CIUDADES INTERMEDIAS: ¿UNA NUEVA OPORTUNIDAD PARA

UN DESARROLLO REGIONAL COHERENTE EN AMÉRICA

LATINA?

Dr. Jean-Claude Bolay y Dr. Adriana Rabinovich

LaSUR-INTER/ENAC/EPFL1

Dirección de contacto:
Dr. Jean-Claude Bolay
Director de Cooperación Internacional
Director del IP5-NCCR N-S LaSUR/ENAC
CRPP PPH-B 7 EPFL
1015 Lausane (Suiza)
email: jean-claude.bolay@epfl.ch
Teléfono: ++41.21/ 693 30 12

Resumen

Las aglomeraciones urbanas continúan siendo definidas, principalmente,

mediante criterios espaciales y demográficos que señalan su posición dentro
de las redes urbanas domésticas e internacionales. Consideramos que estos
criterios son excesivamente estáticos, y que carecen de indicadores acerca del
potencial inherente de las ciudades de tamaño mediano y de los riesgos que
estas deben enfrentar.

En ocasión de un proyecto de investigación-acción llevado a cabo

conjuntamente con el Programa de Gestión Urbana para América Latina y el
1
LASUR, Laboratorio de Sociología Urbana. INTER, Instituto de Desarrollo Territorial. ENAC/EPFL,
Facultad del Medioambiente Natural, Arquitectónico y Construido del Instituto Federal de Tecnología,
Lausanne, Suiza. Esta ponencia se basa en un estudio emprendido conjuntamente con el Programa de Gestión
Urbana / América Latina y el Caribe (Naciones Unidas-HABITAT) con fondos de la Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperación.

1
Caribe (PGU-ALC/UNDP-UN-HABITAT), intentamos obtener una
comprensión más profunda de las ciudades de tamaño mediano introduciendo
el concepto de “ciudades intermedias”, con el objetivo de apreciar más
claramente sus variadas relaciones con su entorno más inmediato o distante.

Existen diferentes aspectos para la integración de una comunidad urbana en un

contexto específico: la extensión territorial y la expansión demográfica, el
planeamiento y el desarrollo urbano, el medioambiente, las infraestructuras y
servicios, así como aspectos socioeconómicos, políticos, institucionales y
culturales. Todos interactúan a distintos niveles –local, regional, nacional e
internacional.

La interacción entre estos diversos aspectos y su relativa importancia también

determinan a las ciudades intermedias, que actúan como interfase con el
mundo exterior. Y si bien las mismas enfrentan limitaciones originadas por un
proceso de urbanización mal controlado, las ciudades intermedias disponen de
un rico potencial para crear nuevas estrategias y desarrollar nuevas
oportunidades de intercambio y comercio.

Los resultados de los observatorios locales establecidos por el PGU-ALC en

cuatro ciudades latinoamericanas nos han llevado a concluir que los actores
urbanos no tienen todavía una comprensión de los roles y las dinámicas de las
ciudades intermedias, y por consiguiente, no disponen de los instrumentos
para integrar de manera efectiva el concepto, en sus estrategias de desarrollo
político. La mayoría de los actores involucrados en tales proyectos –
miembros de las organizaciones públicas y privadas, científicos, técnicos y
habitantes—perciben el proceso de “intermediación”, si es que podemos
llamarlo así, como un fenómeno de marketing local tendiente a “vender la
ciudad” en el mercado globalizado. La desregulación económica y la

2
descentralización política han erosionado la importancia del Estado central y
del territorio nacional que se pretende administrar. Estos pierden
crecientemente su valor de referencia para los actores urbanos, quienes ven su
futuro en términos internacionales. Pero en contraste con el brillante futuro
prometido a las ciudades intermedias en el mercado libre global, los
problemas reales del mundo exterior –que confrontan tanto las autoridades
como los habitantes— han sido completamente soslayados. Incluyen temas tan
importantes como los movimientos migratorios y su impacto sobre el
planeamiento territorial y la infraestructura urbana o la degradación del medio
ambiente urbano, de los recursos naturales y de las regiones rurales de los
alrededores. Hasta hoy, el concepto de ciudades intermedias ha sido mal
empleado. De hecho, parece causar más confusión que cualquier otra cosa
cuando se trata de definir los sistemas urbanos y de entender sus dinámicas.
Una mejor comprensión de las dinámicas de intermediación, de sus
características tipológicas y sus indicadores podrían convertirse en una
formidable herramienta para analizar la realidad urbana y manejar la relación
entre las ciudades y su medio ambiente.

Palabras-clave: intermediación, ciudades de tamaño mediano, ciudades

intermedias, crecimiento urbano, monitoreo urbano, globalización, cambios
demográficos, gobernabilidad, observatorios participativos, acción-
investigación.

3
1. ¿Es necesaria la discusión sobre las ciudades intermedias?

Aunque se reconoce ampliamente que la urbanización del Tercer Mundo dio

origen a grandes centros metropolitanos, aquella no está limitada de ninguna
manera a la escala superior de la jerarquía urbana. Los males que afectan a las
metrópolis --densidad de la población y del territorio edificado, segregación y
violencia social, explotación económica y pobreza, establecimientos precarios
y polución--, nos incitan a examinar las ciudades más pequeñas de la red
urbana, por sus fortalezas y debilidades respecto a la administración urbana y
al medio ambiente. En una palabra, respecto al desarrollo sostenible.
Denominadas a menudo ciudades de tamaño mediano debido a su población y
su superficie construida, son también ciudades intermedias cuya existencia y
dinámica dependen directamente del comercio y de otras formas de
intercambio, cercano o lejano, en las cuales participan.

Más allá de una sutileza de los términos, el interés de esta reflexión consiste
en la posibilidad de generar una mejor comprensión sobre las especificidades
de las ciudades intermedias y de su lugar respecto a los cambios
demográficos, económicos y políticos en los países en vías de desarrollo. Se
origina en la voluntad científica y operacional de emprender estrategias de
promoción urbana más apropiadas para la aglomeración específica a la que
apuntan.

Como ciudades de tamaño mediano bien integradas dentro de una región rural,
son vistas –a diferencia de los grandes centros metropolitanos—
desempeñando un papel crucial en las interacciones rural-urbanas a partir de
los vínculos y relaciones complementarias --usualmente fuertes-- con su

4
hinterland rural (Baker y Claeson, 1990 en Tacoli, 1998). Ofrecen a las
poblaciones rurales mejores condiciones de vida, empleos, un medio ambiente
menos contaminado, y funcionan como mercados locales para sus productos.
También proveen servicios e infraestructura colectiva, no sólo a la población
urbana, sino también a la rural y regional. En algunas regiones, generalmente
dentro de áreas más industrializadas o cercanas a las grandes ciudades,
muchos centros urbanos más pequeños han tenido éxito en atraer nuevas
inversiones que antes tendían a concentrarse en las grandes ciudades (Tacoli,
1998).

Por otra parte, estas ciudades enfrentan un cierto número de obstáculos con los
que deben lidiar si quieren fortalecer su posición. Deben hacerse más
atractivas para los inversores, más competentes en su administración y más
estables gracias a su administración financiera segura.

Pero independientemente de estas consideraciones, la abrumadora importancia

de la metropolización --que concita preguntas a escala masiva y se caracteriza
por presentar problemas que afectan a varios millones de personas--, es la
causa que las ciudades intermedias hayan sido escasamente estudiadas (Bolay,
1995, Pedrazzini, 1995).

Durante los últimos cincuenta años nuestro mundo ha venido atravesando una
fase de urbanización que todavía gana en velocidad. Sus signos más visibles
son una administración compleja y organizada en torno a los conflictos,
duramente establecida para lidiar con la envergadura de los problemas a los
cuales se enfrenta, recursos inadecuados y luchas de poder por controlar la
riqueza (Paquot, 1996). Las estadísticas confirman que la metropolización
sigue siendo una tendencia mayor. Pero existen otras situaciones transitorias, y
muchas ciudades con una población menor son notablemente activas en los

5
niveles local y regional, desempeñando un importante papel en la evolución
económica y social de los países en vías de desarrollo.2

Según Naciones Unidas (UNCHS, 2001), en el año 2000 la población mundial

era de 6,05 billones; de ellos, el 47% vivía en un medio urbano (el 76% en
países occidentales industrializados, contra sólo el 39,9% de la totalidad de los
países en vías de desarrollo). El incremento tiende a continuar y alcanzará
53,4% en el año 2015 para el planeta en su conjunto (ver tabla 1). Sin
embargo, el aspecto más importante de este acelerado proceso de urbanización
es que no es, en ningún sentido, uniforme. Difiere en dependencia de la región
y del tipo de ciudad de la que se trate. En síntesis, se puede decir que el
crecimiento urbano afecta fundamentalmente al mundo en vías de desarrollo
(la tasa de crecimiento anual entre 1975 y el 2000 fue allí de 3,6% vs. 2,5 en el
mundo).

Tabla 1. Porcentaje de la población que vive en áreas urbanas y tasa anual promedio de crecimiento por
áreas más grandes
Tasa de crecimiento de la
2000 2015 2030 urbanización (%)
1975-2000 2000-2015

Mundo 47.0 53.4 60.3 2.5 2.0

Regiones más 76 79.7 83.5 0.8 0.4
desarrolladas
Regiones menos 39.9 48.0 56.2 3.6 2.6
desarrolladas
América Latina y el Caribe 75.3 79.9 83.2 2.7 1.7
Fuentes: UN (2002), UNCHS (2001).

2
Aunque las cifras difieren enormemente de una región a otra, América Latina ofrece una buena ilustración de
la distribución de la población urbana de acuerdo con el tipo de ciudad o pueblo. En la Suramérica
hispanohablante, existen unas veinte ciudades con una población de 300 000 a 500 000 habitantes, unas diez
con 50 000 a un millón de habitantes, quince con una población de uno a cinco millones, 3 con de 5 a diez
millones y una (Buenos Aires) con más de diez millones. En Brasil, hay unas quince ciudades de
aproximadamente 300 000 habitantes, catorce con más de un millón, y dos megaciudades de más de diez
millones: Rio (10,38 millones) y Sao Pablo (18,3 millones). En Centroamérica y el Caribe se encuentran unas
veinte ciudades de más de 500 000 habitantes, unas quince de más de un millón, y seis de más de cinco
millones. La Ciudad de México tiene una población de 18,3 millones (ONU, 2002).

6
Más aún, esta tendencia está marcada por la polarización, que concentra un
enorme número de ciudadanos dentro de enormes áreas metropolitanas
(territorios de más de un millón de habitantes que generalmente se extienden
más allá de sus límites administrativos municipales). Por consiguiente, se
estima que el número de centros metropolitanos pasó de 83 en 1950 a 325 en
1995 --la mayoría en los países en vías de desarrollo (AYUNTAMIENTO DE
LLEIDA et al., 1995). Sin embargo, esta tendencia no nos debe hacer olvidar
que la mayoría de la población aún vive en aglomeraciones más pequeñas. A
escala mundial, se estima que el 54% de los pobladores urbanos viven en
centros de menos de 500 000 habitantes. En América Latina, donde el 95% de
las municipalidades tienen una población de menos de 100 000 habitantes, la
proporción de la población urbana que vive en ciudades de menos de 500 000
habitantes es de 48,1. Tanto en las regiones de más desarrollo como en las de
menor, la mayoría de la población urbana vive en centros de aproximadamente
500 000 habitantes (ver tabla 2).3 Y esta tendencia continuará. Por lo tanto, la
metropolización es un proceso real en el que continúa la concentración en las
más grandes aglomeraciones. Sin embargo, no debemos pasar por alto
apresuradamente, que los otros estratos de la red urbana también concentran
una gran cantidad de población, y que su proporción tiene una tendencia a
crecer en detrimento de los asentamientos más pequeños –que se estancan
debido a la carencia de oportunidades- y de las aglomeraciones
multimillonarias con una tasa de crecimiento más lenta.

Tabla 2. Distribución de la población urbana mundial por el tamaño del asentamiento urbano en el año
2000
10 De 5 a 10 De 1 a 5 De 500 000 Menos de

3
Las ciudades medianas y los pueblos han absorbido en el pasado --y se espera que continúen absorbiendo en
el futuro-- la mayor parte del incremento anual de la población urbana mundial: el 50% durante los años
1975-200 y 44% durante 2000-2015 (ONU, 2002).

7
 millones o millones millones a 1 millón 500 000
más

Mundo 7.9 5.9 23.6 10.1 52.5

Regiones más 7.5 4.4 24.1 8.6 55.4
desarrolladas
Regiones menos 8.0 6.6 23.3 10.8 51.2
desarrolladas
Regiones de mucho menor 7.3 3.0 22.6 8.4 58.8
desarrollo
América Latina y el Caribe 15.0 5.0 21.9 10.0 48.1
Fuente: ONU (2002)

Esta tendencia es también altamente sintomática del cambio económico y

tecnológico en un mundo que ya no se está desarrollando, sino
volviéndose crecientemente globalizado --o incluso “metapolizado”.4 La
profundidad y consecuencias de estos cambios tienden a oscurecer la
situación de otras aglomeraciones. Sin embargo, la globalización del
intercambio económico y comercial, que elimina las barreras comerciales
proteccionistas de los países más pobres, así como el libre mercado que se
intenta imponer a escala mundial, y la descentralización política y
administrativa adoptada por la mayoría de los países en vías de desarrollo
(Rosi et al, 1999), pone a las ciudades que solían ser vistas como
provinciales y soñolientas, como contrapartes creíbles nacional e
internacionalmente, e incluso como competidoras. Obviamente, esto apela
a un ensayo para percibir su papel en la red urbana, y su campo de acción
presente y futuro. La noción de “intermediación” debe facilitar esta tarea
permitiéndonos distinguir entre las limitaciones internas vinculadas al
contexto político y social, y el impacto potencial de la apertura que esas
ciudades persiguen.

4
De acuerdo con la terminología de F. Ascher, las metápolis son nuevos centros urbanos que albergan al
menos varios cientos de miles de habitantes. Pueden tener tamaño regional, pueden ser discontinuos,
heterogéneos, poli nucleares, e integrar paulatinamente a pueblos y villas más distantes.

8
En este sentido, puede resultar útil examinar si el proceso de
“intermediación” que las catapulta al mundo exterior representa una
oportunidad o un riesgo. Sin embargo, los términos del problema deben
ser claramente establecidos, y esto apenas se ha hecho. La literatura al
respecto (Galileo, 1994, Hardoy y Satterthwaite, 1999, Petrella R., 1996.
AYUNTAMIENTO DE LLEIDA, UNESCO, UIA, 1999) emplea a
menudo una terminología confusa e incongruentemente aplicada.
En esencia, sería más interesante pasar de una visión “topológica” de las
características demográficas y espaciales de una aglomeración --una imagen
estática que refleja un determinado statu quo-- a una visión más dinámica,
basada en las funciones que lleva a cabo cualquier comunidad urbana en
interacción con su entorno. En este sentido, la “intermediación” expresa las
formas de intercambio –concertadas, voluntarias o involuntarias-- que una
comunidad, identificable en términos sociales y espaciales, desarrolla en las
dimensiones que, directa o indirectamente, transcurre la vida en sociedad:
trabajo, movimientos poblacionales, el impacto medioambiental de la
actividad humana, relaciones sociales y culturales, etcétera.
Es bien probable –y ello puede resultar obvio—que debamos redescubrir que
cada ciudad, cualquiera sea su población y tamaño, es de alguna manera una
ciudad intermedia. Su supervivencia y desarrollo dependen, forzosamente, de
las relaciones –de la cooperación fructífera al conflicto violento—que
establece con socios externos de todos los tipos. Claramente, no debemos
limitarnos a observaciones generales de esta naturaleza. Intentaremos vincular
criterios que identifiquen a los centros urbanos (población, tamaño territorial)
y a las características que estructuran su existencia (localización geográfica,
morfología y recursos naturales disponibles, modos de administración,
especificidades sociales e institucionales, la fábrica económica, etc.) con los

9
elementos que las ubican dentro del cuadro de un mundo que sobrepasa
ampliamente sus límites físicos o administrativos. Por una parte, la interacción
entre sus características internas y, por otra, los riesgos y oportunidades de la
apertura deben permitir que los actores urbanos repiensen sus actividades más
en consonancia con la realidad contemporánea. Esto debe incluir la
concientización sobre las oportunidades que brinda la globalización, pero
también sobre la terrible competencia que genera, y una apreciación integral
del impacto que puede tener sobre el planeamiento urbano una incursión en un
mundo más amplio.
Estos temas requieren un análisis global conducente a recomendaciones
específicas, aptas para facilitar el trabajo de los actores del desarrollo urbano:
administradores públicos o privados, tomadores de decisiones locales o
regionales, y personas encargadas de los programas internacionales de
cooperación para el desarrollo.

2. “Intermediación”: entre concepto y instrumento operacional

“Finalmente, la ciudad de tamaño mediano se define más por la posición que
ocupa y por el papel que desempeña no sólo en la red urbana, sino también en
el sistema económico global, que se superpone permanentemente con el
término de ciudad intermedia. Esta última está sobre todo determinada por su
posición entre los centros locales en contacto directo con el mundo rural, o,
por una parte, entro los pueblos especializados, 5 y por otra, los centros
metropolitanos nacionales e internacionales” (GRAL/CREDAL, 1994, p.
130). Por consiguiente, intermediación es sinónimo de acción, intercambio y
apertura al exterior; mientras, los disímiles contextos en que la ciudad cumple
su función intermedia implican que a las diversas dimensiones, que se tienen
5
Como polos turísticos, ciudades fronterizas con maquiladoras o ciudades industrializadas de alta tecnología.

10
en cuenta al analizarla como un fenómeno, se añadan los diferentes niveles de
superposición e interrelación con los cuales se relacionan las ciudades. (Bolay,
Cabannes, Carrión, Rabinovich, 2002, p. 70). Por tanto, respecto al concepto
de “metápolis”, por ejemplo, Ascher nos recuerda que muchas ciudades
intermedias encuentran difícil “posicionarse” entre las metápolis por una
parte, y los pueblos pequeños y las áreas rurales por otra.6
Estas afirmaciones apuntan directamente a las interrogantes que guiarán
nuestra definición del concepto de “ciudad intermedia”. ¿Qué aspectos se
deben tomar en cuenta? ¿A qué nivel estos aspectos entran en juego? Y, desde
luego, ¿quiénes son los actores detrás de estos cambios?
Como primer paso, debemos pasar de una definición bidimensional de la
ciudad de tamaño mediano (por su superficie y población7) a un enfoque
multidimensional y a escala múltiple que se concentrará en la economía, el
medio ambiente, la planificación y el desarrollo urbanos, la infraestructura
pública y los servicios, las estructuras políticas e institucionales, y los aspectos
sociales y culturales. La ubicación territorial de la ciudad intermedia va a
determinar sus funciones dentro de su región y el papel que va a desempeñar
en diferentes niveles territoriales, junto con otras aglomeraciones de la red
urbana. Esto nos debe proveer de un punto de vista polifacético acerca de
como los actores urbanos administran y promueven su ciudad y sus intereses.
Dependiendo de su ubicación, integración espacial, sus estructuras sociales y
económicas y sus relaciones con otras ciudades, pero también de las
6
El apogeo de las metápolis pone en duda las jerarquías urbanas y las teorías sobre la estructura urbana
ampliamente descritas y analizadas por geógrafos y economistas. En un sistema metropolitano, solamente las
grandes ciudades están vinculadas de manera directa a muchas otras aglomeraciones, mientras que los pueblos
más pequeños se vinculan directamente solo a una gran ciudad. Esto conduce al crecimiento de un sistema
urbano centrado en la metrópoli, que funciona dentro de una red internacional y hace que el viejo sistema –en
el cual las influencias y relaciones determinan la jerarquía de pueblos y ciudades—sea menos pertinente
(Ascher, 1995).
7
Los aspectos demográficos, que varían de acuerdo con la región o el país, nos permiten establecer un
“tamaño crítico” que marca el umbral en el cual la organización del territorio urbano y de la sociedad hace
que la vida se haga más compleja y, por tanto, necesariamente más dependiente de las relaciones externas.

11
características particulares del proceso de urbanización en cada país o región,
las ciudades intermedias reflejan situaciones regionales o locales muy
diversas. Nuestro estudio de cuatro ciudades intermedias latinoamericanas
PGU-ALC8 nos posibilitó identificar once grandes tipos “formales”. Estos
tipos no pretenden dar un panorama exhaustivo de la intermediación.
Recapitulan los elementos principales --los cuales pueden cambiar de acuerdo
con situaciones y países-- que constituyen un intercambio entre la ciudad y el
resto del mundo, sea cercano o lejano. Algunos pueden ser mutuamente
exclusivos, aunque en la mayoría de los casos son complementarios o se
superponen.

1. Mercado regional La ciudad es la fuerza impulsora de la producción e intercambio de bienes

y servicios a nivel local y de la economía regional inmediata
2 Centro de servicios La ciudad oferta un número de servicios públicos –salud, instituciones
educacionales secundarias y terciarias—, así como servicios privados
–bancos, negocios, ocio y centros de información--, tanto para la
comunidad urbana como para la población de los alrededores.
3 Capital regional La ciudad alberga varias instituciones políticas y administrativas
provinciales y/o nacionales dentro del territorio en la cual está enclavada.
4 Localidad económica La ciudad desarrolla una estrategia nacional e internacional concertada
como un centro comercial e industrial a gran escala, realizando las
necesarias inversiones de infraestructura y facilitando la acción de
agentes económicos
5. Centro turístico La ciudad emplea sus ventajas comparativas –localización, recursos
naturales, legado histórico, cultura, etc.—para promover actividades
directamente vinculadas al turismo doméstico y/o internacional.
6. Centro de comunicaciones Debido a su ubicación estratégica y al desarrollo de una relevante
infraestructura, la ciudad actúa como una plataforma para el intercambio
de personas, bienes e información.
7. Periferia metropolitana El crecimiento y desarrollo de la ciudad dependen directamente de su
integración dentro de un área metropolitana con sus dinámicas nacionales
e internacionales subyacentes.
8. Intercambio nacional e La ubicación geográfica de la ciudad (zona fronteriza, costa, ciudad-
internacional estado) y su estrategia de desarrollo (zona libre de aranceles,
maquiladoras, turismo internacional) le confiere un rol conformado
principalmente por mecanismos de intercambio internacional.
9. Ciudades en un área conurbana El desarrollo de la ciudad depende de su integración a una aglomeración
de diversos municipios urbanos, vinculados a varios niveles de la red
urbana, con cada municipio conservando su identidad propia.

8
Para una descripción de dimensiones, variables e indicadores, véase Bolay, Cabannes, Carrión, Rabinovich
(2002).

12
10. Asociación de un grupo de Varios pequeños pueblos en una región predominantemente rural
pueblos constituyen un grupo y se influyen mutuamente
11. Región urbana Áreas establecidas en zonas urbanas difusas

Para interpretar esta tipología, ha resultado útil definir cómo las ciudades
actúan respecto al mundo exterior, primeramente en términos de los
principales aspectos que caracterizan a la intermediación (análisis
multidimensional). Hemos definido ocho dimensiones fundamentales:
1. Demográfica, basada en el crecimiento urbano y el impacto de los
movimientos migratorios.
2. Económica, basada en identificar los sectores productivos y comerciales
que nutren los bienes locales y externos, así como los mercados de
servicio.
3. Política e institucional, basada en el análisis de las instituciones públicas
que sirven a la población local, en correspondencia con su naturaleza,
función y alcance territorial.
4. Servicios y equipamientos suficientemente especializados y sofisticados,
destinados tanto a la población endógena como exógena.
5. Medioambientales, identificando recursos naturales y edificados que
faciliten la vida colectiva y, por otro lado, estigmatizando la profundidad y
extensión de la contaminación por parte de las actividades urbanas.
6. Administración territorial, focalizando fundamentalmente en el
planeamiento y la organización del entorno edificado y sus consecuencias
sobre los asentamientos humanos y sus poblaciones.
7. Social, reflejando los cambios en la conducta y asociándolos con las
familias y redes sociales.
8. Cultural, mediante la aparición de nuevas formas de expresión que
sintetizan las culturas locales y las influencias exteriores originadas por el

13
 intercambio entre las poblaciones urbanas y sus contactos externos (bien
directamente o a través de los medios de difusión).

En segundo lugar, para completar el análisis tipológico hemos establecido una

escala de tres puntos para las ciudades intermedias (análisis a escala múltiple).
Las combinaciones de los criterios antes expuestos llevarán a la ciudad a
interactuar en una “geometría espacial variable” que involucra tanto a la
periferia suburbana y rural inmediata como a las regiones más distantes, que
han ganado un grado de proximidad virtual gracias a las nuevas tecnologías de
comunicación y transporte.
Identificamos:
- La escala local y regional, donde se establecen las relaciones entre una
ciudad y su entorno directo, tanto urbano-rurales (hinterland) como en
microrredes de pueblos de diferentes tamaños y funciones:
- En lo social, mediante los complejos nexos entre los individuos rurales
y urbanos y sus familias.
- En lo económico, como centro de producción y venta agrícolas, con
pequeñas industrias y servicios que conectan a la economía rural con la
urbana.
- En lo territorial y de infraestructura, como una unidad espacial
organizada por una sociedad dada a fin de lograr un uso óptimo de la
tierra disponible y de desplegar las más prometedoras actividades
sociales y económicas.
- En lo político e institucional, como una esfera para la toma de
decisiones urbanas y rurales para todas las actividades humanas básicas
que definen la vida en sociedad.

14
- La escala nacional, estableciendo todo los temas que vinculan a la ciudad
y sus actores al territorio nacional:
- Mediante su integración más o menos armónica a las redes urbanas, sus
contactos con otras regiones del país y su interdependencia con la
sociedad local y sus variados cuerpos supervisores, establecidos por el
Estado central o las autoridades provinciales.
- La escala internacional, lidiando con las relaciones que vinculan a una
ciudad con su entorno supranacional y mundial:
- Organizada de manera autónoma y pro activa por la ciudad y sus
actores.
- Dentro del marco de una estrategia superadora elaborada por las
autoridades nacionales o los cuerpos de supervisión.
- Mediante un papel internacional especificado directamente por los
principios de la globalización comercial, que benefician o de otro modo
afectan la posición presente y futura de la ciudad.

Esta estructura investigativa establece líneas racionales y comprensibles para

el desarrollo de una ciudad intermedia, tomando en cuenta sus variados
aspectos y magnitud, y centrándose en lo que la caracteriza internamente y en
su relación con el mundo exterior. El objetivo explícito de un tal enfoque es la
administración óptima de un espacio definido con el que se identifican sus
habitantes. El camino a seguir no debería depender ya exclusivamente de
enfoques locales, voluntaristas y proyectistas, que a menudo han resultado
estériles por no estar suficientemente bien fundamentados. Debería incluir un
planeamiento activo, basado en una evaluación equilibrada de los pro y contra
del intercambio externo. Es mejor conocer y entender estos mecanismos y

15
guiarlos, que simplemente “imaginarlos” y, posiblemente, sufrir sus
subsiguientes efectos negativos.
El establecimiento de observatorios locales en cuatro ciudades que representan
uno de los tipos de ciudades intermedias, nos permitió confrontar nuestras
premisas metodológicas y conceptuales con una realidad extremadamente
heterogénea. También nos posibilitó evitar la confusión analítica, la
información inexacta y las decisiones ideológicas y no racionales debido a su
diversidad.
Lo proyectos en Maranguape (Brasil), Camilo Aldao (Argentina) y Manta y
Cuenca (Ecuador) nos han llevado a creer que ese enfoque es no sólo posible,
sino que también ofrece un instrumento que favorece un gobierno democrático
entre los actores locales. También puede servir como base para una reflexión
más profunda sobre las principales opciones abiertas para quienes toman las
decisiones públicas y sociales sobre el futuro de su ciudad o región.
3. Aplicaciones para América Latina: un análisis de cuatro ciudades
intermedias
Las cuatro ciudades fueron seleccionadas a partir de los criterios antes
expuestos y de consideraciones prácticas: la cooperación entre la ciudad en
cuestión y el Programa de Gestión Urbana (PGU-ALC/UNDP-UN-
HABITAT), la cooperación previa existente entre autoridades municipales y
representantes de la sociedad civil, y una fuerte motivación para participar en
el proyecto de investigación. Ello condujo a elegir cuatro ciudades con
condiciones para servir como observatorios urbanos, en la perspectiva de
analizar el proceso de “intermediación”.
Cada una muestra algunos de los rasgos distintivos listados en nuestra
tipología. Esta “personalidad urbana”, consecuencia de la historia regional y

16
local de cada ciudad, resultó importante en la elección de las prioridades y de
los aspectos examinados en el estudio.
Camilo Aldao es un pequeño pueblo (aproximadamente 5 000 habitantes)
ubicado en el centro de la Pampa agrícola argentina. Sirve como centro de
servicios y comercial para una región rural con una producción agrícola
extensa y moderna. También tiene funciones administrativas y políticas en el
departamento de Marcos Juárez, lo cual lo convierte en una fuerza impulsora
de una asociación de 21 municipios en este y en el departamento vecino, de 50
000 habitantes. Sus funciones son, en primer lugar, económicas, y en segundo,
políticas y administrativas.
La situación de Maranguape es opuesta a la de Camilo Aldao. Se trata de una
aglomeración grande, con una población de casi 90 000 habitantes. De ellos,
50 000 viven la capital y el resto en una red de quince pequeñas
aglomeraciones. Está ubicado en la esfera de influencia de Fortaleza, la
metrópoli del Nordeste, quinta ciudad de Brasil con una población de 2
millones de habitantes. Ubicada a 24 km de Fortaleza, Maranguape es una
periferia dominada por un centro metropolitano, en términos económicos,
migratorios y residenciales.
Sin embargo, Maranguape tiene su propia área de influencia política local,
porque es la capital de un distrito administrativo. En esta configuración
metropolitana apoya Fortaleza y oferta un número de servicios a la población
urbana y rural vecina. También funciona como centro de comunicaciones para
el transporte público localizado en Fortaleza que presta servicios al estado de
Ceará. Más aún, debido a la competencia internacional y doméstica, el área
metropolitana representa una alternativa de bajo costo para un número de
negocios internacionalmente activos.

17
Cuenca, con una población municipal de unos 300 000 habitantes, ¾ partes de
los cuales están urbanizados, apenas puede ser considerada una ciudad de
tamaño mediano a partir de los estándares territoriales y demográficos de
Ecuador. Es la tercera aglomeración del país, después de Guayaquil y Quito.
Sin embargo, como capital de la provincia de Azuay, se corresponde
perfectamente con el criterio que define a una ciudad intermedia, dado que
sirve como centro de servicios para esta región del sureste ecuatoriano y es
también un centro comercial importante.
La crisis económica aumenta su dependencia internacional. El estancamiento
económico doméstico ha causado un éxodo masivo de la población en edad
laboral a los Estados Unidos y Europa. Se estima que de un 30 a un 40% de
las remesas enviadas por los expatriados se reinvierte en la región de Cuenca.
Esto distorsiona severamente los bienes raíces, la tierra y los bienes de
consumo. En sólo unos pocos años, Cuenca se ha convertido en la ciudad más
cara del país.
Manta, por otro lado, es una ciudad que parece volcada hacia fuera. Es un
puerto con una población de casi 200 000 habitantes y el segundo mayor
centro marítimo de Ecuador, después de Guayaquil. Esta ciudad intermedia
tiene que ser juzgada por consecuencia sobre todo en términos de
transacciones comerciales, y como centro económico que vincula a una
industria pesquera, de gran importancia doméstica, con una red de distribución
internacional y de consumidores.
Esta estrategia de desarrollo, enfilada hacia los mercados internacionales, va
acompañada de los planes de las autoridades locales para atraer turistas
extranjeros.
Sin embargo, estas proyecciones a escala mundial no nos deben hacer olvidar
que, hasta entonces, el puerto ha tenido un impacto directo sobre la zona

18
metropolitana de Manta. Esta consiste en la ciudad y en cinco municipios
vecinos, y sirve tanto como mercado regional que como centro de servicios, en
términos de infraestructura pública y de un número de actividades muy
difíciles de controlar –por ejemplo, la economía informal o los nuevos
asentamientos.

3.1. Monitoreando: el camino hacia la gobernabilidad local operacional

Para seguir el proceso de intermediación urbana en cada una de las cuatro

ciudades escogidas, y para señalar los tipos de interacción generada tanto local
como globalmente, tuvimos que establecer herramientas de control,
monitoreo, y producción de datos. Esto trajo aparejado la coordinación
regional de PGU para América Latina y el Caribe, a fin de proponer el
establecimiento de observatorios locales, experimento que demostró ser muy
efectivo para la recopilación y análisis de los datos. También hizo posible
reorganizar la administración urbana en cada aglomeración, en la perspectiva
de introducir formas de gobernabilidad administrativa local y técnica más
capaces de integrar a los actores urbanos interesados que desempañan un
papel decisivo en el presente, o lo desempeñarán en el futuro.
Inevitablemente, una discusión sobre el monitoreo de la intermediación a
varios niveles en las ciudades latinoamericanas nos lleva a colocarnos
conceptualmente dentro del extenso debate acerca de la noción de
gobernabilidad --que en nuestro caso, es urbana y local. Tenemos dos maneras
de acercarnos a este problema. La primera es más directamente administrativa;
la segunda, más teórica y crítica. Consideremos primero el segundo enfoque.
R. Stern (2002) discute el hecho de que la noción de gobernabilidad
popularizada desde los años 90 repite los puntos esenciales de la definición

19
propuesta en 1997 por la UNDP. «El ejercicio de la autoridad política,
económica y administrativa en el manejo de los asuntos de un país a todos los
niveles. La gobernabilidad comprende los complejos mecanismos, procesos e
instituciones mediante los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus
intereses, resuelven sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones
legales ». Cada elemento de esta definición es importante. Primero, subraya la
complejidad de los mecanismos de la toma de decisiones. Segundo, insiste en
el hecho de que los temas en discusión son multidimensionales, y que
involucran no sólo a los sectores políticos y administrativos, sino también a la
economía y su impacto social, así como a varios grupos de interés específicos
y la manera en que se relacionan. En nuestros proyectos de investigación
urbana, el marco analítico otorgado por la gobernabilidad nos permite
responder dos preguntas clave para el desarrollo de estas ciudades: ¿qué reglas
gobiernan el proceso de toma de decisiones?, ¿quiénes son los actores
involucrados, cuáles son el contexto y los límites dentro de los que operan, sus
fuentes de poder o autoridad, y cómo se relacionan entre sí? (Rakodi, 1999,
citando a Devas, 1999).
Dos comentarios pueden resultar útiles para establecer un marco teórico a fin
de interpretar iniciativas innovadoras para el medio urbano.
De acuerdo con F. X. Merrien (1997), la noción de gobernabilidad nos permite
insistir en la evolución de la acción publica: una relativa caída en la capacidad
de acción del Estado, una crisis de legitimidad en la esfera publica, la
intervención a todos los niveles de la acción publica por parte de los agentes e
instituciones del sector privado, la nueva importancia del paradigma del
mercado”. Aún más, la crisis del Estado y de su reconocimiento como poder
para el cambio, va de la mano con la redefinición de los actores interesados
representativos de la sociedad civil. La transición de una administración

20
vertical (el Estado central, que emite órdenes a los eslabones más bajos, que
los implementan) hacia formas más horizontales de administración, ha visto la
emergencia de grupos de interés que durante mucho tiempo han sido
reconocidos como socios de la acción publica (compañías privadas,
asociaciones y ONGs, sindicatos, iglesias, etc.).
Estas organizaciones que ahora participan en la gobernabilidad, y la inspiran,
van acompañadas de estructuras que organizan al “sector informal”,
particularmente en los países en desarrollo (UNESCO, 2003) (van desde
grupos socialmente legítimos de la población hasta redes clientelistas y
mafiosas que envenenan la vida pública).
Dicho esto, y en vista de la insistencia en el buen gobierno subrayada por
DOEMANS (2003) (en la terminología empleada por organizaciones
internacionales), debemos colocar el tema en su contexto ideológico, marcado
por el triunfo de la democracia vía la economía de mercado; esta última
debilita el papel del Estado e impone un número de regulaciones en la
búsqueda del ajuste estructural: la descentralización política y administrativa,
el fortalecimiento del sector privado y la abolición de las barreras aduaneras.
En términos de las ciudades, objeto de nuestra investigación, esto significa
ante todo descentralización, nuevas formas de administración participativa y
más procesos políticos democráticos, así como adaptación a las nuevas
condiciones económicas y políticas que vienen con la globalización.
Estas consideraciones sobre las bases ideológicas de los cambios societales no
deben conducirnos a rechazar las nuevas dinámicas que los últimos introducen
en el área del planeamiento urbano y las interacciones entre las ciudades y su
entorno. En este contexto, C. Pugh (2000) nos recuerda que “la gobernabilidad
no es simplemente intangible e inmaterial: puede ser utilizada en la política,
en el planeamiento y en la producción económica” mediante una organización

21
con múltiples actores, en la concientización de abajo a arriba de los problemas
y sus prioridades, reforzando las competencias individuales e institucionales
de los socios urbanos involucrados. Asimismo, no debe olvidarse que para
asegurar su impacto social, estas estrategias deben concentrarse en los grupos
sociales más desaventajados y en defender sus derechos cívicos (Healey y
Robinson, 1992).
Para HABITAT (2003), el buen gobierno consiste en una síntesis de
características vinculadas a cada uno de los siguientes denominadores: la
gobernabilidad es un proceso edificado sobre relaciones complejas entre los
actores. Dentro de este proceso, los intereses diversos y en conflicto pueden
expresarse en una perspectiva conjunta que vincula a instituciones y
organizaciones sociales. Esta gobernabilidad será “buena” si conduce a
propuestas colectivamente inclusivas y bien administradas. En el ámbito rural,
la buena gobernabilidad tenderá a promover el bienestar de cada ciudadano
mediante el respeto a sus derechos cívicos y el acceso a las necesidades de la
vida urbana, incluyendo un techo adecuado, seguridad de alquiler, agua
potable, sanidad, un medio ambiente limpio, salud, educación y nutrición,
empleo, y seguridad pública y movilidad.
Estos elementos presiden el establecimiento de observatorios urbanos en cada
una de las cuatro aglomeraciones examinadas en el proyecto. Juntan a varias
organizaciones e instituciones de la sociedad urbana, y fueron creados para
reunir, colectivamente, los datos requeridos para monitorear y analizar la
intermediación (Bolay et al, 2002). Esta “socialización” del proceso de
investigación-acción compromete a los participantes para el futuro,
involucrándolos en un proyecto conjunto que va más allá de los estrictos
límites de la construcción, y persigue capitalizar los resultados obtenidos por

22
una gestión reformada de los espacios urbanos y de las personas que los
transforman.
Nuestro estudio, resultado de un partenariado colectivo, ofrece información
valiosa sobre problemas urbanos urgentes. A diferencia de la tendencia de los
estudios urbanos en el sentido de concentrarse en cómo vender las ciudades, el
análisis científico impone cierto rigor cuando se identifican las
potencialidades y obstáculos del desarrollo urbano. El último enfoque implica
categóricamente la implicación directa en la investigación de todos los actores
urbanos interesados: las administraciones políticas y sus funcionarios,
representantes de la sociedad civil, y científicos locales. Esta visión ideal no
siempre ha sido exitosamente aplicada en estudios de caso. La combinación de
un riguroso trabajo científico con el entusiasmo de los operativos resulta
factible sólo en proyectos de largo alcance. Consecuentemente, se
establecieron observatorios locales de intermediación, promoviendo la
gobernabilidad y contribuyendo a renovar la gestión urbana.

3. 2 El cambio demográfico: omnipresente, pero soslayado

Según se expresó antes, la urbanización de los países en desarrollo es, ante

todo, un movimiento en la encrucijada entre la presión demográfica y la tierra
disponible. Esta ecuación es raramente simple para quienes administran el
espacio urbano. En verdad, genera un conjunto de problemas ligados al
desarrollo: la expansión incontrolada de las zonas urbanas, los asentamientos
precarios, la infraestructura inadecuada, el deterioro de los recursos naturales,
por sólo nombrar unos pocos (Hall, 2001; Marcuse, 2000). Nuestra evaluación
del crecimiento demográfico urbano distingue entre el crecimiento natural y la
emigración, aunque estamos absolutamente conscientes de que durante las

23
fases primarias de la urbanización, los movimientos poblacionales tienden a
ser un factor demográfico más significativo que la tasa de nacimiento. Cuando
un país o región alcanza un estadio avanzado de urbanización, el crecimiento
urbano es lento. Lo que los hace crecer se genera principalmente por las
dinámicas internas de la ciudad. La situación latinoamericana es característica
al respecto.
Una segunda tendencia está ganando importancia: la peri-urbanización. Los
grandes centros metropolitanos alcanzan sus límites territoriales y
administrativos, y la tierra es establecida y desarrollada más allá de ellos. Los
migrantes también se mueven hacia centros urbanos más pequeños, porque
consideran que allí, con la descentralización y la regionalización, sus
oportunidades serán tan buenas. “En muchas ciudades una creciente
proporción de la población vive en áreas peri-urbanas designadas todavía
oficialmente como rurales, aunque consten, de hecho, de nuevas casas que
desbordan los limites oficiales urbanos. Gran parte del flujo rural-urbano,
bienes y desperdicios son más intensos y diversos entre áreas edificadas de
pueblos y ciudades y áreas peri-urbanas que los rodean” (Tacoli, 1998, p.
159). Las estadísticas internacionales documentan que junto con la tendencia
general a la metropolización, las ciudades de 100 000 a 1 000 000 de
habitantes se están convirtiendo en centros secundarios de más rápido
crecimiento demográfico.
Maranguape vio crecer su población muy fuertemente desde los años 70. Su
población municipal --en ese entonces, un 60% rural--, creció a 87 538 en el
año 2000, urbanizada en un 75%. La primera razón que lo explica es la
creciente escasez de trabajo en otros lugares del país, lo cual recientemente
atrajo a diversas industrias a Maranguape.

24
Mejores calles y un mejor transporte han hecho a la ciudad más competitiva
frente a Fortaleza.
Similarmente, Manta, en Ecuador, ha mostrado un continuo crecimiento
demográfico. Entre 1950 y el 2000, la población casi se duplicó y ahora es de
177 314. El 90% vive dentro de los límites municipales, en zonas fuertemente
urbanizadas. Esta fuerte tasa de crecimiento (4,7 en los años, y más de 8% en
los años 70 y 80) está ligada, ciertamente, a la extensión de sus actividades
portuarias. Desde entonces, ha caído y ahora es de aproximadamente un 2%
anual. Además de la explosión poblacional, durante mucho tiempo la ciudad
ha sufrido como consecuencia de la inexistencia o de un inadecuado
planeamiento urbano. Un paso significativo se dio en 1977, con la aprobación
de un plan estratégico municipal de desarrollo urbano, pero la actitud de
laissez-faire adoptada por las autoridades durante décadas causó la expansión
descontrolada de muchas zonas de asentamiento informales, precarias e
insalubres. El nuevo plan persigue lidiar de manera más efectiva con estos
problemas.
En Cuenca, también en Ecuador, la tendencia demográfica se ve fuertemente
perturbada por la reciente crisis económica. Aunque las últimas décadas
testimoniaron un marcado crecimiento poblacional, ahora hay un éxodo
masivo al extranjero, motivado por la búsqueda de mejores condiciones de
trabajo. Fuentes estadísticas locales, aunque casuales, así lo confirman. En
1950, la población de Cuenca era de 40 000 personas, una quinta parte de la
de hoy. En 1990, tenía 194 981 residentes urbanizados, el 60% de la población
municipal. El crecimiento fue más fuerte entre 1960 y 1980 (3,4% y desde
entonces 3,0% anualmente). Por otra parte, durante largo tiempo los
asentamientos rurales cercanos a Cuenca han mostrado un débil o
extremadamente débil crecimiento demográfico. En consecuencia, la

25
urbanización se está haciendo más lenta y se puede asumir que existe un
éxodo masivo, tanto desde las áreas rurales como urbanas. Conscientes de
ello, las autoridades tratan de evaluar las consecuencias. Es considerable el
riesgo de que la emigración afecte los proyectos de desarrollo en Cuenca y en
sus alrededores.
Como centro regional con acceso a escasos datos demográficos, Camilo
Aldao, en Argentina, tiene que ser examinado en una perspectiva más
diferenciada. Sabemos que tiene una población de 5 016 habitantes y que está
enclavado en una región rural de 21 municipalidades, con una población total
de 50 000 habitantes. No existen indicios respecto al desarrollo en el tiempo, y
un análisis diacrónico hubiera resultado puramente especulativo. Existen sin
embargo pocas iniciativas dirigidas a contrarrestar el éxodo de los jóvenes,
que buscan una educación decente u oportunidades de trabajo. Es muy
probable que tales iniciativas estén motivadas por la pérdida de población y de
empleos, y que la demografía se estanque o incluso decaiga. Esto sería
característico de una región con una agricultura mecanizada, de alta tecnología
y de migración hacia centros urbanos más atractivos.
El crecimiento demográfico es real en todas las ciudades estudiadas, con la
sola excepción de Camilo Aldao. En cuento refiere a otras aglomeraciones, y a
pesar de la crisis económica, la tendencia consiste en un marcado y continuo
crecimiento poblacional durante los últimos treinta años.
Algunas veces, las políticas estatales influyen sobre la creciente importancia
de la ciudad como destino de la migración rural-urbana (Tacoli, 1998). En
otros casos, pueden estar asociadas a un renovado énfasis en la exportación
agrícola; las ciudades secundarias de dentro, o cercanas a la región
exportadora, se benefician más que las ciudades más grandes. (UNCHS,
1996). Pero, en general, el impacto de las migraciones --un importante

26
fenómeno en las aglomeraciones grandes o medianas de los países en
desarrollo-- todavía no se conoce muy bien. Esto es ciertamente válido en el
caso de las cuatro ciudades estudiadas: es más que probable que se aplique a
las ciudades intermedias en general. Definitivamente, hay falta de estadísticas
en este punto. Es difícil señalar con precisión el origen de las poblaciones que
se han trasladado recientemente a un medio urbano. Las curvas estadísticas de
la población sobre varios años pueden hacerse sólo parcialmente. Nada
sabemos acerca del impacto de la migración sobre la ocupación territorial y el
desarrollo. Esta falta de precisión y de datos ilustra cómo se le ha prestado
poca atención a un fenómeno que, según reconocen todos los especialistas
urbanos, constituye un factor clave para entender el desarrollo contemporáneo.
No se establecen vínculos operacionales entre el crecimiento poblacional, el
empobrecimiento, la precariedad creciente para la mayoría y un mejor
planeamiento territorial. Sin embargo, podemos dar fe de la hipótesis de que el
crecimiento de la ciudad de tamaño mediano está alimentada por dos frentes:
el tradicional, en la que la población rural se establece en la capital regional
para acceder a servicios modernos, infraestructura y empleo; y a través de
flujos interurbanos que se caracterizan por el movimiento de poblaciones
metropolitanas hacia aglomeraciones más pequeñas que ofrecen una mejor
calidad de vida y un medio ambiente más sano, o con los nuevos residentes
que provienen de incluso menores aglomeraciones que ofrecen pocas
oportunidades económicas y servicios. Las causas de estos fenómenos
complementarios son diversos, aunque este nivel de estratificación urbana se
refiere a lo que Hardoy, Mitlin y Satterthwaite (2001) denominan los vínculos
rural-urbanos, que pueden resultar positivos en términos de desarrollo y
ambientales: una economía urbana que estimula la producción rural y una
distribución más equitativa de los recursos naturales y la energía --en otras

27
palabras, un planeamiento regional más integrado en respuesta a las
inevitables conexiones entre las regiones urbana y rural.
Ni las autoridades políticas, ni los responsables técnicos de la administración
urbana parecen haber integrado esta situación a su planeamiento y
organización territorial. Ello conduce a severos conflictos sociales en términos
de la ubicación de la tierra y del acceso a los servicios, así como a conflictos
políticos en términos de la coordinación de políticas públicas con otras
autoridades municipales y regionales. También determina que la introducción,
distribución y mantenimiento de la infraestructura pública y los servicios se
vuelva disfuncional.
3.3. Produciendo, trasmitiendo y consumiendo: el intercambio
económico como base de la “intermediación”
La economía es un factor fundamental en el desarrollo de las ciudades
intermedias del Tercer Mundo. Podemos observar tres niveles paralelos de
“intermediación”.
El vínculo entre la ciudad y los alrededores se establece localmente. Como
ocurre a menudo con ciudades pequeñas o medianas, ello las ata a regiones
rurales que las suplen con alimentos y trabajo. Para las aglomeraciones más
grandes, este vínculo local concierne a las zonas peri-urbanas, i. e, una mezcla
de áreas escogidas, terrenos baldíos y zonas agrícolas.
Todas las ciudades estudiadas se caracterizan por un intenso intercambio
económico a nivel micro-regional. Manta es el municipio central de una zona
metropolitana con otros cinco municipios, Camilo Aldao el centro regional de
una amplia región agrícola. Cuenca es un centro de servicios y de producción
a pequeña escala, y capital de una provincia rural. En lo que refiere al caso de
Maranguape, un centro secundario en la región metropolitana de Fortaleza,
depende fuertemente del comercio local con los residentes y las poblaciones

28
rurales vecinas. También sirve como centro para el procesamiento de
productos agrícolas procedentes de la provincia de Ceará; estos productos se
consumen a través de toda el área metropolitana de Fortaleza.
Los cuatro estudios examinaron además la apertura a escala nacional, el
segundo nivel de la “intermediación” económica. Es característico que las
compañías industriales pequeñas, y las comerciales, continúan viendo el
mercado doméstico como su mayor oportunidad para expandirse. En ciertos
países, las regulaciones aduaneras obstaculizan la competencia externa; en
otros, el saber hacer legal y administrativo favorece los negocios domésticos.
Aún más, las expectativas locales de consumo y los bienes y servicios
ofrecidos por los productores domésticos tienden a corresponderse, aunque la
apertura a los mercados internacionales y la abolición de numerosas barreras
aduaneras pudieran modificar la situación en alguna medida. La realidad
cultural y económica debe ser tenida en cuenta.
Pero la posición de las cuatro ciudades en el mercado doméstico no está muy
bien documentada. Parecería que este nivel de “intermediación” no está en el
centro del debate actual, atrapado entre la identidad local (y la administración
del territorio) y la perspectiva de la globalización, que automáticamente se
concentra en la dimensión internacional.
La reestructuración económica que ha estremecido a Brasil se corresponde, sin
dudas, con su expansión en los mercados internacionales. Sin embargo, esto
aumenta los desarrollos domésticos que durante algún tiempo ya han estado
favoreciendo al Nordeste, por ejemplo, la re-localización de compañías del
Sur en las regiones del Norte, donde la producción resulta más barata. Las
fábricas textiles y de calzado se han edificado en la zona metropolitana de
Fortaleza, donde se ubica Maranguape. En el caso de Camilo Aldao y de la
región del Departamento Marcos Juárez, el mercado doméstico es también de

29
una importancia fundamental. Localizado en el centro de la mayor región
productora de granos y de oleaginosas, suministra a los mercados local,
nacional e internacional. Los flujos económicos domésticos son menos
importantes en el caso de las dos ciudades ecuatorianas, Manta y Cuenca.
Sin embargo, parecería que los actores locales tienden a analizar las dinámicas
actuales y a emprender proyecciones futuras, sobre todo en términos del
carácter crecientemente internacional de las relaciones económicas. Todas las
ciudades estudiadas están de alguna manera involucradas en el comercio
internacional.
En Camilo Aldao, los precios de los pesticidas y de otros productos
necesitados por los campesinos, así como aquellos que ellos venden, están
directamente influidos por los precios internacionales. El objetivo principal
del pueblo es acceder a los mercados extranjeros, con el MERCOSUR como
prioridad. La situación en Manta es incluso más explícita. En la actualidad, su
actividad marítima genera un número de compañías que exportan productos
derivados. Los líderes de este conglomerado ven la expansión en términos
internacionales, de modo que puedan hacerse más competitivos (en lo
doméstico, contra Guayaquil; en lo internacional, contra otros centros
marítimos en el Océano Pacífico) y más rentables. La extensión de las
actividades portuarias y las mayores rentas del turismo internacional son
percibidas como las únicas garantías del desarrollo futuro.
Ya lo dijimos en relación con Maranguape: el renacimiento económico de los
años 90, que afectó a todas las municipalidades de la zona de Fortaleza, está
directamente vinculado a la competencia internacional y a la reestructuración
de los medios de producción impuesta por la globalización comercial. Debido
a que los costos de producción son más bajos en el Nordeste que en el Sur del
Brasil --más industrializado--, las compañías domésticas y las subsidiarias de

30
grupos extranjeros se ubican en estas regiones en desventaja para incrementar
sus márgenes de ganancia en exportaciones. En el caso de Cuenca, los flujos
internacionales económicos y financieros se están convirtiendo en un factor
clave del desarrollo local y micro-regional. El poder adquisitivo de las
familias de esta región ecuatoriana está en gran medida apoyado por los
expatriados, y este es el importe financiero que define el valor de los bienes y
su precio de compra. ¿Se trata de una forma recurrente de dependencia
económica, que caracteriza las relaciones entre los países del Sur o del Este
con Europa del Oeste, o de Centroamérica con los Estados Unidos? ¿O debe
ser vista -- como la “dolarización” de sus monedas-- como parte de la
globalización de la economía ecuatoriana? La creciente apertura hacia el
mundo constituye más una consecuencia de las circunstancias que una
elección. Es tanto un problema para las autoridades públicas --debido a su
influencia sobre el costo de la vida en la región--, como una oportunidad de
lidiar con la crisis económica, gracias a la disminución de la tasa de
desempleo y a una significativa movilización financiera. Según estimaciones,
los emigrantes envían casi 400 millones de dólares anualmente a las
provincias de Azuay y Cañar. Emplearlos efectivamente requiere una
estrategia racional de inversiones locales.
Para concluir, reflexionemos brevemente sobre el binomio local-global, que
parece apuntalar las grandes líneas del desarrollo económico, según aparecen
en las cuatro ciudades y según han sido programados para los años venideros.
El nivel local es el del día a día, de lo básico, de lo indispensable. Es a este
nivel que los actores urbanos y los actores económicos interesados --la fuerza
de trabajo, los desempleados, los emigrantes, los empleadores, los
administradores públicos-- se unen para definir, de manera más o menos
concertada o individual, los caminos que deben seguir para estimular el

31
empleo, aumentar el ingreso, las ganancias económicas, y mejorar la posición
doméstica de las ciudades y sus regiones. El nivel internacional está marcado
por la globalización de los mercados y la aceleración del comercio; las reglas
relevantes influyen sobre las economías domésticas y locales, directa e
indirectamente. Como un corolario de la globalización económica, los actores
urbanos públicos y privados han demostrado ser extremadamente receptivos a
las oportunidades exógenas, como el turismo en Manta o Cuenca en Ecuador.
Sin embargo, la entrada a mercados permanentemente inestables no deja de
tener sus riesgos. La competencia es fiera; uno se debe adaptar rápidamente a
los cambios en los mercados internacionales y suministrar un “producto” de
alta calidad a un mercado muy volátil. Estos productos incluyen bienes
manufacturados y materia prima, pero también los hombres y mujeres que
venden su trabajo en condiciones de precariedad extrema. Hay un
estrechamiento de la producción y de los precios de venta, y una presión
negativa sobre la renta local. Tampoco debemos olvidar, citando a Peemans
(2000), que los recientes acontecimientos mundiales muestran claramente que
es ingenuo creer que un país que persigue entrar en el mercado global como
única estrategia, estará apto para mantener el bienestar social y el nivel de vida
de la población residente.
Entre ambos polos --el local y el global---, el segundo, el nivel doméstico,
parece desaparecer. De hecho, ello no se menciona mucho en nuestro estudio
de los cuatro pueblos, ni está significativamente representado en las líneas
principales de desarrollo decididas por las contrapartes locales durante el
proceso de investigación. El incremento de los actores locales parece ir de la
mano con la desaparición del vínculo histórico, a menudo vertical, entre las
políticas nacionales y las estrategias locales. No puede haber duda de que ello
ilustra la pérdida de poder por parte del Estado central y el poder obtenido por

32
los tomadores de decisiones en el área económica, de nuevo un efecto de la
globalización económica. También señala la reanimación de las economías
local y micro-regional y el resurgimiento de identidades que caracterizan a la
verdadera descentralización territorial. Debemos, sin embargo, estar alertas.
Este aparente debilitamiento del vínculo entre el nivel local y nacional del
desarrollo económico y las estrategias puede dar lugar a iniciativas tan
creativas y originales, como dispares y frágiles y que se verifican en un
contexto violentamente competitivo.
3.4. Aspectos multidimensionales: las otras características de la
“intermediación”
¿Qué otros aspectos de la “intermediación”, que aparentemente guía la acción
presente y futura, descubrimos en las cuatro ciudades, y qué lecciones se
deben extraer?
En cada una de estas ciudades, las líneas principales de reflexión sobre la
“intermediación” fueron escogidas por quienes promueven este tipo de
enfoque. En un seminario inicial se definieron estas líneas, los temas
prioritarios a examinar y los procedimientos para el seguimiento ulterior. Las
líneas reflejan la percepción del proceso de los actores locales: aspectos
emergentes, caminos centrales de investigación y acciones a tomar en un
contexto de intercambio voluntario –y algunas veces, involuntario.
Los equipos locales subrayaron cuatro aspectos de gran interés para ellos, y
que están destinados a guiar las decisiones y los proyectos que se implementan
gracias a una mayor información sobre la interacción con el mundo exterior:
- El aspecto político-institucional: se explica por el hecho de que las
autoridades públicas constituyen un socio mayor en este proyecto de
investigación y controlan la planificación y coordinación de las líneas
principales de desarrollo e inversión.

33
 - El aspecto de servicios y equipamiento: apoyaron pragmáticamente un
abanico de elecciones a fin de promover una “intermediación” positiva,
regulada por la ciudad para su beneficio propio.
- Aspectos territoriales y ambientales: representan el espacio físico que
integró el telón de fondo para las negociaciones entre los actores
interesados y sus intereses.
- Por último, debemos mencionar dos dimensiones muy relacionadas
entre sí: la cultural y la social. Ambas ilustran cómo los ciudadanos se
apoderan de las opciones escogidas por los responsables de las
decisiones en los terrenos económico y político a fin de imaginar tanto
el futuro de sus ciudades como sus relaciones externas.
Estos análisis locales presentan diversos aspectos interesantes. Fueron
conducidos por equipos ad hoc altamente comprometidos, que vieron en esta
oportunidad un modo de mirar con “ojos frescos” su propia situación. Estos
“observatorios de complejidad urbana”, con sus grupos de trabajo mixtos,
pueden ser los precursores de la cooperación futura entre los operadores
públicos y privados, así como entre las organizaciones cívicas y científicas.
Los resultados obtenidos, así como las dificultades generadas por la necesidad
de trabajar en un marco preestablecido comparativo, dejaron claro que para ser
sostenible este proceso tendrá que recibir un apoyo logístico y técnico
continuo. La insistencia en mejorar el funcionamiento urbano y las
condiciones de vida destacó cuatro características principales. La primera es el
foco de los “asuntos locales” de la ciudad en detrimento de áreas que vinculan
a la entidad urbana con el entorno. La segunda favorece proyecciones futuras
más allá del análisis de la realidad actual. La tercera está marcada por una
actitud positivista, que se centra más en las iniciativas futuras para mejorar la
vida local que en las actuales limitaciones nacidas del estatuto de ciudad

34
intermedia –después de todo, es más fácil discutir los planes económicos que
las presiones migratorias o la degradación del medio ambiente. La cuarta
revela la primacía de las dinámicas globales, i.e., los actores locales otorgan
un estatuto prioritario a los proyectos que dependen ampliamente de recursos
externos, como el turismo o la exportación industrial.

4. Del conocimiento a la acción: la “intermediación” urbana, una ayuda a

la administración urbana local

Las bases conceptuales de este estudio, y su aplicación en cuatro contextos

urbanos específicos, nos permiten emprender un análisis crítico de las
hipótesis que constituyen el marco teórico de investigación y monitoreo.
Afirmamos que la “intermediación” es un componente de la administración
urbana, pero que no debe ser simplemente confundida con esta. De hecho,
representa la totalidad de las actividades humanas e institucionales que
organizan el intercambio con una entidad específica, i.e, a la ciudad con sus
autoridades y residentes, y al mundo exterior con sus variados horizontes:
local, micro-regional, nacional, global. Los resultados de nuestro estudio no lo
contradicen; parece que las relaciones existentes o planeadas, establecidas por
los actores de cada pueblo con sus contrapartes externas, son múltiples, ricas y
variadas, y usualmente involucran proyectos para el futuro desarrollo de la
ciudad y la región.
Dicho esto, debemos comentar primero cómo ellos mismos perciben este
fenómeno. Para muchos, la especificidad funcional de la “intermediación” es
abstracta y difícil de comprender en términos de planificación y planeamiento.
Los actores urbanos interesados tendrán que ser informados y entrenados
sobre estos temas, independientemente del sector que representen, de modo

35
que no sólo sean capaces de entender el potencial de la “intermediación” (que
es el aspecto que mayormente asimilan en términos de proyectos económicos)
sino también sus riesgos. De hecho, los riesgos a menudo se ignoran, mientras
deben servir para emprender diagnósticos y para ayudar al planeamiento
realista de los proyectos (por ejemplo la contaminación medioambiental y el
impacto de la inmigración urbana).
La segunda observación se refiere a las características demográficas y
espaciales de cada ciudad. Después de estudiar estas cuatro ciudades --y cada
una de ellas representa un tipo urbano diferente--, podemos afirmar lo
siguiente: aunque la “intermediación” puede ser examinada mediante las
funciones que cumple la ciudad, es cierto que las iniciativas relevantes
dependerán de las características demográficas y territoriales de cada una.
Ciertas funciones dependen directamente del tamaño de la población. Una
metrópoli participa de manera diferente en la fábrica urbana globalizada a
como lo hace un pequeño pueblo de provincia. Otras son independientes de las
capacidades de la ciudad --por ejemplo, su papel como plataforma comercial
para los territorios ubicados en su hinterland, o como la capital administrativa
y política. Puede decirse lo mismo de la dimensión espacial. La localización y
características geográficas de cada ciudad pueden devenir obstáculos para su
desarrollo exógeno, u oportunidades --como en los casos de ciudades ubicadas
en fronteras, áreas turísticas o centros de comunicación.
El concepto de “intermediación” es aplicable a una amplia gama de ciudades.
A partir de aquí, podemos establecer una tipología basada en el carácter
multidimensional de este concepto y en la importancia de sus interacciones.
En dependencia del tamaño de una ciudad y de las estrategias introducidas por
sus actores interesados, su posición espacial y sociopolítica, ciertos aspectos
serán preponderantes sobre otros. Hemos visto que los aspectos económicos

36
siempre están presentes, mientras que los demográficos a menudo se ignoran.
Esto se aplica a todos los niveles territoriales, i.e., lo micro-regional para
pueblos pequeños, lo regional y nacional para las capitales administrativas, lo
internacional para los centros industriales o turísticos.
También se hace evidente que la interfase urbano-rural es un elemento
fundamental en el papel intermediador de algunas ciudades. Aquí, el carácter
multifuncional de estas aglomeraciones resulta más visible, particularmente en
los centros regionales que dan una salida a los productos agrícolas y funcionan
como centros de servicios --privados y públicos-- para los campesinos.
Teniendo en cuenta que una gran parte de la población todavía vive en
regiones rurales (aun cuando esto sea menor en América Latina, si se compara
con otros continentes) es obvio que las ciudades de tamaño mediano tienen
una importancia capital en la transformación de su país, tanto como centros de
intercambio regional que de relevo para los escalones superiores del aparato
político y administrativo. Paralelamente a las funciones tradicionales de los
centros regionales urbanos, la descentralización política y estrategias de
consolidación ofrecen ahora oportunidades adicionales para retener a la
población rural, que solía emigrar directamente a los grandes centros
metropolitanos y sus periferias. Este fenómeno, observable durante varias
décadas en Europa, ahora a alcanzado a América Latina.
Otras características de la intermediación han sido determinadas por los
estudios locales, y nutren nuestras hipótesis.
Las ciudades de tamaño mediano ocupan un espacio particular dentro de las
redes urbanas: observamos que los actores locales que defienden una causa
común, cualquiera sea su posición económica o filiación, toman una posición
igualmente común contra los agentes externos, en especial en los casos del
Estado y de las grandes compañías domésticas o internacionales. Este

37
sentimiento de identidad compartida refuerza a la comunidad urbana y ayuda a
definir estrategias para acciones concertadas entre los actores locales. Esto es
válido para las cuatro ciudades: sus dimensiones espaciales y demográficas de
tamaño mediano facilitan la comunicación y el contacto, tanto en términos
logísticos como sociales, y definen formas de gobernabilidad urbana más
fáciles de implementar que en las grandes aglomeraciones.
También observamos que las opciones referidas al futuro de la ciudad nunca
parecen discutirse en términos ideológicos, dando la impresión de que estamos
tratando con políticas públicas desprovistas de temas de poder, sin conflictos
ni posiciones antagónicas. Esta “tranquilidad” no refleja de ninguna manera la
realidad urbana. Antes bien, debe verse como un mensaje unificador, como
parte de una estrategia de promoción dirigida directamente al exterior.
Debemos estar atentos a las tensiones y contradicciones subyacentes a tales
proyectos unificadores, y evitar las trampas de análisis abiertamente
superficiales de los movimientos sociales, que conducen a largas horas de
debate respecto a las elecciones fundamentales promovidas por los actores
locales.
Hemos dicho repetidamente que la globalización brinda nuevas oportunidades
para las ciudades intermedias, y que les permite competir de manera más
efectiva con los grandes centros metropolitanos y con las estrategias
gubernamentales. Maranguape, una ciudad periférica en la órbita de Fortaleza,
la mayor ciudad del Nordeste, ahora alberga a compañías nacionales e
internacionales que la consideran mejor adaptada a su lógica de expansión
global. La globalización económica pende como un hilo sobre todos los
proyectos planificados por los líderes locales. Sin embargo, las ciudades
estudiadas todavía carecen de una idea clara de cómo abrirse a lo
internacional, y tienen una tendencia sistemática a recuperar soluciones que

38
son sólo fructíferas si se adaptan a un perfil específico. Por ejemplo, las
exportaciones y el turismo internacional pueden ser estrategias de desarrollo o
símbolos de una “modernidad residual”.
El relativo silencio que rodea a los problemas y efectos negativos de la
“intermediación” --en especial, en lo referido al medio ambiente-- explica por
qué, más allá de temas de administración interna, el funcionamiento de las
ciudades intermedias todavía no favorece los conflictos y las luchas de poder.
Previsiblemente, la extensión de la globalización y de las estrategias de
expansión urbana ocasionarán contradicciones entre el comercio de
exportación y la preservación de los recursos naturales, o entre los lazos
sociales tradicionales y la migración, más aparente, y crearán áreas de
conflicto que aún no son visibles.
Para concluir, podemos afirmar que las ciudades estudiadas --y por extensión
un número de aglomeraciones urbanas--, tienen una doble filiación: por una
parte, su función de intermediarias y, por otra, su posición de ciudades de
tamaño mediano dentro de la jerarquía urbana.
Debido a sus especificidades sociales y territoriales, las ciudades intermedias
constituyen un medio privilegiado para la planificación regional, porque
vinculan el crecimiento urbano con el equilibrio regional, en una dinámica
positiva entre lo urbano y lo rural. Suministran bienes y servicios públicos y
privados a las poblaciones urbana y rural de la región. A menudo operan como
centros administrativos representando a las autoridades provinciales y
nacionales. Más aún, concentran un número de actividades secundarias y
terciarias indispensables para la vida en sociedad (bancos, ventas minoristas y
al por mayor, negocios, telecomunicaciones, etc.). Son el corazón de una
región y regulan los flujos que las irrigan. Sirven como mediadoras en los más
altos escalones de las estructuras económicas y administrativas --el país, el

39
mundo. Debido por una parte a la descentralización política y administrativa,
y por otra a la liberalización del intercambio económico, estos factores de
desarrollo regional se harán más fuertes en los años venideros, reduciendo el
papel del Estado en la regulación de bienes, capitales y personas.
Resulta muy inquietante que pocas iniciativas propuestas por los actores
urbanos participan directamente en las estrategias regionales de desarrollo
concertadas con otros actores públicos y privados. En las cuatro ciudades
estudiadas, Camilo Aldao puede ser aquella donde la voluntad de cooperación
regional sea más manifiesta. Esto se debe a que es un pueblo pequeño, y a que
su futuro está ligado directamente a la prosperidad económica y social de la
región. El resto de las ciudades, con economías de escala (una mayor
población permite un planeamiento urbano más autónomo) perciben a “la
región” como parte de su propio proyecto urbano --la región apoya su
estrategia local, como en la zona metropolitana de Manta--, en vez de negociar
una estrategia regional que, intrínsecamente, vincula las ventajas acumulativas
de las regiones urbana y rural dentro de un proyecto global. Obviamente, estos
problemas sólo pueden abordarse mediante acciones concertadas que
trasciendan los límites espaciales y administrativos de las aglomeraciones
urbanas. Y no es cierto que la dura competencia en las que se pueden
involucrar las colectividades territoriales de diverso tipo proveerá el mejor
fomento para el cambio en el futuro. Esto hace más necesario reformular el
problema en términos políticos, con el objetivo de asegurar que las decisiones
relevantes den cuenta de las ventajas y problemas que sobrevienen con las
soluciones planeadas.
Las opciones propuestas por los tomadores de decisiones urbanos en los
estudios de caso, realmente ofrecieron pocas alternativas a la clásica posición
de las ciudades intermedias en el Tercer Mundo, a menudo demasiado guiadas

40
por las oportunidades aparentes de un mercado económico crecientemente
globalizado. Más aún, su posición puede ser de alguna manera ingenua y
aumentar su dependencia a tomadores de decisiones foráneos. Por otra parte,
estas ciudades muestran una fuerte creatividad en condiciones a menudo
hostiles --piénsese en la actual situación económica en Ecuador y Argentina--
y están más que deseosas de beneficiarse de un marco regulador más flexible.
Los obstáculos no se discuten mucho. No se mencionan las debilidades de la
organización administrativa, ni los escasos recursos financieros, técnicos y
humanos, ni la dependencia política, legal y financiera de las autoridades
provinciales y nacionales, ni el aislamiento geográfico o territorial, ni la
marginación política. El impacto de la urbanización sobre regiones más
cercanas o distantes en términos del deterioro de los recursos naturales, el
establecimiento de tierras para la agricultura u otros daños, puede conducir en
el largo plazo a serias tensiones entre los socios de un proceso de desarrollo
regional que debiera ser sostenible.
La “ciudad intermedia” debe ser vista como una construcción conceptual
polimorfa, que todavía está creciendo. En últimas, su papel dependerá de
nuestra propia capacidad para mostrar a los actores involucrados que puede
servir como una herramienta para mejorar la administración, tanto debido a la
posición crítica que toma hacia el mundo exterior como por su función en un
proceso de toma de decisiones más objetivo, al introducir distintas
dimensiones de análisis en varios niveles de interacción.
Las posibles contradicciones entre las contingencias internas, vinculadas a la
“vida de la ciudad”, y las exploraciones externas –sean deseadas,
experimentadas o expuestas—generan una visión renovada del fenómeno
urbano como sistema (todas las decisiones, que sean locales y aisladas, o
globales y concertadas, tendrán un impacto sobre el futuro de la ciudad y sus

41
relaciones con su entorno social y económico natural). También puede verse
como un sistema dinámico, porque sus puntos de vista y las decisiones
resultantes son perfeccionados en el transcurso de los debates que generan, y
pueden ayudar a entender los conflictos sociales, políticos y económicos del
mundo urbano. En este sentido, si las ciudades intermedias fueran estudiadas
más rigurosamente y por lo tanto mejor entendidas, serían capaces de revelar
cambios que van más allá del planeamiento urbano y de los temas de
desarrollo (por importantes que estos puedan ser). Monitoreadas mediante
procesos de participación social --en nuestro caso, los observatorios locales--,
las ciudades intermedias servirán como laboratorios muy efectivos de
gobernabilidad urbana, tratando los problemas fundamentales, buscando
integrar a los ciudadanos individuales y a los grupos sociales dentro de un
medio urbano menos influenciado por la competencia y la dominación, sino
por el respeto a los derechos y a las funciones complementarias de las
comunidades urbanas y rurales, de aglomeraciones de diferente tamaño y
carácter, de ciudades y regiones en un mundo globalizado del que esperan
beneficiarse --aunque están a menudo tristemente desinformadas de los
principios que rigen la dominación económica internacional y la explotación.

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