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Id Cendoj: 28079130022006101093
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 2
Nº de Recurso: 2321/2002
Nº de Resolución:
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: JUAN GONZALO MARTINEZ MICO
Tipo de Resolución: Sentencia

Resumen:
Galicia: Canon de saneamiento regulado por la Ley autonómica 8/1993, de 23 de junio,
reguladora de la Administración Hidráulica de Galicia, y por el Decreto 27/1996, de 23 de enero, que
la desarrolla.No sujeción de los vertidos realizados al canon estatal de vertidos de la Ley de Costas
22/1988 sino al canon de saneamiento gallego regulado por la Ley 8/1993 (arts. 33 a 42).El canon de
saneamiento gallego es compatible con el canon de vertidos de la Ley de costas. Inexistencia de
coincidencia de los hechos imponibles de ambos cánones.

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Octubre de dos mil seis.

Visto ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, constituida por los
Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación interpuesto por
ELECTROQUIMICA DEL NOROESTE S.A., en anagrama ELNOSA, representada por Procurador y bajo la
dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el 18 de enero de 2002 por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso de
dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 8652/1997 en materia de canon de
saneamiento de aguas.

Comparece, como parte recurrida, el Letrado de la Junta de Galicia en la representación que le es

propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Con fecha 20 de marzo de 1996, la Subdirección General de Infraestructuras Hidráulicas

de la Junta de Galicia dirigió a ELNOSA un requerimiento para que cumplimentase la declaración de datos
para el cálculo del canon gallego de saneamiento según modelo aprobado por Orden de la Junta de Galicia
de 8 de febrero de 1996.

Contra el requerimiento anterior ELNOSA interpuso recurso de reposición solicitando que se le

declarara no sujeta al referido canon de saneamiento; fue desestimado por la citada Subdirección General
de Infraestructuras Hidráulicas de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Viviendas el 8 de
mayo de 1996.

SEGUNDO.- Contra esta resolución ELNOSA planteó reclamación económico-administrativa ante el

Tribunal de Galicia el 14 de junio de 1996, la cual fue resuelta desestimatoriamente por el mencionado
Tribunal en su sesión de 29 de abril de 1997.

TERCERO.- Contra la meritada resolución del TEAR de Galicia ELNOSA interpuso recurso
contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que,
con fecha 18 de enero de 2002 , dictó sentencia cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "FALLO: Que
desestimamos del recurso contencioso-administrativo deducido por Electroquímica del Noroeste S.A.
(ELNOSA) contra Resolución de 29 de abril de 1997 desestimando la reclamación 398-PO-96/6 sobre
requerimiento para cumplimentar la declaración de datos para el cálculo del canon de saneamiento, dictado
por el Tribunal Económico-Administrativo de la Comunidad Autónoma. Sin imposición de costas".

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CUARTO.- Contra la citada sentencia la representación de ELNOSA formuló escrito de preparación

de recurso de casación según lo establecido en el art. 89 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Formalizado el recurso, se personó como parte recurrida la Junta
de Galicia, que se opuso al mismo.

En Providencia de 20 de mayo de 2003 fue admitido el recurso, habiendo formulado sus alegaciones
de oposición el Letrado de la Junta de Galicia cuando fue requerido para ello, quedando después los autos
pendientes de deliberación y fallo por la Sala, actuación procesal que tuvo lugar en la audiencia celebrada el
26 de septiembre de 2006 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La sentencia recurrida, después de fijar el acuerdo del TEAR de Galicia de 29 de abril de
1997 como objeto del recurso, fue analizando los motivos de impugnación de la resolución recurrida.

1. El primer motivo de impugnación alegado fue la nulidad radical del Decreto 27/1996, de 25 de
enero , que aprobó el Reglamento de desarrollo de la Ley autonómica 8/1993, de 23 de junio , reguladora
de la Administración Hidráulica de Galicia, por haberse omitido el trámite de consulta preceptiva del Consejo
Consultivo de Galicia o del Consejo de Estado. La sentencia, teniendo en cuenta que en el supuesto de
autos el vicio procedimental se denunciaba con ocasión de impugnar de forma indirecta el reglamento
autonómico, a propósito de combatir un acto de aplicación individual del mismo, entendió, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Sala Tercera, que no podía declarar la ilegalidad formal y en bloque del reglamento
autonómico citado. Su anulación sólo es posible cuando se trate de vicios que produzcan la nulidad de
pleno derecho y a través del recurso de impugnación directa.

2. A través del segundo motivo de impugnación aducía la demandante que respecto de ella no se
produjo el hecho imponible del canon de saneamiento, pues para que éste surja no basta con el consumo
de aguas continentales, al ser necesario que se produzcan vertidos en ámbitos que sean competencia de la
Administración Hidráulica gallega, y siendo así que ELNOSA realizaba sus vertidos al mar continental a
través de las balsas de ENCE, tal espacio no era competencia de aquella Administración autonómica, por lo
que la sujeción lo sería, en todo caso, al canon de vertido previsto en la Ley estatal de Costas, pero no al
canon de saneamiento autonómico.

Como señala la propia Exposición de Motivos de la Ley autonómica 8/1993, de 23 de junio ,

reguladora de la Administración Hidráulica de Galicia, la Comunidad Autónoma gallega asumió en su
Estatuto de autonomía las competencias en materia de aguas y obras hidráulicas que le corresponden
dentro del marco prefigurado en los arts. 148 y 149 de la Constitución . Concretadas dichas competencias
en su vertiente administrativa y abierto el camino para su ejercicio mediante los correspondientes legales
Decretos de transferencias, era necesario regular mediante una Ley la organización de la Administración
Hidráulica de Galicia para el ejercicio de aquellas competencias, que habían de referirse tanto a las aguas
de los recursos y aprovechamientos que discurren íntegramente por el territorio de Galicia como a las obras
hidráulicas que se realicen en el mismo, con las salvedades que en este punto contienen las leyes, creando
la misma Ley el denominado canon de saneamiento como nuevo tributo de la Comunidad Autónoma de
Galicia, cuyos aspectos esenciales regula la propia Ley y desarrolla el Decreto 27/1996 .

Pues bien, entre esos títulos competenciales cabe citar los del art. 148.9º de la CE , esto es, la
gestión en materia de protección del medio ambiente, pero es que, además, conforme al art. 149.1.23º del
mismo Texto Constitucional , las Comunidades Autónomas pueden tener normas adicionales de protección
del medio ambiente respecto de la legislación básica del Estado.

Por otra parte, corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia, en el marco del Estatuto de
Autonomía, la competencia exclusiva para el dictado de normas adicionales sobre protección del medio
ambiente y del paisaje en los términos del art. 149.1. 23ª CE (art. 27.30 del Estatuto) y además la ejecución
de la legislación del Estado en materia de vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del
Estado correspondientes al litoral gallego, con la adición de aquella competencia normativa (art. 29.4 del
Estatuto ), cerrándose así el sistema competencial de la Comunidad Autónoma en esta materia, de donde
se extraen dos conclusiones: 1ª) la legítima competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia para
regular los vertidos de aguas residuales que desde tierra viertan en el mar litoral de Galicia, así como para
la instauración del canon de saneamiento, que responde al principio enunciado como " quien contamina ,
paga ", que inspira la legislación comparada dentro del Estado y fuera del mismo, todo ello de acuerdo con

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el principio de concurrencia de competencias del Estado y CC AA en esta materia, conforme tiene sentado
el propio Tribunal Constitucional con ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley de
Aguas (Ley 29/1985 ); 2ª) el hecho imponible del canon de saneamiento, que instaura la citada Ley
Autonómica como ingreso de Derecho público dirigido a generar recursos para afrontar los gastos de
explotación e inversiones en instalaciones de saneamiento de aguas residuales, se produce en los términos
que señala su art. 34.1 , esto es, producción de vertidos de aguas y productos residuales, realizados directa
e indirectamente, entendiéndose realizado el hecho imponible por el consumo o por la utilización potencial o
real del agua de cualquier procedencia.

3. Aducía también la demandante, la incompatibilidad del canon de saneamiento y el canon de vertido

regulado en la Ley de Costas.

Decía la sentencia que el canon de saneamiento y el canon de vertido previsto en el art. 85 de la Ley
de Costas son independientes, pues el canon de vertido previsto en la Ley de Costas, al igual que el canon
de vertido previsto en la Ley de Aguas, aunque referido este último al dominio público hidráulico, son
cánones que se devengan por el control o autorización de los vertidos, viniendo a ser más bien una tasa, al
paso que el canon de saneamiento es un impuesto que tiene por hecho imponible la producción del vertido
mismo, establecido con un carácter claramente preventivo y disuasorio del hecho contaminante, y cuya
recaudación tiene aquel destino finalistico de financiación de los gastos de inversión y explotación de
infraestructuras de evacuación y tratamiento de aguas y productos residuales.

En la sentencia de la Sala de instancia, desestimatoria de los recursos acumulados 7694 y 7716/1992

, se incidía ya sobre la naturaleza de este canon, claramente diferenciado del previsto en aquellas leyes
estatales especiales, al decirse allí que se trata de un "impuesto ecológico que fue creado por iniciativa de la
CA a la vista de los informes de los laboratorios del medio ambiente de la Consellería del Industria... para
evitar los posibles peligros de cierto tipo de industrias de carácter contaminante que pudieran provocar
desastres ecológicos, por ello la potestad tributaria de la CA está plenamente justificada, a más del art.
133.2 de la CE , ante la existencia de un fenómeno social que es preciso encauzar... por lo que el citado
impuesto ha de considerarse de naturaleza mixta, es decir de carácter extrafiscal, y, de otra parte,
recaudatorio, pero no con una finalidad puramente crematística, sino por la necesidad de imponer con
carácter coactivo y con el fin de limitar y poner coto a la realización de ciertos vertidos o emisión de ciertos
gases de indudable peligrosidad de ciertas industrias, que han sido controladas, por lo que es la protección
del medio ambiente y del paisaje y del interés sanitario de esta Comunidad lo que pretende en primer lugar
la ley autonómica de 1993 y posteriormente el reglamento que ahora se impugna, creando precisamente las
unidades de contaminación e incentivándolas a fin de paliar en la medida de lo posible la emisión de
sustancias contaminantes".

Por tanto -- concluía la sentencia --, acierta la resolución recurrida cuando afirma que "el canon de
vertidos regulado en la Ley de Costas es totalmente compatible con el canon de saneamiento, máxime
teniendo en cuenta que aquél no es operativo por falta de desarrollo reglamentario".

SEGUNDO.- Con amparo en el art. 88.1.d) de la L.J.C.A. 29/1998 , la entidad recurrente formula un
único motivo de casación, invocando la infracción del art. 85 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ;
del art. 6.2 y 6.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre , de Financiación e las Comunidades
Autónomas y de la doctrina del Tribunal Constitucional que ha interpretado este último artículo.

La entidad recurrente sostiene la incompatibilidad del canon autonómico gallego de saneamiento con
el canon estatal de vertidos regulado en el art. 85 de la Ley estatal de Costas, lo que le lleva a afirmar que la
sentencia recurrida infringe el art. 85 de la Ley de Costas y esa infracción permite a la sentencia recurrida
admitir la compatibilidad del canon estatal de vertidos con el canon autonómico de saneamiento.

Para la entidad recurrente la sujeción de los vertidos realizados por ELNOSA al canon de vertidos
regulado por el art. 85.1 de la Ley estatal de Costas determina la no sujeción de dichos vertidos al canon de
saneamiento regulado por la Ley Autonómica 8/1993, de 23 de junio , reguladora de la Administración
Hidráulica de Galicia, y por el Decreto 27/1996, de 23 de enero , que lo desarrolla.

La parte recurrente invoca la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas
(LOFCA), cuyo art. 6.2 dice que los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer
sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Lo que el art. 6.2 prohibe es la duplicidad de hechos
imponibles pero no el que las Comunidades Autónomas establezcan tributos propios sobre fuentes de
riqueza o materias imponibles ya gravadas por el Estado. La STC 37/1987, de 26 de marzo , ha deslindado
lo que es materia imponible y lo que puede tenerse como hecho imponible.

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De acuerdo con estas ideas, la cuestión estriba en determinar si hay o no coincidencia en los hechos
imponibles del canon estatal de vertidos y del canon de saneamiento de la Xunta de Galicia.

La sentencia recurrida niega esa coincidencia de hechos imponibles porque el hecho imponible del
canon estatal de costas es la autorización de vertidos mientras que el canon autonómico prescinde de toda
consideración sobre la presencia o ausencia de autorización y se ciñe al vertido mismo. Para la parte
recurrente no cabe establecer esa diferencia radical entre el hecho imponible del canon de saneamiento y el
del canon de vertidos, pues hay una coincidencia exacta en lo que se refiere a los vertidos autorizados y ello
es suficiente para entender que la sentencia recurrida interpretó la Ley autonómica 8/1993 y su Reglamento
de desarrollo en un sentido que infringe el art. 6.2 de la LOFCA , que forma parte del bloque de
constitucionalidad, de manera que la Ley gallega 8/1993 sería inconstitucional tal como es interpretada por
la sentencia recurrida.

Tampoco vale negar la coincidencia de hechos imponibles sobre la base de afirmar que el canon
estatal es una tasa mientras el canon autonómico constituye un impuesto.

La prédica de inconstitucionalidad del canon de saneamiento gallego por ser incompatible con el
canon de vertidos regulado por el art. 85 de la Ley de Costas se refuerza, según la recurrente, con la STC
de 30 de noviembre de 2000 , relativa a la Ley Balear 12/1991, de 20 de diciembre , reguladora del
Impuesto sobre Instalaciones que incidan en el medio Ambiente.

TERCERO.- 1. Hemos visto que la entidad recurrente considera que el canon de saneamiento gallego
grava el mismo hecho imponible que el canon estatal de vertidos regulado en el art. 85 de la Ley 22/1988,
de 28 de julio de Costas , incurriendo así en una duplicidad impositiva proscrita por el art. 6.2, de la Ley
Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre , de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).

2. Antes de entrar a analizar la cuestión de fondo planteada a este Tribunal, y en la medida en que la
parte recurrente sostiene que el gravamen autonómico cuestionado infringe el art. 6.2 de la LOFCA ,
conviene comenzar -- como hace el Tribunal Constitucional en su sentencia de 13 de junio de 2006 --
situando la cuestión en el contexto del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas,
principio que, aparte de la previsión genérica acogida por el art. 137 CE , viene establecido expresamente
en el art. 156.1 CE que preceptúa: "Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el
desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda
estatal y de solidaridad entre todos los españoles". El desarrollo legal de ese principio se ha producido en la
Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades autónomas (modificada,
primero , por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre y, después, por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de
diciembre ), en cuyo art. 11 se dice textualmente: "Las Comunidades autónomas gozarán de autonomía
financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les
atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos".

Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, el citado principio de "autonomía financiera" de las
Comunidades Autónomas, en tanto que se erige en un instrumento indispensable para la consecución de la
autonomía política, implica, por lo que aquí interesa, la capacidad de las Comunidades Autónomas para
acceder a un sistema adecuado -- en términos de suficiencia -- de ingresos, de acuerdo con los arts. 133.2 y
157.1 CE . La autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces, estrechamente ligada a su
suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin
condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido
encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente
reconocida en los arts. 137 y 156 CE (por todas, SSTC 289/2000, de 30 de noviembre; 96/2002, de 25 de
abril; y 168/2004, de 6 de octubre ).

Pues bien, uno de los instrumentos para alcanzar esa autonomía financiera, en la vertiente de los
ingresos, es la posibilidad que tienen las Comunidades Autónomas -- conforme a los arts. 157.1 CE, 4 y 5
LOFCA -- de establecer y exigir "sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales". Ahora bien,
conviene recordar que "el poder tributario propio, reconocido por la Constitución a las Comunidades
Autónomas, en nuestro Ordenamiento está también constitucionalmente condicionado en su ejercicio". (STC
289/2000, de 30 de noviembre ); dicho de otro modo, "la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas
no se configura constitucionalmente con carácter absoluto, sino que aparece sometida a límites intrínsecos
y extrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las haciendas
autonómicas (STC 49/1995, de 16 de febrero ). Entre dichos límites, que inciden "de forma importante en la
capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer un sistema de tributos propio como
consecuencia de la ocupación de la riqueza gravable tanto por los tributos estatales como por los locales"

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(STC 289/2000, de 30 de noviembre ), se encuentra la prohibición de doble imposición establecida en el art.

6 LOFCA, precepto que somete la creación por las Comunidades Autónomas de tributos propios a dos
límites infranqueables: 1º/ Dichos tributos "no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el
Estado" (art. 6.2 LOFCA ). 2º/ Aunque "podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la
legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales", sin embargo, sólo lo podrán hacer "en
los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple" (art. 6.3 LOFCA
). A propósito de la denuncia que hace la entidad recurrente de la supuesta vulneración por la sentencia
recurrida del art. 6.3 de la LOFCA , es de advertir que al no discutirse en ningún caso la posible coincidencia
del canon de saneamiento gallego con un tributo local es obvio que no puede haberse producido la
vulneración legal denunciada.

Por otra parte, conviene señalar que ya el art. 4 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General
Tributaria , preveía que los tributos "además de ser medios para recaudar ingresos públicos, han de servir
como instrumento de la política económica general, atender a las exigencias de estabilidad y progreso
sociales y procurar una mejor distribución de la renta nacional". Hoy es el art. 1 de la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria , el que reconoce que "los tributos, además de ser medios para obtener los
recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la
política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución".
Es decir, el tributo puede no ser sólo una fuente de ingresos, una manera de allegar medios económicos a
los entes territoriales para satisfacer sus necesidades financieras (fin fiscal), sino que también puede
responder a políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria (fin extrafiscal), esto es, el legislador
puede "configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones básicamente
extrafiscales". En este sentido SSTC 37/1987, de 26 de marzo; 197/1992, de 19 de noviembre; 194/2000,
de 19 de julio; y 276/2000, de 16 de noviembre .

Y es que es doctrina del Tribunal Constitucional que "las Comunidades Autónomas pueden establecer
impuestos de carácter primordialmente extrafiscal", ya que "constitucionalmente nada cabe objetar a que, en
general, a los tributos pueda asignárseles una finalidad extrafiscal y a que, ya más en particular, las
Comunidades Autónomas puedan establecer impuestos con ese carácter" (STC 186/1993, de 7 de junio ),
aunque ello ha de hacerse "dentro del marco de competencias asumidas y respetando las exigencias y
principios derivados directamente de la Constitución (art. 31 ), de la Ley Orgánica que regula el ejercicio de
sus competencias financieras (art. 157.3 de la Constitución ) y de los respectivos Estatutos de Autonomía".
Tributos extrafiscales en los que "la intentio legis del tributo no es crear una nueva fuente de ingresos
públicos con fines estrictamente fiscales o redistributivos", sino, por ejemplo, estimular actuaciones
protectoras del medio ambiente en cumplimiento del art. 45.1 de la Constitución .

3. En el presente caso, al centrarse el objeto del recurso en el cumplimiento por el canon de

saneamiento regulado por la Ley 8/1993 de Galicia del límite establecido en el art. 6.2 de la LOFCA ,
interesa recordar el significado que el Tribunal Constitucional ha atribuido a la expresión "materia
reservada", que ha interpretado como sinónimo de "materia imponible u objeto del tributo" (SSTC 37/1987,
de 26 de marzo; 289/2000, de 30 de noviembre; y 168/2004, de 5 de octubre ), en contraposición con la
referencia al "hecho imponible" del art. 6.2 LOFCA . A ese respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado
que "el hecho imponible es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas
circunstancias, la Ley fija en cada caso "para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento
de la obligación tributaria", es decir, es el acto o presupuesto previsto por la Ley cuya realización, por
exteriorizar una manifestación de capacidad económica, provoca el nacimiento de una obligación tributaria.
Por el contrario, "por materia imponible u objeto del tributo debe entenderse toda fuente de riqueza, renta o
cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad
que pertenece al plano de lo fáctico". De ahí que, en relación con una misma materia impositiva, el
legislador pueda seleccionar distintas circunstancias que den lugar a otros tantos hechos imponibles,
determinantes a su vez de figuras tributarias diferentes. En suma, al "hecho imponible" -- creación normativa
-- le preexiste como realidad fáctica la materia imponible u objeto del tributo, que es la manifestación de
riqueza efectivamente gravada, esto es, el elemento de la realidad que soportará la carga tributaria
configurada a través del hecho imponible exponente de la verdadera riqueza sometida a tributación como
expresión de la capacidad económica de un sujeto" (STC 289/2000, de 30 de noviembre; y en el mismo
sentido, STC 168/2004 , de 5 de octubre).

El Tribunal Constitucional ha señalado también que "el art. 6 LOFCA contiene dos límites al poder
tributario propio de las Comunidades Autónomas: los hechos imponibles gravados por el Estado (apartado
2) y las materias imponibles reservadas a las corporaciones locales (apartado 3). El primero "no tiene por
objeto impedir a las Comunidades Autónomas que establezcan tributos propios sobre objetos materiales o
fuentes impositivas ya gravadas por el Estado" (STC 186/1993 ), sino que "lo que el art. 6.2 prohibe, en sus
propios términos, es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente" (STC 37/1987; y en términos

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similares STC 186/1993 ). Es decir, la prohibición de doble imposición en él contenida atiende al

presupuesto adoptado como hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que le sirve de base.
Por el contrario, el segundo límite reconduce la prohibición de duplicidad impositiva a la materia imponible
efectivamente gravada por el tributo en cuestión, con independencia del modo en que se articule por el
legislador el hecho imponible. En este segundo supuesto, resulta vedado cualquier solapamiento, sin
habilitación legal previa, entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo
autonómico" (STC 289/200, de 30 de noviembre ).

4. Sentada la doctrina anterior, debemos dilucidar si el canon de saneamiento creado por la Ley
autonómica 8/1993, de 23 de junio , reguladora de la Administración Hidráulica de Galicia, dirigido a generar
recursos para afrontar gastos de explotación e inversiones en instalaciones de saneamiento de aguas
residuales del territorio de Galicia, grava una materia imponible reservada a la Administración del Estado y,
más concretamente, la misma fuente de riqueza sometida por el canon estatal de vertidos regulado por el
art. 85.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

CUARTO.- 1. Como es sabido, el art. 149.1.23º de la Constitución determina que el Estado tiene
competencia exclusiva en relación con la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin
perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección,
de modo que corresponde al Estado la definición de las bases de su protección, mientras que las
Comunidades Autónomas asumen, de forma generalizada, las competencias de desarrollo de lo básico y de
ejecución o, como expone el art. 148.1.9ª , "la gestión en materia de protección del medio ambiente".

Como ha dicho la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de fecha 26 de julio de 2006 , la
doctrina constitucional emanada de las diversas sentencias y autos del Tribunal Constitucional pronunciadas
sobre la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio
ambiente puede resumirse señalando que al Estado corresponde una ordenación mediante mínimos que
han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas
con competencia en la materia establezcan niveles de protección más elevados, si bien el Estado no puede
agotar el contenido de la regulación llegando a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo
alguno a las Comunidades Autónomas con competencia en materia de medio ambiente, vaciándola de
contenido, y que la calificación de lo básico que corresponde al Estado se realiza en función de la
suficiencia y homogeneidad que reconduce a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas adapten el
nivel de protección establecido por la política nacional de medio ambiente a las circunstancias de su propio
territorio.

En consecuencia, las Comunidades Autónomas tienen competencias normativas para desarrollar lo

básico y para dictar normas adicionales de protección y les corresponde también la gestión y la función
ejecutiva en materia de medio ambiente tanto del contenido de las normas básicas como de aquellas que se
dicten para su desarrollo, legislativas y reglamentarias.

2. En el ámbito de Galicia, y en consonancia con los preceptos constitucionales citados, el art. 27.30
del Estatuto de Autonomía de Galicia, de fecha 6 de abril de 1981 , decía que en el marco de su Estatuto,
corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva para establecer normas
adicionales sobre protección del medio ambiente en los términos del art. 149.1.23 de la Constitución .
Asimismo, el art. 29.4 del Estatuto establece que corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la
ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos industriales y contaminantes en las aguas
territoriales del Estado correspondientes al litoral gallego.

Del sistema competencial de la Comunidad autónoma de Galicia en esta materia se extrae la

conclusión -- como la extrajo la sentencia recurrida -- de la legítima competencia de la citada Comunidad
para regular los vertidos de aguas residuales que desde tierra viertan en el mar litoral de Galicia así como
para la exacción del citado canon, que ha de responder al principio enunciado como " quien contamine
paga ", que inspira la legislación comparada dentro del Estado español y fuera del mismo.

3. En desarrollo de las mencionadas competencias, el legislador gallego aprobó la Ley 8/1993, de 23

de junio , reguladora de la Administración Hidráulica de Galicia.

La atribución de la categoría de ley formal a esta primera disposición general en la materia resultaba,
entre otras decisiones, de la creación de un canon de saneamiento como nueva exacción parafiscal de la
Comunidad Autónoma de Galicia, con carácter de ingreso de Derecho público, decisión cuya adopción y la
regulación de su ulterior ejecución en aquellos aspectos considerados básicos requería una norma con
categoría de ley formal.

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Se trata de un tributo creado en el contexto de los impuestos medio-ambientales de las Comunidades

Autónomas sobre la contaminación y los residuos, que fue instaurado por la Comunidad Autónoma de
Galicia a la vista de los informes de los laboratorios del medio ambiente de la Consejería de Industria para
evitar los posibles peligros de cierto tipo de industrias de carácter contaminante que pudieran provocar
desastres ecológicos. El citado tributo ha de considerarse de naturaleza mixta, es decir, de una parte, de
carácter extrafiscal como es la protección del medio ambiente, y, de otra, de carácter netamente fiscal o
contributivo.

El rendimiento del canon de saneamiento se destinaba íntegramente a la financiación de gastos de

inversión y de explotación de infraestructuras de evacuación en alta y de tratamiento de aguas residuales,
de acuerdo con la programación aprobada por el Consejo de la Xunta de Galicia. La gestión del canon de
saneamiento la realizará el ente autónomo Aguas de Galicia y lo aplicará a las finalidades concretas a las
que el mismo se destina (art. 33.2 y 3 de la Ley 8/1993 ).

Dice el art. 34.1 de la Ley 8/1993 que "constituye el hecho imponible del canon de saneamiento la
producción de vertidos de aguas y de productos residuales, realizados directa o indirectamente. En todo
caso, se entiende realizado el hecho imponible por el consumo o por la utilización potencial o real del agua
de cualquier procedencia". Se trata, pues, en principio de un tributo que grava el vertido en función del
consumo, pero de un tributo que grava directamente la actividad contaminante, no la titularidad de unas
determinadas instalaciones. El tributo cuestionado busca estimular actuaciones protectoras del medio
ambiente en cumplimiento del art. 45.1 de la C.E .

A pesar de la redacción del precepto, el hecho imponible del canon de saneamiento no es, en ningún
caso, el consumo del agua, sino la producción de vertidos de aguas y de productos residuales.

El consumo de agua no es el hecho imponible del canon, sino presunción legal de producción de tal
realidad imponible -- vertidos --, que obedece a la evidencia de que la producción de aguas residuales sólo
podrá llevarse a cabo si previamente existe un consumo de dicho elemento. Ello no quiere decir que el
propio consumo constituya el hecho imponible, ya que, siendo "iuris tamtun" la presunción establecida, cabe
prueba en contrario, de tal manera que si se acredita que el consumo de agua, aunque elevado, no produce
vertido alguno de aguas residuales, ese consumo de agua no resultaría gravado por el canon.

Tal posibilidad viene prevista en el art. 41.2 de la propia Ley 8/1993 , en la redacción dada por la Ley
de Presupuestos de Galicia para 1995 , en el que se establece la aplicación de un coeficiente corrector del
volumen para aquellos usuarios que incorporen el agua consumida al producto elaborado a lo largo de su
proceso fabril.

La confirmación de que el verdadero hecho imponible es la producción de vertidos de aguas y

productos residuales, realizados directa o indirectamente, es que el art. 26 del Decreto 27/1996 determina
que la Administración, de oficio, podrá aplicar el canon de saneamiento en función de la contaminación
producida cuando la cuota resultante de la medición directa de la contaminación sea superior a la que se
deduzca de la determinación del canon por volumen de agua utilizada.

El tributo tiene un carácter finalista. Así, la Exposición de Motivos de la Ley y su art. 33.2 decían que
el canon de saneamiento se destina a generar recursos para financiar inversiones y gastos de explotación
de instalaciones de tratamiento de aguas residuales del territorio de Galicia, fijándose en función del grado
de contaminación producida. Y el art. 1 del Decreto 27/1996, de 25 de enero , por el que se aprueba el
Reglamento de desarrollo de la Ley 8/1993 , decía que el canon de saneamiento se configura como un
tributo de carácter finalista destinado a la financiación de gastos de inversión y de explotación de las obras e
instalaciones destinadas al saneamiento de vertidos.

En definitiva, que el canon de saneamiento gallego de la Ley 8/1993 , reguladora de la Administración

Hidráulica de Galicia, (al igual que el canon de saneamiento catalán regulado en la Ley 5/1981, de 4 de
junio , sobre evacuación y tratamiento de aguas residuales en Cataluña, y en la posterior Ley 17/1987, de
13 de julio, sobre Administración Hidráulica de Cataluña ) viene impuesto por la concurrencia de claras
exigencias de interés público, al tratarse de garantizar la mejora de la calidad ambiental de las aguas (art.
45 C.E .), que podría verse seriamente quebrantada en la hipótesis de que no pudieran realizarse las obras
de saneamiento y depuración necesarias. Estas consideraciones llevaron a la Sección Tercera de esta Sala,
en su sentencia de 16 de mayo de 2001 (recurso de apelación num. 56/1994 ), a confirmar la aplicación del
canon de saneamiento del año 1985 en Cataluña ya que el deber de contribuir se hallaba ya
suficientemente perfilado desde la Ley 5/1981 y la competencia de la Comunidad Autónoma en la materia le
venía atribuida por los arts. 10.6 y 11.10 de su Estatuto de Autonomía , presupuestos que también se dan

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en el caso del canon de saneamiento gallego, sin que aquí se haya planteado cuestión de
inconstitucionalidad sobre ningún precepto de la Ley 8/1993 de Galicia que creó el canon de saneamiento,
contemplando específicamente los vertidos al mar.

QUINTO.- Sostiene la recurrente la sujeción de los vertidos realizados por ELNOSA al canon de
vertido regulado por el art. 85.1 de la Ley de Costas , lo que, a su juicio, determina la no sujeción de dichos
vertidos al canon de saneamiento regulado por la Ley autonómica 8/1993 , sin que el canon de saneamiento
gallego sea constitucionalmente compatible con el canon e vertidos de la Ley estatal de Costas.

Esta Sección considera, de acuerdo con la sentencia recurrida y con la mejor doctrina, que el canon
de saneamiento de Galicia y el canon de vertido del art. 85 de la Ley estatal de Costas son independientes y
que no hay coincidencia de hechos imponibles.

El canon estatal de vertido previsto en el citado precepto de la Ley de Costas (al igual que el canon
de vertido previsto en la Ley de Aguas, aunque referido este último al dominio público hidráulico) son
cánones que se devengan por el control o autorización de vertidos; el hecho imponible del canon de vertido
es la actividad de la Administración por la que se concede la autorización para realizar un vertido que se
sabe que es contaminante y degrada la calidad de las aguas.

El canon de saneamiento gallego es un tributo que tiene por hecho imponible la producción en sí de
vertidos de aguas y de productos residuales, establecido con un carácter claramente preventivo y disuasorio
del hecho contaminante y cuya recaudación tiene la finalidad de generar recursos para financiar las
inversiones en instalaciones de saneamiento de aguas residuales y afrontar los gastos de explotación de las
infraestructuras de tratamiento de aguas residuales y de su evacuación al mar.

En el canon estatal de vertido la circunstancia que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria es

que se "autorice" un vertido al dominio público marítimo-terrestre. En el canon de saneamiento gallego la
circunstancia que da lugar al devengo del canon es la producción del vertido.

SEXTO.- Dentro de la categoría doctrinal de los tributos sobre vertidos, es decir, de aquellos que
gravan la contaminación que los vertidos de aguas residuales provocan en el medio receptor, podemos
distinguir entre los tributos que recaen específicamente sobre la actuación administrativa para autorizar el
vertido contaminante en el dominio público marítimo o que requieren la realización de alguna acción de
mantenimiento de la calidad de las aguas afectadas (entre los cuales podríamos citar el canon estatal de
vertidos) y los tributos que gravan el vertido en función del consumo, entre los cuales podemos incluir el
canon autonómico de saneamiento gallego.

Se trata de determinar su naturaleza o textura desde una perspectiva jurídico tributaria: si estamos
ante un impuesto o una tasa.

El art. 26 de la Ley General Tributaria vigente al tiempo de iniciarse las actuaciones contiene la
definición de las "tasas" y de los "impuestos"; de estas definiciones, y al margen de las deficiencias técnicas
que doctrinalmente pudiera imputárseles, se deriva que el hecho imponible de la tasa se vincula a una
actividad o servicio de la Administración Pública, mientras que el hecho imponible del impuesto se relaciona
con negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del sujeto pasivo. Ello a su
vez conlleva que en las tasas la determinación del sujeto pasivo se realice por referencia a la actividad
administrativa y el importe de la cuota se fije, esencialmente, atendiendo al coste de la actividad o servicio
prestado por la Administración, con los que tiene una relación, más o menos intensa, de contraprestación,
mientras que en los impuestos el sujeto pasivo se determina por la actividad de los contribuyentes y el
gravamen se obtiene sobre una base imponible que es expresiva de una capacidad económica, que no
opera como elemento configurador en las tasas o, si lo hace, es de manera muy indirecta y remota.

Sentado lo que antecede, lo cierto es que la mayoría de la doctrina viene a configurar el canon de
vertidos de la Ley de Costas como una tasa. Y ello por cuanto se trata de un tributo fundamentalmente
dirigido a gravar tanto la actividad administrativa de autorizar el vertido como la actividad administrativa de
reparar el daño causado por el sujeto autorizado a contaminar.

En un supuesto análogo al canon de vertidos de la Ley de Costas, el canon de vertidos de la Ley de

Aguas, se ha configurado expresamente como tasa en el art. 289 del Real Decreto 606/2003 , de 23 de
mayor, por el que se modifica el Real Decreto 849/1986, de 1 de abril , por el que se aprueba el Reglamento
del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los Títulos preliminar, I, IV, V, VI y VIII de la Ley 29/1985, de
2 de agosto, de Aguas .

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En el canon de vertido estatal el hecho imponible gira en torno a la autorización administrativa para
realizar vertidos contaminantes, que es condición previa para realizar el vertido. Dicha autorización supone
que la Administración acepta que existen determinados vertidos al mar que necesariamente contaminan las
aguas y pese a ello concede la autorización, pero al mismo tiempo decide que son los sujetos autorizados
para efectuar los vertidos los que tienen que contribuir a reparar los perjuicios correspondientes. Esa
autorización supone un plus, una posición de ventaja para el sujeto autorizado a contaminar que tiene una
contraprestación económica, el canon correspondiente. El sujeto pasivo se fija por referencia a la actividad
administrativa correspondiente y es, pues, el titular de la autorización administrativa.

Por contra, en el caso del canon de saneamiento gallego nos encontramos con un impuesto que es
independiente de toda actuación de la Administración y que constituye un tributo de los denominados
ambientales, aunque también relacionado con la capacidad contributiva y finalista al estar afecto a la
financiación de las actuaciones de política hidráulica de la Xunta de Galicia, pues se destina a financiar
obras hidráulicas de competencia autonómica. Estos tributos, como ha puesto de relieve la doctrina, no son
propiamente tributos recuperadores del coste de las infraestructuras, pues la delimitación del hecho
imponible y la cuantificación de la cuota tributaria no se ponen en relación con ninguna actuación
administrativa concreta. En todos estos casos, aunque la recaudación normalmente se destina, como
hemos dicho, a financiar obras hidráulicas de competencia autonómica (aunque no son propiamente tributos
afectos a una finalidad, sino recursos propios de los entes públicos o empresas públicas autonómicas que
financian la inversión y gestionan el servicio), su naturaleza jurídica es más semejante a la propia de un
impuesto que a la de una tasa.

SEPTIMO.- No existe tampoco doble imposición porque aun admitiendo, a efectos dialécticos, que
existiese formalmente un solapamiento o yuxtaposición formal de los hechos imponibles de ambos cánones
-- el canon estatal de vertido y el canon de saneamiento gallego --, materialmente no sería así porque el
canon estatal de vertido no ha tenido existencia real, pues si bien fue regulado por el art. 85 de la Ley
22/1988, de 28 de julio, de Costas , lo cierto es que dicha Ley remitía a la vía reglamentaria para determinar
la carga contaminante del vertido expresada en unidades de contaminación y para el establecimiento de los
baremos de equivalencia para los vertidos de aguas residuales de otra naturaleza. Y el reglamento no ha
sido aprobado. Es más, el canon de vertidos establecido en la Ley de Costas ha sido derogado por la Ley
16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control integrados de la Contaminación (Disposición Derogatoria
Unica que se refiere a las "autorizaciones de vertidos al dominio público marítimo terrestre, desde tierra al
mar, reguladas en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ").

A este respecto, es preciso señalar que como el único motivo del recurso de casación que nos ocupa
es la infracción por la sentencia recurrida del art. 85 de la Ley de Costas , al entender la parte recurrente
que los vertidos al mar realizados por ELNOSA estaban sujetos al canon de vertido regulado por la Ley de
Costas y no al canon de saneamiento regulado por la Ley 8/1993 de Galicia , cabría plantearse los efectos
de la derogación sobrevenida de la norma estatal cuestionada y si la derogación del art. 85 de la Ley de
Costas por la Ley 16/2002 implica la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso. La pervivencia del
recurso depende de la incidencia real de la derogación y no de criterios abstractos. Por eso en un recurso
como el que nos ocupa, centrado en la supuesta interpretación errónea del art. 85 de la Ley de Costas , la
derogación de la norma cuestionada podría ser considerada como motivo bastante para considerar
extinguido el objeto del recurso.

Pero hecha abstracción del "excursus" realizado y volviendo a la cuestión objeto de debate en el
presente Fundamento, puede afirmarse que técnicamente no ha existido doble imposición. La prohibición de
doble imposición en materia tributaria garantiza que sobre los ciudadanos o entidades no pueda recaer la
obligación material de pagar doblemente por un mismo hecho imponible. En el caso presente, la entidad
recurrente no ha pagado doblemente por el mismo concepto; la falta de desarrollo reglamentario del canon
estatal de vertidos ha impedido que sobre cualquier persona o entidad pudiera recaer la obligación material
de pagar doblemente por un mismo hecho imponible. En cualquier caso, la entidad no ha acreditado, en
ningún momento, que la Administración le hubiera otorgado la autorización de vertido y hubiera percibido un
canon por ella, en función de la carga contaminante. De este modo no se ha realizado el hecho imponible
del canon de vertido estatal y, por tanto, no ha podido existir doble imposición.

Ciertamente, pueden darse casos en los que un mismo sujeto pasivo, al cual sean de aplicación el
Canon de Vertido y el de Saneamiento, quede sometido a una cuota tributaria total superior a la que le
correspondería si únicamente se encontrase gravado por el tributo estatal. Pero de ahí no cabe deducir, sin
más, la eventual inconstitucionalidad del tributo autonómico porque el sujeto pasivo en ningún caso
quedaría obligado al pago de una cuota superior al más alto de los dos tributos mediante el expediente de la
deducción en la cuota del impuesto autonómico de la deuda tributaria abonada por razón del gravamen

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estatal. La técnica de la deducción en la cuota del tributo más alto de lo previamente abonado por razón del
otro tributo es una fórmula común cuando se presenta esa yuxtaposición formal entre distintas figuras
impositivas y está destinada, precisamente, a impedir la existencia de una doble imposición económica.

En definitiva, que el hecho imponible del canon de saneamiento gallego no recaía sobre ninguna
actividad o conducta ya gravada previamente por el Estado, por lo que, a juicio de esta Sección, no cabe
sostener que la Ley 8/1993 de Galicia , ni consecuentemente el Decreto 27/1986, de 25 de enero , y los
actos de gestión dictados a su amparo, hayan incurrido en infracción alguna de la Constitución o de la
legislación estatal. El canon estatal de vertido regulado en la Ley de Costas era totalmente compatible con
el canon de saneamiento gallego, máxime si se tiene en cuenta que aquél no fue operativo por falta de
desarrollo reglamentario.

No se olvide que ha sido el propio Estado el que ha propiciado la aparición de los Cánones de
Saneamiento autonómicos. Así, el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales,
aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de febrero de 1995, estableció como requisito para la
obtención de recursos del Estado por parte de las Comunidades Autónomas para financiar instalaciones de
saneamiento, la obligación del establecimiento de un canon específico que preferentemente cubra los
costes de establecimiento y explotación de las plantas que se construyan en desarrollo del Plan, así como la
aprobación de un Plan Regional de Saneamiento, acorde con los criterios de las Directivas Comunitarias.
Teniendo en cuenta que la mayoría de las Comunidades Autónomas tienen ya tales instrumentos, estas
exigencias son perfectamente asumibles y garantizan una mayor homogeneidad en los medios, en los
objetivos de actuación y en el diseño de las soluciones concretas para el conjunto del territorio".

En virtud de las consideraciones expuestas, procede la desestimación del recurso.

OCTAVO.- En cuanto a las costas, ha de aplicarse lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la

Jurisdicción , habiendo de imponerse a la entidad recurrente por la total desestimación del recurso, sin que
se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, sin que la cuantía de los
honorarios del Letrado de la parte recurrida puedan exceder de la cifra máxima de los 3.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que,

emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación

procesal de la entidad ELECTROQUIMICA DEL NOROESTE S.A. (ELNOSA) contra la sentencia dictada el
18 de enero de 2002 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior
de Justicia de Galicia en el recurso de dicho orden jurisdiccional num. 8652/1997, con imposición de las
costas a la parte recurrente, en la cuantía máxima, en cuanto a honorarios del Letrado de la parte recurrida,
señalada en el último de los Fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del
Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Rafael Fernández
Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel
Martín Timón.- Jaime Rouanet Moscardó.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la
anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ
MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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