RESEÑA HISTÓRICA DEL EMPLEO PÚBLICO EN EL PERÚ (LESLIE)

La administración pública en nuestro país tuvo sus bases en la época colonial. En 1821, José de
San Martín promulga el Estatuto Provisional, mediante el cual se dispuso que se mantenía la
legislación colonial. (Basadre, Jorge. Historia de la República del Perú 1822-1933).

Sin embargo, el antecedente más importante se dio en el primer gobierno del Mariscal Ramon
Castilla (1845-1851) al aprobar el primer Presupuesto de la República, promulgar el Código Civil,
la Ley de Organización Interior, la Ley de Ministerios donde reconoce los derechos de los
empleados públicos y aprueba la Ley de Cesantía y Jubilación; estas leyes se producen en un
contexto donde se van instalando grupos de oficinas publicas en todo el país.

Luego, se dan un conjunto de normas en diferentes gobiernos para tratar aspectos parciales de
la administración pública.

Durante el gobierno de José Pardo en 1918 se reglamenta la asistencia de los empleados

públicos y se realiza un censo de empleados públicos. También se aprueba la Ley N°2760 que
declara inembargables los sueldos, salarios y pensiones.

La Constitución de 1920 establece que nadie podrá gozar de más de un sueldo o emolumento
(remuneración adicional que corresponde a un cargo o empleo) del Estado, sea cual fuese el
empleo o función que ejerza.

Durante el gobierno de David Samanéz Ocampo en 1931, se dicta el D.L. N°7455, que reconoce
la estabilidad de los puestos públicos y precisa las causales de separación.

La Ley 8801 dictada por el General Odría, p la cual crea la Dirección General de Escalafón y listas
pasivas, dependientes del Ministerio de Hacienda, a partir de 1947 es denominada como
Dirección General de Servicio Civil.

La primera norma que trata de manera integral la carrera administrativa es la Ley N°11377
(Estatuto y Escalafón del Servicio Civil), dictada en 1950 por el General Manuel Odría. Esta ley
establece los derechos y deberes de los empleados públicos, reconociendo la carrera
administrativa, escalafón y clasificación periódica, igual oportunidad para hombres y las
mujeres, el ingreso por concurso para el personal de carrera, ascenso por concurso y basándose
en la foja de servicio. Los empleados públicos (según esta norma) correspondían a los
ministerios, instituciones públicas, beneficencias, universidades estatales, municipalidades, y el
personal administrativo de otros poderes del Estado. (Centro de Investigación Parlamentaria.
Carrera Pública: Problemas y propuestas). La norma señalada crea la carrera administrativa,
establece el escalafón y constituye el Consejo Nacional del Servicio Civil. Cabe señalar que
clasifica a los trabajadores en tres categorías (oficiales, auxiliares y ayudantes), y contempla
nueve niveles por cada una de ellas. Así mismo, define cuatro clases de empleados: de carrera,
por contrata, adscritos y personal del servicio interno. Crea también la Orden del Servicio Civil e
instaura el 29 de mayo (fecha de su promulgación) como el día del empleado público.

Ocho años después se crea el Instituto Peruano de Administración Pública con el fin de capacitar
a los servidores públicos.

En 1964 se conforma la Oficina de Racionalización y Capacitación de la Administración Pública.

La cual funciona hasta 1968, año en el que se crea la Escuela Superior de la Administración
Pública (ESAP).
Durante el gobierno del General Velasco en 1973 se emite el D.L. N°20316, donde se crea el
Instituto Nacional de la Administración Pública, como entidad rectora de la administración
pública, que se hace cargo de la ESAP.

Durante el gobierno de Fernando Belaunde Terry en el año 1984 se dictó el D.L. N°276, Ley de
Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del sector público, con el fin de ordenar
la administración pública y adecuarla al desarrollo del Estado. Esta norma recoge los principios
y modelos establecidos en el D.L. N°11377 y pone énfasis en los derechos de los servidores
públicos. Esta Ley establece una única clasificación para todas las entidades, que comprende 14
niveles y tres grupos ocupacionales (profesionales, técnicos y auxiliares), e instituye el mérito y
el tiempo de servicio como factor de ascenso en la carrera. Establece el concurso obligatorio
para el ingreso a la carrera, pero permite el contrato de trabajo y la incorporación a la carrera
de los contratados luego de tres años continuos de servicio, lo que en la práctica se ha dado es
que la principal forma de ingreso a la carrera ha sido por contratos y no por concursos. Establece
además que las remuneraciones se fijan desde el nivel central, lo que permitió que por decreto
supremo se definiesen escalas remunerativas especiales para algunas entidades públicas,
generando grandes diferencias remunerativas.

Durante el gobierno de la transición del presidente Valentín Paniagua en el año 2001, se

conformó la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y elaborar un informe sobre la
situación del personal de la Administración Pública en el Perú. La primera conclusión fue la
inexistencia de una base de datos única e integrada de los servidores del Estado, motivo por el
cual, era imposible tener una idea cierta de quiénes eran, cuántos eran y cómo estaban
distribuidos. La segunda conclusión fue que en el Estado existía una dispersión y diversidad de
conceptos remunerativos (fondos de estímulo, movilidad, alimentación, guardias, canasta
familiar, etc.) que determinan que dos personas que hacen exactamente el mismo trabajo en
dos entidades distintas (e incluso, en la misma entidad) cuenten con distintas remuneraciones.
Y, por último, la tercera conclusión fue que reconoció la presencia de una diversidad de
modalidades de empleo público: la carrera administrativa propiamente dicha (D.L. 276), los
servidores públicos contratados bajo régimen privado (D.L. 728), cuyas reglas, eran difícilmente
aplicables al ámbito público, y los locadores de servicios contratados bajo el denominado
régimen de servicios no personales – SNP. Estos últimos carecían de derechos laborales
fundamentales (vacaciones, CTS, seguridad social, adecuada protección contra el despido
arbitrario, entre otros).

Con la LMEP (La Ley Marco del Empleo Público) en el año 2004, el legislador estableció los hitos
que demarcarían el derrotero de los recursos humanos del Estado y ordenarían el caos.
Introdujo una clasificación de servidores públicos transversal a todas las modalidades de
contratación con el Estado existentes a la fecha (funcionario público, empleado de confianza y
servidor público, en este último grupo se incorporaron: el directivo superior, el ejecutivo, el
especialista, el servidor de apoyo); y recogió reglas mínimas para el ingreso y permanencia en el
empleo público. Se dio el mandato que el Ejecutivo envié cinco proyectos de Ley para la
aprobación del Legislativo, todos ellos relacionados con la gestión de los recursos humanos del
Estado: Ley de la carrera del servidor público, Ley de los funcionarios públicos y empleados de
confianza, Ley del sistema de remuneraciones del empleo público, Ley de gestión del empleo
público; y Ley de incompatibilidades y responsabilidades. Creó el Consejo Superior del Empleo
Público como ente rector; y marcó el camino para que los servidores SNP pasaran a un régimen
de carrera administrativa, en el marco de las cinco leyes antes mencionadas, prohibiendo la
contratación de personal a través de dicho mecanismo. Lamentablemente, ni los proyectos del
Poder Ejecutivo remitidos al Legislativo fueron aprobados, ni se solucionó la situación de los
SNP, ni funcionó el Consejo Superior del Empleo Público.

En junio de 2008 con ocasión de una delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo
vieron la luz los Decretos Legislativos que tuvieron por objeto modernizar los recursos humanos
del Estado. Se creó la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo
de Gestión de Recursos Humanos (Decreto Legislativo 1023) con potestad sobre todas las
entidades de los tres niveles de gobierno, como organismo público con personería jurídica de
derecho público interno y adscrito a la Presidencia de Consejo de Ministros.

El segundo decreto legislativo creó el denominado Cuerpo de Gerentes Públicos (Decreto

Legislativo 1024) que reuniría a profesionales altamente capaces, seleccionados en procesos
competitivos y transparentes para ser destinados a entidades de los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local).

El decreto legislativo 1025, que aprobó las normas para la capacitación y evaluación del personal
al servicio del Estado.

El decreto legislativo 1026, que estableció un régimen especial facultativo para los gobiernos
regionales y locales que desearan implementar procesos de modernización institucional
integral.

El decreto legislativo 1057 que creó el Contrato Administrativo de Servicios (CAS) en julio del
2008. Nació como un paliativo destinado a los hasta entonces olvidados SNP, quienes
transitarían a dicho régimen en respuesta a las invocaciones del Tribunal Constitucional y a los
mandatos de reposición del Poder Judicial. Los servidores de contratación temporal,
desprovistos de derechos laborales, pero que desarrollaban funciones administrativas,
alcanzaron la titularidad sobre algunos derechos, aunque de modo recortado (por ejemplo:
vacaciones por 15 días, cuando servidores de carrera y 728 gozan de 30 días).

Se promulgó la Ley 29849 que, si bien no les otorgó un estatuto público, esclareció su titularidad
sobre derechos laborales, aunque en el marco de la temporalidad de los contratos CAS (estos
contratos sólo pueden ser suscritos hasta por el año del ejercicio presupuestal), estableció la
transitoriedad de este régimen y su eliminación progresiva condicionada a un nuevo servicio
civil. Así, el CAS se convirtió en un régimen adicional a los ya existentes, que ha contribuido al
desorden del empleo público.

En estos vaivenes del empleo público, las normas sobre topes remunerativos impulsadas
durante el gobierno del presidente Toledo, y ajustadas por el segundo gobierno del presidente
García determinaron el inicio de la huida de profesionales talentosos de la Administración
Pública, por considerarse mal pagados.

El Decreto de Urgencia 051-2011 (2011) se autorizó la contratación del denominado personal

altamente calificado. Profesionales con grado de maestría o de doctor, que ingresarían al Estado
sin concurso público y se les pagaría según responsabilidad (magnitud de tareas, presupuesto y
personal a su cargo), nivel jerárquico (nivel de decisión y ubicación del puesto dentro de la
Entidad) y requisitos del puesto (nivel de especialización, experiencia, habilidades y
competencias); y esencialmente, exceptuándoseles de los topes remunerativos.

La Ley del Servicio Civil, Ley 30057 (LSC) consolida el ultimo intento de reforma en materia de
recursos humanos del Estado iniciada el año 2008 y promulgada el 04 de julio del 2013. Pretende
reorganizar la administración publica, tanto en su estructura como en la función pública. Tiene
como objeto establecer un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios en
las diversas entidades públicas del Estado, así como para aquellas personas que están
encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a cargo
de estas.

Esta reforma del servicio civil, constituye todo un proceso integral que involucra a los servidores
de los distintas regímenes laborales, en forma gradual, utilizando un criterio de eficiencia y
priorizando los temas referidos a los funcionarios y directivos públicos en la medida que
constituyen un grupo clave para la implementación de la reforma, considerando la posición que
ocupan, así como su nivel de responsabilidad y acceso a la toma de decisiones los convierten en
aliados necesarios para impulsar el proceso de reforma.