacional, bajo condiciones de creciente
intemacionalización del capital, tanto en los países desarrollados como en los países en vías de
desarrollo, y el auge de la presencia de obreros inmigrantes en los países industriales más
importantes. Además, el auge de la etnicidad en Estados Unidos y Europa entre una móvil mano
de obra plantea cuestiones acerca del contenido del concepto de ciudadanía basado en la nación.
La identidad nacional que, por su propia naturaleza, va allá donde va el sujeto, propicia preo-
cupaciones acerca de los lazos con otros países, o regiones del interior del propio estado, y el
resurgimiento del regionalismo étnico crea barreras a la incorporación política de los nuevos
Partidos enteros se posicionan políticamente en defensa de la inmigración, sobre

todo en algunos países europeos.
Estos fenómenos constriñen la soberanía del estado y minan los viejos
conceptos acerca del control de la inmigración. Esto es evidente sobre todo en la
Unión Europea,72 donde el programa de mercado único ha planteado varias
cuestiones asociadas con la libre circulación de personas, como elemento esencial
para la creación de una comunidad sin fronteras, y de los problemas que afrontan,
respecto a los extranjeros, las leyes de inmigración nacionales en los estados
miembros de la Unión. Y, aunque carezcan de jurisdicción para tratar muchos de
estos problemas, las instituciones de la Unión Europea han tenido que empezar a
abordarlos. Se han implicado cada vez más en la política de concesión de visados,
de reunificación familiar y de política de migración. Al principio, los gobiernos se
resistieron a que la Comunidad Europea irrumpiese en estos ámbitos que antes eran
de exclusiva competencia nacional. Pero, en la actualidad, a pesar de numerosos
pronunciamientos públicos en contra, tanto las cuestiones jurídicas como las
prácticas han hecho que esta implicación sea tan inevitable como aceptable, sobre
todo tras el desplome del bloque socialista y el rápido incremento del número de
refugiados. Aunque muy lentamente, la orientación general ha apuntado a una
unión más estrecha entre las políticas de inmigración de los estados miembros.
En Estados Unidos, la combinación de fuerzas a nivel gubernamental es bastante
distinta y, sin embargo, tiene similares implicacio-
inmigrantes. Véanse Soysal (1994), Baubock (1994) y la bibliografía de Sassen.

72 Existe un amplia y rica bibliografía sobre el desarrollo de la política de inmigración a nivel
europeo. Véase, por favor, lo citado en la nota 1 de este capítulo. Bibliografías más extensas y
análisis del enfoque que aquí se expone —limitaciones de la autonomía del estado en la
elaboración de la política de inmigración— pueden encontrarse también en los trabajos de Sassen.
La inmigración pone a prueba al nuevo orden ______________________ 83
nes generales por lo que se refiere a las limitaciones del estado en la elaboración
de la política de inmigración. Tras su creación, en 1914, el Ministerio de Trabajo
asumió la responsabilidad de la política de inmigración. En junio de 1933, el
presidente Roosevelt combinó estas funciones con las del departamento de
Inmigración y Naturalización en el seno del mismo ministerio. El estallido de la
segunda guerra mundial provocó un desplazamiento de la responsabilidad
administrativa para la política de inmigración: en 1940 Roosevelt recomendó
que se transfiriese al Ministerio de Justicia, debido a la supuesta ame naza política
que representaban los inmigrantes de países enemigos. La intención era que
esta transferencia sólo estuviese en vigor durante la guerra. Pero, desde finales
de los años cuarenta hasta finales de los cincuenta, subsistió una gran
preocupación acerca de cómo la política de inmigración podía ser utilizada
para conseguir objetivos de política exterior. El departamento de Inmigración
y Naturalización no volvió nunca a depender del Ministerio de Trabajo. Esto
significó que, en el Congreso, la inmigración pasara a ser competencia de co-
misiones tradicionalmente reservadas a abogados, como las comisiones de
Justicia del Senado y de la Cámara de los Diputados. Se ha dicho que a esto
se debe que la ley de inmigración sea tan complicada (y, añadiría yo, tan
centrada en los legalismos sobre la entrada de extranjeros y tan desentendida
de cuestiones más amplias).
En la actualidad, la jurisdicción en cuestiones de inmigración en el
Congreso de Estados Unidos, sigue recayendo en la comisión de Justicia, no
en la de Asuntos Exteriores, como podía haber sido el caso. Los propósitos
del Congreso están a menudo reñidos con las prioridades de Asuntos
Exteriores del ejecutivo, en un continuo tira y afloja." Como quiera que la
política de inmigración de Estados Unidos es ampliamente debatida y forjada
en el Congreso, está sujeta a numerosísimos intereses locales, sobre todo de
los grupos de presión étnicos; y todos sabemos lo sensibles que son los
congresistas y las congresistas a la demografía de sus distritos. Esto ha hecho
que el proceso sea muy público, a diferencia de otros procesos de elabora-
ción de la política.73
73 Diversas fuerzas sociales modelan el papel del estado según la cuestión de que se trate. En
la crisis bancaria de principios de los ochenta, por ejemplo, los protagonistas fueron pocos y
bien coordinados; el estado renunció básicamente a la capacidad organizativa en favor de los
bancos, del Fondo Monetario Internacional y de algunos otros agentes. Todo se realizó de una
manera muy circunscrita; tanto, que el gobierno apenas representó ningún papel en la crisis.
Esto contrasta fuertemente con las deliberaciones acerca de la aprobación de la ley de Reforma
del Control de la Inmigración, de 1986, que provocó una agria polémica nacional. También en
el debate sobre liberalización comercial, intervienen a menudo múltiples agentes, y el ejecutivo
puede o no renunciar a sus facultades en favor del Congreso.
Que la inmigración en Estados Unidos haya sido históricamente

campo acotado del gobierno federal y, sobre todo, del Congreso, adquiere
nuevo significado en el contexto actual de radical devolución de
competencias: el retorno de los poderes a los estados.74 Han surgido
conflictos entre los gobiernos de varios estados y el gobierno federal acerca
de la cuestión específica de los decretos federales sobre los inmigrantes —
tales como el derecho a la escolarización y a la atención sanitaria— sin ir
acompañados de la consiguiente financiación. Estados con
desproporcionada población de inmigrantes afirman que se ven
desproporcionadamente gravados por los costes putativos de la inmigración
—aunque los estudios más recientes del Instituto Urbano, con sede en
Washington, han revelado que los inmigrantes aportan 30.000 millones de
dólares más en impuestos de lo que reciben en prestaciones sociales (debo
señalar, sin embargo, que en Estados Unidos los costes de la inmigración
son un ámbito muy polémico y en el que las estimaciones difieren
grandemente entre sí). En el corazón de este conflicto se halla el hecho de
que el gobierno federal impone una política, pero no asume la
responsabilidad financiera, ni de ningún tipo, de la aplicación de muchos
aspectos de la política de inmigración. El conflicto queda ilustrado por el
notorio caso del estado de California, que ha presentado demandas
judiciales contra el gobierno federal por valor de 377 millones de dólares.
La cuestión que plantea este fenómeno no es tanto hasta qué punto es
eficaz el control del estado sobre sus fronteras, pues ya sabemos que nunca
es absoluto. La cuestión radica más bien en qué queda la naturaleza del
control del estado sobre la inmigración, te
niendo en cuenta los acuerdos internacionales sobre derechos huma nos, la
extensión de varios derechos políticos y sociales a los inmigrantes residente a lo
largo de los últimos veinte años, y la multiplicación de los agentes políticos
implicados en la cuestión de la inmigración. Por lo pronto, hay que tener en
cuenta la cuestión de los efectos no pretendidos, de la política de inmigración
propiamente dicha o de otro orden, que influyan en la inmigración. Por
ejemplo, la ley de Inmigración estadounidense de 1965 tuvo consecuencias no
pretendidas ni previstas por quienes la elaboraron. Se produjo una generalizada
expectativa de que atraería a más naturales de las nacionalidades ya
74 Aman (1995) ha señalado que, aunque los argumentos políticos y constitucionales para
devolver el poder federal a los estados no son nuevos, la reciente exhumación de la Décima
Enmienda, como una orientación popular y políticamente viable representa uno de los cambios
políticos más importantes, en las relaciones entre el gobierno federal y los estados, desde los
tiempos del New Deai.
presentes en el país —es decir, europeos— debido a la importancia

concedida al reagrupamiento familiar.75 Pero no fue así. Otras clases de
migraciones no pretendidas son las relacionadas con la intemacionalización
de la producción.76 Y, aunque la política de inmigración raramente ha sido
un factor explícito y formal del aparato de Exteriores en Estados Unidos, la
ayuda exterior y militar rara vez ha disuadido a la emigración. Por el
contrario. Los flujos de refugiados desde Indochina son un ejemplo obvio,
pero pensemos también en el caso de El Salvador en los años ochenta. Pese a
que entraron en el país miles de millones de dólares, centenares de miles de
salvadoreños salieron del país, a medida que la ayuda de Estados Unidos
elevaba la eficacia del control militar y de la agresión de El Salvador contra
su propio pueblo.77 O, el caso de Filipinas, un país que contó con una masiva
ayuda y que, sin embargo, tiene una elevada tasa de emigración. En ambos
casos, la ayuda exterior fue aconsejada por cuestiones de seguridad. Las
intervenciones políticas y económicas de Estados Unidos, influyeron
también en la emigración dominicana, en los años sesenta, así como en la
emigración desde la India y Pakistán (he venido sosteniendo, desde hace
tiempo, que quienes elaboran la política deberían incluir declaraciones sobre
el impacto en la inmigración de varias políticas que tienen que ver con las
actividades en ultramar, desde la inversión directa exterior hasta la ayuda
militar).
75 Reimers (1983); Briggs (1992).

76 Sassen (1988 y 1993); Journal für Entwicklungspolitik (1995); Bonacich et al. (1994).
77 Mahler (1995).
La política interior de Estados Unidos, que tiene impacto en el extranjero,

ha contribuido también a fomentar la emigración a Estados Unidos. Un buen
ejemplo es el notorio caso de los fondos de apoyo al precio del azúcar a principios
de los ochenta: los contribuyentes pagaron 3.000 millones de dólares, anualmente,
para apoyar el precio del azúcar de los productores estadounidenses. Esto
descolocó a los países caribeños de la competencia y resultó en la pérdida de
cuatrocientos mil empleos entre 1982 y 1988 (sólo la República Dominicana
perdió tres cuartas partes de su cuota de exportación en menos de diez años).
Previsiblemente, los años ochenta fueron también una época de grandes aumentos
de la inmigración a Estados Unidos desde esa región.
Un segundo aspecto, que ilustra la cuestión de en qué queda la naturaleza
del control del estado sobre la inmigración, es la compensación: si un gobierno
cierra la frontera a una clase de inmigrantes, aumentará el número de otra clase de
inmigrantes, como muestra la historia reciente. Una variante de esta dinámica la
tenemos en que si, por ejemplo, un gobierno tiene una política muy liberal en
cuestiones de asilo, la opinión pública puede volverse contra todos aquellos que
buscan asilo y cerrar la entrada al país a cal y canto. Esto, a su vez, tiende a
fomentar un aumento de la inmigración ilegal. Cada vez resulta más evidente que
la política unilateral en los países con más inmigración es problemática. Alemania
es un ejemplo espectacular: ese país empezó a recibir un enorme número de
inmigrantes, a medida que los demás países europeos endurecían sus políticas,
mientras que su política de asilo seguía siendo muy liberal. Y, hoy en día, la Co-
munidad Europea subraya la importancia que tiene para la Unión Europea en su
conjunto que los países mediterráneos, Italia, España y Portugal, mantengan el
control de sus fronteras para evitar la entrada de quienes no son miembros de
la Comunidad.
Todas estas limitaciones a la capacidad del estado para
controlar la inmigración no deberían ser consideradas como una
crisis de control. De hecho, me parece que los temores de una
crisis semejante, comunes en muchos países desarrollados en la
actualidad, son en ciertos aspectos injustificados, aunque los
estados tengan menos control del que les gustaría. Si examinamos
las características de las inmigraciones a lo largo del tiempo, y en
todo el mundo, veremos que los flujos migratorios se ajustan a un
patrón, contingente respecto de
otras dinámicas que contienen mecanismos reguladores; que tienden a tener
duraciones fijas (muchas inmigraciones duraron cincuenta años para luego
detenerse); que existe más migración de regreso de la que suele reconocerse
(por ejemplo, intelectuales e ingenieros soviéticos que regresan a Moscú
desde Israel; mexicanos que regresan a su país después de obtener el

permiso de residencia en Estados Unidos acogiéndose al programa de
amnistía IRCA, al poder ahora moverse libremente entre los dos países). El
examen de anteriores períodos históricos, en los que no existían controles,
muestra también que por entonces la mayoría de las personas no
abandonaban las zonas más pobres para ir a las más ricas, aunque hubiese
muchas oportunidades en Europa a distancias no excesivas.78
Sin embargo, otra serie de circunstancias, mencionadas anteriormente,
reducen la autonomía del estado por lo que se refiere al control de la
inmigración: las migraciones internacionales masivas están sumamente
condicionadas y estructuradas, imbricadas en complejas redes económicas,
sociales y étnicas. Los estados pueden insistir en tratar la inmigración como
el resultado conjunto de acciones individuales, pero no pueden escapar a las
consecuencias de estas dinámicas de mayor alcance. Un estado puede tener
el poder de escribir el texto de una política de inmigración, pero es probable
que esté enfrentándose a complejos procesos transnacionales, que sólo
pueden ser parcialmente abordados o regulados a través de una política de
inmigración como convencionalmente se entiende.
Más allá del individuo: Intemacionalización económica y vínculos

geopolíticos
Todo país es único, y cada migración es el resultado de circunstancias

específicas de tiempo y lugar. Sin embargo, para teorizar acerca del
impacto de la intemacionalización económica, debemos orillar estas
especificidades para examinar tendencias más generales de dominio
económico y la formación de espacios transnacionales para la activi-
78 Sassen (1999).
dad económica. El objetivo radica en comprender el impacto de la in-

temacionalización de las economías sobre, en primer lugar, los me-
canismos que conectan a los países de emigración e inmigración y,
segundo lugar, la organización de los mercados laborales en ambos tipos
de países.
Estos dos aspectos, a su vez, tienen un impacto en la formación y
dirección de los flujos migratorios. Producen las circunstancias bajo las
que la pobreza, el desempleo o la falta de aportunidades para progresar
pueden ser activadas como factores coadyuvantes a la migración. Por
ejemplo, el desarrollo de la agricultura comercial y la producción
industrial estandarizada, orientada a la exportación, han dislocado las
economías tradicionales y eliminado a los pequeños fabricantes.
Contribuyen también a crear las condiciones bajo las que los inmigrantes
pueden entrar en los mercados laborales de los países receptores. Por
ejemplo, las crecientes presiones de la competencia, debidas a la
intemacionalización de la producción, provocan que las empresas
prefieran obreros que cobran bajos salarios, a expensas de los sindicatos,
al objeto de seguir siendo competitivos, importando del Tercer Mundo
mano de obra barata.
Los mecanismos que vinculan los países de inmigración a los de
emigración pueden adoptar muchas formas. Pero hay dos que resultan ser
predominantes: los lazos del pasado colonial y los actuales lazos
neocoloniales o pseudocoloniales, que pueden generar el tipo de acciones
militares que Estados Unidos ha adoptado en El Salvador y en Filipinas. El
otro mecanismo lo forman los vínculos económicos provocados por la
intemacionalización, que va de la producción en el extranjero a la
implantación de una agricultura orientada a la exportación, a través de la
inversión extranjera, y al poder de las multinacionales en los mercados de
los países donde tiene lugar el acabado de manufacturas.
Un tercer tipo de vínculo, caracterizado por una mayor especificidad
y por una variedad de mecanismos, es el organizado reclutamiento de
trabajadores, bien directamente a través del gobierno (dentro del marco de
iniciativas de empleo apoyadas por el estado), o bien a través de las redes
familiares y de afinidad. Los vínculos étnicos establecidos entre las
comunidades de origen y destino, básicamente a través de familias mixtas
y estructuras de parentesco más amplias, son MMM^voersistentes una vez
que ha empezado un flujo. Estos vínculos propiciados por el reclutamiento
y los lazos étnicos tienden a operar dentro de espacios transnacionales más
amplios, creados por los procesos neocoloniales y/o por la
intemacionalización económica.
Un hecho poco conocido es que durante el siglo xix, al igual que hoy,
ciertas formas de reclutamiento organizado por los patronos o gobiernos a
menudo estimulaban los flujos inmigratorios. Pero, a la postre, la mayoría
de los flujos migratorios se hacen independientes del reclutamiento
organizado. Aunque el reclutamiento organizado, y con él la consagración
de determinados países como exportadores de mano de obra, es
radicalmente diferente de las migraciones propiciadas por antiguos lazos
coloniales, también existen similitudes.
Las migraciones masivas del siglo xix formaban parte de un sistema
económico transatlántico, que ligaba a varias naciones a través de las
transacciones económicas y de las guerras. Estas migraciones masivas
fueron sumamente importantes para el desarrollo de Estados Unidos. Los
masivos flujos de capital, mercancías, trabajadores y estructuras específicas
produjeron el sistema económico americano. Anteriores movimientos de
mano de obra a través del Atlántico se habían formado, sobre todo, a través
de la esclavitud y, mayoritaria-
*
mente, proveniente de los territorios colonizados de Africa y Asia. De
manera similar, las migraciones con destino a Inglaterra, en la década de
1950, se originaron en lo que fueron territorios británicos. Finalmente, las
migraciones con destino a Europa occidental, en los años sesenta y setenta,
fueron iniciadas mediante el reclutamiento (en un contexto de predominio
de unas regiones europeas sobre otras) en el Mediterráneo y en algunos
países de Europa oriental. Es dudoso que exista ningún país, receptor de
grandes contingentes de traba- jores extranjeros, que no haya propiciado ese
flujo en mayor o menor medida.
El rebrote de la emigración masiva a Estados Unidos en los años
sesenta, tras un lapso de cincuenta años, coincidió con un período de
expansión de la actividad económica y militar de Estados Unidos en Asia y
en la cuenca del Caribe. Estados Unidos está en el corazón de un sistema
internacional de inversión y producción que conecta estas diversas regiones.
En los años sesenta y setenta, representó un papel crucial en el desarrollo
de un sistema económico mundial. Estados Unidos aprobó leyes tendentes
a abrir las economías estadounidense y de otros países al flujo de
capitales, mercancías, servicios e infor-
mación. En mi opinión, este protagonismo militar, político y económico
contribuyó a las circunstancias que impulsaron a los pueblos a emigrar,
tanto a nivel local como internacional, y a la formación de vínculos con
Estados Unidos que subsiguientemente sirvieron como puente, a menudo

no pretendido, para la migración internacional. Medidas comúnmente
consideradas disuasorias de la emigración —la inversión en el extranjero y
el fomento del crecimiento de los países en vías de desarrollo orientado a la
exportación— parecen haber surtido el efecto contrario. Entre los
principales proveedores de inmigrantes en Estados Unidos, en los años
setenta y ochenta, se encuentran varios países recientemente
industrializados del sur y sureste asiático, cuyos elevados niveles de
crecimiento son, generalmente, reconocidos como resultado de la inicial
inversión extranjera en la industria orientada a la exportación.
El hecho de que las migraciones respondan a un determinado patrón queda
reflejado en la cuantiñcación de la participación de Estados Unidos en la
inmigración global. Aunque incompletos, los datos compilados en el Anuario
demográfico de las Naciones Unidas y en Prospectivas sobre la
población mundial muestran que, a mediados de los ochenta, Estados Unidos
recibió el 19 por 100 de la emigración global. Esta cifra procede de datos sobre
instalación permanente, lo que excluye la inmigración ilegal y los flujos oficiosos
de refugiados entre países, que es una categoría creciente. Una segmentación por
regiones y países de origen muestra un claro patrón. Estados Unidos recibió el 27
por 100 del total de la emigración asiática, pero el 81,5 por 100 de toda la
emigración coreana y casi el 100 por 100 de la emigración de Filipinas. Recibió
el 70 por 100 de la emigración caribeña, pero casi el 100 por 100 de la
emigración de la República Dominicana y Jamaica, y el 62 por 100 de la de
Haití. Y recibió el 19,5 de toda la emigración de Centroamérica, pero el 52 por
100 de la emigración de El Salvador, el país de la región en el que Estados
Unidos se halla más implicado.
A tenor de estas tendencias, cabría generalizar que los flujos de
inmigración tienen lugar dentro de sistemas específicos. Los lazos económicos
esbozados aquí representan una posibilidad. En otros casos, el sistema en cuyo
seno tiene lugar la inmigración es político o étnico. Cabría preguntarse, por
ejemplo, si existen vínculos sistémi- cos subyacentes en la corriente de
migraciones de Europa central a
Alemania y Austria. Más que factores movilizadores, como la pobreza y el
desempleo y el general fracaso del socialismo, otros vínculos pueden servir de
puente. Esto parece probable dado que, antes de la segunda guerra mundial,
tanto Berlín como Viena recibían grandes migraciones de una vasta región
oriental. Y, a partir de entonces, los sistemas de migración se produjeron y
reprodujeron. Además, la agresiva campaña durante la guerra fría para mostrar
a Occidente como un lugar en el que el bienestar económico era la norma, y

donde los empleos bien pagados eran fáciles de conseguir, debieron también
de inducir a emigrar hacia el oeste. Una imagen más real de las condiciones
de vida en Occidente pudo haber disuadido a los emigrantes que no
estuviesen dispuestos a marcharse a toda costa. Estas circunstancias,
históricas y actuales, definen los sistemas en cuyo seno las migraciones de
Europa oriental, posteriores a 1990, están teniendo lugar con destino a
Alemania y Austria.
La tesis de que existe una migración geopolítica la avalan algunos de los
patrones de inmigración en Europa. El 60 por 100 de los extranjeros residentes
en el Reino Unido proceden de países asiáticos, o africanos, que fueron colonias
o protectorados. Los inmigrantes europeos son relativamente pocos y, casi tres
cuartas partes de ellos, proceden de Irlanda, otra ex colonia. Apenas existe
inmigración procedente de Turquía y Yugoslavia, que se orienta básicamente a
Alemania y constituye en el país el principal contingente de inmigrantes. Casi
toda la emigración que se dirige a Europa, desde el subcontinente indio y desde
el Caribe británico, vive en el Reino Unido.
En los diez años siguientes a la segunda guerra mundial, una gran mayoría
de los llamados emigrantes a Alemania Occidental eran los ocho millones de
desplazados, de etnia alemana, que volvieron a establecerse allí. Otros tres
millones procedían de la República Democrática Alemana, antes de que
levantasen el muro de Berlín en 1961. Casi toda la población de etnia alemana
fue a parar a Alemania, y el resto a ultramar. Pero el 86 por 100 de los
inmigrantes griegos en Europa, casi el 80 por 100 de los inmigrantes turcos y el
76 por 100 de los yugoslavos residen también en Alemania.
Casi todos los emigrantes argelinos residen en Francia, al igual que el 86
por 100 de los tunecinos y el 61 por 100 de los marroquíes. Casi todos los
inmigrantes que residen en Europa, procedentes de te-
mtorios de ultramar que siguen bajo control francés —tales como las
Antillas Francesas, Tahití y la Guayana Francesa— viven en Francia.
Pero también el 84 por 100 de los portugueses y españoles que viven en
Europa fuera de sus países de origen. Francia tiene una larga historia, que
se remonta al siglo xix, de contratación y recepción de temporeros de
ambos países para la vendimia.
Asimismo, los Países Bajos y Bélgica acogen un importante número
de inmigrantes procedentes de sus antiguos imperios coloniales. También
recibieron a trabajadores extranjeros procedentes de los países que
emergieron como exportadores de mano de obra, como Italia, Marruecos

y Turquía. De manera similar, muchos trabajadores emigraron a Suiza,
procedentes de países tradicionalmente exportadores de mano de obra,
como Italia, España, Portugal, Yugoslavia y Turquía.
Los Países Bajos, Bélgica y Suiza originalmente contrataron a estos
trabajadores, hasta que terminaron por formarse flujos relativamente
autónomos. Suecia recibe el 93 por 100 de los emigrantes finlandeses, y
está ampliando su área de reclutamiento para incluir a trabajadores de los
países mediterráneos tradicionalmente exportadores de mano de obra.
A medida que un flujo migratorio de trabajadores envejece, sus
destinos tienden a diversificarse, a hacerse relativamente autónomos de
vínculos coloniales y neocoloniales. Los emigrantes de Italia y España
están ahora más repartidos entre varios países. Un tercio de los
emigrantes italianos de Europa residen en Alemania, el 27 por 100 en
Francia, el 24 por 100 en Suiza y el 15 por 100 en Bélgica. El hecho de
que los destinos continúen siendo limitados señala la presencia de
sistemas migratorios, más que meras opciones individuales. Migraciones
más recientes de mano de obra siguen evidenciando elevados niveles de
concentración geográfica. Los turcos constituyen el grupo más numeroso
de inmigrantes en todos los países europeos receptores de mano de obra,
con un millón y medio en Alemania.
Parece que, una vez que una zona se convierte en exportadora de
mano de obra, no llega nunca a alcanzar realmente en desarrollo a las
zonas importadoras de mano de obra, precisamente porque estas últimas
tienen un crecimiento alto, o relativamente alto. Su ventaja parece ser
acumulativa. La historia sugiere que las zonas exportadoras de mano de
obra no pueden conseguir tales ventajas, o son estructuralmente incapaces
de participar de ellas, porque su patrón de creci
miento espacial es desigual. Aunque las generalizaciones sean peligrosas,

está claro que Italia e Irlanda, que ahora son receptores de emigrantes, han sido
durante dos siglos exportadores de mano de obra, y que esto no ha representado
para ellos una ventaja macroeco- nómica, aunque muchos de sus ciudadanos y
poblaciones concretas se hayan beneficiado.
El caso de Japón es interesante a este respecto. Revela la intersección de
intemacionalización económica y el principio de la inmi gración en un país con una
historia, cultura y, en grado menor, organización económica, radicalmente
distintas de las de los países más desarrollados.79 Una diferencia evidente es
que Japón carece de tradición inmigratoria. Sin embargo, tiene ahora una
creciente inmigración ilegal, que cubre puestos de trabajo de bajo salario y
no cualificados, que la juventud japonesa no quiere hacer. Procesos que en
Estados Unidos y Europa occidental hace tiempo que se han consolidado
empiezan a manifestarse aquí.
¿Por qué sucede esto ahora y no durante los años cincuenta y se-
senta, el período de rápido crecimiento económico, cuando Japón ex-
perimentó fuerte escasez de mano de obra? Japón es una presencia de
primer orden en un sistema económico regional asiático, en donde es
el principal inversor, proveedor de ayuda exterior y exportador de
bienes de consumo (incluyendo productos culturales). Y, aunque Ja-
pón no está tan abierto a las empresas extranjeras como Estados Uni-
dos, tales empresas son cada vez más frecuentes en el país.
¿Está la nueva emigración a Japón relacionada con estos proce-
sos de intemacionalización? Ya he expuesto anteriormente que esta
tendencia es parte de la globalización de la economía japonesa.80 Es
fácil de reconocer en el caso de los trabajadores extranjeros, altamen-
te cualificados, que trabajan en la industria financiera de Tokio. Pero
ya no se advierte tan claramente en la nueva, y en su mayoría ilegal,
inmigración de obreros no cualificados, que trabajan en los sectores
de la construcción, industrial y empleos mal remunerados en el sector
servicios. En Japón, la intemacionalización es el contexto en el que
se tienden los puentes a los países de emigrantes potenciales, y
79 Para una relación más detallada, véanse Sassen (1993) y Shank (1994).
80 Véase Sassen (1993).
contribuye a hacer que la economía japonesa sea cada vez más porosa,
sobre todo en Tokio, Yokohama y Osaka, donde se concentra la
mayoría de los trabajadores inmigrantes, incluyendo a los indocu-
mentados.
Los análisis de la política de inmigración, suelen tratar el flujo de mano
de obra como el resultado de decisiones individuales, sobre todo por lo que
se refiere a la decisión individual de emigrar en busca de mejores
oportunidades. Tal criterio hace recaer toda la responsabilidad de la inmigración
sobre los inmigrantes. Los comentaristas que hablan de «riadas» o «invasiones»
de inmigrantes tratan al país receptor como sujeto pasivo: la inmigración es
desvinculada de los actos pasados o presentes de los países receptores, y la política
de inmigración se presenta como más o menos benevolente hacia los inmigrantes.
Brilla por su ausencia toda advertencia de que las actividades internacionales de los
estados o empresas de los países receptores de emigrantes hayan podido contribuir
a la formación de vínculos económicos con los países de emigración, vínculos que
pueden propiciar tanto el movimiento de personas como de capitales.
Similares procesos migratorios se están formando en la actualidad en las
economías más avanzadas, en la intersección de la intema- cionalización económica
con los mercados laborales. Localizar el origen de los flujos inmigratorios y su
continuación en esta intersección, pone de manifiesto importantes paralelos en las
economías avanzadas, cuya historia y cultura difiere significativamente. Los
paralelos resultan de su influencia económica transnacional y de la reestructuración,
evidente en todas las economías avanzadas, en los años ochenta. Las diferencias
emanan de la especificidad de la cultura y la historia de cada país.
Implicaciones respecto de la política inmigratoria
En los países más desarrollados (y en muchos de los países en vías de desarrollo) el

estado ha participado en la construcción de un sistema económico global, y en el
fomento de un consenso para alcanzar este objetivo. Esta participación ha afectado
al poder de diferentes agentes dentro del estado y ha anticipado la
intemacionalización del sistema interestatal. De ahí que, pese a que el estado siga
representando el papel más importante en la elaboración y aplicación de la
política de inmigración, ya no basta simplemente con examinar su papel formal
en este campo, sino que es preciso examinar, también, las transformaciones del
propio estado y del sistema interestatal, y qué pueden acarrear estos cambios con
respecto a la política de migración y a la regulación de los flujos migratorios y su

asentamiento.
Existe cierto consenso, entre quienes elaboran estas políticas y los
especialistas, de que existe un desfase cada vez más amplio entre los propósitos
de la política de inmigración y la realidad de la inmigra ción en los países más
desarrollados receptores de emigración.81 Una posible explicación de este desfase
es que la limitada eficacia de la política de inmigración actual se debe, en parte, a
no tener en cuenta suficientemente estas transformaciones en el contexto general
de la migración internacional y el aparato institucional para su regulación. La
política de inmigración sigue caracterizándose por su aislamiento formal de otros
procesos de primer orden, como si fuese posible tratar la inmigración como un
fenómeno delimitado y cerrado. El reconocimiento de los estados de la facultad
de vigilar sus fronteras, y de permitir o negar la entrada en sus territorios, no
garantiza necesariamente la «insularidad» del estado.82
La actual política inmigratoria, en los países más desarrollados, está reñida
con otras estructuras políticas de primer orden en el sistema internacional. Una
combinación de tendencias propende a crear espacios económicos sin fronteras y,
sin embargo, intensifica el control fronterizo para impedir la entrada de emigrantes
y refugiados. La yuxtaposición de estas dos dinámicas aporta uno de los principales
contextos en los que los actuales esfuerzos para detener la inmigración asumen su
significación. En efecto, existen dos principales contextos epistémicos: uno tiene
que ver con los flujos de capital e información, y el otro con la inmigración. Ambos
son internacionales, y ambos disfrutan de un amplio consenso en la comunidad de
los estados.
La coexistencia de estatutos tan diferentes para el capital y para los inmigrantes no
ha sido vista como un problema en Estados Unidos.
81 Por ejemplo, Cornelius, Martin y Holliñeld (1994).

82 Bosniak (1992), p. 745.
77 — — - ¿Perdiendo el control?
Por esta razón, nos interesaaquí más el caso de la Unión Europea, porque
representa una fase avanzada de forroaiización y porque los estados europeos
están descubriendo las dificultades, cuando no la imposibilidad, de
mantener dos estatutos tan distintos. La Comunidad Europea y los gobiernos
de los estados miembros porfiaron para com- patibilizar la yuxtaposición de
los estatutos divergentes para los flujos de inmigración, por un lado, y los
demás tipos de flujos, por otro. El análisis, elaboración y aplicación de la
política, que tenían por objeto formar una Unión Europea, evidenciaban
que la política de inmigración debe adaptarse a los hechos de rápida
internacionalización económica. Los demás sistemas importantes de
integración regional distan mucho de afrontar esta contradicción en la
elaboración de sus marcos de política formal, y puede que nunca tengan
que afrontarla, aunque incluso éstos pueden verse obligados a conciliar los
antagónicos requisitos de las economías sin fronteras y de los controles
fronterizos para impedir la entrada de emigrantes. El TLC es uno de estos
ejemplos, al igual que, de un modo más difuso, diversas iniciativas para
una mayor integración económica en el hemisferio occidental. Existen
también sistemas regionales constituidos, en parte, como zonas de
influencia de las potencias económicas o geopolíticas más importantes,
tales como el viejo predominio de Estados Unidos en la cuenca del
Caribe. La casi transnacional integración económica que caracteriza a
estos sistemas genera sus propias contradicciones entre la tendencia a los
espacios económicos sin fronteras y el control fronterizo para impedir la
entrada de emigrantes y refugiados.
Existen ámbitos estratégicos en los que se advierte con claridad que
la existencia de dos estatutos diferentes para la circulación de capital y para
la circulación de inmigrantes plantea problemas que no pueden ser
solucionados a través de las antiguas reglas del juego, allá donde los hechos
de la transnacionalización pesan en las decisiones del estado con respecto a
la inmigración. Un ejemplo lo tenemos en la necesidad de crear sistemas
especiales para reglamentar la circulación de los trabajadores del sector
servicios, tanto dentro del GATT como del TLC, como parte de una ulterior
internacionalización del comercio y de la inversión en el sector servicios.
Gran parte de lo que llamamos comercio internacional, e inversión en el
sector servicios, implica en realidad a trabajadores especializados en el
sector servicios, que encarnan el servicio y la necesidad de cruzar las
fronteras para prestarlo.
De ahí que haya que adoptar medidas para su circulación internacio-
nal. Estos sistemas de circulación de mano de obra han sido desvincu-
lados de toda noción de inmigración, aunque impliquen una versión
de migración de mano de obra temporal y estén, en buena parte, bajo

la supervisión de entidades relativamente autónomas del estado. Otro
ejemplo podemos verlo en la nueva ley de inmigración japonesa,
aprobada en 1990 (aunque, en realidad, era una enmienda de una ley
anterior sobre entrada y salida de extranjeros), que abría el país a
varias categorías de profesionales, altamente especializados, con
origen y formación occidentales (por ejemplo, expertos en finanzas
internacionales, contabilidad estilo occidental, medicina occidental,
etc.) a la vez que ¿legaliza lo que llaman «mano de obra sencilla». 83
En otras palabras, la ley permite la importación del producto «capital
humano occidental», pero cierra las fronteras a los emigrantes
tradicionales.
Derechos humanos y soberanía del estado
Frente a esta red de obligaciones, y en vista de que los agentes involucrados en el

debate sobre inmigración y política mundial se multiplican, emerge un fenómeno de
singular importancia para comprender el impacto de la inmigración en cuestiones de
soberanía y territorialidad. Se trata del emergente estatuto internacional de derechos
humanos. Los derechos humanos no dependen de la nacionalidad, a diferencia de los
derechos políticos, sociales y civiles, que se predican en la distinción entre nacionales
y extranjeros. Los derechos humanos desbordan tales distinciones y, por lo tanto,
pueden ser considerados potencialmente contestatarios de la soberanía del estado y
devalua- dores de la ciudadanía.
Los derechos humanos internacionales, aunque en parte enraizados en las
constituciones de determinados estados, son en la actualidad una fuerza que puede
socavar la exclusiva autoridad del estado sobre sus naturales y, por lo tanto, contribuir
a transformar el sistema interestatal y el orden jurídico internacional.
83 Sasscn (1993).
Ser ciudadano, en estados territorialmente excluyentes, ha dejado de

ser la única base para el ejercicio de derechos. Todos los residentes, ciudadanos o
no, pueden invocar sus derechos humanos.84 Los derechos humanos empiezan a
imponerse al principio de la ciudadanía, basado en el estado y en sus límites
territoriales. ¿Cómo encaja aquí la inmigración —sobre todo la inmigración
indocumentada— que conlleva una erosión defacto en el poder de la soberanía del
estado para controlar la entrada de extranjeros? Se trata de una cuestión compleja
que aquí sólo puedo empezar a abordar. Permítaseme, en primer lugar, examinar
algunos de los instrumentos disponibles y las posibilidades reales para los individuos
y agentes no estatales de utilizar tales instrumentos.
El concepto de derechos inalienables del individuo, como prin cipio
universal, estaba ya presente en las revoluciones francesa y americana. La noción
de que tales derechos podían ser salvaguardados y ejercidos en el contexto
del estado era básica para su interpretación. Las referencias a derechos
transnacionales inalienables en las constituciones de los estados eran
sumamente abstractas. Ya a principios del siglo xx, varios instrumentos
jurídicos fomentaban los derechos humanos y hacían del individuo sujeto
del derecho internacional. Pero la elaboración y formalización de estos
derechos no se produjo hasta después de la segunda guerra mundial. Los
convenios y convenciones que garantizan los derechos humanos en la
actualidad proceden de la declaración universal de derechos humanos
adoptada por las Naciones Unidas en 1948. La formulación de los derechos
humanos está en parte inspirada en la declaración de independencia, la
Constitución de Estados Unidos y la declaración de los derechos del
hombre y del ciudadano.85
¿Hasta qué punto pueden los individuos y los grupos no estatales
plantear reivindicaciones al estado, especialmente en Estados Unidos y en
Europa occidental, donde el estatuto de los derechos humanos está más
desarrollado? La declaración universal de derechos humanos no es un
tratado internacional y, por lo tanto, no es jurídicamente vinculante. Pero,
como se cita o se invoca tan a menudo, mu-
84 Jacobson (1996) y Reisman (1990).

85 Henkin (1990), p. 144.
chos consideran que tiene rango de derecho consuetudinario internacional, una

praxis general e internacional aceptada y observada como ley. El convenio
internacional sobre derechos civiles y políticos y el convenio internacional sobre
derechos económicos, sociales y culturales legislaron gran parte de lo que pedía la
declaración universal. Los procedimientos para su ratificación empezaron en
1966, pero tuvieron que pasar diez años para que treinta y cinco estados ra-
tificasen los convenios (el número mínimo requerido para que los convenios
fuesen jurídicamente vinculantes). En 1976 se tramitó un protocolo para el
convenio sobre derechos civiles y políticos, que permite que los particulares
puedan elevar demandas a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, si un estado que ha ratificado el protocolo ha violado sus disposiciones.
Otros tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas son la convención so-
bre la prevención y castigo del genocidio (1948), la convención internacional para
la eliminación de todas las formas de discriminación racial (1965) y la
convención sobre los derechos políticos de las mujeres (1981). Estos
instrumentos sólo son vinculantes en los estados que los han ratificado,
aunque algunos ha accedido al rango de derecho consuetudinario internacional
y son vinculantes en todos los estados.
También existen convenios de ámbito regional, el convenio
europeo sobre derechos humanos, adoptado en 1950, lo
establecieron los estados miembros del Consejo de Europa para
cumplir con los objetivos de la declaración universal. El sistema
interamericano para la protección de los derechos humanos, la
Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos, está basado
en dos diferentes documentos jurídicos: la carta de la Organización
de Estados Americanos y la convención americana sobre derechos
humanos, ambos adoptados en 1969, y en vigor desde 1978. El
estatuto de derechos humanos de la Organización de Estados
Americanos fue sustancialmente reforzado en 1967, en virtud de
un protocolo que entró en vigor en 1970.
Durante la posguerra, en la fase inicial de la elaboración de
los instrumentos de derechos humanos, el estado seguía siendo el
objeto y el sujeto del derecho internacional. A discreción del
estado quedaba transmitir las quejas acerca de violaciones de
derechos humanos a las Naciones Unidas o a los órganos
regionales pertinentes. En muchos aspectos, a estos instrumentos
les faltaba peso e influencia. En
los años setenta, se evidenció una importante transformación. Más instrumentos estaban
disponibles y empezaron a ser utilizados con más frecuencia; los activistas de los derechos
humanos invocan también el fuerte apoyo de políticos de primer orden, como los presiden-
tes Cárter (Estados Unidos), Arias (Costa Rica) y Alfonsín (Argentina), así como la
creciente integración de los medios de comunicación en todo el planeta, que facilitan
informar de manera instantánea de las violaciones de los derechos humanos. Cada vez más,
sobre la base de los
los individuos y los agentes no estatales interpelan a los gobiernos
códigos internacionales o instrumentos regionales de derechos humanos, y estos
instrumentos son parcialmente independientes de los propios estados, aunque se
basen en acuerdos interestatales. Esta creciente autoridad de la legislación
sobre derechos humanos es particularmente evidente en Europa. Hasta los años
ochenta tal legislación no empezó a ejercer una influencia significativa en
Estados Unidos, donde aún no tiene el mismo peso que en Europa.
La convención europea de derechos humanos ha adquirido con-
siderable importancia. Al igual que otros instrumentos de derechos
humanos, invoca derechos de las «personas» más que de los ciudadanos, y
declara que el disfrute de los derechos y libertades que contiene no
depende, entre otros criterios, del origen nacional. Sin embargo, la
convención no prohíbe distinciones entre ciudadanos y extranjeros. Las
disposiciones de la convención y los dictámenes del Tribunal de Derechos
Humanos autorizan a los individuos y a los agentes no estatales a
interpelar. Tales casos aumentaron rápidamente en los años setenta y
ochenta.86 Varios estados han incorporado muchas de las disposiciones de
la convención a su derecho interno, entre ellos, Alemania, Países Bajos,
Francia, España, Suiza y Turquía. En estos casos, las decisiones del
tribunal tienen un efecto directo en la magistratura interna, que se
convierte en órgano clave para la aplicación de las disposiciones de los
derechos humanos. Este patrón se ha amplia-
86 Es interesante señalar que, en el Tribunal Internacional de Justicia, es muy raro que

un juez vote contra la postura de su gobierno en litigios llevados ante el tribunal. Esto no es
en absoluto infrecuente, sin embargo, en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sino
que, ciertamente, se hace cada vez más corriente. Se trata de un hecho significativo porque el
Tribunal Europeo se ha convertido en el órgano principal para la interpretación de las
disposiciones de la convención europea de derechos humanos.
La inmigración pone a prueba al nuevo orden & 101
do sustancialmente desde principios de los ochenta, con el crecimiento de la
legislación sobre litigios.
En Estados Unidos, este proceso ha sido mucho más lento y menos
marcado debido, en parte, a las definiciones estadounidenses de nación que,
en algunos casos, han inclinado a los tribunales a remitir la cuestión de los
inmigrantes indocumentados al constitucionalismo estadounidense, sobre
todo por lo que se refiere a la idea de los derechos inalienables y naturales de
los pueblos y de las personas, sin límites territoriales. El énfasis en las
personas permite interpretaciones acerca de los inmigrantes indocumentados
que no serían posibles si el énfasis se pusiera en los ciudadanos. Hasta
mediados de los años setenta y principios de los ochenta, no empezaron los
tribunales nacionales a considerar los códigos de derechos humanos como
instrumentos normativos con peso propio. El rápido crecimiento de la
inmigración indocumentada, y la sensación de que el estado era incapaz de
controlar el flujo y de regular las distintas categorías de inmigrantes, fue un
factor que indujo a los tribunales a considerar el estatuto internacional de
derechos humanos: permite a los tribunales pronunciarse sobre
determinadas garantías básicas para los individuos, no formalmente
contempladas en el ordenamiento jurídico y el territorio nacionales, sobre
todo por lo que se refiere a extranjeros indocumentados y a refugiados no
autorizados.87
Numerosos casos llevados ante los tribunales muestran que la
inmigración indocumentada crea vacíos legales que, progresivamente, van
siendo llenados invocando los convenios sobre derechos humanos.88 En
muchos de estos casos, agentes individuales o no estatales presentan
demandas basadas en el concepto de derechos humanos internacionales, a
modo de extensión del derecho internacional. El estado, en este caso a
través del estamento judicial, «media entre estos
87 Por ejemplo, la declaración universal fue citada en 76 juicios federales entre 1948 y 1994;
más del 90 por 100 de estos juicios tuvieron lugar después de 1980 y, de éstos, el 49 por 100
se referían a cuestiones de inmigración, un porcentaje que asciende al 54 por 100 si
incluimos casos relativos a refugiados (Jacobson, 1996, p. 97). Jacobson señaló también que
la expresión «derechos humanos» fue citada en 19 casos federales antes del siglo xx; en 34,
de 1900 a 1944; en 191 de 1945 a 1969; en 803 en los años setenta; y en más de 2.000 en los
ochenta. Calcula que tales referencias han debido de hacerse en más de 4.000 casos a tíñales
de los noventa.
88 Véase, por ejemplo, Hassan (1983).
agentes y el ordenamiento jurídico internacional».89 Los tribunales han

emergido como instituciones básicas para una serie de cambios.90
Puede que uno de los documentos más importantes, orientado a
proteger los derechos de ios emigrantes, sea la convención internacional
sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores inmigrantes y
los miembros de su familia, adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1990.91 Se tardó una década en elaborar y aprobar esta
convención. El documento contiene también una amplia gama de
protecciones explícitas de los derechos humanos para los inmigrantes
indocumentados y sus familias, hasta un punto sin precedentes en otros
documentos, con la excepción de un convenio de la Organización
Internacional del Trabajo que garantiza la igualdad de trato para los obreros
indocumentados, en varias cuestiones relacionadas con el empleo. Sin
embargo, este acuerdo sólo afectaba a los ya empleados.92
Inmigración, derechos humanos y soberanía del estado
La creciente responsabilidad del estado, respecto a los códigos e

instituciones relativos a los derechos humanos internacionales, unida al
hecho de que los individuos y los agentes no estatales pueden plantear
al estado reivindicaciones basadas en este código, constituye un paso
que va más allá de la expansión de los derechos humanos dentro del
marco del estado. Contribuye a una redefinición de las bases de
legitimidad del estado de derecho y de la noción de nacionalidad.
De basarse exclusivamente en la soberanía del pueblo y del de-
89 Jacobson (1996), p. 100.

90 Véase Shapiro (1991).
91 Véase Bosniak (1992) para un examen en profundidad de esta convención y de sus
potenciales y limitaciones para la protección de los inmigrantes indocumentados.
92 Quizá convenga señalar que, tras mucho debate, los inmigrantes indocumentados fueron
incluidos también en las disposiciones sobre protección de la declaración sobre derechos
humanos de los individuos que no son ciudadanos de los países en los que residen, aprobada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1985. Pero al tratarse de un instrumento
no vinculante es probablemente de escasa utilidad para los inmigrantes indocumentados.
recho a la autodeterminación, se ha pasado a basarse en los derechos de los

individuos, con independencia de su nacionalidad. Las reglamentaciones sobre
derechos humanos pueden así erosionar la legitimidad del estado, si el estado no
respeta tales derechos humanos. Ya no se trata sólo de una cuestión de
autodeterminación, sino del respeto a los códigos de derechos humanos. Es
aventurado prever hasta qué punto se aplicará lo dispuesto por organizaciones e
instrumentos que priman estos derechos humanos. Una interpretación considera
estos fenómenos un síntoma de que el derecho internacional actual hace del
individuo y de los grupos no estatales subsidiarios de las leyes interestatales.
Al acumular derechos sociales, civiles, e incluso políticos, en los países de
residencia, los inmigrantes han diluido el significado de la ciudadanía y de la
singularidad de las reivindicaciones que los ciudadanos pueden plantearle al estado.
Cuando de servicios sociales se trata (educación, seguridad social, bienestar y
subsidios de desempleo) el estatuto de los ciudadanos es de menor importancia en
Estados Unidos y Europa occidental. Lo que importa es el estatuto del extranjero
que reside legalmente en el país. La mayoría de estos países pagan jubilaciones,
aunque los beneficiarios ya no residan en el país. Algunos estados —por ejemplo,
Suecia y los Países Bajos— han concedido también el derecho a votar. En la Unión
Europea los inmigrantes tienen derecho a votar en las elecciones al parlamento
europeo, aunque no los inmigrantes que no pertenecen a países de la Unión. A los
extranjeros se les garantizan plenos derechos civiles, bien constitucionalmente o
estatutariamente. Dada la escasa diferencia entre las reivindicaciones que los
ciudadanos e inmigrantes puedan plantear, los inmigrantes tienen escasas
motivaciones para aspirar a obtener la nacionalidad.
Incluso los inmigrantes ilegales pueden plantear algunas de estas
reivindicaciones. Peter Schuck ha señalado que nuevos contratos sociales entre
extranjeros indocumentados y la sociedad en su conjunto están siendo negociados
en Estados Unidos a diario, contratos que no pueden ser invalidados a través de
demandas relativas a la nacionalidad y la soberanía. Los tribunales han tenido que
aceptar la existencia de extranjeros indocumentados, y ampliar a estos extranjeros
alguna forma de reconocimiento jurídico y garantías de derechos básicos. Varias
resoluciones judiciales han concedido importantes be-
neficios de ciudadanía a los extranjeros indocumentados. Es evidente que esto
socava las antiguas nociones de soberanía. Al mismo tiempo, la Proposición
187 de California señala la posibilidad de retroacciones en este campo.
Aunque la Proposición 187 será desafiada en los tribunales, su éxito en las
urnas señala el potencial jurídico-po- lítico del sentimiento antiinmigración.
Para los autores que ven en el nuevo estatuto de derechos humanos
internacionales un fenómeno político de primer orden,93 la erosión en la
distinción entre ciudadano y extranjero también devalúa la institución de
la ciudadanía.94 Esta devaluación puede contribuir, a su vez, al auge de los
estatutos de derechos humanos internacionales. La creciente capacidad de
las ONG y de los individuos para plantear reivindicaciones sobre la base
de los instrumentos de derechos humanos internacionales tienen
implicaciones que van más allá de los límites de los estados. Afecta a la
configuración del orden internacional.
El concepto de nacionalidad está siendo parcialmente desplazado,
desde un principio que refuerza la soberanía y la autodeterminación del
estado, a través del derecho y del poder del estado para definir a sus
naturales, a un concepto que subraya que el estado es responsable ante
todos sus residentes, de acuerdo con los estatutos internacionales de
derechos humanos. El individuo emerge como objeto de las instituciones
y leyes internacionales. El derecho internacional sigue protegiendo la
soberanía, y tiene en el estado su principal objeto, pero el estado ya no es
el único sujeto del derecho internacional. Además de todas sus otras
funciones, se convierte en aparato institucional de un orden transnacional
basado en los derechos humanos. En este proceso, las relaciones entre
entidades no gubernamentales, el estado y las instituciones
internacionales se reconfigura. Los individuos y las ONG pueden
plantear reivindicaciones al estado —en el que residen o en otro— y
participan en los debates y acciones relativas al ordenamiento jurídico
internacional. Que el papel judicial y jurisdiccional del estado, y su
relación con los agentes individuales y no estatales, esté siendo, en
algunos aspectos, organi-
93 Véanse, por ejemplo, Jacobson (1996) y Soy sal (1994).

94 Jacobson (1996).
zado por el ordenamiento jurídico internacional de los derechos humanos,

constituye sin duda una tendencia irreversible, como evidencian los
acontecimientos en la ex Yugoslavia. Pero este cambio sí crea nuevas
condiciones a las que todo ordenamiento jurídico internacional debe
adaptarse. Incluso la fuerte resistencia nacionalista o étnica debe afrontar la
innegable existencia del estatuto de los derechos humanos internacionales.
Estos y otros fenómenos apuntan a una reorganización internacional de algunos

de los componentes del poder soberano sobre la entrada de extranjeros en el país, y
pueden considerarse una extensión del proceso general en virtud del cual la
soberanía del estado está siendo parcialmente descentralizada hacia entidades no
gubernamentales, o pseudogubemamentales, para la gobernabilidad de la economía
global y el orden político internacional. Dicho más sencillamente, estos fenómenos
reducen la autonomía del estado respecto de la elaboración de la política de
inmigración y multiplica los sectores internos del estado que impulsan una política
de inmigración, con lo que se multiplican las probabilidades de conflictos en el
estado. La política de inmigración la forjan, en la actualidad, fuerzas que van de la
globalización económica a los acuerdos internacionales sobre derechos humanos, y
se elabora y aplica en contextos que van de legislaciones y tribunales nacionales y
locales a organizaciones supranacionales.
La elaboración de la política relativa a cuestiones internacionales ha
implicado siempre a distintos sectores del gobierno. Todo estado se constituye a
través de múltiples instancias y fuerza sociales. Ciertamente, cabría decir que,
aunque el estado tiene un control básico sobre la política de inmigración, el ejercicio
de ese poder a menudo empieza con un limitado forcejeo entre el estado y las
fuerzas sociales interesadas: empresas agrícolas, manufactureras, grupos
humanitarios, sindicatos, organizaciones étnicas e iniciativas para el crecimiento de-
mográfico cero, por citar sólo unos pocos.95
En la actualidad, las antiguas jerarquías de poder e influencia
95 Cf. Mitchell (1989).

106 ■ - ¿Perdiendo el control?
dentro del estado están siendo reconfiguradas por la creciente globa-

lización económica y el auge del estatuto de los derechos humanos
internacionales.13
35. Un ejemplo es el auge de los llamadas cuestiones de seguridad de «bajo perfil»:

según algunos observadores, la reciente reorganización gubernamental de los minis-
terios de Exteriores y de Defensa, así como de la CIA, refleja una redefinición implí-
cita de la seguridad nacional.
Epílogo. La política hacia dentro o el sistema de
inmigración irregular en España
ANTONIO IZQUIERDO ESCRIBANO
La inmigración en el 2000, una descripción mínima
Hablar del control de la inmigración y de la dificultad de llevar a cabo ese

control únicamente desde el ámbito estatal no es sólo cuestión de números y el
último capítulo del libro de Saskia da una buena prueba de ello. Este epílogo
participa de esa idea. Es más, sólo tiene dos pretensiones. La primera es
proporcionarle al lector una información al día y global del universo migratorio
que anda metido en este país. Y la segunda es mostrar las calamidades que
ocasiona la pretensión de hacer una política de inmigración que se mira el
ombligo. Pretender que el control de los flujos de inmigrantes sea el ajuste de
una cifra que responde a la oferta de empleo no puede negarse que tiene funda-
mento, pero ese único referente anda falto de hondura y de sentido. En primer
lugar porque la corriente migratoria no se abastece sólo con trabajadores. Figuran
en mayor o menor medida menores y personas mayores, familiares y estudiantes
que, al menos en un principio, no tienen un claro propósito laboral. En otras
palabras, la pretensión de reducirlo todo a que los números cuadren en el ámbito
laboral cojea por el lado humano. Pero además, ese propósito está dislocado
porque el volumen del flujo migratorio agita menos a la sociedad receptora que
la composición demográfica y social del mismo y si me apuran un poco, que su
concentración geográfica. Pues no da igual a ios efectos del rechazo de ciertos
grupos de la sociedad de acogida que los foráneos estén solteros o vengan en
familias, sean informáticos o vendedores ambulantes y estos ejemplos sólo se
ponen por extremar los casos. Y, finalmente, la pretensión de cuadrar los
números
en lo que atañe a los flujos falla porque el momento en el que llegan y el
contexto cultural que les acoge también cambia de un año para otro y de una a
otra ciudad o pueblo de la España plurinacional.
Quiero decir que la «capacidad de acogida» es una expresión imprecisa,
como lo fue su hermana mayor de nombre más tecnocráti- co y de apellido más

literario. En efecto, quizá el lector recuerde la noción de «umbral de tolerancia»
que no hace tanto tiempo gozó de un gran predicamento político en Francia,
aunque como concepto científico es justo reconocer que nunca se tuvo en pie.
La capacidad que tiene un ayuntamiento de dar albergue en condiciones dignas a
los recién llegados depende, según yo lo veo, del ritmo anual de llegadas de los
inmigrantes y del ciclo de bonanza o de crisis que viva la ciudad o el sector de
actividad. Pero el umbral no es el mismo cuando se trata de venezolanos o
cubanos en un municipio gallego que cuando se aplica a los argelinos en un
consistorio de Navarra. Eso es un hecho comprobable más allá de los deseos y
de las razones de cada cual. Los estereotipos pesan y hay que contrarrestarlos
con argumentos e información veraz, pero no es conveniente subestimarlos o
ignorar su influencia. De todas formas, la «tolerancia» o la capacidad de
albergar a una comunidad inmigrante no se agota en su religión, ni en el color
de su piel, sino que, como antes se ha apuntado, también depende de su
composición demográfica y social. Vamos que si llegan desde Polonia
familias con niños pequeños o jóvenes varones de origen marroquí o madres
solas que han dejado a sus hijos en el Perú la actitud del recibimiento no es
la misma en uno y otro caso. Tampoco el umbral de aceptación es el mismo
cuando se trata de titulados universitarios o de deportistas sobresalientes. El
hueco que en la vida diaria se hace a los de fuera es mayor o menor según el
interés que despierten y el beneficio real o imaginado que se les suponga.
En el principio está el mero hueco y, después, con la experiencia del día a
día vendrá la convivencia en el respeto.
Vayamos con los datos. El registro de residentes extranjeros, a finales
de 2000, ronda los 900.000. Esos son los últimos números de carácter
oficial del registro de permisos en vigor que figura en el Anuario
Estadístico de Extranjería que publica el Ministerio del Interior. Menos
de un millón de extranjeros con el permiso de residencia y sólo 94.000
•esidentes más que el año anterior. Pero ese incremento refleja única-
nente el discurrir legal de la inmigración. En ese cómputo no están to-
viviendo en España en situación legal o
dos los extranjeros que, por esas fechas, estaban
irregular. No se cuentan los estudiantes que en el 2000 ascendieron a 29.000, ni los
solicitantes de asilo y refugio. Y, sobretodo, en ese stock no están incluidos los
138.000 inmigrantes que habían visto aceptada su solicitud de regularización en
diciembre de 2000. Sin duda al final del proceso de legalización serán muchos más
los que se habrán beneficiado de esa operación. Desde luego en esa cifra no aparecen
los inmigrantes clandestinos e indocumentados, es decir, los que no acudieron a la
regularización y los que, finalmente y muy a su pesar, no vayan a ser legalizados.
Tabla 1. Evolución de los residentes extranjeros (1995-2000)
Epílogo 109
1995 499.773
1996 538.984
1997 609.813
1998 719.647
1999 801.329
895.720+ 137.454= 1.033.174*
2000
FUENTE: Anuario Estadístico de Extranjería del año 2000 (Ministerio del Interior).
* Solicitudes concedidas a 21 de diciembre de 2000.
Para que el lector no se pierda en el laberinto empírico de la ex-

tranjería, y dado el notable margen de error de los registros administrativos,
se puede aventurar que el conjunto de los extranjeros que a finales de 2000
viven legalmente en España ronda con toda seguridad el millón cien mil
personas y que al menos otros trescientos mil (incluidos una buena porción
de jubilados europeos) pueden estar viviendo aquí sin los papeles en regla.
Incluso si aceptamos esa corrección del volumen al alza, el peso de la
población extranjera apenas supera el 3 por 100 del censo total de habitantes
de España que por estas fechas debía andar rozando los cuarenta millones.
Como es lógico, en ese millón largo de residentes no están todos los
inmigrantes, aunque si estén todos los extranjeros documentados. Esta es una
distinción clara y profunda (inmigrante no es igual que extranjero) que me
importa que el lector fije en su memoria. El aporte demográfico, económico
y numérico que hace la inmigración de procedencia extranjera a la sociedad
española es, sin duda, superior ai volumen de los permisos de residencia a
extranjeros que están en vigor. La razón es bien sencilla. Todas las
personas de origen extranjero que se han «naturalizado» a lo largo de los
años han abandonado las estadísticas de extranjería, aunque no muden el
color de la piel ni el acento en el habla. En definitiva, en los datos sobre
extranjeros no figuran todas aquellas personas que han adquirido la
nacionalidad española y que, sólo en los últimos diez años, alcanzan la
cifra de cien mil. Ellas y ellos, y otros muchos que ya lo han decidido y
que en el futuro lo harán, son españoles de origen extranjero, o si se
prefiere, son españoles de nacionalidad que proceden de la inmigración.
Quizá todas estas personas que han conseguido la nacionalidad no se
sientan españoles, pero el sentimiento y la condición jurídica no siempre
coinciden, como bien sabemos.
Algo más de la mitad de esos residentes extranjeros están inscritos en
el 2000 dentro del régimen general y el 47 por 100 restante ha podido
acogerse al régimen comunitario. Estos son los dos grandes regímenes en los
que se clasifica a la población extranjera que vive legalmente en España. Así
pues, casi la mitad de los extranjeros que viven aquí son «europeos de título»
y una proporción ligeramente superior son nacionales de fuera de la Unión
Europea. Pero esa descripción también está sesgada y requiere una breve
aclaración en dos sentidos. La primera precisión tiene una naturaleza técnica
y se resume en el principio de que se pueda confiar en la estadística. Pues
bien, el registro de extranjeros con permiso de residencia no incluye, como ya
se ha dicho, a los inmigrantes que fueron regularizados en el 2000. Esa
estadística va por otra vía administrativa de modo y manera que en realidad, y
contando con los regularizados a finales de 2000, casi un 60 por 100 de los
extranjeros que residen legalmente en España no estará dentro del régimen
comunitario. Habrá lectores a los que esa proporción les parezca falta de
equilibrio e inusualmente elevada. Para los que así piensen les diré que esa
era exactamente la proporción que existía a finales de 1991 cuando el
gobierno del PSOE impulsó las primeras «líneas básicas para una política de
extranjería» y con ellas otra gran regularización. De modo que, en realidad, lo
que ha hecho esta última operación de sacar a la luz a los indocumentados es
devolvemos a la distribución entre inmigrantes comunitarios y no
comunitarios que se registraba nueve años atrás. Estamos donde estábamos en
cuanto al peso de las dos clases de extranjería, sólo que han
transcurrido diez años y el volumen de inmigrantes se ha multiplicado por
tres.
La segunda corrección tiene un carácter más conceptual y se refiere al
equívoco que provoca la identificación de comunitario con oriundo o
nacional de alguno de los países que componen la Unión Europea. El
principio de cautela se impone dado lo confusas que resultan al día de hoy
casi todas las etiquetas. Porque «comunitario» no equivale a Unión Europea
y «general» no es igual a «tercermundis- ta». Lo cierto es que un extranjero
acogido al régimen comunitario no es en todos los casos una persona que
ha nacido o que ostenta la nacionalidad de uno de los países que
actualmente componen la Unión Europea. En la mayoría de los casos
coincide el régimen jurídico con el país de nacimiento o de ciudadanía,
pero no siempre sucede así y lo que es aún más importante, se dan
diferencias muy apreciables según el «país tercero» del que se trate. Aquí
van algunos ejemplos para dejar las cosas claras.
En los datos del Anuario Estadístico de Extranjería correspondiente al
año 2000 hay doscientos mil marroquíes que se reparten del siguiente modo: el
7 por 100 del total están acogidos al régimen comunitario mientras-que la
inmensa mayoría que suman 185.000 se ubican en el general. Por el contrario,
de los 19.000 cubanos que residen legalmente en España 12.000 viven en
Epílogo 111
calidad de comunitarios y el resto (36 por 100) se hallan dentro del régimen
general. Por seguir con el contraste entre los dos continentes que suministran el
grueso de la inmigración no europea hacia España diremos que un tercio de los
dominicanos y la mitad de los argentinos también gozan de este estatuto de
privilegio que se llama Régimen Comunitario frente al 11 por 100 de los
argelinos o al 3 por 100 de los senegaleses. En estos datos no se incluyen a los
regularizados de 2000 que, a buen seguro, irán en detrimento del peso de los
«comunitarios de terceros países». Pero tampoco está escrito que el inmigrante
involucrado en el régimen general sea necesariamente una persona sin estudios,
pobre y de poco fiar. La conclusión que cabe extraer de estos ejemplos es que
no conviene confundir la nacionalidad del extranjero con el estatuto jurídico que
le ampara como residente legal en España.
Unas líneas más arriba se ha deslizado la expresión «estatuto de privilegio»
cuando se señalaba al régimen comunitario y ahora toca dar una prueba de ello.
Los residentes comunitarios, por ejemplo, no
tienen que solicitar un permiso de trabajo
para ejercer su actividad laboral, mientras
que los adscritos al régimen general se ven en la obligación de obtenerlo para trabajar
sin vulnerar la legalidad. Esta obligación es la causa del «Guadiana laboral» de los
trabajadores extranjeros. Entran en la irregularidad laboral y salen de ella con
harta frecuencia. Como se intuye por los casos mencionados, son más los
iberoamericanos (34 por 100) adscritos al régimen comunitario que los norteafricanos
(7,5 por 100) incluidos en él. Con las dos regiones continentales ha existido una
intensa vinculación histórica de los españoles, así que juzgue el lector y espero
que de aquí en adelante I podamos estar de acuerdo en lo siguiente: en la
interpretación de la inmigración hay que huir de las explicaciones fáciles y de
las impresiones. Ni aquello que a primera vista parece ni lo que está demasiado
lejos en el tiempo constituye una base suficiente para dar cuenta de la
apariencia o la esencia de la inmigración.
Pero ya se ha explicado antes que el volumen no lo es todo, ritmo de
crecimiento anual del stock de la población extranjera en los últimos
cuatro años del siglo xx se ha intensificado y como promedio rebasa el 14
por 100. La tendencia que hoy se observa apunta a un crecimiento mayor
de los residentes extranjeros dentro del régimen general. Eso es al menos
lo que ha acontecido durante el último lustro. Donde el ritmo de aumento
de los residentes comunitarios siempre ha sido inferior al alza de los
permisos concedidos a los extranjeros menos afortunados. De tal suerte
que si en 1997 el 45 por 100 de los permisos de residencia pertenecían al
régimen general, en 1999 ya son el 48 por 100 y en el 2000 casi el 60 por
100 si añadimos a los recién regularizados. La enseñanza que cabe extraer
es que el ímpetu migratorio de los extranjeros no comunitarios está
superando los obstáculos legales y los controles políticos que hasta la
fecha se interponen en su camino. Pero de estos registros no se desprende
que las políticas que limitan la inmigración no hayan tenido ningún efecto
a la hora de frenar o retrasar esa instalación y, desde luego, existen abun-
dantes pruebas de que dichas políticas han incrementado los costes
humanos y económicos de ese proceso de establecimiento.
El dato más espectacular referido a ese ímpetu migratorio ha sido el de este
último año en el que el crecimiento de la población extranjera se ha debido
a los permisos en régimen general. La cifra de comunitarios ha
permanecido prácticamente estanca y sólo se han suma-
Epílogo '»UTO ^
do 1.500 nuevos residentes (el porcentaje de crecimiento ha sido del 0,4 por
100), mientras que el número de residentes no comunitarios ha aumentado en
93.000 con una variación al alza del 24 por 100. Llamo la atención sobre el
hecho de que la crecida en el 2000 respecto del año anterior se explica
únicamente por «la vía normal» y que no recoge el impacto de la regularización.
La regularización ha propiciado la aparición estadística de los extranjeros no
comunitarios que han sido legalizados en ese año, lo que no quiere decir que no
llevaran aquí en España algún tiempo. Así pues, el porcentaje de incremento en
el 2000 supera el 60 por 100, pero en la realidad ha de suavizarse y debe ser
repartido a lo largo del último cuatrienio del siglo xx. De eso, de los irregulares
que llevan años y más años viviendo aquí en España a caballo entre la legalidad
y la clandestinidad hablaremos en seguida. Pero, en todo caso, la evolución
seguida por la corriente migratoria en I los últimos tiempos presagia para España
un futuro de inmigración inmerso en la mundialización, una población extranjera
más diversa en cuanto a sus orígenes y más plural en lo que se refiere a su
composición demográfica y social. Quien albergue reticencias respecto de que los
capitales, las inversiones y los comercios vuelen de un país a otro condicionando
políticas y gobiernos para lo bueno y lo peor, harán bien en meditar por un instante
en cuál es su posición respecto de la migración internacional sea para entrar
(inmigración) o con el fin de establecerse y, en su caso, de abandonar el territorio
(emigración). Estamos hablando de cuál es la posición de cada quién respecto de la
regulación o control de los flujos migratorios.
119
1
“* ¿Perdiendo el control?
Tabla 2. Distribución de los residentes extranjeros según tipos de régimen
Régimen general Régimen comunitario
1996 219.657 319.327

1997 277.255 332.558
1998 338.720 380.927
1999 382.955 418374
2000 475.846 419.874
2000* 608.920 424.254
PUENTE: Anuario Estadístico de Extranjería (Ministerio del Interior).

* La cifra de régimen general de 2000 no es oficial. Responde a la estimación del
autor.
La distribución de los residentes extranjeros por continentes de
nacionalidad revela la supremacía europea y africana sobre la latino-
americana y la asiática. Ese cada vez más ajustado predominio europeo
y norteafricano no resulta conocido fuera de España, donde se piensa
que la histórica vinculación española con América Latina ha propiciado
un flujo de inmigrantes mayor del que hasta la fecha se ha producido.
De hecho, aún residen más emigrantes españoles en los países
iberoamericanos que inmigrantes latinoamericanos hay en España. Pero
ese reparto de los residentes según continente de origen está
experimentando algunos cambios significativos durante el último lustro.
Las dos tendencias que más resaltan son la del crecimiento de la
inmigración de procedencia africana y el descenso del peso que tiene
entre la población residente la inmigración de origen europeo. También
se nota un crecimiento relativo de los inmigrantes que vienen de
América Latina y un cierto estancamiento de la corriente asiática. En
estos dos últimos casos la naturalización de los inmigrantes de habla
española y el hecho de que para muchos de ellos (cubanos, colombianos y
ecuatorianos) la primera opción migratoria fuera los Estados Unidos
explica su evolución con tendencia al aumento, pero con titubeos y ciclos
cortos de crecida y agotamiento.
La nacionalidad dominante en el conjunto de la población extranjera que habita
legalmente en España es la marroquí. Con 233.000 residentes y el 22 por 100 del
total del censo de extranjeros. No parece que su supremacía demográfica pueda ser
puesta en cuestión. Ni por las nacionalidades europeas con una cantidad de población
superior y con mayor presencia económica, tales como Gran Bretaña Alemania o Francia,
ni por las corrientes iberoamericanas con un impulso migratorio más reciente, tales como
Ecuador y Colombia. De la observación de los datos puede concluirse que se ha dado un
relevo rápido en los flujos que proceden de América Latina, a diferencia de la per-
sistencia de la corriente originaria de Marruecos que muestra un vigor sostenido durante
Epílogo 115
los últimos quince años. Con esta evidencia por delante se puede augurar un fracaso a las
políticas que pretendan asfixiar a corto plazo o torcer en lo inmediato y de modo súbito el
flujo migratorio marroquí. Más bien lo que el análisis aconseja es abrir corredores de ida
y vuelta entre las dos orillas. Un tránsito basado en el proyecto migratorio de los
candidatos, en la información veraz entre los gobiernos y en las específicas condiciones
reinantes en cada tiem-
po y lugar. De lodos modos, la conclusión más general que cabe sacar de aquí, y
de la cual Saskia también se hace eco, es aquella según la cual las migraciones
no son eternas, sino perecederas. Los flujos llevan inscritos, por así decirlo, su
fecha de caducidad.
Tabla 3. Nacionalidades con mayor número de residentes (31 de diciembre de

2000)
AEE Regularizacion * Total
Marruecos 199.782 32.229 232.011

Gran Bretaña 73.983 73.983
Alemania 60.575 60.575
Ecuador 30.878 15.840 46.718
Francia 42.316 42316
Portugal 41.997 41.997
Colombia 24.702 11.023 35.725
China Popular 28.693 6.265 34.958
Italia 30.862 30.862
Perú i* 27.888 27.888
FüEíie: Anuario Estadístico de Extranjería (a 31 de diciembre de 2000) y Regularizaron 2000

(diciembre).
* Datos provisionales a 21 de diciembre de 2000.
En los ochenta los flujos iberoamericanos procedían más bien de los países
que integraban el Cono Sur y muy particularmente se encamaban en los emigrantes
que venían desde la Argentina y Chile. Las dictaduras que sofocaron la respiración
de tantos demócratas en aquellos países se plasmaron en una emigración que
buscaba el reconocimiento profesional y la libertad política. Durante la primera mi-
tad de los noventa la hegemonía la tuvieron las corrientes peruanas y dominicanas
impulsadas sobre todo por la violencia social, y en los últimos cuatro años del siglo
xx hemos presenciado la eclosión de las migraciones ecuatorianas y colombianas
azuzadas por violentas crisis políticas y por el deterioro económico y, sobre todo,
monetario. El lector hará bien en reparar que la inmigración latinoamericana se es-
cribe en femenino. Esta realidad nos lleva a afirmar que se trata de un flujo con un
proyecto migratorio independiente; es decir, que la inmigración de mujeres
latinoamericanas se expresa con voz propia y
no sigue a la del varón. Mujeres y hombres emigran desde Ecuador, Colombia y
Perú o República Dominicana, pero no necesariamente siguiendo las unas el

llamado de los otros. Parecen estar dándose dos flujos: uno encabezado por las
mujeres, que hasta la fecha resulta ser el mayoritario, y otro en el que los
hombres son los pioneros de la cadena migratoria. Todo lo contrario sucede
con la inmigración ma- grebí, donde los hombres doblan en número a las
mujeres y donde la independencia del proyecto femenino está, hasta la fecha,
menos extendida.
El perfil sociodemográfico de estos residentes ilumina algunas hipótesis y
ayuda en el razonamiento. Dos son las variables más básicas que se suelen
utilizar para su dibujo: la edad y el sexo. Y como unas líneas más arriba hemos
resaltado la feminización de la inmigración latinoamericana, bueno será dar
unas puntadas más con el mismo hilo. Si miramos el total de residentes
extranjeros es mayor el número de hombres que el de mujeres e incluso
se comprueba que el predominio de los varones ha crecido en el último
año. A finales de 1999 había 52 hombres por cada 100 residentes, mientras
que en diciembre de 2000 el peso de las mujeres ha caído en dos puntos
porcentuales hasta situarse en el 46 por 100. Seguramente ese predomi-
nio masculino aún se acentuará más con los datos definitivos de la
regularización, porque son los hombres los que sobresalen en la in-
migración indocumentada. El ciclo de crecimiento de la economía y la
distribución de los inmigrantes por ocupaciones y sectores de actividad
explican esta supremacía de los varones. Cuando se demandan brazos
para trabajos de temporada (agricultura, construcción y cafeterías) y,
sobre todo, cuando se buscan trabajadores extranjeros sin contrato ni
permiso, entonces el peso de los hombres se acrece. La mujer inmigrante
tiene un proyecto migratorio más duradero y una tendencia a la legalidad
más fuerte que el varón. Esa es mi conclusión estudiando los datos de la
inmigración no comunitaria aquí y ahora.
En los inmigrantes que proceden de la Europa comunitaria los
pesos andan muy parejos, aunque con una ligera ventaja para el gé-
nero masculino (51 por 100), mientras que entre los llegados desde
América Latina ocurre todo lo contrario, pues son las mujeres las
que dominan con claridad, llegando a representar el 62 por 100 del
total de residentes. La comunidad inmigrada donde los hombres
tienen un peso mayor es la que viene del continente africano.
Apenas tres de
cada diez inmigrantes africanos son niujeres. Estos desequilibrios en el
reparto por sexo nos hablan del predominio de los solteros entre la
inmigración, así como de la escasa presencia que aún tiene la migración
hacia España de todo el grupo familiar. Cuando el inmigrante está casado no
Epílogo —117
viene en un primer momento acompañado por la familia, sino que tarda algún
tiempo en producirse el reagrupamiento y, cuando se inicia, generalmente se
lleva a cabo por partes, hasta que con el tiempo se completa del todo. Parece
claro que desde nuestra política migratoria no se ha propiciado un flujo
migratorio con el objetivo de poblar o, más precisamente, de suavizar el declive
demográfico del país, y por este camino es difícil evaluar cuál será su impacto
demográfico final.
El otro cabo vital para calibrar el impacto que alcanza la inmi-
gración en la pirámide demográfica de un país es la edad de los ex-
tranjeros. Dividiendo la estructura de la población extranjera en los
tres grandes tramos que convencionalmente dan cuenta de la pobla-
ción joven, activa y jubilada nos encontramos con la confirmación de
las hipótesis anteriores. Pues apenas el 11 por 100 de los residentes
está por debajo de los quince años, mientras que casi el 8 por 100 ha
rebasado los sesenta y cinco. Pocos niños menores de cinco años (el
4 por 100) y una rotunda mayoría de personas en edad activa sobre
todo entre los veinticinco y los cuarenta y cuatro años. En definitiva,
una inmigración en edad eminentemente laboral que rejuvenece a la
población activa, pero que tiene un efecto menor sobre los demás
estratos de la población. Eso sí, la mayoría de los niños son de origen
africano y no latinoamericano como pudiera pensarse. Es tan escasa
la chiquillería iberoamericana que incluso se ve superada en número
por los infantes de origen europeo o asiático. Constituye un aviso de
interés para los que deciden la política migratoria y ven en ella un
medio para la «revitalización española de nuestra maltrecha
fecundidad».
Y esa sorpresa en lo que a la presencia de niños se refiere pro-
bablemente guarda relación con la mayor antigüedad de la inmigra-
ción marroquí, pero también con sus planes de instalación definitiva.
Les propongo una breve parada para pensar en ello. La inmigración
latinoamericana, la más cercana lingüísticamente y la más alejada en
lo espacial, declara de una forma vehemente su deseo de retomo en
el corto plazo. Según varios indicios, tiene en su mayoría, y al menos
al principio de su experiencia migratoria, unos planes temporales de
instalación en España. Por el contrario, la inmigración marroquí, que es
la que está más cerca de su casa y más distante en el ideario y en las
creencias, manifiesta en su inicio una intención más permanente a la hora
de quedarse a vivir en España. ¿Cómo se puede explicar esta diferencia?
Entra dentro de lo razonable el pensar que la proximidad geográfica tiene
el efecto de atenuar el extrañamiento y las ansias de volver al país puesto
que el poder hacerlo está mucho más a mano. Mientras que la visita o el
regreso definitivo se ve más costoso y difícil en el caso de los
inmigrantes latinoamericanos. La visita frecuente al país de origen o al
menos una vez al año supone un alivio para la rigidez del proyecto
migratorio. El ir de vez en cuando «flexibiliza», si se me permite la
expresión, los planes para el retorno definitivo y sofoca la angustia que
genera la distancia y los costes de volver sin haber cubierto todos los
objetivos de éxito que sobrecargan la migración. La mayor frecuencia
de los viajes de los inmigrantes marroquíes avala hasta cierto punto
esta interpretación. Pido disculpas por haber llegado tan lejos con tan
escaso soporte empírico y animo a seguir la pista o a desvelar el error.
En lo que no hay sorpresas es en la posición dominante que tienen
los europeos entre la inmigración de personas mayores. Ocho de cada
diez extranjeros con más de sesenta y cinco años procede de la Europa
más envejecida. Esto nos lleva a la consideración según la cual la
población extranjera afincada en España también se solaza y no sólo
trabaja. Estamos hablando de esas 70.000 personas mayores de sesenta y
cinco años que con toda probabilidad ya se han retirado de la actividad
laboral y que viven permanentemente o durante largas temporadas en las
costas peninsulares o insulares más cálidas. Suponen alrededor de un 7,5
por 100 del conjunto de ios residentes extranjeros y en su mayoría proceden
de la Europa comunitaria y de Suiza o los Estados Unidos de Norteamérica.
Es de rigor el señalar que la población más añosa ha disminuido en el 2000
en comparación con el año anterior. La rebaja no ha sido escasa y resulta
extraña esta evolución a la baja más allá de consideraciones fatales. Porque
según indicios serios el número de jubilados que están residiendo en España
es mucho mayor, quizá el doble, tal y como nos muestran los datos
consulares de los respectivos países. Además, el registro de extranjeros
español omite a aquellos que gozan de la doble nacionalidad.
Para enlazar con las tesis de Saskia Sassen diré que el flujo de
Epílogo 119
£
información sobre el mercado inmobiliario de carácter internacional
incentiva este tipo de inmigración hacia España. Son muchas las ex-
posiciones organizadas por promotores y constructores de viviendas en los
principales países europeos desde donde los jubilados emigran a España. Es
considerable el flujo de inversiones en bienes inmuebles (200.000 millones de
pesetas entre 1993-1996) que esta inmigración genera. De la irregularidad
administrativa en la que vive esa población se habla más bien poco y de su
impacto económico, social y político (votó el 15 por 100 de los
empadronados en las últimas elecciones municipales) en los ayuntamientos
donde se asienta tampoco se dice mucho. Los ayuntamientos más afectados
se esfuerzan para conseguir que se empadronen y colaboren con el pago de
los impuestos al sostenimiento de las arcas municipales. Se trata de vencer
las reticencias que existen entre estos inmigrantes de la globalización a
censarse como residentes en el plano local. Bancos, bufetes de abogados y
un buen número de negocios y actividades comerciales se movilizan en
tomo de esta inmigración. Florecen los negocios y las empresas productivas
regidas por extranjeros de su misma nacionalidad. A juzgar por los
estudios que se llevan a cabo sobre este tipo de inmigrantes, el contraste de
las iniciativas que ciertos municipios españoles ponen en práctica para
atender a sus necesidades con independencia de su situación legal en
comparación con la atención que se dispensa a los residentes legales de
países terceros no puede ser más expresivo del desigual rasero con el que se
trata a la inmigración.
En el trabajo sigue estando la clave
De lo que sí se habla es de los trabajadores no comunitarios. Y no

siempre bien ni con propiedad. El stock de permisos de trabajo en vigor
a 31 de diciembre de 1999 era de 200.000, si bien según las cuentas que
lleva la Seguridad Social en esa fecha había 335.000 trabajadores
extranjeros dados de alta laboral. La principal discrepancia entre estas
dos fuentes es que en los datos de la Seguridad Social figuran los
trabajadores de la Unión Europea que están en alta laboral, aunque no
necesiten permiso de trabajo para ejercer su actividad económica.
Como la estadística de permisos de trabajo lleva más tiempo
ponerla al día y, además, sólo se refiere a los trabajadores no comunitarios, optamos
aquí por dar las cifras de la Seguridad Social a 31 de diciembre de 2000. El fin,
como ya se ha dicho, es el de ofrecer un panorama completo y actual de la
inmigración.
A finales de ese año los trabajadores extranjeros afiliados en alta laboral
ascienden a 455.000 y de ellos 140.000 proceden de la Unión Europea. De modo que
la relación entre los residentes extranjeros en edad activa (16-64 años), que suman
contando con los regularizados 860.000, y los extranjeros que están en una situación
de alta laboral es apenas un 53 por 100. Una proporción muy discreta si se piensa en
una inmigración tan joven y reciente y en donde, como acabamos de ver, la
instalación familiar está aún en sus inicios. Cabría esperar una incorporación más
abultada al mercado de trabajo. Si nuestras presunciones están en lo cierto, este
cálculo revela una clara subestimación de la extranjería que trabaja. Por decirlo de
otro modo, esa escasa proporción de trabajadores apunta de lleno hacia los
inmigrantes que laboran sin estar dados de alta en la Seguridad Social. Para decirlo
de una vez, en los datos que siguen se ve la extraordinaria importancia de la
inmigración que trabaja en situación irregular. Pero antes de ocupamos de los
indocumentados veamos algunas características del lugar productivo que ocupan en
España los trabajadores extranjeros.
Demos algunos detalles sobre las características sociodemográ- ficas y sobre
las actividades de estos trabajadores venidos de fuera. Tres de cada diez trabajadores
extranjeros proceden de algún país de la Unión Europea. Y otros tantos proceden del
continente africano. El 22 por 100 vienen de América Latina y otro 8 por 100 son
asiáticos. El 6 por 100 de los trabajadores provienen de países europeos que aún no
están integrados en la Unión Europea. En resumen, un 60 por 100 de los trabajadores
extranjeros que están dados de alta en la Seguridad Social en diciembre de 2000 no
proceden del continente europeo, mientras que cuatro de cada diez vienen de algún
país europeo. Es una información que deben guardar en la memoria todas aquellas
personas que ven la concurrencia laboral personificada en los trabajadores de
terceros países y desestiman el impacto laboral de aquellos que proceden del entorno
europeo. También los europeos comunitarios trabajan en España, aunque sean
mayoría los trabajadores no comunitarios. Si miramos el reparto por sexo de los
trabajadores extranjeros, se ve que son más los hombres (casi dos tercios) que las
mujeres y, únicamente, entre la inmigración latinoamericana el peso de las mujeres
trabajadoras supera al de los hombres.
La distribución por sectores y ramas de actividad resulta muy favorable hacia
los servicios (65 por 100) y se da un equilibrio entre el sector primario y la
construcción (13 por 100 en cada actividad). La industria apenas capta al 9 por 100
de la mano de obra extranjera. Pero esta distribución oculta un reparto desigual entre
los comunitarios y los trabajadores extracomunitarios. Estos últimos se concentran en
Epílogo 121
unas pocas ramas de actividad. Sobre todo en el servicio doméstico y en la

agricultura, mientras que los comunitarios resaltan en las actividades empresariales y,
en general, en los servicios más cualificados. Esta distribución muestra la
segregación de los trabajadores extranjeros y el riesgo que para el análisis supone
meterlos a todos en el mismo saco. Pues primero estuvo el mercado y luego le
acompañó la política. En efecto, fue la lógica del mercado la que impuso su criterio
de concentración de los extranjeros en determinadas actividades. Después este
criterio quedó consagrado en la política de contingentes que les encerraba en esas
mismas actividades y todo ello quedó socialmente legitimado por «el principio» de
preferencia nacional.
En realidad, no hacía falta echar mano de este argumento, pues las ramas de
actividad en donde los trabajadores no comunitarios se hallan concentrados son las
menos visitadas (en términos relativos) por los trabajadores nativos. Quiere ello decir
que no hay competencia, sino complementariedad. Y ello es así por las condiciones
laborales que prevalecen en estas actividades y por las aspiraciones que exhiben los
trabajadores españoles cada vez más exigentes y educados. No es que los inmigrantes
carezcan de recursos educativos, todo lo contrario, pero sí que se conforman y se
adaptan en mayor medida a las condiciones de precariedad (temporalidad y
movilidad), mala imagen (horarios y uniforme) y salarios que se imponen en estos ni-
chos laborales. No se equivoque el lector, no es que en estos huecos no sean aún
mayoría los españoles, lo cierto es que todavía lo son, pero también es cierto que los
están abandonando siempre que pueden. Y la velocidad de huida de estos nichos
laborales es mayor que el ritmo de las entradas. Tampoco yerre en la interpretación
del porqué acuden a ellos los inmigrantes. A los trabajadores extranjeros no
199
1
— ¿Perdiendo el control?
les empuja el hambre, sino que los atrae el salario suficiente. No a todos, pero
sí a la mayoría. Se les llama (quedamente eso es cierto) desde aquí. No se organizan
masivos reclutamientos en los países de origen con apoyo gubernamental. Lo que se
hace es poner delante de los ojos de sus familiares y amigos las agudas y crecientes
diferencias entre lo que allí se gana en un empleo mediano y lo que aquí se ingresa en
los peores trabajos. En suma, no acaban viniendo los descalzos, sino los trabajadores
insatisfechos con su situación y con expectativas de movilidad social y profesional,
con lo que el conflicto aquí está servido. Tratarán de promocionarse saliendo de esas
reservas laborales, pero se encontrarán con las dificultades inscritas en los mercados
de trabajo segmentados. Con una normativa que les traba profesionalmente y con el
recelo de los trabajadores nativos menos cualificados que ellos.
Pero estamos seguros de que la panorámica trazada hasta aquí va a cambiar en
el próximo año, sin que podamos precisar por el momento en qué medida lo hará.
Pues estamos en medio de una regulariza- ción interminable o, por mejor decir, de
las consecuencias perversas de una regularización mal resuelta. Nos referimos a la
regularización de 2000 en la que se presentaron alrededor de 250.000 solicitudes de
inmigrantes no comunitarios y de las que sólo se concedieron el 61 por 100 en
primera instancia. Con estos datos la revuelta de los rechazados y la repesca de la
regularización eran noticia anunciada. Ayudados por las circunstancias más trágicas,
que son las que suelen acompañar a la clandestinidad de los inmigrantes, un grupo de
ecuatorianos encontraba la muerte «sin papeles» cuando a lo que acudía era a la vieja
explotación laboral. La falta de sentido común en la respuesta del gobierno provocó
marchas, concentraciones y encierros de los indocumentados que habían visto su
solicitud denegada y que han sido objeto de agravios comparativos. En una segunda
y tercera revisión es de esperar que la proporción de solicitudes aprobadas supere el
80 por 100 del total. Y no es difícil pronosticar que esos añadidos alterarán el
volumen de la inmigración en régimen general según el reparto por nacionalidad.
Esos cambios irán en benefìcio de las comunidades con un mayor número de
solicitudes presentadas y en un principio rechazadas. Pero’lo que no va a variar, sino
que únicamente se va a intensificar, será la relativa dependencia de ciertas ramas de
actividad de la mano de obra extranjera.
Epílogo _ 123
La dinámica del fenómeno y su contraste con el sistema migratorio
Los lectores atentos al fenómeno migratorio saben que se han acreditado tres sistemas
migratorios en el ancho mundo. Yan Moulier Bou- tang y D. Papademetriou lo
expusieron con todo detalle en una conferencia organizada por la OCDE
precisamente en Madrid en el año de 1992. De un modo resumido, estas eran sus
principales características. El primero es el de migración de poblamiento y es el
que predomina en los Estados Unidos y, dicho sea de paso, es el que se busca para
asentar la población en algunos pueblos abandonados de Aragón. La tarea principal
en ese modelo, es la selección de la inmigración en la entrada mediante cuotas y
preferencia familiar. La integración está prevista desde el inicio y el fin es una
naturalización rápida. La política de mano de obra aparece en un lugar secundario y
se deriva de la intención principal. Al segundo, se le conoce como sistema de
instalación duradera y es el que prevalece en Francia y el que aquí se ha
practicado en Cataluña con los inmigrantes de otras zonas de España. En él, lo que
prima es la consideración de la inmigración como mano de obra, aunque
secundariamente se piensa en su aporte demográfico. Se valora sobre todo su
aceptación en el empleo y la Administración es la que se ocupa de la colocación y de
la movilidad con el fin de que no haya choques en el ámbito laboral. La integración
cívica se ve como un proceso a largo plazo y tiene un carácter individual. Por último,
el tercer sistema es el conocido como migración laboral y ahí los suizos o
alemanes han dado ejemplo. Aquí en España es el que se pretende implantar en varias
comunidades autónomas donde, cuando se acaba la faena en la agricultura o en la
construcción, los empresarios quieren que los inmigrantes desaparezcan. El control
local es fuerte y se piensa en el extranjero casi exclusivamente como fuerza de
trabajo. La integración cuenta poco y la naturalización se restringe mucho. En el
primero de los tres sistemas los grupos de presión influyen mucho en la política de
inmigración. En el segundo, la voz cantante anda repartida por entre las varias ins-
tancias administrativas. Y en el tercero, «el de los trabajadores invitados», el poder de
decisión del gobierno español es muy amplio.
¿Dónde situar a España, dado que, como hemos visto, algo de los tres se quiere según
y dónde? Y, sobre todo, ¿cuáles son los crite- nos para proponer una u otra política
migratoria? Conviene arrancar de la situación dibujada en la primera sección tanto en
el terreno laboral como en el más puramente demográfico. Los elementos materiales
y los aspectos objetivos tales como el sector de actividad, la edad y el sexo o el grado
de soltería constituyen los fundamentos sobre los que se asienta el sistema
migratorio. Si hay niños y familias, es absurdo perseguir la migración temporal de ida
y vuelta, que es la que pasa sin dejar un poso demográfico. Pero si, como sucede en
Almería, se quiere a toda costa, trabajadores sin raíces que entren hoy y salgan
mañana de los plásticos sin pisar los núcleos urbanos, entonces el sistema de
migración laboral, en su vertiente más descamada, es un hecho.
Además de a los nativos hay que atender y escuchar con atención cuáles son
los planes de los inmigrantes. Porque ellos también cuentan y su voluntad de
permanencia o de paso roza y altera las expectativas de la población autóctona allí
donde se asientan. Eso por lo que se refiere al plano subjetivo, porque de él también
depende y mucho la viabilidad de una política de inmigración. Quiero decir que sin
los dos actores de carne y hueso no hay película real y que sobran los modelos
migratorios hechos a medias, a saber, bien con el corazón o únicamente con la
cabeza. En otras palabras, si la agricultura es «un sector de entrada y de paso» que
no ofrece estabilidada los inmigrantes, habrá que pensar en viviendas adecuadas
para la rotación de personas y no constituye un fracaso en la integración el que
no proli- feren en ese entorno las familias y las guarderías. Será mejor disponer
una «sala de espera» digna, que ofuscarse en diseñar un modelo de integración
permanente. Más bien el fracaso sería, por dar otro ejemplo, que las mujeres
inmigrantes colombianas que trabajan en Madrid en restaurantes y cafeterías
mantuvieran aquí la misma fecundidad que en su región de origen.
El modelo migratorio español no está claramente definido.
Tampoco se ha discutido en el Parlamento. Más bien se va
prefigurando a trancas y barrancas con un exceso de idas y venidas. En
primer lugar, la sociedad se muestra dividida. Aunque poco a poco,
según las encuestas del CIRES, el conjunto de los entrevistados se va
haciendo a la idea de recibir a una inmigración permanente, todavía
existe un tercio de la población que prefiere que los inmigrantes
vengan por una temporada y sin familiares para que regresen a su
país. Pero aun en
Epílogo 125
esta tesitura de porfiar por una inmigración de trabajo y temporal los empleadores
se muestran remisos a la hora de aceptar los compromisos mínimos en el ámbito
de las condiciones de trabajo y de la vivienda. No se ofrecen contratos a todos los
inmigrantes que luego se van a emplear y no se quiere habilitar el alojamiento.
Este modelo es el que predomina en la agricultura y en la construcción. Otra
porción de los empleadores se compromete en la vivienda, pero abusa en las
condiciones de trabajo, como sucede en el servicio doméstico y en la rama de la
hostelería y la restauración. En fin que la opinión pública anda sumida en el
conflicto entre preferencias y conductas y que a todos conviene un debate público
y sereno.
Ya se ha apuntado que hay intereses y argumentos distintos en unas u otras
comunidades autónomas y se puede añadir que estas discrepancias se reproducen
en el interior de algunas de ellas. Los mercados de trabajo locales y los
ayuntamientos de acogida dictan su ley y, acuciados por las circunstancias,
practican sistemas distintos. No faltan ejemplos de esta confusión incluso en
municipios cercanos, en comarcas o zonas colindantes, entre provincias limítrofes
y comunidades autónomas más y menos distantes. En líneas generales, tanto la
sociedad civil como los representantes políticos han apostado más bien por el
sistema de migración laboral que por uno mixto o duradero. Una buena prueba de
ello es que primero fue lo que se denominó la «política activa» de contingentes de
trabajadores y sólo en 1994 se escribió (sin fondos económicos para su puesta en
marcha) un tímido Plan para la Integración Social de los Inmigrantes. Las
administraciones públicas evitan con una frecuencia excesiva la responsabilidad de
la integración social y cultural de los extranjeros. Los ayuntamientos más
implicados no reciben los recursos humanos y el soporte económico que requiere
esta tarea inesperada y las comunidades autónomas no participan en las
decisiones. Hay y habrá más conflictos entre las diferentes instancias de
gobierno. Hasta ahora el procedimiento más socorrido es el de confiar una
buena parte de las tareas de integración a las organizaciones no
gubernamentales y a las asociaciones de inmigrantes. La carga resulta
excesiva a todas luces en relación con su implantación y con sus medios
materiales y humanos. Eso explica que crezcan los choques entre los
diferentes actores sociales y hasta en el interior de los mismos.
¿Qué relación guarda nuestro modelo migratorio con las ten-
^^ — — - —. .. ¿Perdiendo el control?
dencias y la dinámica de la inmigración? En primer lugar vamos a registrar

algunos de los datos que nos permiten mostrar que un sistema de migración
laboral y temporal choca con la dinámica de la inmigración y también con
los planes de las personas que vienen a España. Al menos con una parte
significativa de estas personas. Y, para demostrarlo, echaremos mano de
indicadores de tendencia obtenidos de fuentes estadísticas secundarias y de
otros índices recogidos de un modo original y directo como son las encuestas
hechas a demandantes de regularización. Entre los primeros indicadores
hemos elegido tres: la evolución de los menores extranjeros, su
escolarización y el crecimiento de los permisos de trabajo permanentes. Por
lo que se refiere al dato directo nos apoyaremos en la respuesta que dieron
los inmigrantes en 1996 y en 2000 a la pregunta: ¿Tiene usted intención de
permanecer en España durante al menos...? Esta cuestión ofrecía, en su
cierre, tres márgenes de tiempo (hasta dos, cinco y diez años) y una respuesta
cómoda (dependerá de la situación) en la que el entrevistado podía refugiarse.
No se leía (aunque figuraba en el cuestionario) la opción de «quedarse aquí
para siempre».
Tabla 4. Indicadores de inmigración permanente

3
1 2
Niños
Residentes Permiso de trabajo
extranjeros
extranjeros -15 años permanente
escolarizados
Año
1997 64.247 7.807 - 62.707
1998 77.036 14.551 72.363
1999 93.229 35.970 80.687
102.269 — —
2000
Fuente: (1) AEE (2) EPT y (3) MEC.
No cabe duda, a la vista de los datos, que durante los tres últimos años
se está produciendo un asentamiento duradero de la población extranjera.
Aumenta la población de menores y su escolarización. Eso es señal inequívoca
del establecimiento de las familias en cualquiera de sus formas. Lo que sí se
sabe por varias encuestas y un buen manojo de trabajos cualitativos es que se
dan toda clase de tipos
Epílogo 127
de familia, desde la nuclear o la más extendida hasta las monomaren-

tales. En la base de esta instalación para un largo tiempo está la conquista de
la estabilidad laboral que representa el permiso permanente de trabajo. Este
tipo de autorización laboral ha experimentado, desde su puesta en práctica en
1996, un crecimiento que revela tanto la capacidad de adaptación que tienen
los inmigrantes como la demanda laboral que de ellos existe. Pero también nos
habla de sus intenciones y proyectos de quedarse en España para siempre o
por muchos años. Y conviene resaltar este dato del crecimiento de los
permisos permanentes porque confirma su resistencia a la legislación
restrictiva que ha estado en vigor en España desde 1985 hasta 1996.
En efecto, hasta la modificación en 1996 del Reglamento de la ley de
Extranjería de 1985 a los trabajadores en régimen general se les imponía un
cúmulo de cortapisas a su movilidad geográfica, por sector de actividad y hasta
por empleador o patrono. A la migración que es movilidad se le echaba el
candado. Tanto impedimento legal produjo un «ciclo de irregularidad»
sucesivo, pero no desanimó en la mayoría de los casos su circulación ni su
permanencia. Estos proyectos de permanencia prolongada son los que hacen
explícitos los entrevistados a través de las encuestas. Para el 82 por 100 España
era el país elegido y para el 31 por 100 será un destino definitivo. Estos dos
datos son vitales para diseñar una política de inmigración. El resumen es que
existe una inmigración permanente que debe constituir el núcleo de la acción
en este campo. Simplificando: la inmigración en el 2000 se distribuye en tres
tercios según sus planes de establecerse sean temporales, definitivos o
inciertos. La política de organización de los flujos ha de tomar buena nota de
ello.
En segunda instancia vamos a indagar sobre los comportamientos de
la sociedad española para con los inmigrantes no comunitarios. Su
disposición de acogida e integración en el plano sociocultural, que
resumiremos, para abreviar, en su vertiente laboral y de vecindad. Los dos
indicadores seleccionados serán las prácticas en la contratación laboral y
en el arrendamiento de viviendas. Ambas señales nos pintan la dimensión
del trato justo o injusto de la «sociedad civil» respecto de los extranjeros.
Los datos subjetivos también saldrán de las pesquisas sociológicas del CIS
y del CIRES referidas a actitudes respecto al tipo de inmigración que se
prefiere. Son informaciones esenciales por si acaso hubiera un choque
entre las actitudes y las
conductas, cosa que también debiera tenerse en cuenta con el fin de poner en
práctica una «política de valores» respecto de la inmigración. Un valorar a

los seres humanos en su identidad común y en sus diversidades
complementarias.
Una cuarta parte de los inmigrantes irregulares lo son porque el patrón
o la empleadora se niega a proporcionarle un contrato de trabajo. A este dato
que nos habla de las condiciones de trabajo cabe añadir que entre tres
personas están pagando noventa mil pesetas mensuales por el alquiler de un
piso en las grandes ciudades. No son pisos excelentes y es demasiado
frecuente que se cobre por persona. En ese caso el alquiler se convierte en
otra forma más de abuso. El último dato que se selecciona de las encuestas
más recientes es que un 25 por 100 de los trabajadores inmigrantes ingresa
menos de 75.000 pesetas al mes. Es decir, que por un lado los arrendadores
y por el otro los empresarios obtienen un buen beneficio de la inmigración.
No parece que para esta parte de la población autóctona rece, en igual
medida que para los inmigrantes, la «cultura de la legalidad». Se han
presentado suficientes evidencias empíricas para concluir que hay buenas
razones para hacerlo en los dos sentidos: legalidad hacia dentro y hacia
fuera. Ambas están muy unidas y también en este terreno queda mucho por
hacer en política de inmigración.
Claro está que esta cultura de la informalidad no se aplica sólo a los
inmigrantes. Según la Encuesta de Coyuntura Laboral del cuarto trimestre de
2000, casi la mitad de los puestos de trabajo se están cubriendo en España a
través de relaciones personales (23 por 100) o por solicitud directa de los
propios trabajadores. Demasiada contratación en el bar o en la plaza pública
y también es excesiva la influencia de las redes personales. Multipliquen
esos datos para los nichos laborales donde se concentran los inmigrantes y
se comprenderá en seguida por qué no cuadran las cuentas cuando se fija el
cupo de trabajadores extranjeros sobre la base de que los empleadores
anticipen sus ofertas de trabajo. Mercados locales y segmentados, y contrata-
ciones informales y cara a cara.
Por el costado de las actitudes el panorama no pinta más despejado.
Además, se va cerrando la brecha que aún existe entre actitudes y
comportamientos. Y eso indica que las respuestas son menos «polí-
ticamente correctas» y que cada día más se apoyan en el contacto y la
experiencia. Pero los inmigrantes no se reparten por todos los rinco-
I
nes del país, sino que, por ahora, se aglutinan en unos cuantos lugares y la
experiencia con ellos también se concentra. Las muestras nacionales pierden
de vista esta distribución espacial. De modo que las actitudes de unos no
Epílogo __ 129
valen, por así decirlo, lo mismo que las de otros. Pero parece que se va
perdiendo el pudor ante el entrevistador y la discriminación hacia el
inmigrante se hace respuesta explícita.
Según el barómetro del CIS de febrero del 2001, son mayoría los
entrevistados que admiten que los inmigrantes son necesarios para la
economía española y también se reconoce que su aporte resulta positivo.
Pero aquí se acaban las «noticias razonables». Porque a continuación el 42
por 100 de los entrevistados considera que ya son demasiados y, en todo
caso, bastantes (40 por 100) los inmigrantes que están dentro del país. Poco
margen queda incluso para aquellos que confunden la necesidad con el
provecho. Además, opinan contra la evidencia que se ha presentado
anteriormente, que sólo se ha de permitir la entrada a aquellos inmigrantes
que vengan con contrato de trabajo. Y, por último, mantienen que la actitud
dominante de los españoles en el trato con los inmigrantes es la desconfianza
(44 por 100) e incluso el desprecio (15 por 100), y que sólo un 14 por 100
les dispensan un trato igual al que se aplica a los nativos. En el trance de
tener que aceptar la diversidad cultural se reconoce la bondad del bi-
lingüismo, es decir, se acepta que es bueno que mantengan además su lengua
y sus costumbres. Aunque, eso sí, se prefiere claramente a los
latinoamericanos y europeos, a los que se les supone, así sin mayores
distingos, «más afines culturalmente».
Desde luego que esta última encuesta admite otras lecturas. Yo me
inclino, en este punto, por prestar más atención a las series, pero no cabe
duda de que la foto del momento en febrero de este año refleja la ideología
negativa de la inmigración. Es razonable pensar que en este barómetro se ve
la huella que ha dejado el insulto a la lógica y a la cultura de la convivencia
que acompañó a la reforma de la ley Orgánica 4/2000. Pero más allá de
coyunturas, lo que permanece es el doble rasero en las respuestas: generosas
e igualitarias para con los extranjeros no comunitarios cuando uno habla de
sí mismo y severas e incluso crueles cuando el entrevistado contesta
refiriéndose al conjunto de los españoles y su actitud hacia los árabes. El
sociólogo sabe que la mayor veracidad en las respuestas se vierte cuando se
habla de los demás. La cuestión aquí sería si con la política de información
so-
bre la inmigración que se lleva a cabo se quiere favorecer las buenas actitudes o las
malas prácticas. Entendiendo por buenas, con Amart- ya Sen, todas aquellas que
promueven el desarrollo humano y la igualdad de derechos.
Gráfico 1. Evolución de los permisos de trabajo y de los residentes en

régimen general 1990-1999
400.000 r
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
I Permisos de trabajo Régimen general
FUENTES: Anuario Estadístico de Extranjería (Ministerio del Interior) y Estadística de permisos

de trabajo a Extranjeros (Ministerio de Trabajo).
Resulta una temeridad pensar en el futuro sin saber del pasado.

Por eso hay que conocer el discurrir de la inmigración extranjera no
comunitaria que es en la que se fija de un modo preferente y casi en
exclusiva la política de inmigración. De ella es de la que nos estamos
ocupando en esta sección. De la inmigración «problemática» podríamos
decir retomando a Saskia en un artículo titulado «Pero... ¿por qué
emigran?», publicado en Le Monde Diplomatique en noviembre de
2000, donde nuestra autora asignaba al estado el control de la in-
migración con poco valor añadido. Pues bien, en los últimos diez años del
siglo xx la política de inmigración que se ha seguido en España ha
cosechado unos pésimos resultados en ese campo. No hay más que ver la
evolución comparada de los permisos de residencia y de trabajo dentro del
régimen general para concluir que no se ha conseguido el objetivo de evitar
la permanencia irregular de los inmigrantes. Repito la presencia y
permanencia que no la entrada clandestina o ilegal. Porque hasta la fecha la
mayoría de los indocumentados ha entrado como turista, es decir, por un
procedimiento legal, aunque lo haya hecho con el corazón y la cabeza de un
trabajador inmigrante.
En esencia, y de un modo resumido, la lectura del gráfico es la que sigue.
Los permisos de residencia han crecido a un ritmo mayor que los permisos de
trabajo. Eso es lo que ha sucedido también durante los cuatro últimos años de
intenso crecimiento económico. Dicho de otro modo, los inmigrantes han podido
conseguir, en el mejor de los supuestos, la residencia legal, pero no un permiso de
trabajo al no disponer de una oferta de empleo clara o de un contrato en firme. Esa
sería la primera categoría de inmigrantes. Pero la falta de permiso no es un
impedimento (a veces resulta un requisito) para que el patrón les ofrezca un trabajo
en la agricultura, la hostelería, el servicio doméstico y la construcción. En estas
actividades abunda la informalidad en la contratación, el trabajo oculto y la
precariedad. Claro está que además de los «residentes legales, aunque trabajadores
ilegales» que aparecen en este gráfico hay que imaginar a los «turistas simulados»,
es decir, a los trabajadores extranjeros que tenían un visado de corta duración que
les permitió acceder a España de un modo legal. Estos turistas entran a sabiendas de
que les está esperando un trabajo, pero ocultan su verdadero propósito de instalación
duradera en el país porque no se les ofrece otra vía Realista de acceso. He aquí la
segunda categoría de inmigrantes y que hasta la fecha ha resultado ser la
mayoritaria. Esta es la que dibuja nuestro verdadero «modelo migratorio». Turistas
que vienen a trabajar en el cuidado de los ancianos, en los plásticos y en las
cafeterías o en las cocinas de los restaurantes. Por último, tampoco asoman en la
imagen los «irregulares del -todo» que llegaron clandestinamente al país por sus
propios medios o a través de redes de pasadores profesionales. Esta es la tercera
clase de inmigración y, aunque son todavía los menos, es de ley reconocer que las
entradas subrepticias estén aumen-
tando en los últimos tiempos. Cuestión de política de inmigración, cuestión de
oportunidad.
El modelo migratorio de la irregularidad
Las frecuentes regularizaciones de inmigrantes en España nos devuelven a la

realidad. Un principio, el de lo que realmente sucede, que se pierde cuando sólo
nos atenemos a los registros legales. No deja de ser significativo que la
legalización de inmigrantes nos revele mejor la realidad social de la inmigración
que las estadísticas oficiales. Y es que son demasiados los inmigrantes que se
quedan fuera del «registro ministerial». Lo vimos ya en la regularización de 1991,
en la que aparecieron más trabajadores sin papeles que trabajadores con el
permiso en regla. Exactamente había ochenta y cinco mil trabajadores extranjeros
(52.807 en el régimen general) con el permiso en regla a 31 de diciembre de 1990
y seis meses después se presentaron ciento treinta y cinco mil para regularizar su
situación hasta finales de 1991. Lo hemos vuelto a comprobar en la

regularización de julio de 2000, en la que un cuarto de millón de solicitantes
rebasaban a los doscientos mil trabajadores legales contabilizados en la estadísti-
ca de permisos de trabajo a 31 de diciembre de 1999. En resumen, los
trabajadores no comunitarios que trabajan legalmente en España se ven superados
por los que laboran sin permiso.
Es un hecho que de los irregulares o indocumentados que desde «los países
terceros» llegan a este país por mar y tierra se ocupan a diario, los periódicos, las
radios y la televisión. Pero en la noticia fulgurante va el pecado y también la
penitencia. Pues a menudo parecen lo que no son. Sepan ustedes que no existen
diferencias sociales y culturales entre los inmigrantes indocumentados de países
terceros y los que tienen permiso de trabajo y residencia. Los primeros, en su
mayoría han sido los últimos en venir y, aunque aún no tienen papeles, es seguro
que los van a conseguir. Los segundos, es decir, los que ya están en una situación
legal, les enseñan el camino que ellos han debido recorrer para hacerse con la
documentación. Unos y otros han probado la irregularidad. Incluso han repetido
la experiencia. Fíjense bien, han conseguido un permiso y no han podido
renovarlo al año si-
Epílogo
guíente. Esta es una primera lección que cabe sacar del estudio de las
cuatro regularizaciones que hasta la fecha se han sucedido en España. La
mayoría de los inmigrantes ha experimentado lo que es la vida diaria de
un extranjero sin papeles. Trabajadores y familiares dependientes,
estudiantes y menores, hombres y mujeres, ucranianos o pa- kistaníes,
todos ellos, aunque en dosis distintas, han pasado por esa experiencia
para procurarse un destino mejor. La mayoría de los inmigrantes no
comunitarios ha tenido que socializarse aquí en España en las condiciones
que impone la irregularidad documental, cuando no en la ilegalidad más
dura.
El acceso a la legalidad no es sólo una cuestión de tiempo, sino
también de oportunidad. Si fuera cuestión de tiempo habría por qué
preocuparse, pero si además no se les ofrece la oportunidad entonces cabe
inquietarse seriamente. Hay que habilitar canales de entrada para la
inmigración. Vías claras y transitables. No para que entren como turistas,
con la mentira en los labios aunque no en la mirada, sino como trabajadores
y familiares. Si este es ya un país de inmigración ha de mostrar de un modo
explícito su voluntad de serlo. Por eso hay que criticar cualquier medida de
política migratoria que «clan- destinice» a los inmigrantes, como la que
recientemente se propuso, según la cual a los inmigrantes sin papeles hay
que negarles el empadronamiento en el ayuntamiento donde residen. Por la
misma razón hay que discutir los criterios de las regularizaciones, que
después de ofrecer una oportunidad a los que ya están dentro del país,
suspenden en el examen a un tercio de los que se presentan. Con los datos
en la mano eso es, exactamente, lo que ha sucedido en el 2000 con la regu-
larización de extranjeros. Por eso, en suma, hay que apoyar la cultura de la
legalidad también en la inmigración.
Legalidad para la inmigración sí, pero también para los que les
explotan. La cultura de la legalidad aún no se ha instalado en ciertos
sectores de la sociedad española. En los patronos del campo o de la
construcción, en las empleadoras del servicio doméstico, en los arren-
dadores de viviendas y en los ancianos que buscan compañía permanente.
Esas sombras laborales en los mercados de trabajo que se ofrecen a los
inmigrantes ennegrecen el panorama. Desde luego que hay inmigrantes que
optan por la ilegalidad, pero no tanto por la situación como por la actividad.
Los extranjeros que solicitan la regularización no buscan la situación de
indocumentados. Aquellos trabajadores que
cada año y uno tras otro piden ser admitidos en el contingente laboral tampoco
quieren ocultarse. El problema se presenta cuando la «situación» choca con la
actividad. Si nos paramos a pensar en cuántos españoles «legales» están trabajando
en la economía sumergida lo entenderemos sin necesidad de mayores
explicaciones. Ese es el caso de un inmigrante que tiene un permiso de residencia
en vigor, pero que se ve empujado a trabajar en una actividad no declarada a la
Seguridad Social. Residencia legal y trabajo irregular es una combinación que con
demasiada frecuencia se ve obligado a recorrer el inmigrante. He ahí un indicador
de la necesidad de cultivar la cultura de la legalidad no sólo hacia fuera, sino
también hacia dentro, particularmente en el empresariado que demanda la mano de
obra inmigrante.
Esta panorámica quedaría incompleta sin una breve mención de la política de
inmigración que se ha planteado en el año 2000 y que concluye con el Programa
Greco y con la reciente firma de convenios con Ecuador, Colombia y Polonia. Esta
vía bilateral se va a hacer extensiva a otros «países terceros». Por último, y
apoyados en la evidencia empírica presentada, concluiremos señalando cuáles son
los rasgos básicos que conforman el sistema de inmigración irregular en España.
Un sistema que, a buen seguro, no se ha diseñado conscientemente, sino que parece
más bien el producto de una combinación conocida y nada original. Por un lado, las
transformaciones productivas y su concreción en los mercados de trabajo
segmentados con su específica cultura empresarial y laboral. Por el otro, una
política de control de la inmigración en la que prima el desconcierto y la falta de
medios. Una política que favorece las malas prácticas patronales y procura
inseguridad jurídica e irregularidad. Y que en diez años ha generado cada vez más
irregularidad y un número creciente de entradas fraudulentas. Una práctica
administrativa que ha derivado en una auténtica «producción institucional de

irregulares» tal y como ya anunció J. P. Garson en 1992, en un curso de verano
celebrado en Si- güenza.
Hacia el interior, se esgrime la alta tasa de paro y la preferencia nacional a la
hora del empleo. De ese modo se quiere acallar cualquier prejuicio acerca de la
competencia en el mercado de trabajo entre nativos y foráneos. Además, y ya en la
esfera electoral, se leen con una mezcla de temor y recelo las encuestas de opinión
sobre la inmigración y el eventual apoyo popular a un hipotético «partido político
Epilogo 135
de carácter racista». Por el otro cabo, cuando se mira hacia el exterior, se

arbitran medidas para defenderse y detener los flujos migratorios.
Fundamentalmente el blindaje de las fronteras (unas más que otras) y la búsqueda
de acuerdos de readmisión de indocumentados con los países de origen o de
tránsito. Y, en el mejor de los supuestos, se pone en circulación una cuota de
trabajadores «calculada a ojo de buen cubero» y dirigida hacia las ramas de
actividad más opacas y precarias. Esos contingentes laborales, en la práctica, han
funcionado como una recuperación de los trabajadores que ya estaban dentro del
país o tenían un pie en el mismo. En definitiva, las cuotas han sido regulari-
zaciones o recuperaciones, pero no han constituido una apuesta decidida y firme de
canalización de los flujos mirando hacia el exterior. Además llevamos dos años sin
esa «teórica» vía de entrada. La firma en el 2001 de acuerdos de inmigración con
una selección de países es la única respuesta que se ofrece para gobernar los flujos
migratorios. Pero las corrientes migratorias no se gobiernan azuzando los miedos,
sino auscultando las necesidades y evaluando las capacidades. Y la gestión de la
población extranjera en el interior del país no se está llevando a cabo con el fin de
recoger los beneficios de la diversidad, sino con el objetivo de reforzar y amparar
las conveniencias de los nativos a corto plazo.
Esta ceguera respecto de la canalización de los flujos hacia fuera no afecta
sólo al trabajador extranjero. Hasta la fecha, la mayoría de los familiares no han
entrado por la vía que les corresponde. Ni un buen número de refugiados son lo que
dicen ser. Ni están todos los jubilados europeos que son. Dicho de otro modo, y esta
es nuestra tesis de fondo, el modelo migratorio español es, en lo fundamental, un
sistema de inmigración irregular. Y lo es por la obsesión en mirar al interior,
atenazados por el mito de la territorialidad y la simplificación de la identidad
cultural. ¿Por qué crear fronteras con las identidades pequeñas? Pero, volviendo
sobre nuestros pasos, el hecho es que nuestro modelo migratorio produce
irregularidad administrativa y no siempre a su pesar. Este resultado se puede
comprobar una vez más en la última regularización, en la que, en el primer barrido,
más de un tercio de los solicitantes vieron denegada su petición. Eso suponía dejar
en la sombra a ochenta mil personas que pedían salir del agujero. Un modelo
migratorio, que en la tesitura peor, concluye con una irregularidad duradera de los
trabajadores extranjeros menos afortunados.
Y esta realidad se explica en lo más básico (y aquí es donde entra
Sassen), porque la política de inmigración no mira hacia fuera, sino que más
bien se piensa hacia dentro. Se trata de una visión defensiva de una política
de inmigración que participa de una ideología negativa respecto de la misma,
por decirlo, una vez más, con palabras de Massimo Livi-Bacci. A este rasgo
general cabe añadir una selección de otros más concretos que han salido a lo
largo de estas páginas. Primero, una cultura empresarial de contratación
informal propia de los huecos laborales donde se concentran los extranjeros.
Seguida de una concepción de la inmigración exclusivamente como mano de
obra poco cualificada y de carácter temporal. Sin parar mientes en otros tipos
de inmigración, como la familiar y la de trabajadores cualificados. Una
tediosa gestión administrativa que dificulta la oferta en regla del
empresariado y que hace inviable el mantenimiento de la misma. Una
inexistente política de flujos que no propone canales transitables para las
diversas categorías de inmigrantes, sino que más bien los mezcla y confunde.
Y una legislación rígida en extremo que resulta inadecuada para gobernar un
fenómeno complejo y flexible. En suma, una falta de definición y de
previsión de cuál es el sistema migratorio más razonable para la transición
social desde una sociedad que antes ha estado dividida por la emigración a
otra que, cada día más, se halla escindida por la inmigración.
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de Trabajo y Seguridad Social.
8. Véase la exposición que hace Mattingly (1988) sobre el derecho de embajada en la
Edad Media, como un derecho formal y específico, con sólo inmunidades parciales.
un sentido más amplio del ejercicio del derecho. Esto queda bien ilustrado en el caso de
Francia. Aunque las empresas francesas se encuentran, en Europa, entre las más
importantes proveedoras de servicios de información y de ingeniería, y gozan de una
fuerte aunque no sobresaliente posición en los sectores de seguros y financieros, se
hallan en creciente desventaja por lo que a servicios jurídicos y contables se refiere.
Y las sociedades de abogados francesas se hallan en una desvantaja aún mayor a cau-
sa de su ordenamiento jurídico (el todavía vigente código napoleónico): la ley anglo-
americana tiende a regir las transacciones internacionales. En Francia, las firmas ex-
tranjeras con oficinas en París dominan los servicios jurídicos de las empresas, tanto
francesas como extranjeras, que operan a nivel internacional (Carrez, 1991) (véase
Le Débat, 1994).
21. Para muchos analistas, la anomalía se produce en el período 1930 a 1970, un período en el
que los rígidos controles de capitai y las regulaciones protegían a los mercados interiores
nacionales y daba a los gobiernos más control sobre su economía. Había siempre fugas, que se
agudizaron en los años sesenta. Una réplica a los rígidos controles internos era la implantación en
el mercado de los eurodólares, que fueron creados por los bancos estadounidenses para eludir las
regulaciones bancadas nacionales. Luego el hundimiento de elementos clave del sistema de Bretton
Woods a principios de los setenta señaló la emergencia del mercado global de capitales.
11. Mitchell (1989).

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SASKIA SASSEN

La globalización económica representa una de las más importantes

1 Reisman (1990), p. 867

2L PMCÍ (1992X facefesoat (1996X X Rmau (19*101.

so cuando los estados-nación con territorialidad y soberanía exclu- yentes

agencias de clasificación crediticia, y de otras encantadoras entidades por el

están proliferando rápidamente tanto en número como en lugares de

organización empresarial que opere en más de un país y, en la actualidad,

Otro ejemplo actual de este trasiego entre un proceso o dinámica

desregulación mercados como los de Buenos Aires, Sao Paulo, Bangkok,

Nuevos ordenamientos jurídicos

El funcionamiento de redes mundiales de factorías, oficinas y delegaciones de

contenidos y a nuevas ubicaciones para la específica propiedad sistèmica

12 Véanse Mittelman (1996), Paniteli (1996) y Cox (1987).

13 Resumido en Dezalay y Garth (1995); véase también Dezalay (1992).

Las reglamentaciones e instituciones transnacionales plantean cuestiones acerca de

18 Rosenau y Czempiel (1992).

De ahí que lo internacional emerja como un ámbito para la com-

El caso más ampliamente reconocido de americanización es visto, por

ejemplo, el instrumento jurídico de la franquicia—. Señala Shapiro que

25 Shapiro (1993), p. 39, y Wiegand (1991).

Dezalay y Garth señalan que en estas condiciones los recursos

La virtualización de la actividad económica

El tercer componente en la nueva geografía del poder es la creciente

En muchos aspectos, el estado se halla implicado en este emergente

sistema de gobemabilidad transnacional. Pero se trata ahora de un estado

potencial de corrupción, sino más bien plantear la cuestión de lo que es

27 Aman (1995), p. 437.

impone restricciones a la autonomía política del estado nacional, al

30 Ruggie (1993), p. 143.

cial para armonizar la yuxtaposición del consenso interestatal, al objeto de

31 Véanse Kennedy (1988) y Negri (1995).

han convertido, en cierto modo, en una fuente autónoma de autoridad que

Está claro que definir el estado-nación y la economía global como

tema del estado moderno y del moderno sistema interestatal. Y eso, a

por esas mismas limitaciones, todo lo que podemos ver en la actualidad es

Al abordar la cuestión de cómo ha afectado la globalización a la territorialidad

La institución y construcción de la ciudadanía están siendo desestabilizadas.

nómica y el dominio de las elites políticas.37 (En tal descripción de lo

37 Véanse, por ejemplo, Kalberg (1993) y Hindess (1993).

tes y subordinados tiene también implicaciones de la mayor impor-

F.v. i-crv uuwiiisionaaores y teóri-

ser interpretados como señales de un cambio en las prerrogativas de los

mercados financieros globales, y no se sitúa en los individuos, no se sitúa

El mercado global de capitales

La formación de un mercado globalde capitales representa una concentración de poder

43 Ibid.,pp. 11-12. >¿||J

Cabe prever mucha más integración y poder para los mercados de

Además, el poder del mercado se halla en la actualidad cada vez más

¿Afecta la concentración de capital en los mercados no regulados a las

política monetaria más efectiva que en la actualidad. Por ejemplo,

52 Woodall (1995), Ib.

primer acreedor del mundo a ser el mayor deudor. Este es el legado a

53 Como estas derivativas implican cambios de sensibilidad respecto al interés de

¿Representa el mercado global de capitales una amenaza para la de-

54 Véase, por ejemplo, Arrighi (1994).

miento analítico puede ayudamos a conceptualizar el conjunto de de-

¿Han de superar los dinámicos e ingeniosos abogados y ejecutivos, que

58 La expresión GATT-MTN (Multilateral Trade Negotiations, Negociaciones Co-

como el bienestar en la comunidad de los estados.

probable que se desarrollen globalmente regímenes jurídicos más fuertes, si

60 Véase el trabajo de Ruggie (1996) sobre acuerdos multilaterales.