Dieterich Heinz - Nueva Guia para La Investigacion Cientifica

III
EL DERECHO ADMINISTRATIVO:
SOBRE SU ORIGEN HISTÓRICO
Andry Matilla Correa*
I. Introducción
La percepción de que fenómenos como el Estado y el Derecho son productos his-
tóricos, marcados y determinados en su esencia y marcha por la evolución de la vida
social del hombre, es hoy algo que, difícilmente, pueda admitir duda alguna. En corre-
lación con ello —y como derivación consecuente—, todo lo que concierne al Estado y
al Derecho ha de estar condicionado por ese carácter histórico.
Si se aplican las apreciaciones anteriores al plano particular de la Administración
Pública y del Derecho Administrativo —como manifestaciones singularizadas de esos
fenómenos mayores que son el Estado y el Derecho—, pues tampoco puede menos
que apreciarse que ambos son productos históricos, y culturales, que deben su exis-
tencia —su surgimiento y evolución— a condicionantes sociales. Y es que cada época
que ha vivido la colectividad humana políticamente organizada, contextualizada en los
diferentes espacios y tiempos en que se ha hecho presente, ha marcado la manera de
organizar y de manejar el espacio público de esa comunidad, y de las reglas que le rigen
y ordenan, señalando una progresión en realidades y sentidos hasta cristalizar en lo
que modernamente comenzamos a conocer de manera definitiva como Administración
Pública y Derecho Administrativo.
Por lo tanto, la historicidad es una característica que marca el trazado existencial
de la Administración Pública y el del Derecho Administrativo como realidades (como
igualmente marca al Estado y al Derecho). Y la percepción de esa característica ha de
*
Doctor en Ciencias Juridicas (Universidad de La Habana, 2005). Profesor Titular de Derecho
Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana. Presidente de la Sociedad
Cubana de Derecho Constitucional y Administrativo de la Unión Nacional de Juristas de Cuba (UNJC).
Miembro fundador de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo (AIDA). Miembro del Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA).
74 curso de derecho administrativo iberoamericano
ser convicción de base que debe estar vigente en cualquier acercamiento al estudio del
universo iusadministrativo, para llegar a resultados adecuados en ello. La historia del
Derecho Administrativo no ha de ser, pues, algo ajeno al propio estudio de este último
Derecho, en tanto área del saber jurídico, sino una de las claves de conocimiento que
quedan comprendidas, de suyo, en su contenido como tal saber.
El Derecho Administrativo ha sido una de las piezas del Derecho que la irrupción de
la era moderna en la Historia del hombre, ha legado al patrimonio jurídico de la huma-
nidad. Segmento indispensable hoy en la manera de ser y de apreciar la cultura jurídica
de no pocos países en los que se hace presente, como marco de ordenación jurídica de
determinadas relaciones sociales, el Derecho Administrativo se nos ha revelado como un
subsistema jurídico con ganada autonomía y, por tal, con identidad propia. La revelación
del Derecho Administrativo como una fracción de la realidad jurídica con identidad
propia —y su proceso de construcción—, no solo ha implicado una práctica jurídica
desde los postulados que lo determinan, sino que ha traído consigo la proyección de un
área del conocimiento jurídico de la que ha sido necesario apropiarse y cultivar para
proveer al perfeccionamiento de su realización objetiva; además de su correspondiente
traducción en un área de la formación especializada de los juristas.
En consecuencia, como otros ámbitos del Derecho, el Administrativo se ha con-
vertido entonces un fenómeno que se proyecta en tres dimensiones fundamentales: 1-)
como parte objetiva del ordenamiento jurídico o del sistema de Derecho; 2-) como sector
específico dentro de la ciencia jurídica, cuyo objeto de estudio se centra en esa parte
del ordenamiento jurídico (ciencia del Derecho Administrativo); y 3-) como materia o
disciplina docente o académica.
Desde cualquiera de esas dimensiones de proyección, la historia del Derecho Admi-
nistrativo plantea numerosas cuestiones que han estado lejos de resolverse en todo su
alcance; y, como el estudio mismo de las instituciones o categorías jurídicas propias del
Derecho Administrativo, el de los aspectos históricos que este involucra es de necesaria
atención para proveer a su desarrollo y perfeccionamiento como subsistema jurídico.
Entre los tópicos que ha suscitado un debate doctrinal, por momentos más o menos
intenso, y que tiene aún planteado el terreno para nuevas aportaciones en función de
llegar a conclusiones definitivas, está el del surgimiento u origen del Derecho Adminis-
trativo, en el sentido que le recibimos tal y como hoy lo hacemos. Nombres de relevancia
dentro de la ciencia iusadministrativa han terciado en este intercambio de ideas, ya
sea desde una perspectiva más general —buscando establecer el punto de partida del
Derecho Administrativo como manifestación jurídica, más allá de fronteras territoriales
específicas—, ya desde el ángulo de un país en concreto. Pero, lo cierto es que el debate
sigue planteado, que no se han asentado conclusiones que hayan generado la acogida
unánime del pensamiento científico al efecto; y ese planteamiento y vigencia ha dejado
como saldo, hasta ahora, un cúmulo de argumentaciones, en uno u otro sentido, que ha
enriquecido el desarrollo de la ciencia del Derecho Administrativo.
el derecho administrativo: sobre su origen histórico 75
II. Un punto de partida necesario: el reconocimiento de la complejidad

de la cuestión del origen del Derecho Administrativo
El tema del origen del Derecho Administrativo ha generado no pocas páginas
importantes dentro de los trabajos doctrinales; y una rápida mirada al panorama que se
presenta a su alrededor, nos induce a concluir, sin ambages, que la complejidad es un
elemento que lo marca sobremanera como tópico de estudio.
En el grado de complejidad que, en nuestra opinión, presenta el tópico del surgi-
miento del Derecho Administrativo, han venido incidiendo diferentes factores que no
deben soslayarse al momento de adoptar conclusiones sobre ese surgimiento. Valga
destacar entre ese grupo de factores posibles, la diversidad de Estados cuyo íter de
formación del Derecho Público en general, y del Administrativo en particular, se ha
desarrollado a partir de derroteros históricos divergentes, teniendo entonces resultados
o manifestaciones también distintivas entre sí. También hay que resaltar la variedad de
interpretaciones que se han planteado en torno al nacimiento del Derecho Administrativo,
incluso en un mismo país y sobre la base de un mismo ordenamiento jurídico, y susten-
tadas en puntos de partidas (conceptual y metodológicamente hablando) divergentes.
A propósito del debate sobre el nacimiento del Derecho Administrativo, José Luis
Meilán Gil apreciaba hace ya décadas:
«(…) No se habla el mismo lenguaje; falta un previo acuerdo en el punto de partida
de la discusión. (…).».1
Visto así el horizonte, pues, es pertinente saber de qué se habla, y qué ha servido
de norte, cuando se alude a la búsqueda y establecimiento del surgimiento del Derecho
Administrativo. Esto es, que si para la indagación y determinación de sus orígenes se ha
partido de entender al Derecho Administrativo como: simples expresiones normativas
relativas a lo administrativo; o como subsistema jurídico (articulado como complejo de
normas, de principios y valores, a partir de una sustantividad e identidad que lo confor-
man y lo distinguen del resto de los segmentos que integran el ordenamiento jurídico); o
como ciencia jurídica (área del conocimiento); o como disciplina académica o docente
(zona de la enseñanza especializada).
Poca duda puede albergar hoy la afirmación de que la elaboración científica del
Derecho Administrativo echa a andar a partir del siglo xix, evolucionando hasta la
actualidad. En consecuencia, el instrumental de conocimientos, científico, de categorías,
en función de su explicación y estudio es de construcción moderna. Aun cuando en este
instrumental de categorías, ciertas piezas o instituciones jurídicas que recalan moderna-
1
Meilán Gil, José Luis, «El proceso de definición del Derecho administrativo», en Meilán Gil,
José Luis, Administración Pública en perspectiva, Universidade Da Coruña, Universidade de Santiago de
Compostela, Escola Galega de Administración Pública, A Coruña, 1996, p. 34 (este trabajo fue original-
mente publicado por la Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1967).
mente en lo iusadministrativo, muestran indubitadamente traer causa de las experien-

cias y realidades de etapas históricas precedentes, convirtiéndose en figuras jurídicas
que se fueron formando, asentando y transformando al calor de esas circunstancias y
del tránsito histórico por diferentes épocas. En definitiva, la existencia de tales piezas
es lo que puede marcar una continuidad de fenómenos jurídicos entre diversas etapas
históricas, pero no debemos estar tentados a darnos por satisfecho con esa continuidad
para sacar conclusiones más generales sobre el cosmos jurídico en el que se han de
ubicar y al que han de responder. De lo contrario, estaríamos olvidando entonces las
consecuencias esenciales que aparejan los cambios cualitativos que señala cada nueva
era que se configura en la marcha histórica de la sociedad humana.
Esa situación plantea entonces, a nuestros ojos, la cuestión de cómo aplicar ese
instrumental cognitivo a realidades pasadas —preexistentes a la determinación misma
de ese instrumental—, para extraer de ellas interpretaciones con vocación actual; sin
desvirtuar, a los ojos del análisis científico, los ambientes originales con los ajustes que
necesariamente significa esa aplicación, ni tampoco que las interpretaciones que deben
extraerse resulten descontextualizadas.
Un proceder de esa naturaleza se encuadra dentro de lo que Giannini hubo de cali-
ficar como: «(…) un hecho que consiste en aplicar un orden de nociones del presente
para explicar civilizaciones y culturas del pasado.».2
Junto a ello, es oportuno no perder de vista que, desde antiguo, la doctrina que
ha puesto su atención en lo iusadministrativo ha venido advirtiendo la disociación
temporal que se da entre la aparición de las posibles primeras señales del fenómeno
objetivo, materialmente entendido, que sirve de base de configuración de la rama
jurídico-administrativa, y el surgimiento de las expresiones iniciales de un área del
conocimiento jurídico y de la elaboración científica que tiene como centro de miras
ese universo iusadministrativo.3
2
Giannini, Massimo Severo, Premisas sociológicas e históricas del Derecho administrativo, Tra-
ducción M. Baena del Alcázar y J. M. García Madaria, Instituto Nacional de Administración, Madrid,
1980, p. 10. También de Giannini en: Derecho Administrativo, Volumen primero, Traducción de Luis
Ortega, Instituto Nacional de Administración Pública, Ministerio para las Administraciones Públicas,
Madrid, 1991, p. 37.
3
Recordemos que, desde bien temprano en el siglo xix, un precursor del Derecho Administrativo
como el francés Macarel había observado que: «L’administration est aussi ancienne que les gouverne-
ments, puisqu’il a toujours été impossible de gouverner sans administrer; mais la science de l’adminis-
tration proprement dite est nouvelle, c’est-à-dire qu’avant la révolution elle n’avait jamais fait dans son
ensemble l’objet des écrits ni même des études des publicistes. (…).». Ver: Macarel, L. A., Des tribunaux
administratifs, ou introduction a l’étude de la jurisprudence administrative contenant un examen critique
de l’organisation de la justice administrative et quelques v es d’amélioration, Au Bureau du Recueil des
Arrêts du Conseil d’État, J. P. Roret, Librairie, Paris, 1828, p. 17.
Esa disociación temporal advertida en todo este tiempo, nos transmite entonces otro
dato a no desconocer en lo que aquí nos ocupa. Y es que no ha bastado una realidad
con signos materiales de lo que hoy se llega a catalogar como Administración Pública y
como funcionamiento administrativo, para dar origen a todo un sistema de conocimiento
humano al interior de ese espacio mayor al efecto que determinada el Derecho, que, en
cuanto tal sistema, ha adquirido singularidad e identidad propias dentro del entramado
que modernamente ha conformado la ciencia jurídica; sino que han debido concurrir
otras circunstancias para la aparición, identificación y configuración de aquel sistema,
marcando así su existencia como fenómeno jurídico.
Además de lo dicho, debe tenerse en cuenta si en ese proceso que hablamos lo que
buscamos es vislumbrar cuándo y dónde aparece inicialmente manifestado el Derecho
Administrativo como un todo jurídicamente hablando (en cuando subsistema o engra-
naje); o solo avistar cuándo y dónde han podido darse las primeras expresiones indivi-
dualizadas de lo que luego ha evolucionado y se ha comprendido como piezas, también
jurídicamente hablado, de ese todo o engranaje (v.gr.: normas, relaciones, instituciones
o técnicas jurídicas, singularmente consideradas).
Asimismo, hay que añadir la conexión que pueda establecerse entre Administración
Pública, normas jurídicas o Derecho y Derecho Administrativo, a los fines de construir
la historia de este último. Lo que significa, por ejemplo, que debemos preguntarnos, de
inicio, que si allí dónde hay ordenación jurídica de lo que se entiende hoy por Admi-
nistración Pública (subjetiva u objetivamente considerada), se puede identificar esa
ordenación con el Derecho Administrativo, cualquiera que sean sus fundamentos. O
si, necesariamente, no debe ubicarse que se ha dado este último siempre que ha habido
normas jurídicas relativas al fenómeno administrativo público, sino solo cuando se
han reunido ciertas condiciones, en un momento histórico dado de la evolución de la
comunidad políticamente organizada.
Todo lo reflejado en esta última parte del acápite, ha tributado, en lo que le ha
correspondido, a la complejidad que vemos nosotros que ha rodeado el tratamiento
del tema del surgimiento del Derecho Administrativo. Pero, también ha significado un
elemento a favor de la riqueza científica que acompaña a esta cuestión, que incorpora
un atractivo más, entre otros que puede revestir, que deja en claro su importancia como
cuestión que involucra el estudio del universo iusadministrativo; y la necesidad de su
análisis en pos de mayores esclarecimientos que, sin objeciones, han de conducir al
mejor conocimiento de ese universo.
III. Agrupación general de las principales posiciones doctrinales sobre

el origen del Derecho Administrativo
Las concepciones que se han sostenido sobre el origen del Derecho Administrativo
se polarizan en dos grandes orientaciones conceptuales, globalmente considerada la
cuestión: una que podemos llamar continuista y otra rupturista. Son dos grandes tenden-
cias generales, que han de marcar el campo más abierto, o el perímetro más extendido,
a partir del cual se proyecta el desarrollo de los análisis.
En tal sentido, y teniendo como un eje importante de referencia temporal básico el
triunfo de la Revolución francesa de 1789, o el advenimiento del Estado Constitucional,
Estado de Derecho o Estado liberal burgués, hay, por un lado, autores que han entendido
que ese arribo trae consigo también el nacimiento del Derecho Administrativo como
subsistema jurídico, en tanto marca una ruptura con las realidades político-jurídicas que
se vivían antes de ese advenimiento en torno a la organización y ejercicio del poder
público y a las relaciones entre el Estado y los individuos (ciudadanos) en razón de
este ejercicio, y se dan nuevas condicionantes que van a determinar ese nacimiento.4
Por otro lado, otros autores han considerado que el Derecho Administrativo surge
ya antes de aquel advenimiento, cifrándose ese nacimiento en distintos momentos de
la historia socio-política del hombre. Por lo que no hay entonces ruptura, sino una
continuidad en el proceso evolutivo del mismo, una vez que se producen los nuevos
acontecimientos político-jurídicos que un suceso como la Revolución francesa hubo
de señalar.
Un dato a tomar en cuenta en todo este debate en torno al origen del Derecho
Administrativo, es precisamente aquel del advenimiento del Estado Constitucional,
del Estado liberal burgués —hay quien ha hablado del capitalismo5—, del Estado de
Derecho, o de la Revolución francesa como referente temporal, y contextual en gene-
ral. La existencia de ese punto de referencia, es precisamente lo que permite hablar,
en sede de surgimiento histórico del Derecho Administrativo, de líneas teóricas que
implican ruptura o continuidad, pues se trata de organizar las explicaciones al efecto
sobre la verificación de lo que ha podido acontecer antes y después de ese momento. Y
la fijación de una línea temporal, y contextual en general, en él, en uno u otro sentido,
4
En esa cuerda, puede recordarse el conocido sentir de Henry Berthélemy: «El pasaje del régimen
de policía al régimen del derecho, se efectuó en Francia de un solo golpe. (…). La destrucción completa
de los viejos cuadros de la actividad administrativa, la abolición de las antiguas formulas, la supresión de
organismos carcomidos que aparecían como instrumentos de tiranía, tal es el primer objetivo del esfuerzo
revolucionario. La Revolución hace ante todo tabla rasa de lo pasado; el nuevo edificio que se elevara sobre
sus ruinas no debe utilizar ninguno de sus materiales.». Ver: Berthélemy, Henry, «Prefacio», en Mayer,
Otto, Derecho Administrativo Alemán, Tomo I, Parte General, Traducción directa del original francés por
Horacio H. Heredia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. XII. También
son significativas las palabras de Otto Mayer, entre los autores más connotados del iusadministrativismo
de finales del periodo decimonónico y comienzos de la centuria posterior, cuando al referirse al Derecho
Administrativo francés, consignaba que Francia «(…) tenía un derecho completamente moderno, surgido
de un solo golpe de la hoguera de la Revolución. (…).». Ver: Mayer, Otto, «Prefacio a la edición alemana»,
de su Derecho Administrativo Alemán, Tomo I, Parte General, Traducción directa del original francés por
Horacio H. Heredia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. XXVII.
5
Ver: Demichel, André, Le Droit Administratif. Essai de réflexion théorique, Librairie Générale de
Droit et de Jurisprudence, Paris, 1978, p. 12.
ha conllevado a hablar de que los antecedentes originarios del Derecho Administrativo

preexisten a las revoluciones burguesas de fines del siglo xviii y durante el xix, o que
no hay tal preexistencia y la emergencia del Derecho Administrativo comienza a darse
a partir de la Revolución francesa de 1789.
Incluso, mucho de lo que involucra el debate sobre el surgimiento del Derecho
Administrativo, tiene que ver precisamente con defender o menoscabar la idea de la
Revolución francesa, como espacio temporal e histórico de referencia en el que debe
comenzar a contarse el nacimiento de esa rama del Derecho.
Así, es factible constatar, a raíz de incardinar el punto de referencia histórico, de uno
u otro lado de ese eje temporal o histórico que dijimos, y de la toma de posición que en el
tema del surgimiento del Derecho Administrativo adopten finalmente sus promoventes,
que algunos autores han de hablar de prehistoria e historia del Derecho Administrativo;6
o de Derecho Administrativo inexistente y Derecho Administrativo desconocido;7 o de
historia remota e historia moderna (o en sentido moderno) del Derecho Administrativo;
o de antecedentes remotos y fuente próxima del mismo.8
IV. Las principales concepciones teóricas sobre el origen del Derecho

Administrativo
Respondiendo en alguna medida a aquellas directrices de ruptura o continuidad
anunciadas en el acápite anterior, se pueden registrar dos grandes tipos de concepciones
en torno a los orígenes históricos del Derecho Administrativo: a-) una primera que resulta
de sostener que el Derecho Administrativo emerge, en especial, a partir de la Revolución
Francesa; y b-) otro grupo de concepciones —hacia el interior del cual se dan tonalidades
divergentes entre ellas, que conducen a apreciarlas entre sí de modo distintivo—, cuyo
denominador común estriba en inclinarse por entender que los antecedentes originarios
del Derecho Administrativo pueden cifrarse en tiempos premodernos, y con anterioridad
al trascendental acontecimiento francés de fines del siglo xviii.
6
Ver, por ejemplo: Weil, Prosper, Derecho Administrativo, 1era edición en Civitas, Traducción de Luis
Rodríguez Zúñiga adaptada a la décima edición original por Javier García de Enterría L. Vázquez,
Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1986, p. 39 y ss.; Mannori, Luca y Sordi, Bernardo, Storia del diritto
amministrativo, Gius. Laterza & Figli Spa., Roma-Bari, 2001, en todo.
7
Véase como se expresó: Giannini, Massimo Severo, Premisas sociológicas e históricas del Derecho
administrativo, ob. cit., p. 20 y en Derecho Administrativo, Volumen primero, ob. cit., p. 43.
8
Ver: Rodríguez Rodríguez, Libardo, «La explicación histórica del Derecho Administrativo», en
Cienfuegos Salgado, David y López Olvera, Miguel Alejandro (Coordinadores), Estudios en homenaje
a don Jorge Fernández Ruiz. Derecho Administrativo, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad
Nacional Autónoma de México, México D.F., 2005, pp. 294 y 295.
1. Tesis que sostiene que el origen del Derecho Administrativo debe ubicarse a
partir de la Revolución francesa
Impulsada originariamente desde el ambiente francés posrevolucionario, la lectura
que se le da al origen del Derecho Administrativo como un proceso que arranca a partir
de aquellos días de la Revolución Francesa, ha desembocado en uno de los razonamientos
fundamentales —si no el fundamental— en lo que a este tema respecta.
Ya habíamos hablado que esta orientación representa la tendencia rupturista, en
tanto parte de la idea de que el Derecho Administrativo empieza a construirse a partir
de la Revolución Francesa, y que antes de esta era moderna no puede hablarse del
mismo como subsistema jurídico, ni es factible buscar allí sus antecedentes originarios
como tal subsistema. Aún cuando no se llega a negar que, en épocas prerrevolucionarias
burguesas (especialmente previas a la Revolución francesa), se dieran precedentes de
realidades concretas y categorías que luego han de formar parte del universo jurídico-
administrativo, pero que en su contexto originario no resultaban en ese universo por la
inexistencia de este.
Esta concepción ha devenido como la «clásica» —y así se ha catalogado— entre
los estudiosos. Calificación que deriva del hecho de que dicha tesis se conforma y
aparece reflejada ya en el grueso de los más importantes exponentes de la primera
etapa de elaboración científica del Derecho Administrativo en la época decimonónica;
proyectándosepor los siglos xix, xx y lo que va del xxi con seguidores diseminados
en las diversas latitudes donde se ha desarrollado y se ha irradiado —aunque no en
exclusiva— el modelo continental (europeo) de Derecho Administrativo.
En este sentido, recuérdese a uno de los pioneros de la literatura de corte general
sobre Derecho Administrativo, el francés De Cormenin, cuando estampaba con con-
vicción:
«L’Assemblée constituante commença par jeter à bas le vieil édifice de la Monar-
chie, et ensuite elle rebâtit sur un terrain neuf avec des mains libres. Elle fonda l’unité
départementale, la séparation des pouvoirs, le recours au Roi, la responsabilité des
Ministres, la garantie des fonctionnaires, l’aliénabilité des domaines, la sécularisation
des biens du Clergé, la liquidation de la dette publique de toute nature, la rémunération
des services, l’assiette uniforme de l’impôt, la surveillance des routes de terre et d’eau,
la direction des travaux publics, et les règles sur les élections. Voila la source du Droit
administratif, et quoiqu’il se soit depuis altéré ou grossi dans les traverses de sa course,
il portera toujours la profonde et reconnaissable empreinte de son origine.».9
Esta tesis sobre los orígenes del Derecho Administrativo, se sustenta en el signi-
ficado político y jurídico del suceso revolucionario de la Francia de finales del siglo
9
M. de Cormenin, Droit Administrative, Tome I, Cinquième Edition, Revue et augmentée, Pagnerre,
Editeur de la Bibliothèque des Arts et Métiers, Paris, 1840, p. XXII.
xviii, y las consecuencias que de allí derivaron —en lo conceptual y real— para la
proyección y articulación político-jurídica del ejercicio del poder público, y la relación
Estado-individuo en al ámbito de ese ejercicio, tal como lo llevaron adelante los fran-
ceses en ese y los momentos subsiguientes; rechazando que haya podido darse éste en
etapas históricas precedentes, al no reunirse las condiciones (objetiva y subjetivamente
consideradas) para esa emergencia.
En gráfica expresión, García de Enterría catalogó al Derecho Administrativo como
«(…) la más alta y valiosa expresión del «monumento jurídico de la Revolución»,
(…).».10 Este maestro español, en otro de sus textos capitales donde expone sus ideas
sobre el origen del Derecho Administrativo, concluía gráficamente:
«El Derecho Administrativo no se sustrae así a la gran corriente de creación de Dere-
cho Público postrevolucionario y es una de sus más originales y trascedentes (dado el
funcionamiento cotidiano y ordinario de la Administración, en relación constante con
la generalidad de los ciudadanos) invenciones, sin paralelo posible en el Derecho del
Antiguo Régimen. (…).».11
Claro está, no ha sido un planteamiento absolutamente homogéneo entre todos los
que, de una forma u otra, se han decantado por abrigar conclusiones como la que aquí
nos ocupa. Pero, ciertamente, todos aquellos que se pueden incorporar dentro de esta
tendencia conceptual, coinciden en ese planteamiento más global, por lo que pueden
ser reconducidos —matices a un lado— dentro de esta gran orientación.
Incluso, dentro de esta tendencia que ilustramos, no ha faltado quien llega a señalar
un dato o fecha precisa en que se cifra el punto de nacimiento del Derecho Administrativo.
Así, se ha señalado a la conocida ley francesa de 16-24 de agosto de 1790, como
«el punto de arranque del régimen jurídico de la Administración»;12 atendiendo a que
en su famoso artículo 13, relativo a la organización judicial, se contuvo una importante
prescripción sobre la división de las funciones judicial y administrativa:
«Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelques manière
que ce soit, les opérations des corps administratif, ni citer devant eux les administrateurs
pour raison de leurs fonctions.».
10
García de Enterría, Eduardo, Revolución francesa y administración contemporánea, Cuadernos
Taurus, Taurus Ediciones, S.A., Madrid, 1972, p. 99.
11
García de Enterría, Eduardo, La lengua de los derechos. La formación del derecho Público
europeo tras la Revolución Francesa, Alianza Editorial, S.A., Madrid, 1994, p. 196.
12
Moles Caubet, Antonio, «La progresión del Derecho Administrativo», en Moles Caubet,
Antonio, Estudios de Derecho Público, Compilación de Oswaldo Acosta-Hoenicka, Instituto de Derecho
Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1997, p.
17 (este trabajo fue publicado originalmente en la Revista de la Facultad de Derecho, No. 3, Universidad
Central de Venezuela, Caracas, 1955, pp. 17 a 38).
Esta línea conceptual fue elevada a rango constitucional con la Constitución francesa
de 1791, al prescribirse en el artículo 3, del capítulo 5 «Del Poder Judicial»:
«Los tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, ni suspender
la ejecución de las leyes, ni tomar iniciativas sobre las funciones administrativas, ni citar
a los administradores por asuntos derivados de sus funciones.».
Hay quien ha señalado a la Constitución francesa de 22 frimario del año VIII (13
de diciembre de1799) como punto de partida existencial del Derecho Administrativo,
en la que además de acoger otros principios de organización y funcionamiento político–
jurídicos derivados de los cambios revolucionarios, contendrá la creación del Consejo
de Estado francés, quien devendrá en el artífice pretoriano del Derecho Administrativo
en Francia.13
Igualmente, otros autores ha situado la fecha o «acta de nacimiento» del Derecho
Administrativo en la también conocida ley de 28 pluvioso del año VIII (1800), sobre
organización de la Administración.14
Varios han sido los factores que se ha alegado por parte de quienes han estudiado
esta situación, como que concurrieron en la realidad político-jurídico francesa de fines
del siglo xviii y la centuria posterior, para dar lugar a los fundamentos que determinaron
el surgimiento del Derecho Administrativo.
Algunos de esos factores pueden ser apreciados —en su perspectiva más amplia—
con un carácter o alcance general, en tanto han resultado propios de la época histórica
que hubo de vivir la humanidad (en Europa y América, básicamente) en esos siglos
(xviii y xix), y que bien puede resumirse esa época como la del paso definitivo al
Estado Constitucional o Estado de Derecho (soberanía popular; principio de legalidad;
13
Ver: García-Trevijano Fos, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial
Revista de Derecho Privado, Madrid, 1964, p. 140; Jannin, Patrick, Cours de Droit Administratif, Presses
universitaires de Lyon, Lyon, 1994, pp. 28 y 10.
14
Ver, por ejemplo: Hauriou, Maurice, «Prefacio de la 4.a edición» (1901) de su Précis de Droit
Administratif, en Maurice Hauriou. Obra escogida, traducción de Juan A. Santamaría Pastor y Santiago
Muñoz Machado, Instituto de Estudios Administrativos (Escuela Nacional de Administración Pública),
Madrid, 1976, p. 41. De Hauriou, puede verse también la voz «Droit Administratif», en Répertoire du
Droit Administratif, Tome XIV, Paul Dupont, Éditeur, Paris, 1897, p. 18. Dentro de la cuerda de pensamiento
que se trasluce en palabras como las de Hauriou, pueden contarse reconocidos nombres a lo largo de
todo el siglo xx y lo que va del xxi, por ejemplo: Romano, Santi, Corso di Diritto Amministrativo, Terza
Edizione Riveduto, CEDAM, Padova, 1937, p. 20; Zanobini, Guido, Curso de Derecho Administrativo,
Volumen I, Parte General, traducción de la 5ta edición italiana por Héctor Masnatta y actualizada con la
6ta edición por Francisco Humberto Picone, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954, pp. 56 y 57. En Brasil,
por ejemplo: Cretella Júnior, José, Direito Administrativo Comparado, Editora da Universidade de São
Paulo, José Buschatsky, Editor, São Paulo, 1972, p. 79; Tácito, Caio, «Direito Administrativo de amanhã»,
en Tácito, Caio, Temas de Direito Público (Estudos y Pareceres), Volumen 3, Livraria e Editora Renovar
LTD, Rio de Janeiro, 2002, p. 26; Medauar, Odette, Direito Administrativo Moderno, 16e edição revista,
atualizada e ampliada, Editora Revista dos Tribunais Ltda., São Paulo, 2012, p. 41
sometimiento del Ejecutivo a la ley como expresión de la voluntad general; derechos

del hombre; existencia de una Administración Pública constituida en un aparato ya con
identidad estructural y funcional —gestión del interés general— en relación con otras
estructuras del aparato de poder: legislativo y judicial; la aplicación a esa Administración
Pública de reglas jurídicas especiales —luego derogatorias o exorbitantes— en relación
con el Derecho Común —o Civil—, en el marco de su funcionamiento característico)
Sin embargo, otros de esos factores han de ser entendidos con un carácter especí-
fico, en cuanto resultan propios de la forma particular en que se desarrolló en Francia
el Estado luego de los días revolucionarios de 1789 (especialmente la manera en que se
practicó la división de poderes en ese país, con la estricta separación entre administra-
ción y jurisdicción; la existencia de un orden jurisdiccional particular para el control de
la Administración Pública en su actuación, que daría lugar a la creación de un órgano
especializado para ese control: el Consejo de Estado, aun cuando inicialmente operaba
una justicia administrativa «retenida», que tardó algo en llegar a ser «delegada»).
De tal suerte, en esta concepción clásica sobre el origen del Derecho Administrativo,
se entiende que se amalgaman varios aspectos (conceptuales y funcionales) que deter-
minan ese origen y que, en el tono en que aparecen a partir de la Revolución francesa y
su evolución posterior, no es posible hallarlos todos ellos en el Antiguo Régimen, con
el talante necesario para eso.
Si desandamos rápidamente los factores que han esgrimido los seguidores de la
concepción clásica sobre el surgimiento del Derecho Administrativo, podemos llegar
al conocimiento de los mismos según lo han interpretado esos seguidores.
Por ejemplo, Maurice Hauriou, al comentar las razones por las cuales se explicaba
el advenimiento del régimen administrativo en Francia a partir del siglo xvi, hablaba
de tres tipos de razones, básicamente: las políticas (un brote centralizador del gobierno
real coincidiendo con el debilitamiento de poder señorial); las sociales (en los Estados
se tendía a aumentar el estatismo o la intervención de la colectividad en la vida privada,
en detrimento del individualismo, y por razones de desarrollo económico, de comodi-
dad práctica, y por necesidades militares); y las técnicas (a medida que los servicios
administrativos se multiplicaban y se diversificaran, se percibían los inconvenientes
prácticos de dejarlos a la dirección del poder judicial y sus procedimientos formalistas).15
No debemos perder de vista que el nacimiento del Derecho Administrativo, en esta
tesis de referencia, está relacionado con la emergencia como clase dominante de la bur-
guesía, con el triunfo de sus aspiraciones en la primera forma en que se manifestaron,
y con la superación de un antiguo orden político y jurídico que impedía ese entroni-
zamiento. Por lo tanto, en esta concepción que comentamos, subyace la idea de que el
15
Ver lo que explicaba: Hauriou, Maurice, Précis de Droit Administratif et de Droit Public, Onzième
édition, Société anonyme du Recueil Sirey, Paris, 1927, pp. 4 y ss.
nacimiento del Derecho Administrativo se conecta con el triunfo político del liberalismo
burgués como escenario de fondo; y, en consecuencia, ese liberalismo burgués que se
va imponiendo y al que van respondiendo los resortes del aparato de poder público de
la mano de la nueva clase (Estado de Derecho), deviene en el ambiente originario para
el surgimiento de la rama jurídico-administrativa.
El profesor español García de Enterría valoraba que la vigorosa reacción contra
el Estado Absoluto tuvo su factor histórico en la clase burguesa y recibió su expresión
definitiva en la Revolución Francesa. En ese vasto proceso, los elementos sustanciales
que van a constituir el fondo ideológico de la nueva concepción política y jurídica que
aquella Revolución inaugura, pueden alinearse alrededor de los siguientes principios:
el principio de legalidad, la idea de libertad o de constitución del orden social por con-
currencia, y, finalmente, la concepción concreta de la estructura y función del Estado.16
Visto así lo que se sustenta en esta tesis «clásica» sobre la aparición histórica del
Derecho Administrativo, este no surge sino hasta cierto momento de la evolución socio-
política del hombre, donde, luego de un proceso gradual de gestación en etapas históricas
anteriores, aparecen configuradas las condiciones para singularizar la organización y el
funcionamiento de la Administración Pública, sus relaciones con los individuos, desde
un complejo normativo, soportado en principios jurídicos y valores, que lo sustantivan
como subsistema en contrastación con otros segmentos del orden jurídico; y aparece
el pensamiento científico que sistematiza esa nueva realidad, modela progresivamente
esa sustantivación, identifica y perfila los contornos de las técnicas jurídicas que sirven
a esa actuación, y provee las fundamentos de conocimiento necesarios para actuar en
ese ámbito de la vida jurídica (el administrativo), en razón de los fines existenciales que
le animan según el sentido que ha adquirido el mismo a partir de su identificación.17
Claro está, no se ha dejado de advertir que ha existido una realidad que se asume
hoy como materialmente administrativa, fáctica y normativa, en los marcos de las mani-
16
García de Enterría, Eduardo, Revolución francesa y administración contemporánea, ob. cit.,
pp. 9 y 10.
17
En este sentido, el español Muñoz Machado enseñaba: «La afirmación de la independencia de
una nueva rama del Derecho —se refería este profesor al Derecho Administrativo— tiene que ver, indis-
cutiblemente, con los principios nuevos de organización del Estado y sobre el ejercicio de los poderes
públicos que se implantan, sobre todo, a partir de la Revolución francesa de 1789. Pero la Administración
contemporánea no es el exclusivo fruto de la enorme renovación ideológica y jurídica que la Revolución y
sus secuelas constitucionales imponen, sino también la consecuencia de la acumulación, bajo la responsa-
bilidad de la organización administrativa nueva, de todas las obligaciones y servicios que las instituciones
públicas y privadas del Antiguo Régimen tenían a disposición de los individuos. Y también, en fin, de la
acumulación a favor de los nuevos de los nuevos aparatos administrativos de las prerrogativas y privilegios
que habían correspondido a aquellas instituciones preconstitucionales y que la Revolución abolió.». Ver:
Muñoz Machado, Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Tomo I, La
formación de las instituciones públicas y su sometimiento al Derecho, 3era edición, Iustel Portal Derecho,
S.A., Madrid, 2011, p. 29.
festaciones reales más remotas de la formación estatal. Pero, igualmente, se tiene la

convicción de que ello no ha de aportar las piezas suficientes para completar el engranaje
que ha de condicionar el nacimiento del Derecho Administrativo, en cuanto fenómeno
objetivo, subsistema jurídico y esfera de la elaboración y el conocimiento científicos.
Como advirtiera Gregoire Bigot, la historia del Derecho Administrativo comprende
«(…) l’élaboration du système qui conduit a l’exercice de la juste puissance (…)».18 Por
lo que la conjugación de elementos como los anteriormente señalados —y otros— es lo
que conforma el «hábitat» necesario para que comience a surgir a la «vida» el Derecho
Administrativo en tanto subsistema o sistema jurídico; surgimiento que, claro está, no
se da de una vez, sino que recorre un largo proceso que no cristalizará sino hasta las
últimas décadas del siglo xix. De ahí que no se reconozca, por lo seguidores de esta
tendencia, un «hábitat» propicio para la aparición histórica del Derecho Administra-
tivo, en tanto sistema, antes del surgimiento del Estado de Derecho —como conquista
moderna—, con el conjunto de planteamientos estructurales y funcionales que este
Estado fue revelando en su marcha vital.
En consecuencia, mirando las implicaciones de esta tesis que nos ocupa, el Derecho
Administrativo brota como resultado de la entrada a un nuevo tiempo político y jurídico
en la historia de los Estados europeos occidentales y americanos. Y, también aparece
como elemento característico, en cuanto efecto de la forma en que se entendió y se
puso en práctica ese tiempo en algunos de esos Estados en particular, especialmente en
la experiencia francesa.
Y eso es lo que se contiene, en esencia, en la tesis «clásica» del Derecho Adminis-
trativo, que puede resumirse en palabras como las del francés Burdeau, quien reconocía
que el Derecho Administrativo, en su forma actual, es el producto de un proceso de
acumulación de elementos aparecidos en diferentes momentos de una larga experien-
cia histórica,19 donde «1789 a substitué au droit administratif qu’avaient ébauché des
siècles d’historie monarchique un droit administratif établi sur des fondements tout
nouveaux. (…).».20
2. Tesis que ubican los orígenes del Derecho Administrativo en tiempos históricos
anteriores a la Revolución francesa
Junto a la «concepción clásica» sobre el surgimiento del Derecho Administrativo,
desde el propio siglo xix se han estado ofreciendo otras explicaciones a los orígenes de
ese subsistema jurídico que remontan su vista en busca de esos inicios a periodos histó-
18
Bigot, Grégoire, Introduction historique au droit administratif depuis 1789, Presses Universitaires
de France, Paris, 2002, p. 13.
19
Burdeau, François, Histoire du droit administratif (de la Révolution au début des années 1970),
Presses Universitaires de France, Paris, 1995, p. 19.
20
Burdeau, François, Histoire du droit administratif…, ob. cit., p. 29
ricos anteriores al acontecimiento revolucionario francés y al predominio del liberalismo

burgués en la historia. Estas otras orientaciones conceptuales, entran en lo que dimos
en llamar en uno de los primeros acápites de este trabajo, como tesis continuistas, en
tanto que asumen —de una manera u otra— que el Derecho Administrativo presenta
una línea de vida que se ha de trazar desde antes de la Revolución francesa y que, a
partir de esta, lo que se abre es otra fase en la evolución y desarrollo de dicha rama,
pero que esa línea de vida no comienza con ese acontecimiento, sino que continúa con
él en otro grado de evolución.
Visto así, y a tenor de este tipo de orientación conceptual, la «concepción clásica»
sobre el origen del Derecho Administrativo quedaría como una especie de postulado
«restrictivo» —en calificación de Jean-Luis Mestre21—, en tanto estaría limitándose
a mirar el nacimiento de ese fenómeno en un plano de alcance que no abarca toda su
verdadera extensión.
Ahora bien, si reparamos con cierto detenimiento en este otro tipo de planteamiento
general, veremos que, bajo su manto, puede identificarse, a su vez, una variedad intere-
sante de matices y postulados, que la fragmentan al interior en diversas posiciones que se
singularizan entre sí por las especificidades que al respecto sostienen. Y es que no todos los
autores que conciben al Derecho Administrativo como un producto anterior a la Revolución
francesa, han coincidido en sus argumentaciones en el momento histórico y el contexto a
partir del cual debe comenzar a contarse el iter vital de dicho subsistema jurídico.
En ese orden de cosas, hay que resaltar que tanto esta otra tendencia general de que
aquí hablamos sobre el surgimiento del Derecho Administrativo, como las orientaciones
con mayor especificidad que encontraremos en su interior, se han ido desarrollando no
sin un cierto sentido de contrastación con —o de negación de— la tesis que esgrime
que el Derecho Administrativo es un resultado de la Revolución francesa y que se va
construyendo gradualmente a lo largo del siglo xix.
Incluso, también es posible darse cuenta, en la medida en que han evolucionado los
estudios sobre el Derecho Administrativa, que —en comparación con lo que acontecía
durante la etapa decimonónica— a partir del siglo xx se han multiplicado las voces
que propugnan —con la precisión que fuera— unos orígenes más antiguos para ese
subsistema jurídico, que aquellos que les traza la «teoría clásica» sobre el surgimiento
del Derecho Administrativo.
Mirado así el tema, la cuestión del nacimiento del Derecho Administrativo sería un
tópico más complejo en contraste con la tesis más clásica al respecto, en tanto el proceso
de vida de la aludida rama jurídica recorre un mayor espacio de tiempo, transita por
condiciones históricas disímiles y se nutre de componentes sustanciales con un grado
21
Mestre, Jean-Louis, Introduction historique au droit administratif français, Presses Universitaires
de France, Paris, 1985, p. 9.
mayor de diversidad, que el que le puede aportar o se puede desgajar del contexto lieral
burgués. Igualmente, estas teorías sobre los inicios más antiguos del Derecho Adminis-
trativo hacen más difícil, incluso, el estudio de este tema.22
Con las ideas anteriores de por medio, podemos distinguir, entonces, las variadas
explicaciones que colocan a las manifestaciones originarias del Derecho Administrativo
diversos momentos históricos: en las sociedades más antiguas, o en la vieja Roma, o en
la época medieval, o en el Derecho canónico que va creciendo al amparado de la Edad
Media, o en el Antiguo Régimen.
2.1. Tesis que ubica los orígenes del Derecho Administrativo desde la antigüedad
En su grado más extremo, hay una tendencia que ha partido de entender que si hay
hechos y normas jurídicas de contenido materialmente administrativo (según lo enten-
demos hoy), queda configurado un subsistema jurídico particularizado por ese ámbito
objetivo, y que es el que en nuestros días reconocemos como el Derecho Administrativo.
Con independencia de que éste no existiera perfilado; ni estuviera identificado como
un segmento del ordenamiento jurídico con identidad conceptual y funcional propia,
sistémicamente articulado, con técnicas jurídicas características moldeadas desde esa
identidad; ni tuviera elaboración científica a su alrededor como para propiciar la apro-
piación cognoscitiva de esa realidad, sistematizarla y aportar las bases de conocimiento
para proyectarse transformadoramente sobre ella.
Una posición de este tipo, ha de llevar, entonces, a fijar los orígenes del Derecho
Administrativo desde el instante mismo que aparece la necesidad y se materializa el
manejo (que hoy catalogamos como) administrativo de la comunidad políticamente
organizada. Con ello se tiende entonces el puente existencial de esos orígenes desde el
surgimiento de las primeras formaciones estatales en la antigüedad hasta la actualidad.
Se determina aquí una posición que defiende, en esencia, una continuidad existencial
del universo jurídico-administrativo, partiendo de reconocer su manifestación desde las
más antiguas formaciones estatales premodernas, y desembocando entonces, en línea
evolutiva, en el Estado Constitucional o Estado de Derecho y en el Derecho Adminis-
trativo que tiene lugar y se desenvuelve bajo sus auspicios.
Esta es, sin dudas, la tendencia que posiciona en lo más profundo del tiempo la
ubicación del nacimiento del Derecho Administrativo.
22
Como apuntara Benoit —en perfecta aplicación a cualquiera de las variantes que aquí involu-
cramos— sobre ese origen: «(…) El conocimiento profundo del conjunto del fenómeno administrativo,
desde los orígenes hasta finales del siglo xviii, exigiría, en efecto, de los juristas historiadores del Derecho
un inmenso y largo trabajo de investigación de primera mano, y especialmente el examen sistemático de
innumerables archivos, que está todavía muy lejos de haber sido realizado. (…).». Ver: Benoit, Francis-
Paul, El Derecho Administrativo Francés, 1era edición, Traducción de Rafael Gil Cremades, Instituto de
Estudios Administrativos, Madrid, 1977, p. 11.
No puede dejarse de reconocer que en esta solución teórica se traza una distinción
y una disociación o desfase temporal entre realidad y apropiación cognitiva de esa rea-
lidad, en tanto sus seguidores vislumbran que desde la antigüedad se da la existencia
de un fenómeno materialmente administrativo relativo a lo público, y normas que lo
regulan, a partir de lo cual cifran entonces la existencia de un Derecho Administrativo
en ese vetusto entorno; pero aceptan que el Derecho Administrativo, como ciencia, es
un producto moderno.
Quizás, el eje de gravitación para la conclusión de fijar el surgimiento del Derecho
Administrativo desde las comunidades políticamente organizadas más antiguas que se
tenga noticia, radica en el hecho de entender que en todo perímetro que implique una
comunidad de ese tipo ha sido ineludible e imprescindible el manejo del espacio ius-
público que ella implica, y que han existido reglas jurídicas que —en la medida y con
el fin que fuera— ordenaban o regían ese manejo. Por lo tanto, allí donde ha habido
un aparato administrativo y un manejo administrativo de la comunidad —realidades
que hoy podemos asociar con las ideas de Administración Pública y funcionamiento
administrativo—, y donde ha habido normas relativas a ese aparato y manejo, pues
aparece el Derecho Administrativo como realidad objetiva o materialmente considerada,
aún cuando no se den ambas cuestiones con las características más modernas que lo
jurídico-administrativo ha asumido.
Bajo esa premisa, el fenómeno estructural y funcional que queda comprendido hoy
dentro de la modernas denominaciones de Administración Pública y de funcionamiento
administrativo o actividad administrativa, tiene sus expresiones materiales primigenias
desde el surgimiento mismo de las más antiguas comunidades políticamente organi-
zadas y de la más rudimentaria organización y ejercicio del poder público. Y, como tal
fenómeno, resulta entonces una consecuencia necesaria e imprescindible de la existencia
de dicha comunidad así organizada.
Esa realidad —de una forma u otra— se ha reconocido en todo este tiempo y se ha
tenido plena consciencia sobre ella, como puede deducirse fácilmente de los escritos
modernos. Por eso no es de extrañar que en un viejo texto sobre Derecho Administrativo
español, su autor, José de Posada Herrera, estampara que «(…) la Administración es de
todos los tiempos y de todas las edades (…).».23
23
De Posada de Herrera, José, Lecciones de Administración, trasladadas por sus discípulos D.
Juan Antonio de Rascón, Don Francisco de Paula Madrazo y D. Juan Pérez Calbó, Tomo I, Estable-
cimiento tipográfico calle del Sordo, núm. 11, Madrid, 1843, p. 19 (hay reedición de los cuatro tomos de
la obra, con un «Estudio Introductorio» de Eduardo Roca Roca, Instituto de Estudios Administrativos,
Madrid, 1978, y hay otra edición de los 3 primeros tomos en un solo volumen como Lecciones de Admi-
nistración, 2da edición, Colección Clásicos de la Administración, Serie Administración Central, Instituto
de Administración Pública, Madrid, 1988).
Ciertamente, no puede pasarse por alto que desde que aparece la sociedad política-
mente organizada, asoma también la necesidad impostergable de organizar y proyectar
el manejo de las necesidades existenciales de esa comunidad como colectividad, con
reglas además que han de ordenar ese manejo en función de los intereses a los que el
mismo ha de responder. Lo que se ha hecho —no ha podido ser de otra forma— a través
de estructuras que se incardinan o se vinculan con el complejo organizado a través del
que se ha ejercido el poder público que rige la vida de esa comunidad políticamente
organizada; y quedando dicho manejo o gestión dentro del contenido funcional del
mencionado ejercicio del poder público, con las correspondientes implicaciones que
ello apareja para su desenvolvimiento.
Dentro de esta línea teórica que ilustramos en este acápite, hay autores de diversos
siglos y latitudes.24 Sin embargo, esta noción de los orígenes antiguos del Derecho
Administrativo es de las que menos seguidores ha enrolado, frente a otras concepciones
al respecto.
De hecho, falta entre sus partidarios un desarrollo sustancial de esta tesis, pues los
postulados de los que hemos desgajado esta orientación pertenecen a obras de corte
general, expuestos allí sin concurrir en ello toda la profundidad y acabado que pudiera
esperarse como para sostener un planteamiento de este tipo. Por tal razón, entendemos
nosotros, hay aquí, más que conclusiones demostradas, ideas insinuadas y convicciones
genéricas; y se echa en falta un mayor calado de la demostración del origen antiguo del
Derecho Administrativo, tal y como se sostiene por esos autores.
Algo que no se presenta nada sencillo, si nos ajustamos a esta vertiente, aten-
diendo, al menos, a dos elementos: por un lado, la necesidad, en esa demostración, de
transitar en una línea que ha de proyectarse continua, con sus saltos evolutivos, por los
varios milenios de evolución de la sociedad políticamente organizada, por los diversos
momentos históricos, por las variadas condicionantes y realidades de cada uno, en fin,
por las heterogéneas condiciones temporales, espaciales, sociales, culturales, políticas
y jurídicas, por las que habría de atravesar hasta hoy el fenómeno iusadministrativo,
en los diversos contextos en los que se ha hecho presente, si su origen se ancla desde la
antigüedad; y, por el otro, las condiciones reales para el estudio de todos esos contextos,
que tampoco se presentan del todo favorable, más allá de todo el avance tecnológico
con el que hoy se cuenta para el desarrollo del conocimiento.
Es cierto que desde que se llega a un cierto grado de organización social en una
comunidad humana, se hace necesario, para garantizar su existencia, la gestión y el
24
Por ejemplo: Colmeiro, Manuel, Derecho Administrativo español, Tomo I, 4ta edición, Imprenta
y Librería de Eduardo Martínez, Madrid, 1876, pp. 34 y 35; García-Trevijano Fos, José Antonio, Tra-
tado de Derecho Administrativo, Tomo I, ob. cit., p. 3; Revilla Quezada, Alfredo, Curso de Derecho
Administrativo boliviano, s/e, Potosí-Bolivia, 1945, p. 27 y ss.; Prat, Julio A., Derecho Administrativo,
Tomo I, Acali Editorial, Montevideo, 1977, p. 12.
manejo del espacio comunitario a partir de determinadas estructuras y bajo ciertas reglas
establecidas; y que esa realidad es de tan vieja presencia entre los grupos humanos
políticamente organizados como alcanza la memoria de la existencia de esos grupos.
Sin embargo, a la hora de configurar ramas jurídicas, lo que contienen y trasuntan, lo
anterior no resulta más que un presupuesto objetivo —si se quiere, el más elemental o
primitivo de los presupuestos que puedan darse—, pero no suficiente de por sí para dar
origen a todo un subsistema dentro del universo del Derecho, según percibimos hoy
esa cuestión. Para ello, deben reunirse otras exigencias materiales y formales a consi-
derar; algo que en la antigüedad, al menos con las herramientas de conocimientos de
que disponemos hoy por el nivel de desarrollo de los estudios jurídicos, resulta difícil
constatar y apreciar cuando del Derecho Administrativo se trata.
En definitiva, para poder apreciar o no la validez de esta tesis, debemos pensar en
el punto de partida que se adopta sobre el Derecho Administrativo, pues si entendemos
como tal a un subsistema dentro del ordenamiento jurídico, para hablar propiamente de
él no ha de bastar, entonces, tener o ubicar vestigios de un aparato que podamos iden-
tificar hoy como administrativo y de un funcionamiento de esa índole, materialmente
entendido, ni la presencia de ciertas normas que se refieran a ello. Sino que tal aparato
y tal funcionamiento deben tomar cuerpos propios dentro del universo organizado y
funcional en el que se incardinan (organización y funcionamiento del ejercicio del poder
público), deben marcar un espacio singularizado de relaciones sociales (que al final es
lo que el Derecho como fenómeno tutela) y deben operarse sobre exigencias de some-
timiento a un orden normativo que resulte especialmente aplicable a ellos. Mientras no
haya eso, quizás se pueda hablar, con la mirada que nos brinda el moderno arsenal de
conocimiento que se ha construido por el Derecho Público, de normas relativas a una
realidad materialmente administrativa, pero no de un Derecho Administrativo en un
sentido propiamente considerado.
2.2. Tesis que ubica los orígenes del Derecho Administrativo en el Derecho Romano
Dentro de los estudios iuspublicísticos, ora con cierta timidez, ora con clara deter-
minación, se decanta una tendencia que sostiene la existencia de un Derecho Adminis-
trativo en el marco del vetusto Derecho Romano; llegando incluso a concluir que los
antecedentes de los que surge el primero están cifrado en el marco político y jurídico
de la vieja Roma (en su organización y funcionamiento administrativo).
En una inclinación de este tipo no debe perderse de vista que en su base opera, por
supuesto, la idea del valor que la Roma Antigua ha tenido en el proceso histórico de
formación (existencial, en general) cultural, político y jurídico de las naciones europeas
occidentales.
Desde el periodo decimonónico hasta la actualidad, esta ha sido una orientación que
ha tenido cierto calado entre algunos de los administrativistas; aunque lo cierto es que ha
aparecido reflejada en ellos, primeramente y en lo fundamental, más con afirmaciones

y apuradas conclusiones que con suficiente demostración y desarrollo.
Quizás, desde las filas del iusadministrativismo el monumento más destacable de
esta tendencia —igualmente uno de los pocos con esta proyección—, sigue siendo la
obra del francés Denis Serrigny, que, publicada en 1862, denominó: Droit public et
administratif romain ou institutions politiques, administratives, économiques et sociales
de l’Empire romain du IVe au VIe siècle (de Constantin à Justinien).25
Otros autores de Derecho Administrativo, más o menos contemporáneos, pueden
ser enlistados entre los que avistan o sugieren que el Derecho Romano representa el
punto originario desde donde debe comenzarse a contar la historia del Derecho Admi-
nistrativo. Aunque, justo es decir que ese avistamiento no se ha hecho, por quienes así
lo han reflejado, de la misma forma, ni con la misma fuerza o tono argumental.26
Ahora bien, junto a esta tendencia delineada entre los iusadministrativistas,
contemporáneamente ha ido tomando fuerza entre un sector de los iusromanistas
europeos, el planteamiento de reivindicar para el Derecho Romano la zona originaria
del Derecho Administrativo como fracción del sistema jurídico, y no tanto de algunas
de las instituciones o figuras jurídicas en particular que caen de lleno en su ámbito de
alcance propio. Este planteamiento se hace en un contexto más general y actual, por un
segmento de estudiosos que busca revalorizar al Derecho Público Romano, y proveer
así una interpretación de ese Derecho Público que revele su continuidad y valor en los
fundamentos de los ordenamientos jurídicos modernos de base romanista (tal como se
reconoce para el Derecho Privado Romano).
De tal suerte, se ha llegado a sostener la existencia de un Derecho Administrativo
Romano, que si bien no se identifica en su línea con los moldes de lo que conocemos
hoy como Derecho Administrativo, es reivindicado por ese sector de los romanistas al
que aludimos como el antecedente de lo que actualmente tenemos por tal subsistema
jurídico.27 Mas, lo cierto es que los estudios y el desarrollo de los argumentos en torno
25
Serrigny, D., Droit public et administratif romain ou institutions politiques, administratives,
économiques et sociales de l’Empire romain du IVe au VIe siècle (de Constantin à Justinien), 2 tomos, Aug.
Durand, Librairie-Éditeur, Paris, 1862. Como dejara expresado Serrigny (Tome I, p. 2) en emblemáticas
palabras: «(…) el origen principal de todas nuestras instituciones sobre el derecho público, administra-
tivo, económico y social es el derecho romano, tal como está consignado en los Códigos Teodosiano y
Justinianeo».
26
Puede verse, por ejemplo: Truchet, Didier, Droit administratif, 5e édition mise à jour, Presses
Universitaires de France, Paris, 2013, p. 35.
27
Provechoso en este sentido puede resultar el trabajo de: Crifó, Giuliano, «Il compito dil roma-
nista», en Revista Internacional de Derecho Administrativo, octubre de 2008, pp. 16 y ss. disponible en
https://ruidera.uclm.es/xmlui/bitstream/handle/10578/23/Crifo_imp.pdf?sequence=1 (consultado el 10 de
marzo de 2013).
al Derecho Administrativo Romano siguen siendo minoritarios y no cobran una fuerza

aún decisiva entre los teóricos del Derecho de la Antigua Roma.
En la geografía hispanoparlante, una de los nombres que emerge como decidido
sostenedor a impulsor de esa tendencia es el profesor español Antonio Fernández de
Buján; no solo por los planteamientos que ha desarrollado él mismo,28 sino —con dife-
rente alcance— por los que han desarrollado sus discípulos.29
Con independencia de los razonamientos aportados al respecto, específicamente
los que provienen del campo iusromanista, lo cierto es que —a nuestros ojos— todos
ellos conforman un empeño donde el objetivo último o fundamental no es precisa-
mente profundizar y establecer los orígenes del Derecho Administrativo en función de
esclarecer tan discutida cuestión y coadyuvar al mejor entendimiento de esta última
rama del Derecho (aunque ese móvil no deviene en ausente por la construcción que se
propone por ellos). Antes bien, el interés esencial de esos romanistas es, a través del
esfuerzo de tender un puente directo donde se conecte el origen del moderno Derecho
Administrativo con los antecedentes romanos antiguos, sumar una acción más en pos
de reivindicar con valor actual la construcción del Derecho Público de la vieja Roma, y
trazarle a ese vetusto Derecho Público un camino —que históricamente no se ha apre-
ciado así30— de influencias o de determinación sobre la moderna mecánica iuspública.
Camino cercano en su sentido al que históricamente se le ha asignado en el moderno
Derecho Civil (de base romanista) al Derecho Privado de la otrora civitas devenida en
imperio centurias atrás.
No nos cabe duda de que varias de las realidades y de las instituciones que tenemos
hoy como jurídico-administrativas, individualmente consideradas, tienen una solución
de continuidad dentro del espectro jurídico cuyo punto de arranque primigenio más
certero puede fijarse en el antiguo Derecho Romano, llegándonos vigentes —evolu-
28
Ver, por ejemplo: Fernández de Buján, Antonio, Derecho Público Romano, 17ma edición,
Civitas, Thomson Reuters, Editorial Aranzadi, S.A., Cizur Menor (Navarra), 2014, especialmente pp. 275
y ss.; Fernández de Buján, Antonio (Director), Derecho administrativo histórico, Escola Galega de
Administración Pública, Santiago de Compostela, 2005, en todo; Fernández de Buján, Antonio; Gerez
Kraemer, Gabriel y Malave Osuna, Belén (co-editores), Hacia un Derecho Administrativo y Fiscal
Romano, Editorial Dykinson, S.L., Madrid, 2011, en todo; Fernández de Buján, Antonio (Director)
y Gerez Kraemer, Gabriel (Editor), Hacia un Derecho Administrativo y Fiscal Romano II, Editorial
Dykinson, S.L., Madrid, 2013, en todo.
29
Véase, como botón de muestra, lo que este propio autor refiere en la nota 1 de su trabajo: «Hacia
un tratado de Derecho Administrativo y Fiscal romano», contenido en Fernández de Buján, Antonio;
Gerez Kraemer, Gabriel y Malave Osuna, Belén (co-editores), Hacia un Derecho Administrativo y
Fiscal Romano, Editorial Dykinson, S.L., Madrid, 2011, p. 14 (trabajo publicado también en Revista de
Derecho UNED, No. 6, 2010, UNED, Madrid, pp. 199 y ss.).
30
Algún autor contemporáneo, desde el lado iuspublicista, ha reflejado cierto intento de explica-
ción de esa situación. Ver, por ejemplo: Meilán Gil, José Luis, «El proceso de definición del Derecho
administrativo», ob. cit., p. 39.
ciones marcadas por las condiciones socio-históricas a un lado— hasta la actualidad.

Pero, para aquel contexto pretérito, y a los efectos de buscar en él las bases originarias
de un Derecho Administrativo en el sentido que le apreciamos modernamente (como
subsistema jurídico), aquellas realidades e instituciones devienen en piezas aisladas que
resulta complejo —si no forzado— ensamblar allí (léase el antiguo Derecho Romano)
con el entendimiento de que responden a la configuración y operatividad de ese sub-
sistema, con todo lo que este último implica.
2.3. Tesis sobre los orígenes canónicos del Derecho Administrativo

Dentro del pensamiento jurídico, es posible encontrar referencias a influencias o
aportaciones de la organización y el funcionamiento de la vida administrativa de la Iglesia
Católica como entidad, al proceso histórico de formación del Derecho Administrativo.
Entendiendo esa influencia ya sobre la formación del Derecho Público como
aspectos más abarcador,31 o propiamente sobre el Derecho Administrativo, es real que el
Derecho Canónico y la administración de la Iglesia Católica han sido convocados —de
una manera u otra— por un grupo de escritores como elementos que se incorporan dentro
del contexto que ha tenido que ver con el surgimiento del Derecho Administrativo;32
descubriendo otro de los puntos que contribuyen a colocar —por un sector doctrinal— el
origen de ese subsistema jurídico en tiempo anterior a los días revolucionarios franceses
de finales del siglo xviii.
Un criterios como éste se apoya en el indudable rol histórico desempeñado por
la Iglesia Católica a partir de la Edad Media (y su continuidad como fenómeno social
hasta hoy); su existencia y fortalecimiento —especialmente luego de la reforma grego-
riana— como realidad estructurada y funcional que encarnaba (y encarna) una forma
de organización y ejercicio de un poder espiritual sobre sus fieles, pero también de un
poder terrenal (en lo político, en lo público) bajo la conducción del Papa. Involucrada
además con los resortes del ejercicio del poder público allí donde estuvo presente como
guía espiritual de las comunidades en aquel tiempo medieval (cuando no lo ejerció de
propia mano), en una época en que la dispersión y fragmentación signaban el panorama
31
Sobre la cuestión de la Iglesia Católica y el origen del Derecho Público, puede verse: Starck,
Christian, «The religious origins of public law», en European Review of Public Law, Vol. 10, No. 3, 1998,
Esperia Publications Ltd., London, pp. 621 y ss.; y Loughlin, Martin, Foundations of Public Law, Oxford
University Press Inc., New York, 2010, pp. 17 y ss.
32
Por ejemplo, véase: Legrende, Pierre, «La facture historique des systèmes (Notations pour una
histoire comparative du droit administratif français», en Revue internationale de droit comparé, Anné
1971, Volume 23, No. 1, p. 6; Villar Palasí, José Luis, Derecho Administrativo, Tomo I, Introducción
y teoría de las normas, Sección de Publicaciones, Facultad de Derecho, Universidad de Madrid, Madrid,
1968, p. 122; Mestre, Jean-Louis, Introduction historique au droit administratif français, ob. cit., p. 16;
Truchet, Didier, Droit administratif, ob. cit., pp. 35 y 36; Frier, Pierre-Laurent y Petit, Jacques, Précis
de droit administratif, 9e édition, LGDJ, Lextenso éditions, Paris, 2014, p. 24.
social y político de la vida de Europa y la Iglesia Católica se convirtió en la expre-

sión principal de unidad y orden frente a esa segmentación, extendiendo su alcance e
influencia más allá de las fronteras físicas en que se asentaban los poderes políticos de
las comunidades o naciones europeas.
Es a propósito de los elementos de ese aparato administrativo religioso y su mecánica
funcional, y sus regulaciones u orden jurídico, que ciertos autores identifican elementos
de influencia o determinación del Derecho Canónico en el surgimiento del Derecho
Administrativo. Más que en la explicación de todo el universo iusadministrativo según
lo entendemos hoy, las principales referencias que relacionan al Derecho Canónico con
el Derecho Administrativo se han dado, sobre todo, cuando se toca el estudio particular
de una cuestión o institución del Derecho Administrativo (por ejemplo, en cuestiones
de nomenclatura, de organización, de bienes, entre otras) que ha podido tener antece-
dentes en el modo de ser y de hacer de la Iglesia Católica, como fenómeno organizado
y de poder en la escena europea, luego de la caída del Imperio Romano de Occidente.
Sin embargo, algunos autores han presentado una línea argumental que cifra los orí-
genes del Derecho Administrativo, específicamente, en el marco existencial, premoderno,
de la Iglesia Católica, perfilando así —siguiendo el título de un sugestivo trabajo— una
concepción que postula los orígenes canónicos del Derecho Administrativo. Si bien
como concepción, la de los orígenes canónicos del Derecho Administrativo es una tesis
minoritaria; no deja de ser una tesis sugestiva que aporta al enriquecimiento del debate
y del conocimiento sobre las raíces históricas del subsistema jurídico-administrativo.
Fue el profesor francés Le Bras quien, a la altura del segundo lustro de la década
de 1950, le confiere visibilidad mayor a esta tesis sobre los orígenes del Derecho
Administrativo, con un sugestivo trabajo titulado: «Les origines canóniques du droit
administratif», y que apareció incluido en la obra colectiva en homenaje al profesor
Achille Mestre.33
En el camino a tales conclusiones Le Bras partía de recordar que la Iglesia Católica
había sido la verdadera heredara de las experiencias que en el sistema de funciones y
servicios públicos habían significado Roma y Bizancio como imperios; y que a partir
del siglo xii esa Iglesia, bajo el cetro del Papado, deviene en la armadura de un nuevo
imperio y el sujeto de una ciencia que sus juristas crearon.34 De tal suerte, la Iglesia
Católica comprendía una compleja organización y funcionamiento administrativos para
responder a sus fines espirituales y terrenales, y de las reglas que ordenaban tal orga-
nización y funcionamiento Le Bras derivaba lo que denominaba: le droit administratif
33
Le Bras, G., «Les origines canoniques du droit administratif», en AA.VV., L’évolution du Droit
Public. Études offertes à Achille Mestre, Sirey, Paris, 1956, pp. 395 y ss.
34
Le Bras, G., «Les origines canoniques du droit administratif», ob. cit., p. 395.
de l’Eglise; que, en su opinión, ese Derecho Administrativo de la Iglesia tenía un largo

pasado cuando los canonistas reconocieron su identidad y le dieron un nombre.35
A partir del prisma que aplicaba a la organización y desarrollo jurídico de la Iglesia
Católica, y que desarrolló en tan interesante trabajo, Le Bras vió, así, reunidos por vez
primera todas las condiciones de un sistema completo y de una ciencia perfecta del
Derecho Administrativo.36
La tesis que Le Bras acogió en su trabajo de referencia, es un importante desarrollo
sobre el origen premoderno del Derecho Administrativo, e incorpora elementos para
considerar los aportes de la realidad administrativa de la Iglesia Católica en la sustan-
ciación de la rama jurídico-administrativa.
Difícil es hoy no considerar a la Iglesia, sus teóricos y su marco jurídico en la era
medieval, en el proceso de formación de lo que cristalizaría en el Estado y en el Dere-
cho Público —en tanto fenómenos mayores— como modernamente los entendemos.
También, ciertamente, algunas de las realidades de lo jurídico-administrativo pueden
identificarse como que tuvieron sus primeras manifestaciones en la organización y el
funcionamiento de la Iglesia Católica, desde los momentos en que esta se fortalece como
institución y como representante de un poder espiritual y terrenal que fue extendiendo
su alcance por lo vieja Europa medieval, perfeccionando sus mecanismos. Ello ha sido
sobradamente indicado por la doctrina que ha estudiado dicho fenómeno.37
Mas, de igual modo, no creemos que eso pueda ser suficiente como para sostener
el origen canónico del Derecho Administrativo. Al final, los argumentos proveídos para
sustanciar una idea como la de ese origen canónico, siguen en el orden de que pueden
haberse seguido algunos elementos, pero no proveen un antecedente más abarcador
como para situar allí el nacimiento de un subsistema jurídico, que en definitiva es la
que nos referimos cuando hablamos del origen del Derecho Administrativo. Téngase en
cuenta también el fin diverso al que ha de servir el aparato administrativo de la Iglesia
Católica y su ordenación jurídica en la era premoderna, en relación con el que moder-
namente determina a la Administración Pública, el funcionamiento administrativo y su
marco jurídico.
35
Le Bras, G., «Les origines canoniques du droit administratif», ob. cit., p. 409.
36
Le Bras, G., «Les origines canoniques du droit administratif», ob. cit., p. 396, y nota 3 de esa página.
37
Provechoso puede ser la lectura de trabajos, por ejemplo, como los de: Carrasco Canals, Carlos,
«Influencia de la Administración canónica y militar en el Derecho Administrativo», en AA., Homenaje a
José Antonio García-Trevijano Fos, Colegio Universitario de Estudios Financieros, Instituto de Estudios de
Administración Local, Madrid, 1982, pp. 465 y ss.; Ballbé, Manuel, «Tema 1: Principios pluralistas», en
Ballbé, Manuel y Franch, Marta (Directores) et al., Manual de Derecho Administrativo. Una perspectiva
desde los ordenamientos jurídicos de Guatemala y España, AECI, Universitat Autònoma de Barcelona,
Marquès Tallers Gràfics, Girona-Catalunya, 2002, pp. 33 y ss.
2.4. Tesis que ubican los orígenes del Derecho Administrativo desde la Edad Media
o en el Estado Absoluto (Antiguo Régimen)
Bajo el manto de este enunciado, se incluyen las orientaciones que han colocado
el origen del Derecho Administrativo en la etapa histórica anterior a la era moderna,
ya señalando, para el caso europeo en concreto, al Antiguo Régimen, ya remontándose
algo más adentro de la historia e identificando ese campo originario en la Edad Media.
Incluso, una línea de este tipo, sostenida del lado latinoamericano en tiempos
actuales,38 ha contrastado con la «concepción clásica», en tanto esta última hace del
Derecho Administrativo un producto originalmente francés (europeo) y por ende extraño
para el contexto Iberoamericano antes del siglo xix. Y, en ese contraste, se ha reivin-
dicado un postulado basado en la idea de que en el contexto de dominación española
sobre la América hispana, previo a los procesos emancipadores del siglo xix, y en el
Derecho que operaba para ese contexto (Derecho Indiano), están los inicios de la his-
toria administrativa de esa zona geográfica, y que allí arranca, para esos territorios, el
proceso de formación de la administración pública y del Derecho Administrativo, por
contener los primeros indicios de elementos sustantivos que van a operar como de base
para el surgimiento de la rama iusadministrativa (instituciones, figuras jurídicas, cierto
control sobre el aparato administrativo).
En el propio siglo xix una pluma autorizada como la de Alexis de Tocqueville,
revisaba los aportes de la Revolución francesa y se detenía a explicar como fenómenos
tenidos por obra o resultado de dicha revolución, traían carta de existencia desde el
Antiguo Régimen. Así, se refería específicamente a cuestiones como: la centralización, la
tutela administrativa, la justicia administrativa, la garantía de los funcionarios.39 Aspectos
estos que se contaban en la base originaria del Derecho Administrativo.
De modo directo, Rodolphe Dareste40 fue una de las primeras voces que, en Francia,
lanzó con fuerza la crítica a la concepción clásica sobre el origen del Derecho Adminis-
38
Ver, desde el contexto latinoamericano, por ejemplo: Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tra-
tado de Derecho Administrativo, Tomo I, Introducción a los conceptos de la Administración Pública y el
Derecho Administrativo, 3era reimpresión de la 3era edición, Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2007, pp. 270 y ss.; Malagón Pinzón, Miguel Alejandro, Vivir en Policía: una contralectura sobre los
orígenes del Derecho Administrativo colombiano, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, en
todo; Malagón Pinzón, Miguel Alejandro, Los modelos de control administrativo en Colombia (1811-
2011), Facultad de Derecho, Universidad de Los Andes, pp. 13 y ss.
39
De Tocqueville, Alexis, El Antiguo Régimen y la Revolución, Traducción de Jorge Ferreiro,
era
1 edición en español, Fondo de Cultura Económica, S.A., México D.F., 1996, especialmente el «Libro
Segundo», pp. 109 y ss.
40
De Dareste puede verse el comentario que realizara sobre la obra de A. Cheruel, Histoire de
l’Administration en France depuis Philippe Auguste jusqu’à la mort de Louis XIV, aparecido en 1855 en
la Revue historique de droit français et étranger, Sirey, Paris, pp. 612 a 618; y La Justice Administrative
en France ou Traité du contentieux de l’administration, Auguste Durant, Libraire-Éditeur, Paris, 1862 (lo
trativo, descalificando que su surgimiento tuviera lugar solo a partir de la obra político-
jurídica de la Revolución francesa, y sustentando la convicción de que ya desde el Antiguo
Régimen puede constatarse su existencia y que sus inicios provienen entonces de ese
periodo más antiguo. En la primera parte de su importante libro sobre la justicia admi-
nistrativa en Francia —justicia esa que resulta clave necesaria para entender los pilares
sobre los que se asienta el régimen jurídico-administrativo en ese país—, y en coherencia
y como consecuencia de su sentir de que el Derecho Administrativo en esa nación tenía
raíces procedentes ya del Antiguo Régimen, Dareste establecía y explicaba los orígenes
en tiempos medievales, y su posterior evolución, de las estructuras que representaban y
asumían esa justicia administrativa,41 así como su funcionamiento —remontándose a la
época del rey San Luis, en pleno siglo xiii—: Chambre de comptes, Cour de monnaies,
Chambre du Trésor, Bureaux des finances, la Cour de aides y las jurisdicciones subor-
dinadas, etc.;42 y finalmente al Consejo de Estado que no era sino el medieval Consejo
del Rey (Consejo Real)43 y que ya para fines del siglo xiii se separaba del Parlement,
y comenzaba a ocuparse de las cuestiones relativas a la administración y al gobierno.44
En resumidas cuentas, en esta orientación conceptual se parte de rechazar la idea
clásica de que el Derecho Administrativo es una creación exclusiva o un producto par-
ticular de los acontecimientos histórico-jurídicos que se dan a partir de la Revolución
francesa, sin enlace directo con las realidades político-administrativas del Antiguo
Régimen.45 Y se afirma el hecho de que el Derecho Administrativo no surge ni se crea
ex nihilo en 1789 o de la Revolución,46 pues ya los elementos esenciales sobre los que
citaremos por la edición que manejamos que es la reimpresión de esa primera edición de 1862, realizada
en la Collection de la Faculté Jean Monnet, Editions La Mémoire du Droit, Paris, 2012).
41
Esta primera parte la publicó previamente Dareste en una serie de artículos en la Revue histori-
que de droit français et étranger, años 1855, 1856 y 1857; y luego tendrían publicación en un texto como
unidad en 1857, antes de aparecer en la obra a la que nos referimos.
42
Dareste, Rodolphe, La Justice Administrative en France…, ob. cit., pp. 1 y ss.
43
Dareste, Rodolphe, La Justice Administrative en France…, ob. cit., pp. 58 y ss.
44
Dareste, Rodolphe, La Justice Administrative en France…, ob. cit., p. 59.
45
Véase, por ejemplo: Mestre, Jean-Louis, Introduction historique…, ob. cit., en todo; Mestre,
Jean-Louis, «Chapitre I. L’histoire du droit administratif», en Gonod, Pascale/ Melleray, Fabrice y Yolka,
Philippe (Sous la direction de), Traité de Droit Administratif, Tomo I, Éditions Dalloz, Paris, 2011, pp.
4 y ss.; Weidenfeld, Katia, Histoire du Droit Administratif. Du XIVe siècle a nos jours, Ed. Economica,
Paris, 2010, en todo. De Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime: «Capítulo primero. Fundamentos históri-
cos y conceptuales del derecho administrativo», en Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime et al., Derecho
Administrativo español, Editorial Porrúa, Universidad Autónoma de México, México, D.F., 2005, pp. 3 y
ss.; Aproximación al Derecho Administrativo Constitucional, Editorial Liber Iuris Novum, México, D.F.,
2011, pp. 3 y ss. (hay edición venezolana, por Editorial Jurídica Venezolana, 2007; y colombiana por la
Universidad Externado de Colombia); Derecho Administrativo español, tomo I, Introducción al Derecho
Administrativo Constitucional, Netbiblio S.L., La Coruña, 2009, pp. 7 y ss.
46
Ver: Mestre, Jean-Louis, Introduction historique…, ob. cit., p. 9; «Chapitre I. L’histoire du droit
administratif», ob. cit., p. 6; Ariño Ortiz, Gaspar, «Derechos del Rey, Derechos del Pueblos. Apuntes
se sustenta la construcción jurídico-administrativa traían causa y manifestación desde el

Ancien Régime; sino que el Derecho Administrativo surge en aquella etapa del Antiguo
Régimen, y no hace sino afirmarse a partir de lo que vendría con los días modernos que
la Revolución francesa inauguraba.
Para un razonamiento de este tipo, y sometiendo a unidad general aquí la diversidad
de autores y de argumentos planteados (no siempre todos acogidos por todos los que
siguen esta posición), se esgrime que ya en el Antiguo Régimen se daba la existencia de
un cuerpo de normas relativas a la «administración» (reglas de «policery», de «police»
de policía) —aunque reconociendo que no constituían propiamente un sistema, ni consti-
tuían un cuerpo de reglas autónomas (distinto del Derecho común)—;47 que existía ya un
pensamiento y estudios —si bien no propiamente— sobre la «administración» (ciencia de
la policía o cameralística) —aún cuando esta no estaba dotada de identidad (ni siquiera
nominalmente) como función—; que hay estructuras pública e instituciones jurídicas
y administrativas de origen medieval o del Antiguo Régimen, que no son abandonadas
con la entrada a escena de la Revolución francesa y el contexto posterior que advino en
el siglo xix, sino continúan vigentes en este —con mayor o menor variación—;48 que el
poder real no es ejercido de modo tan ilimitado como se ha creído, sino que este tenía
sujeción a leyes, por lo que la limitación jurídica o legal del poder público, y la protección
de ciertos derechos de los súbditos, es principio que viene manifestándose (con intensi-
dad y alcance diverso claro está) ya de tiempos prerrevolucionarios burgueses;49 que ya
en el Antiguo Régimen se daba la distinción entre administración y justicia o entre las
para la configuración del principio de materias reservadas a la ley», en Ariño Ortiz, Gaspar, Lecciones de
Administración (y Políticas Públicas), Fundación de Estudios de Regulación, Iustel, Portal Derecho, S.A.,
Madrid, 2011, pp. 88 y 89 (la versión original de este trabajo apareció publicada en Actas del II Symposium
de Historia de la Administración, Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1971, pp. 37 y ss.).
47
Mestre, Jean-Louis, Introduction historique…, ob. cit., pp. 13 y 14; y «Chapitre I. L’histoire du
droit administratif», ob. cit., pp. 4 y ss.
48
A propósito del tratamiento de instituciones jurídicas en especifico, pueden verse, por ejemplo en
España, entre otros: Villapalos Salas, Gustavo, Los recursos contra los actos administrativos en la Baja
Edad Media, Madrid, 1976; Villapalos, Gustavo, «Los recursos en materia administrativa en las Indias
en los siglos xvi y xvii», en Anuario de Historia del Derecho Español, Tomo XLVI, Madrid, 1976, pp. 5
y ss.; Gallego Anabitarte, Alfredo, «Primera parte. El Derecho español de Aguas en la historia y ante
el Derecho comparado», en Gallego Anabitarte, Alfredo / Menéndez Rexach, Ángel y Díaz Lema,
José Manuel, El Derecho de Aguas en España, Tomo I, Secretaria General Técnica, Ministerio de Obras
Públicas y Urbanismo, Madrid, 1986, pp. 13 y ss.; Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, La suspensión del
acto administrativo (en vía de recurso), Editorial Montecorvo, S.A., 1986, pp. 60 y ss.
49
Ver en esto, por ejemplo: Mestre, Jean-Louis, Introduction historique…, ob. cit., p. 18; Gallego
Anabitarte, Alfredo, Administración y Jueces: Gubernativo y Contencioso, Instituto de Estudios Admi-
nistrativos, Madrid, 1971, en todo; incluido luego como primera parte en Gallego Anabitarte, Alfredo,
Poder y Derecho. Del Antiguo Régimen al Estado Constitucional en España. Siglos XVIIII a XIX, Marcial
Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, 2009. También, del lado latinoamericano: Malagón
Pinzón, Miguel Alejandro, Vivir en Policía…, ob. cit.
jurisdicciones administrativa y contenciosa;50 que desde la Edad Media la satisfacción

del interés general están presente como finalidad de la acción de los administradores y
fundamenta las prerrogativas de que estos gozan en su accionar;51 que a lo largo de la
Edad Media se había elaborado un conjunto de reglas que dotaban a la Administración
de un régimen jurídico estableciendo una suerte de equilibrio entre las exigencias del
interés general y el respeto de derechos de los administrados.52
Desde una posición conceptual como la que aquí referimos, el Derecho Adminis-
trativo sería el resultado de una larga evolución, y no un fenómeno de aparición cercana
en el tiempo (siglo xix); y mucho menos un fenómeno facturado bajo los auspicios del
liberalismo burgués, sin vínculos con el pasado. Antes bien, resulta una pieza jurídica
cuyo boceto ya está contorneado desde «viejos tiempos», solo que luego de la Revo-
lución francesa entraría en una nueva fase evolutiva —cualitativamente diferente— al
calor de las realidades que se iban asentando. Visto así, el Derecho Administrativo
como subsistema jurídico no sería un cosmos sin raíces previas a los finales del siglo
xviii, sino que estas han aparecido en el Antiguo Régimen y vienen formando parte de
la cultura político-jurídica sobre la que se erigen las nuevas aspiraciones que triunfan
con revoluciones como la francesa de 1789.
Claro está, para nosotros, la clave para apoyar o no la certeza de una tesis como
esta, es ver la «profundidad y fortaleza», cualitativa y cuantitativamente consideradas,
de las «raíces» que se le fijan al Derecho Administrativo (en cuanto subsistema de
Derecho) en el Ancién Régimen, junto a la posibilidad de articulación en —y desgajar
desde allí— un subsistema normativo desde ese perímetro.
2.5. Otras tesis sobre los orígenes del Derecho Administrativo

Junto a las tesis anteriormente ilustradas, ha habido otro cumulo de aportaciones
de ideas al debate sobre el origen del Derecho Administrativo, que enriquecen aún más
el panorama al respecto.
En verdad, son planteamientos con una gran carga de diversidad, pero pueden
reconducirse —quizás algo forzosamente—, en esa diversidad, hacia una línea general
que resulta de intentar matizar opiniones encontradas o más extremas como la «con-
cepción clásica» y, especialmente, la tesis de los orígenes del Derecho Administrativo
en Antiguo Régimen. De tal suerte, estos otros planteamientos introducen valoraciones
—que no es que estén ausentes en las otras soluciones ya vistas—, cuyo saldo final es
proyectar una tendencia un tanto armonizadora entre aquellas soluciones encontradas.
50
Ver, por ejemplo: Gallego Anabitarte, Alfredo, Administración y Jueces…, ob. cit.; Gallego
Anabitarte, Alfredo, Poder y Derecho…, ob. cit.
51
Mestre, Jean-Louis, Introduction historique…, ob. cit., p. 18.
52
Renaut, Marie-Hélène, Histoire du droit administratif, Ellipses Éditions Marketing, S.A., Paris,
2007, p. 13.
Asumiendo un intento de reducción general, vemos que, en esencia, estas otras

ideas sobre el origen del Derecho Administrativo parten del rechazo de la conclusión
de que este fenómeno es una creación ex novo a partir de la Revolución francesa o del
Estado Constitucional o del Estado de Derecho; para entender que, como tal fenómeno
jurídico, tiene antecedentes ya desde el Antiguo Régimen, por lo que no hay ruptura
—al menos en términos absolutos— con ciertas realidades institucionales, principios
y figuras jurídicas que traen causa de allí.
Pero, de otro lado ven al Derecho Administrativo que va configurándose con y
luego de la Revolución francesa, como un momento donde ese Derecho adquiere una
nueva estructura, o un nuevo modelo, o donde asienta sus principios actuales;53 donde
la Administración Pública y el Derecho Administrativo se comienzan a conocer en su
conjunto;54 o «acierta a formularse en unos términos rigurosamente nuevos (al menos en
alguno de sus aspectos fundamentales)»;55 o donde el Derecho Administrativo adquiere
un nuevo sentido.56
Así, se rechaza la idea de que el Derecho Administrativo es un producto exclusiva-
mente de la Revolución francesa y sus tiempos posteriores, y se considera que la gestación
del Derecho Administrativo (de sus técnicas, algunos de sus principios o presupuestos)
es un proceso que arranca en la etapa del Antiguo Régimen —o antes—, pero que su
ciclo vital, para su configuración actual, viene a ser completado con los aportes que
hubo de imprimirle la Revolución francesa y la aparición del Estado Constitucional o
del Estado de Derecho.57
Merece aquí resaltarse la opinión del profesor español José Luis Villar Palasí, quien
desde temprano en su obra clamó por «(…) rechazar por parcial e inexacta la afirma-
ción de que del Derecho administrativo como conjunto de técnicas propias nace de la
Revolución francesa (…).58 Este maestro Villar Palasí apreciaba entonces que
«(…) multitud de técnicas insertas hoy en el Derecho administrativo nacieron antes
de existir la Administración como tal. Esto puede producir una cierta perplejidad, ya que
53
Ver el trabajo del italiano: Cannada Bartoli, Eugenio, «Vanum disputare de potestate: riflessioni
sul Diritto Amministrativo», en Diritto processuale amministrativo, Rivista trimestrale, Anno VII, Fascicolo
2, Giuugno 1989, Giuffrè editore, Milano, pp. 155 y ss. (este trabajo fue originalmetne publicado en Scritti
in onore di Massimo Severo Giannini).
54
Benoit, Francis-Paul, El Derecho Administrativo Francés, ob. cit., pp. 11 y 12.
55
En palabras de Nieto, Alejandro, Estudios históricos sobre Administración y Derecho Adminis-
trativo, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1986, p. 145.
56
Ver: Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo I, Editorial
Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Madrid, 1988, p. 71.
57
Ver lo que desarrollaba: Parejo Alfonso, Luciano, El concepto del Derecho Administrativo,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984, pp. 27 y ss. (de esta obra hay 2da edición por la Universidad
Externado de Colombia y la Editorial Jurídica Venezolana, Bogotá, 2009).
58
Villar Palasí, José Luis, Derecho Administrativo, Tomo I, ob. cit., pp. 91 y ss.
en el orden lógico el Derecho aplicable a la Administración parece que requiere que ésta
exista previamente.». 59
Y, disociando técnicas o piezas específicas, del universo en general, el desaparecido
profesor llega a decir, en fecha más cercana a nosotros:
«(…) no se puede hablar de un Derecho Administrativo en el Estado absoluto, como
tampoco se puede en el Estado medieval ni en el Estado feudal (…). (…) en el Derecho
Administrativo se da una paradoja singular, y es que las técnicas básicas, las categorías
jurídicas esenciales, las técnicas fundamentales del Derecho Administrativo tienen un
origen muy anterior al mismo Derecho Administrativo (…)».60
V. A manera de epílogo parcial

Todo lo ilustrado anteriormente, no debe tenerse sino como un apurado, inacabado,
impreciso y limitado botón de muestra en tenor al debate sobre el origen del Derecho
Administrativo. De ahí que no puede pretenderse, a priori, sin un estudio profundo y sin
el instrumental de conocimiento e información adecuados, entrar en ese debate, y mucho
menos pretender resolverle de una vez, pues se tiende a salir de ello muy mal parado.
Ciertamente, el entusiasmo por fijar una fecha de nacimiento exacta del Derecho
Administrativo, como lo ha dejado bien claro la doctrina más autorizada, no parece tener
mucho sentido ya. Sin dudas, una obra como lo es hoy el Derecho Administrativo, no
puede pretenderse que es una construcción levanta a ras del suelo; sino que es una obra
que se construye y se cimienta sobre la experiencia histórica, buscando negar y superar
el pasado en lo que afecta la búsqueda de la plena realización humana bajo nuevos aires
histórico-sociales. El origen y evolución del Derecho Administrativo como manifesta-
ción jurídica, no ha sido cosa de un día, ni de poco tiempo, sino que ha tomado mucho
tiempo su cristalización como realidad juridica; y para esa cristalización ha hecho falta
el tránsito evolutivo por varios contextos históricos (en tiempo y latitudes) y que se
asienten ciertos principios cardinales en lo social, en lo político y en lo jurídico para
proveer su basamento esencial.
Sin embargo, hay un punto de partida que debe quedar claro, cuando se habla del
surgimiento del Derecho Administrativo, debe ser factible entender —al menos en
nuestra opinión— que se habla de su surgimiento como producto todo, al menos en
su más primigenio esbozo. Es decir, referirse a su surgimiento en cuanto subsistema
59
Villar Palasí, José Luis, Derecho Administrativo, Tomo I, ob. cit., pp. 97.
60
Villar Palasí, José Luis, El fin del Antiguo Régimen y los orígenes del Estado Constitucional
en España. La aparición del Derecho Administrativo, Conferencia pronunciada con motivo de la solemne
inauguración del I Seminario de Historia de la Administración, Instituto Nacional de Administración Pública,
Madrid, 20 de febrero de 2001, p. 4. De Villar Palasí, ver también: Derecho Administrativo, Tomo I, ob.
cit., pp. 91 y ss.; y Técnicas remotas del Derecho Administrativo, Instituto Nacional de Administración
Pública, Madrid, 2001, en todo.
jurídico, así visto, no de algunos de sus principios, individualmente considerado, que

luego pasan a ser esenciales en ello; o de algunas de las categorías o técnicas que que-
dan comprendidos en él. Como todo sistema o subsistema, materialmente considerado,
realmente existe como tal cuando se dan de modo ensamblado, imbricado y articulado
las piezas esenciales que marcan su existencia como unidad, bajo cierto esquema estruc-
tural y funcional; de lo contrario no hay tal sistema o susbsistema, solo piezas aisladas
sin vocación de trascender más allá de esa individualidad. No ha de bastar entonces un
grupo de fragmentos o piezas para pretender avistar el corpus, sino que —como nos
movemos en lo jurídico, y al final en lo social— se requiere un animus también que dé
sentido a ese corpus.
Así las cosas, podemos hablar del surgimiento del Derecho Administrativo, desde
el momento en que puede apreciarse este como una realidad objetiva con rasgos carac-
terísticos, dentro del Derecho; a partir de su emergencia como subsistema con identidad
dentro de ese cosmos mayor que es el Derecho como sistema, sostenido en —y por—
ciertos principios y valores, sustentado y articulado en unidad, y manifestado, a través
de esos principios y valores, en normas, instituciones, técnicas y categorías.
De tal suerte, creo que no resulta complejo entender que el proceso de gestación
del Derecho Administrativo no necesariamente arranca en los días fundacionales de la
Revolución francesa, sino que debe ser entendido como anterior, por el simple hecho
de que esa es una conclusión coherente con el sentido histórico que marca el fenómeno
jurídico, y con la historicidad que impregna al mismo Derecho Administrativo como
producto social.
Pero es a partir de las consecuencias político-jurídicas que proyecta ese movimiento
revolucionario y los acontecimientos que le sobrevienen hasta la era napoleónica, cuando
comienza a cobrar cuerpo y sustancia visible, de una vez, un sector de la realidad jurídica
que ha de tener como objeto específico a la Administración Pública y al funcionamiento
administrativo; y va a marcarse así una distinción conceptual y práctica entre aquellas
relaciones jurídicas que involucra dicho sector y otras que tienen lugar dentro del mismo
marco de interacción social y que el Derecho también ha de alcanzar. Por supuesto,
que esto se dará en un proceso gradual que tiene en ese momento al que nos referimos,
a los efectos de entender el subsistema jurídico administrativo tal y como lo hacemos
hoy, su etapa inicial más decisiva.
La aparición definitiva de la Administración Pública como un segmento propio den-
tro la estructura (como sujeto) y del funcionamiento (como función) del poder público;
el salto al Estado Constitucional o al Estado de Derecho o al Estado liberal burgués
decimonónico; la dinámica de configuración del poder público desde la soberanía, la
división de poderes y la limitación del mismo por el orden jurídico (principio de legali-
dad, derechos del hombre), y su sometimiento a ese orden (la ley como expresión de la
voluntad general); la implementación y la justificación de la práctica de ese poder por
la clase burguesa como protagonista social, cuyas aspiraciones liberales se convirtieron
en la fuerza ideológica motora de toda esa dinámica; la necesidad de ir aplicando reglas
jurídicas especiales en relación con el Derecho común (Civil) para garantizar el funcio-
namiento de la Administración Pública, hasta desembocar en un orden jurídico propio,
derogatorio o exorbitante del Derecho Civil, para ordenar la existencia y funcionamiento
de la Administración Pública; son, en conjugación, un núcleo duro de los fundamentos
que hacen al nacimiento del Derecho Administrativo como subsistema jurídico (en defi-
nitiva, el Derecho Administrativo), proveyéndole, además de «materia», de «espíritu».
Y esa conjugación se va haciendo visible a lo largo del siglo xix como tiempo pri-
migenio, donde se manifiesta no solo el entramado normativo y el complejo (inacabado)
de técnicas jurídicas que han de ir conformándole, sino el sentido que ha de marcar al
Derecho Administrativo como creación. Ese siglo xix, igualmente, es el marco temporal
donde se va dando el proceso de expansión del Derecho Administrativo —en el sentido
moderno con que lo conocemos— en la Europa continental y, bajo el influjo franco-
español (especialmente), por los territorios de la América Latina; cargado de la esencia
liberal burguesa de la que estuvo impregnado en ese tiempo decimonónico.
De tal suerte, no solo como expresión de la realidad jurídica, sino como producto
cultural vinculado al modo de ser y de hacer de una comunidad políticamente organizada
determinada, irrumpe en la vida del Estado Moderno el Derecho Administrativo, de la
mano de la experiencia teórico-práctica de la burguesía como nueva clase regidora de
los destinos públicos, sustentado primeramente en las creencias de un liberalismo que
se pone en práctica en todos los órdenes, y perfilado hacia el logro de una ordenación
y realización individual y social según el orden de cosas que daba por bueno esa clase
rectora.
Sustrayéndonos a la riqueza y complejidad de ese debate —que por el espacio
reducido con que contamos no hace de este el momento idóneo para mayores preci-
siones—, lo cierto es que la Francia emergida de la Revolución de fines del siglo xviii,
fue el primer gran centro de consolidación y de propagación, en lo práctico y en lo
conceptual, en tiempos modernos, de esa realidad jurídica que conocemos hoy como
Derecho Administrativo; y, por tanto, su primer gran arquetipo de construcción. Aún
cuando después, en la medida en que avanzaba el siglo xix y los tiempos posteriores,
esa realidad fue adquiriendo influencias más policromáticas en su configuración y sus-
tanciación, provenientes de otras experiencias iuspúblicas desplegadas bajo el manto
prerrevolucionario burgués, para mostrarse hoy, allí donde se manifiesta, como un
mundo rico y diverso en matices.
Y es ahí, en ese perímetro político-jurídico, donde subyacen las claves más cla-
ras para comprender el surgimiento del Derecho Administrativo, en tanto «milagro
existencial»,61 y para apreciar su contexto primigenio como subsistema jurídico.
61
Evocando la conocida expresión del frances: Weil, Prosper, Derecho Administrativo, ob. cit.
VI. Sobre los orígenes de la ciencia IUSADMINISTRATIVA y los inicios de la

enseñanza del Derecho Administrativo en Francia, España y América
Latina62
Si bien ha habido polémica sobre el origen del Derecho Administrativo como
realidad objetiva dentro del universo jurídico, sí ha quedado claro para el universo de
los iusadministrativistas que el surgimiento de la ciencia del Derecho Administrativo,
o la fase primera de su proceso de construcción científica, tiene lugar en el siglo xix.
Y a este inicio en los principales centros europeos se irán incorporando gradualmente,
en la medida que avanza ese período decimonónico y se desenvuelven las realidades
objetivas que ese siglo cobijaba, otros países dentro y fuera de ese espacio geográfico
(Latinoamérica en especial). Así, el siglo xix fue la plataforma de despegue —en el
tiempo— de la ciencia del Derecho Administrativo. Esta es una afirmación ya común
dentro de los estudiosos de esta rama jurídica.63
1. Sobre los orígenes de la ciencia del Derecho Administrativo en Francia

Tal como apuntamos hace un momento, la Francia emergida de la Revolución de
fines del siglo xviii, fue el primer gran centro de consolidación y de propagación, en lo
práctico y en lo conceptual, de esa realidad jurídica que conocemos hoy como Derecho
Administrativo; y, por tanto, su primer gran arquetipo de construcción.
No puede olvidarse que el Derecho Administrativo francés ha sido un producto
forjado sobre las brasas de las condiciones histórico concretas que han animado la
historia socio-política moderna de Francia; y que, en esa forja, el Consejo de Estado
francés, en primer lugar, y la doctrina de ese país, han operado como yunque y martillo
para darle la forma que luce hoy como elaboración jurídica, asumiendo además el rol
de mantener su funcionalidad en cuanto tal.
Toda la primera mitad del siglo xix va a significar para el Derecho Administrativo,
en específico el francés que toma la vanguardia histórica, la primera fase de su evolución
62
Para ampliar en algo lo que, en lo fundamental, resumimos aquí, permítasenos la remisión a:
Matilla Correa, Andry, Los primeros pasos de la ciencia del Derecho Administrativo en Cuba. José
María Morilla y el Breve tratado de Derecho Administrativo… (1847), Universidad Carlos III de Madrid,
Madrid, 2011, especialmente, pp. 75 y ss. (hay versión electrónica disponible en e-Archivo: http://hdl.
handle.net/10016/12033).
63
Como estampara un antiguo autor francés, Fermin Laferrière: «El Derecho Administrativo,
considerado como ciencia, es de origen moderno. En todas las épocas, han habido instituciones adminis-
trativas; en todas las épocas, ciertas ramas de la administración han producido reglas destinadas a dirigir
a los funcionarios; pero el Derecho administrativo no estaba constituido.». Ver: Laferrière, F., Cours
théorique et pratique de Droit Public et Administratif mis en rapport avec la Constitution de 1852, les
lois organiques de l’Empire, la législation et la jurisprudence nouvelles sur le Conseil d’État, la Cour des
Comptes, l’enseignement, les impôts, le contentieux, etc., etc., Tome I, Quatrième édition revue et consi-
dérablement augmentée, Cotillon, Éditeur, Libraire du Conseil D’État, Paris, 1854, p. XX.
como demarcación científica; comprendiendo, en esencia, su tiempo de formación, el

cual se va a extender hasta el comienzo de la década de 1870. A partir de este último
momento decimonónico y hasta el primer tiempo del siglo xx, el Derecho Administrativo
francés comenzará a vivir su edad de oro o su belle époque.
Los esfuerzos bibliográficos —los de corte general— del iusadministrativismo
de este primer período existencial, resultarán, en su esencia, una ordenación o reunión
—o tentativa de «codificación»—, desde diferentes ángulos o criterios adoptados por
el autor de que se trate, de la amplia legislación vigente y de los fallos jurisdicciona-
les (del Consejo de Estado) en materia administrativa, con análisis confinados a la
estrechez de la letra de la norma o el casuismo del fallo que no revelan aún la esencia
jurídica en que ello se fundamenta; intentando, por esa vía, arrojar luz sistémica sobre
el entramado objetivo que daba vida el subsistema jurídico-administrativo y sobre su
funcionalidad en cuanto tal. Esta es la época de lo que René Chapus calificaría como
«littérature de répertoire»;64 donde cada autor ensayaba su propio plan de exposición y
sistematización, a los fines que intentaban de la mejor organización y aprehensión del
universo de normas y fallos que conformaban el campo jurídico-administrativo que les
servía de objeto de estudio.
En consonancia con lo anterior, este estadio de la ciencia del Derecho Administrativo
francés coincide con el reinado del método exegético como prisma de aproximación y
construcción científica fundamental (también entendido como método legalista). No
había llegado todavía el día en el que habrá de imponerse en el Derecho Administrativo
lo que Édouard Laferrière reclamaba y aplicara como método, en el segundo lustro de
la década de 1880, en su famoso e innovador Traité de la juridiction administrative et
des recours contentieux: «(…) explicar los principios del contencioso administrativo y
su aplicación a las principales ramas de la administración. (…)»65.
Los principales autores de Derecho Administrativo de este tiempo provienen, fun-
damentalmente, de las filas de la cátedra universitaria o del Consejo de Estado, incluso
algunos llegan a desempeñarse tanto en uno como en otro espacio; también hay escritores
que son abogados o funcionarios.
Todos esos elementos, además de otros que pudieran agregarse, van a determinar y
se van a reflejar en el desarrollo de la ciencia francesa del Derecho Administrativo hasta
poco más de la primera mitad del siglo xix, fundamentalmente; una ciencia que se va a
expresar, esencialmente, en las obras de corte general, pero también monográfico, que
se produjeron en el período. Y este ha de ser otro punto a destacar de este primer tiempo
del iusadministrativismo moderno: el descubrimiento o surgimiento de la bibliografía
64
Chapus, René, Droit Administratif Général, Droit Administratif Général, Tome 1, 15e édition,
Éditions Montchrestien, E.J.A., Paris, 2001, p. 13.
65
Laferrière, Édouard, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Tome I,
Berger-Levrault et Cie, Libraires-Éditeurs, Paris, 1887, en el «Préface», p. IX.
relativa el Derecho Administrativo, cuya historia comienza a tejerse, entonces, desde

este momento, posicionando a ese país, para ese tiempo y hacia el área europea y la
que está fuera de ese continente que alcanzó su influencia, como centro fundamental
del quehacer de la ciencia —aún inacabada— del Derecho Administrativo.
En ese proceso de expresión bibliográfica primigenia en el contexto francés, es
factible avistar ciertas etapas —aunque debe leerse en unidad sustancial y solución de
continuidad todo el proceso para ser consecuente con su adecuada compresión— que
van marcando, sin dudas, el desenvolvimiento del mismo en esa primera mitad de la
centuria decimonónica.
En una primerísima fase, que podemos concentrar en el segundo lustro de la pri-
mera década de ese siglo xix, principalmente, tenemos las expresiones inaugurales de
la bibliografía jurídico-administrativa.
En 1806, Rémi Fleurigeon, al frente del gabinete del Ministerio del Interior, daba
a la luz un Code administratif ou Recueil par ordre alphabétique de matières, de toutes
les lois nouvelles et anciennes, relatives aux fonctions administratives et de police.66
En París, en 1808, se publica el «(…) primer curso que trata sobre el derecho de
la administración jamás impreso en Francia. (…)»,67 en dos volúmenes, suscrito por
Louis Portiez de l’Oise, con un extenso título que comienza como: Cours de législation
administrative,…68
Para 1808, aparece el opúsculo de Charles-Jean Bonnin De l’importance et de la
nécessité d’un code administratif; y, en 1809, como segunda edición en referencia a
ese primer opúsculo, sus Principes d’administration publique; pour servir a l’étude
des lois administratives, Et Considérations sur l’importance et la nécessité d’un Code
administratif, suivies du Proyect de ce Code (aunque esta obra es considerada propia-
mente un texto de Ciencia de la Administración Pública —Science Administrative— y
no de Derecho Administrativo).69
66
Según indicaba Jean-Louis Mestre («Aux origines de l’enseignement du Droit Administratif: le
«Cours de legislation administrative» de Portiez de l’Oise (1808)», en Revue Française de Droit Administra-
tif, No. 9, 1993, Paris, p. 242, nota 30), en 1801 Fleurigeon ya había dado a conocer un Manuel administratif.
67
Mestre, Jean-Louis, «Aux origines de l’enseignement du Droit Administratif», ob. cit., p. 239.
Ver también: Gilbert, Simon, «Aux origines doctrinales du droit administratif: Portiez de l’Oise (1765-
1810)», en Revue historique de droit français et étranger, 85 (2), avr.-juin, 2007, Dalloz, Paris, pp. 247 y ss.
68
M. Portiez (de l’Oise): Cours de législation administrative, Dans l’ordre correspondant à
l’harmonie du système social, et à tous les points de l’existence civile et politique des individus, contenant
l’exposé de l’organisation des diverses fonction publique, le tableau des attributions inhérentes à chacune
de ses fonctions, leur compétence, le dispositif et l’application des lois qui leur sont particuliers, sous,
le doublé rapport de l’état civil et du régime administratif, 2 tomos, Chez Garnery, Libraire, Paris, 1808.
69
Conoció ediciones francesas, en diversa extensión, en 1808 (De l’importance et de la nécessité
d’un code administratif, Chez Garnery, Librairie, Paris), en 1809 (Principes d’administration publique;
pour servir a l’étude des lois administratives, Et Considérations sur l’importance et la nécessité d’un Code
administratif, suivies du PROYECT DE CE CODE, Seconde édition, chez Clament frères, Paris), 1812 (Principes
Asimismo, en 1810, en el primer tomo del Repertoire universal et raisonné de

jurisprudence, dirigido originalmente por Guyot, se incorporaba por Philippe-Antoine
Merlin la voz Acte administratif.70 En ese mismo año año, 1810, Henrion de Pansey ponía
a circular la primera edición de su obra De l’autorité judiciaire dans les gouvernements
monarchiques (vería dos ediciones posteriores en 1818 y 1827);71 y Jean-Guillaume
Locré la suya titulada Du Conseil d’État.72
Una segunda fase, en la que va apareciendo un número más apreciable de trabajos
bibliográficos, con un mayor calibre, se ha de iniciar en los últimos años de la década
de 1810 y se extiende hasta el final del decenio de 1820. Y estará singularizada por la
presencia de tres nombres que Burdeau calificó como la triade fondatrice73 del Derecho
Administrativo en el ángulo del conocimiento jurídico: Louis-Antoine Macarel, Louis-
Marie de la Haye de Cormenin, y Joseph-Marie de Gérando (todos consejeros de Estado
y el tercero y el primero profesores de Derecho Administrativo en la cátedra parisina).
A estos tres nombres se deben las primeras grandes sistematizaciones del Derecho
Administrativo en Francia, que alcanzarían gran relevancia para su tiempo, cada una
con un modo de hacer propio que las distinguió entre sí. Esas tres figuras son conside-
radas hoy como las que colocaron los fundamentos de la doctrina iusadministrativista
en tierra francesa.
Por lo pronto, no está de más recordar que en 1818 publicó Macarel sus famosos
Éléments de jurisprudence administrative, extraits de décisions rende par le Conseil
d’État en matière contentieuse, en 2 volúmenes; y en 1828 volvió con un nuevo libro:
Des tribunaux administratifs ou introduction à l’étude de la jurisprudence adminis-
trative.74 También en 1818, J.-B. Sirey publicó su obra: Du Conseil selon la Charte
constitutionnelle, ou notions sur la justice d’ordre politique at administratif;75 y en ese
propio año, aunque originalmente sin figurar autor, aparece: Du Conseil D’État envisagé
comme conseil et comme juridiction dans notre monarchie constitutionnelle, que hoy
se conoce que fue de la autoría de De Cormenin.76
d’administration publique, 3 tomes, troisième édition, Renaudiere, Paris) y en 1829 (Abrégé des principes
d’administration, Amable-Costes, Paris).
70
Hemos manejado: M. Merlin (dirigée par), Répertoire universel et raisonné de jurisprudence,
Tome premier, A-B, Quatriéme édition, corrigée Chez Garnery, Paris, 1812, pp. 72 y ss.
71
Henrion de Pansey, De l’autorité judiciaire dans les gouvernements monarchiques, Chez Théo-
phile Barrois Père, Libraire, Paris, 1810.
72
Locré, Jean-Guillaume, Du Conseil d’État, de sa composition, de ses attributions, de son orga-
nisation intérieure, de sa marche, et de su caractère de ses actes, Garnery Libraire, Paris, 1810.
73
Burdeau, François, Histoire du droit administratif…, ob. cit., p. 108
74
Macarel, L-.A., Des tribunaux admnistratifs…, ob. cit.,
75
Sirey, J.-B., Du Conseil selon la Charte constitutionnelle, ou notions sur la justice d’ordre poli-
tique at administratif, Cour de Harlay, Paris, 1818.
76
Du Conseil D’État envisagé comme conseil et comme juridiction dans notre monarchie constitu-
tionnelle, De l’imprimerie de Mme Hérissant le Doux, Paris, 1818.
Al Vizconde De Cormenin se deben las Questions de droit administratif, cuya

primera edición data 1822; y que bajo el nombre de Droit administratif alcanzaría una
quinta edición en 1840. Questions de droit administratif de De Cormenin, fue la primera
de las obras generales de Derecho Administrativo en Francia que consagrará en su propio
título la expresión Derecho Administrativo. Expresión que para ese momento aún no se
había impuesto del todo, y en lo que autores que le precedieron, como los que ya hemos
mencionado, habían preferido utilizar code administratif, legislation administrative o
jurisprudence administrative, para identificar el ámbito jurídico objetivo (normativo o
jurisprudencial) que tocaban en esos textos.
Justo en decir, a propósito de la aparición por vez primera de la expresión Derecho
Administrativo en el marco de la denominación de las obras generales de esa materia,
que en Milán, el italiano Gian Domenico Romagnosi había publicado en 1814 una obra
bajo el nombre: Instituzioni di diritto amministrativo.77 Como se ve aquí, al parecer por
vez primera en el contexto europeo, se incluía específicamente la denominación Derecho
Administrativo en el título de una obra de esa naturaleza. Este texto de Romagnosi es la
primera obra italiana de corte general sobre el Derecho Administrativo, y se ha cono-
cido sobre todo por el título que adquirió en su segunda edición, de 1832 (en Firenze):
Principij fondamentali del diritto amministrativo onde tesserne le instituzioni.78
El Barón de Gérando, al calor de sus enseñanzas en la Universidad de París, dio a
conocer en 1819 su Programa del curso de derecho público positivo administrativo.79
Una década más tarde, en 1829-1830, publicó su obra general fundamental en materia
de Derecho Administrativo, esto es, los 4 tomos de Institutes de droit administratif
français, ou Éléments du Code administratif. En 1846 se haría una segunda edición
ampliada de esa obra (5 tomos), con cambios en su plan interno.
A la muerte del Barón de Gérando, en 1842, le sucedió Macarel en la cátedra
parisina. Macarel, ya con una importante obra escrita en temas de Derecho Público,
pone a circular, en razón de la enseñanza, su obra general de Derecho Administrativo:
Cours de droit administrative, professé à la Faculté de droit de Paris (1842-1846), 4
volúmenes, 1844-1846.
Ya en las décadas de 1830 y 1840 se puede cifrar la tercera fase en esta época primi-
genia de elaboración cientifica, en Francia, de su Derecho Administrativo; y que como
dato añadido coincide con la extensión y consolidación de esa rama del Derecho como
77
Romagnosi, Gian Domenico, Instituzioni di diritto amministrativo, Cesare Orena nella Stamperia
Malatesta, Milano, 1814.
78
Romagnosi, G. D., Principij fondamentali del diritto amministrativo onde tesserne le instituzioni,
Terza edizione, con nuovi documenti illustrativi somministrati dall’autore, Della Stamperia Guasti, Prato,
1835.
79
M. Le Baron de Gérando, Programme du cours de Droit Public positif et administratif, a la Faculté
de Droit de Paris pour l’année 1819-1820, Baudouin Frères, Libraires-Éditeurs, Paris, 1819.
disciplina docente en el resto de los centros universitarios franceses. En este sentido, se

da en estos dos decenios —pues en la de 1850 se pierde ese punto intenso— un proceso
de ampliación cuantitativa de la bibliografía jurídico-administrativa de corte general,
que muy pocas veces se ha percibido tal intensidad —o cercana a ello— dentro de la
historia posterior del Derecho Administrativo.
Bajo ese contexto, al concierto de autores franceses y de textos de orientación
sistematizadora sobre Derecho Administrativo, se incorporan nombres y títulos, entre
los más destacables, como: A.-G.-D. Bouchené-Lefer, Droit public et administratif
français, 4 volúmenes, 1830-1840; Emile-Victor Foucart, Eléments de droit public et
administratif, 3 tomos, 1834-1835 (4ta edición en 1855); F. Laferrière, Cours théorique
et pratique de Droit Public et Administratif…, 2 tomos, 1839 (5.ª edición en 1860); A.
Chaveau, Principes de compétence et de juridiction administrative, 3 tomos, 1841; D.
Serrigny, Traité de l’organisation, de la compétence et de la procédure en matière con-
tentieuse administrative, dans leur rapport avec le droit civil, 1842, y además Traité de
droit public, 1845; G.M. Dufour, Traité Général de Droit Administratif appliqué exposé
de la doctrine et de la jurisprudence, 1era edición en 1843-1845; A. Trolley, Traité de la
hiérarchie administrative, varios volúmenes, 1844-1854, y Cours de droit administratif,
1849; A. F. A. Vivien, Etudes administratives, 2 tomos, 1ra edición en 1845 (3era edición
en 1859); J. Chantagrel, Droit administratif théorique et pratique, 1856; L. Cabantous,
Répétitions écrites sur le droit public administratif, 1858.
El panorama bibliográfico que acabamos de ilustrar someramente, es explícito en
sí mismo para comprender lo poblado que se manifiesta, no solo en cantidad de textos,
sino también en lo tocante a las obras que se colocan a la vanguardia del iusadministra-
tivismo de esta época. Esa realidad, ha sido expresamente percibida por contemporáneos
y posteriores; y no se ha dudado en considerar que lo que acontecía en ese momento con
la ciencia francesa del Derecho Administrativo, en lo atinente a esfuerzos doctrinales y
sus proyecciones en ese sentido, era algo que no tenía similar en el contexto geográfico
europeo de su tiempo y colocaba a los cultores franceses de esa ciencia, por aquellos
días que corrían, como epicentro del iusadministrativismo moderno.
Este primer movimiento literario de los franceses dedicado al Derecho Adminis-
trativo, que tiene lugar sobre todo a partir del segundo lustro de la década de 1810 y
que se extiende hasta la de 1840, ha sido valorado por el italiano Luca Mannori en el
sentido de que a la mitad de aquellos años cuarenta, el Derecho Administrativo tenía ya
alcanzada una indiscutida identidad como disciplina en el plano académico y literario, y
podía así ofrecerse a los ojos de sus observadores como una rama del universo jurídico
infinitamente más «joven» pero no por esto dotada de menor dignidad.80
80
Mannori, Luca y Sordi, Bernardo, Storia del diritto amministrativo, ob. cit., p. 273.
2. Sobre los inicios de la enseñanza del Derecho Administrativo en Francia

El profesor español José Luis Villar Palasí, al caracterizar lo que él denominaba
«la contextura del Derecho Administrativo francés» en su surgimiento, destacaba como
la tercera nota de los caracteres generales que establecía: la construcción universitaria
de esa ciencia.81
Para el caso francés, que es el precursor en este sentido, más allá de algún precedente
sin mucha resonancia,82 la enseñanza del Derecho Administrativo comienza en los albores
mismos del siglo xix, si bien no se consolida sino hasta superados sus primeros lustros.
El primer hito propiamente considerado, vendría bajo el influjo de la Ley de 13
de marzo de 1804 (22 ventoso del año XII), que organizaba las Escuelas de Derecho e
instituía (artículo 2) una cátedra denominada «Droit Public français et Droit civil dans
ses rapports avec l’administration publique». En verdad, esta materia de «Droit civil
dans ses rapports avec l’administration publique» solo se enseñó, en ese entonces, en la
Universidad de París, durante dos años, a partir de la apertura de ese centro de estudios,
en 1805 y hasta 1807;83 y estuvo a cargo de Louis Portiez de l’Oise, quien era también
el director de la Escuela de Derecho parisina.
De ese modo, aún sin la consagración nominal como Derecho Administrativo (Droit
Administratif),84 se da en París la primera experiencia de relieve en la enseñanza uni-
versitaria, de una disciplina docente que tiene por objeto el ámbito jurídico propio de
la Administración Pública. Aunque, esta experiencia devendría en efímera y habría que
esperar unos pocos lustros más para consolidar de una vez al Derecho Administrativo
dentro de la enseñanza jurídica francesa.
En 1819 (ord. de 24 de marzo) irrumpe en la escena docente la cátedra de Derecho
público positivo y de Derecho administrativo francés (Droit public positif et de Droit
Administratif français), para cuyo desempeño en París fue nombrado Joseph-Marie de
Gérando. En un primer momento, De Gérando desarrolló su actividad docente en la
materia de Derecho Administrativo entre 1819 y 1822, pues para 1823, se suprimió la
misma; la que se retomó en 1828, retornando el propio De Gérando a su desempeño
81
Villar Palasí, José Luis, Derecho Administrativo, Tomo I, ob. cit., pp. 199 y 200. Ver también:
Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos…, ob. cit., p. 132.
82
Ver lo que explicaba: Mestre, Jean-Louis, «Aux origines de l’enseignement du Droit Adminis-
tratif…», ob. cit., p. 243.
83
De ahí la valoración de Burdeau de que, en esas circunstancias, había sido una asignatura marginal
en los programas de estudio. Ver: Burdeau, François, Histoire du droit administratif…, ob. cit., p. 106.
84
Sobre la aparición de la expresión Derecho Administrativo en el contexto francés (Droit Adminis-
tratif), son de provecho las consideraciones de: Mestre, Jean-Louis, «Aux origines de l’enseignement du
Droit Administratif…», ob. cit., pp. 243 y 244; igualmente las de Mannori, Luca y Sordi, Bernardo, Storia
del diritto amministrativo, ob. cit., pp. 277 y ss.
hasta su muerte en 1842. A De Gérando le sustituye en la cátedra parisina Louis-Antoine

Macarel.
La década de 1830, hubo de implicar para el joven Derecho Administrativo francés
la eclosión de su enseñanza más allá del reducto universitario parisino. Para 1837, esa
enseñanza se extiende por las universidades de Francia con carácter obligatorio. Lo cual
trajo consigo, entre finales del decenio de 1830 y la década de 1840, un movimiento
de creación de textos jurídicos de orientación general, en función de las necesidades
e inquietudes que planteaba la actividad docente centrada en el ámbito jurídico-admi-
nistrativo, que van a significar —en lo cualitativo y lo cuantitativo— buena parte de
la producción bibliográfica sobre Derecho Administrativo alumbrada en ese tiempo;
y cuyos autores van a pasar a integrar un importante grupo doctrinal que, unido al
integrado por aquellos que provienen de las filas de la función pública y de la práctica
contencioso-administrativa, operarán como los principales orfebres de la ciencia jurídico-
administrativa francesa de ese momento.
3. Sobre los orígenes de la ciencia del Derecho Administrativo en España

Más allá de los antecedentes que suelen ubicarse en lo que se ha denominado como
los «cultivadores españoles de la Ciencia de la Policía»85 o como «los representantes del
Antiguo Régimen»86, a propósito de la evolución de la ciencia iusadministrativa en ese
país, lo cierto es que hay que seguir avanzando algo en el siglo xix español para hallar
el momento inicial y las expresiones primigenias que nos pueden indicar que estamos ya
frente a las señales inequívocas del surgimiento y formación de la ciencia del Derecho
Administrativo en ese país; y, en consecuencia, del momento en que puede comenzar
a contarse el proceso de vida de dicha ciencia jurídica en España.
En este sentido, no es sino en las décadas de 1830 y 1840 que empieza a modelarse
—de modo tardío en comparación con lo que al respecto acontecía en otros espacios
europeos— el primer estadio de la ciencia del Derecho Administrativo ibérico. Aunque,
formando parte de una etapa anterior, aparece ya un nombre como el de Pedro Sainz
de Andino, que en 1829 dió a conocer su importante Exposición al Rey N.S. sobre la
situación política del Reyno y medios para su restauración.
A la muerte de Fernando VII es que aflorarán de una vez las condiciones que
permitirán asentar la idea de que España se acomodaba y caminaba ya —algo tardía-
85
Jordana de Pozas, Luis, «Los cultivadores españoles de la Ciencia de la Policía», en Homenaje
a Jordana de Pozas, Tomo I, Estudios de Administración Local y General, Instituto de Estudios de Admi-
nistración Local, Madrid, 1961, pp. 3 y ss. (este trabajo apareció publicado inicialmente en la Revista de
Estudios de la Vida Local, No. 17, Septiembre-Octubre, 1944, Instituto de Estudios de Administración
Local, Madrid, p. 701 y sig.; y en el volumen colectivo Centenario de los iniciadores de la ciencia jurídico-
administrativa española, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1944).
86
mente— por los derroteros del Estado Moderno, bajo los auspicios del liberalismo
burgués predominante en ese tiempo. El profesor Villar Palasí, a tenor de ello, ha sus-
crito que es en 1832 cuando puede señalarse la primera gran fecha de la historia de la
ciencia jurídica-administrativa española, pues hasta entonces no había tenido lugar la
recepción del régimen administrativo francés en España.87 Y es ese telón de fondo el
que ha de proyectar al Derecho Administrativo español in statu nascente, de acuerdo
con la expresión de Tomás y Valiente88.
Por lo pronto, debemos colocar por delante que la primera fase de vida en el des-
envolvimiento científico del Derecho Administrativo en España, comienza a correr
desde la década de 1830 —luego de la muerte de Fernando VII—, y alcanza su punto
más alto de elaboración científica con la figura de Manuel Colmeiro y la publicación,
en 1850 —en Madrid, Lima y Santiago—, de la primera edición de su Derecho Admi-
nistrativo español, en dos tomos (tuvo una cuarta edición en 1876). Colmeiro y su obra
mencionada tendrán una importante resonancia para su época, dentro y fuera de España
(en Europa e Hispanoamérica) en el tercer cuarto y algo más del siglo xix.
Este tiempo fundacional para la ciencia del Derecho Administrativo español, va a
estar caracterizado por la presencia de un grupo de autores cuyos trabajos, de alcance
y connotaciones diversos, van a sentar las primeras visiones constructivas sobre la
generalidad de la arquitectura jurídica que ordena la existencia y funcionalidad de la
Administración Pública en la España de ese momento.
A través de esos autores y de las primeras grandes sistematizaciones del Derecho
Administrativo —claro está, sin descontextualizarla de sus determinantes y caracte-
rísticas ya adelantadas por nosotros de forma general y somera anteriormente—, en
España se alumbra y empieza a proyectarse de forma definitiva una ciencia del Derecho
Administrativo esbozada de mano propia. En la que ese país pudo sumar sus exponentes
a lo que hasta entonces acontecía al respecto en el ambiente del Viejo Continente, y
convertirse de una vez en un centro más del quehacer científico en lo que respecta al
ámbito jurídico-administrativo.
La doctrina española, en especial en el siglo xx, ha señalado con sobrados términos
la circunstancia de una «década increíble»89, de una «década incomparable»90, de una
87
Villar Palasí, José Luis, Derecho Administrativo, Tomo I, ob. cit., p. 212.
88
Tomás y Valiente, Francisco, Manual de Historia del Derecho español, 6ta reimpresión de la 4ta
edición, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1995, p. 590.
89
En expresión de Juan Alfonso Santamaría Pastor, Sobre la génesis del Derecho Administrativo
Español en el siglo xix (1812-1845), Instituto García Oviedo, Universidad de Sevilla, Sevilla, 1973, p. 126
(de esta obra hay reimpresión de 2006 en la editorial Iustel).
90
Nieto, Alejandro, «Apuntes para una historia de los autores de Derecho Administrativo General
español», en Nieto, Alejandro (Selección, Introducción General y Presentación por), 34 artículos selec-
cionados de la revista de Administración Pública con ocasión de su centenario, Instituto Nacional de
Administración Pública, Madrid, 1983, p. 40.
«década prodigiosa», de una «brillante generación»91 para el Derecho Administrativo

español, a partir de la producción bibliográfica —básicamente obras generales— que
sobre esta disciplina se genera.
Los estudios históricos sobre el Derecho Administrativo que se han llevado a efecto
por parte de la doctrina española más autorizada, han destacado los aspectos objetivos
fundamentales que colorearon al Derecho Administrativo de ese país en su primera
fase de vida. Variados son los aspectos a tener en cuenta, y entre ellos cabe mencionar:
la recepción del régimen jurídico-administrativo francés, la puesta en práctica de la
tripartición de poderes como principio estructural y funcional del Estado, la tendencia
hacia la centralización administrativa, y la proyección de privilegios jurisdiccionales a
favor de la Administración Pública.
No puede dejar de considerarse que un rasgo que marca fuertemente la fisonomía
iusadministrativa de este primer momento de construcción del Derecho Administrativo
español, ha de ser la tendencia a su afrancesamiento. Donde la huella de la influencia
francesa se proyecta con más fuerza, es en la base del pensamiento y de la construc-
ción de su ciencia del Derecho Administrativo. Ese influjo se manifiesta tanto en el
hecho de que en esta época que nos ocupa se producen en España varias traducciones
de autores franceses sobre Ciencia de la Administración, Derecho Público y Derecho
Administrativo (v. gr.: Bourbon-Leblanc, Bonnin, Gandillot, Macarel, más tarde se
traduciría una obra de Vivien,); cuanto porque los autores españoles conocen y se
apoyan, de manera fundamental, en fuentes bibliográficas del iusadministrativismo
de Francia (Portiez de l’Oise, Bonnin, Macarel, de Cormenin, de Gérando, Foucart,
Bouchené-Lefer, Vivien, etc.), y porque en la sistemática de sus obras y en las ideas
que consagran al respecto, reflejan y declaran seguir, de alguna manera, el derrotero
trazado en ese entonces por algunos exponentes del quehacer científico jurídico-
administrativo francés.
En general, la topografía de los orígenes de la ciencia española del Derecho Admi-
nistrativo, luego de superado el primer tercio de la década de 1830 y que tiene su espacio
de tiempo más intenso a lo largo de la década de 1840, se presenta con una composición
variada y compleja, que le aportarán ciertos matices que le enriquecen como primer
ciclo vital del iusadministrativismo hispano.
Esta fase inicial debe comenzarse a contar, para entender su proceso de nacimiento
y formación, desde que en 1839 Silvela publicara sus Estudios prácticos de Administra-
ción, y se extiende hasta que en 1850 Colmeiro lanzara la primera edición de su Derecho
Administrativo español; abarcando en el intermedio importantes obras generales y otros
textos menos trascedentes, así como el surgimiento en la Península Ibérica de la ense-
En expresión de Mariano Baena del Alcázar, Curso de Ciencia de la Administración, Volumen

91
ta
I, 4 edición reformada, Editoral Tecnos (Grupo Anaya S.A.), Madrid, 2000, p. 70.
ñanza universitaria de la rama iusadministrativa, que arranca con el plan de estudios

de 1842, en un dato que no puede desconectarse para comprender parte de ese proceso
de eclosión de la literatura jurídico-administrativa hispana.
En 1839 Francisco Agustín Silvela dio a conocer su Colección de proyectos, dic-
támenes y leyes orgánicas o estudios prácticos de administración, (Imprenta Nacio-
nal, Madrid); catalogada como la primera obra de Derecho Administrativo en sentido
moderno que se publica en España.92
La obra de Javier de Burgos en materia administrativa tuvo importantes piezas como
su conocida Exposición sobre los males que aquejaban a España y medidas que debía
adoptar el Gobierno para remediarlas (que dirigió en 1826 a Fernando VII); y la no
menos importante Instrucción a los Subdelegados de Fomento de 30 de noviembre de
1833. Pero es en 1841 que circulan sus Ideas de Administración, resultado de un ciclo
de conferencias que De Burgos dicta en el Liceo de Granada en diciembre de 1840 y
hasta marzo de 1841.93
Alejandro Oliván es otro de los precursores de la ciencia de la Administración y
el Derecho Administrativo hispánico. Su principal aporte teórico nos ha quedado en
su libro De la Administración Pública en relación a España, cuyo contenido apareció
por primera vez formando parte de la voz «Administración», en el cuarto tomo de
la Enciclopedia española del siglo XIX, editada en Madrid en 1842; revisado por su
autor se publica en 1843, en dos ocasiones, ya como De la Administración Pública
en relación a España, con una reedición en 1954 por el Instituto de Estudios Políticos
madrileño.94
En la reedición que a inicio de los años de 1840 hicieron Florencio García Goyena
y Joaquín Aguirre de una obra que trae causa de finales del siglo xviii, el Febrero o
Librería de jueces, abogados y escribanos comprensiva de los códigos civil, criminal y
administrativo, tanto en la parte teórica como en la práctica, con arreglo en todo a la
legislación hoy vigente, y como en su tiempo dio cuenta el profesor Alejandro Nieto,95 el
92
Nieto, Alejandro, «Apuntes para una historia…», ob, cit., p. 23.
93
Las que fueron publicadas en el periódico La Alhambra en cinco momentos; y fueron reeditadas
en el siglo xx en dos ocasiones en: Mesa Moles, A, Labor administrativa de Javier de Burgos, Instituto
de Administración Local, Madrid, 1946, pp. 220 y ss.; y en Las Ideas de Administración de Javier de
Burgos, Estudio preliminar de Eduardo Roca Roca, Instituto Nacional de Administración Pública, Alcalá
de Henares-Madrid, 1987.
94
Oliván, Alejandro, De la Administración Pública en relación a España, Reedición con «Prólogo»
de Eduardo García de Enterría, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1954.
95
Nieto, Alejandro, «Apuntes para la historia de los autores de Derecho Administrativo General
español», en 34 artículos…, ob. cit., p. 24.
tomo IX abarca en su mayor parte la jurisprudencia administrativa, y resulta un ejercicio

de sistematización del Derecho Administrativo español de ese tiempo.96.
Es con Manuel Ortiz de Zúñiga y la entrada a la escena en 1842 del primer tomo
de sus Elementos de Derecho Administrativo, que completa en 1843 con la salida
de los otros dos tomos restantes, que el Derecho Administrativo español se enfilará
definitivamente por la senda de las sistematizaciones u obras de carácter general.97
Los Elementos de Derecho Administrativo de Ortiz de Zúñiga han sido elevados a la
categoría de «primer intento de exposición sistemática del Derecho administrativo en
España»98, de «primer Tratado de Derecho Administrativo español»99, de «primera obra
general de Derecho administrativo en España»100 o de «primer tratamiento científico de
la disciplina»101 en ese país.
En 1843 ven la luz las Instituciones de Derecho Administrativo español, en dos
tomos (Imprenta de Vicente de Lalana, Madrid), de Pedro Gómez de la Serna, a las que
su autor le añadirá un apéndice en 1847.
Sobre la base de las lecciones que dictara José de Posada de Herrera como cate-
drático en la entonces recién creada Escuela especial de Administración Pública en
Madrid, y que fueron tomadas por algunos de sus discípulos, en 1843 se publican los
tres primeros tomos de sus Lecciones de Administración,102 a los que siguió un cuarto
96
Por nuestra parte, hemos podido servirnos del tomo VI de la cuarta edición de esta obra, fechado en
1852, el cual está dedicado íntegramente al Derecho Administrativo —no a la jurisprudencia administrativa
como en el caso del tomo IX en la edición a la que alude Nieto—, bajo esa denominación, expresa tal y
como se incluye en su paginado y como dejan aclarado sus autores en la introducción. Al estar datada en
1852, esa cuarta edición dista, prácticamente, muy poco del contexto objetivo, temporal y conceptual en
torno a la elaboración científica del Derecho Administrativo ibérico —aún cuando la separan diez años de
aquella edición que refiere el profesor Nieto—.
97
Ortiz de Zúñiga, Manuel, Elementos de Derecho Administrativo, 3 Tomos, Imprenta y Librería
de Sanz, Granada, 1842-1843; hay edición facsimilar de los 3 tomos en un volumen: Ortiz de Zúñiga,
Manuel, Elementos de Derecho Administrativo, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid,
2002).
98
Mesa Segura, Antonio, «De Javier de Burgos a Ortiz de Zúñiga. Iniciación de los estudios de
Derecho Administrativo con carácter sistemático en España», en Revista de Estudios de la Vida Local, N.º
13, Enero-Febrero, 1944, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, p. 23 (este trabajo apare-
ció publicado en el volumen colectivo Centenario de los iniciadores de la ciencia jurídico-administrativa
española, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1944).
99
Pi Suñer, José María, «La obra de Ortiz de Zúñiga y sus influjos», en Revista de Estudios de la
Vida Local, N.º 14, Marzo-Abril, 1944, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, p. 202 (este
trabajo apareció publicado en el volumen colectivo Centenario de los iniciadores de la ciencia jurídico-
administrativa española, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1944).
100
Villar Palasí, José Luis, Derecho Administrativo, Tomo I, ob. cit., p. 216.
101
102
De Posada de Herrera, José, Lecciones de Administración, trasladadas por sus discípulos D. Juan
Antonio de Rascon, Don Francisco de Paula Madrazo y D. Juan Pérez Calbó, 3 tomos, Establecimiento
tomo en 1845 sobre el tema de la beneficencia pública.103 Estas Lecciones de Adminis-

tración se inscriben como lo mejor que hasta ese momento se produce en términos de
Derecho Administrativo en España.
Si se salva la mención a Manuel Colmeiro, podemos decir entonces que hasta aquí
se comprende la relación de autores y obras que típicamente ha considerado el iusad-
ministrativismo español posterior, cuando se trata de ilustrar y estudiar el primer tiempo
de vida de la ciencia del Derecho Administrativo en ese país.
Sin embargo, en esta enumeración así planteada, de ordinario ha quedado fuera un
autor y una obra que igualmente pueden ser ubicados en el interior de esta suerte de
década prodigiosa inicial de la ciencia del Derecho Administrativo español. Y que si
bien es una obra que no se produce en la Península Ibérica, y bajo las condiciones del
régimen jurídico-administrativo que allí regían, sí se origina en el espacio geográfico que
estaba en esos momentos bajo bandera de España y respondiendo, en parte, a un régi-
men jurídico-administrativo especial, determinado por el status político-administrativo
particular que se le asignaba al territorio en que ve la luz. Nos estamos refiriendo a
José María Morilla y a su Breve tratado de Derecho Administrativo general del reino
y especial de la isla de Cuba, publico en La Habana en 1847.104 Morilla y su Breve
tratado… de 1847, han sido los grandes olvidados por los autores españoles cuando se
trata de repasar la producción bibliográfica y el estado de la ciencia que tiene lugar en
la primera década del iusadministrativismo hispano.105
4. Sobre el inicio de la enseñanza del Derecho Administrativo en España

La década de 1840 fue la que acogió la aparición de los estudios de Derecho Admi-
nistrativo en sede universitaria española e incluso, en un desdoblamiento interesante,
fuera del ámbito propiamente universitario peninsular.106
tipográfico calle del Sordo, núm. 11, Madrid, 1943 (hay reedición de los cuatro tomos de la obra, con un
«Estudio Introductorio» de Eduardo Roca Roca, por el Instituto de Estudios Administrativos en 1978.)
103
De Posada Herrera, José, Lecciones de Administración, Tomo IV, Imprenta de la Sociedad de
Operarios del mismo Arte, Madrid, 1945.
104
Morilla, José María, Breve tratado de Derecho Administrativo español general del reino y
especial de la isla de Cuba, Tipográfica de Don Vicente de Torres, Habana, 1847.
105
Sobre Morilla y su Breve tratado…, puede verse nuestra obra: Matilla Correa, Andry, Los
primeros pasos…, ob. cit., especialmente, pp. 207 y ss.
106
Provechoso es que se vea de Alfredo Gallego Anabitarte: «Las asignaturas de Derecho político
y administrativo: El destino del Derecho público español», en AA., Homenaje a José Antonio García-
Trevijano Fos, Colegio Universitario de Estudios Financieros, Instituto de Estudios de Administración Local,
Madrid, 1982, pp. 527 y ss.; «La asignatura de Derecho Político y Administrativo: el destino del Derecho
Público español», en Revista de Administración Pública, Nos. 100-102, Volumen I, Conmemoración de los
primeros números de la Revista, Enero-Diciembre, 1983, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, pp.
705 y ss.; Formación y enseñanza del Derecho Público en España (1769-2000), Marcial Pons, Ediciones
Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, 2002, especialmente pp. 59 y ss.
Por el Decreto de 15 de junio de 1842 se dispuso que las entonces existentes Facul-
tades de Leyes y Cánones se refundieran en una facultad, que con el Decreto de 1 de
octubre de 1842 hubo de ser la Facultad de Jurisprudencia. Por esa misma disposición
de octubre de 1842 se introducen cambios en el plan de estudio y aparecen, en virtud
de su artículo 5, para el tercer curso de la carrera unos «Elementos de derecho penal,
de procedimientos y de derecho administrativo».
Por lo tanto, esta es la señal originaria de la enseñanza del Derecho Administrativo
como disciplina docente en la España decimonónica, bajo la denominación de «Ele-
mentos de Derecho administrativo», configurada como materia iuspública diferente a
la también asignatura «Derecho político constitucional, con aplicación a España», que
se destacaba en el séptimo curso de ese plan.
Posteriormente, por el Decreto de 29 de noviembre de 1842, se dispone la creación
de una Escuela especial de Administración Pública en Madrid, que entró en operaciones
en enero de 1843. En la proyección docente de esta institución, y ante su carácter espe-
cializado en la formación administrativa, tendría una importante presencia el estudio
de los temas propios de la Administración Pública y del Derecho Administrativo —que
ocupaban el segundo curso—, así como los de índole iuspublicista en sentido general
—destinados al primer curso, previo a aquellos, a diferencia del plan que se trazaba en
la Facultad de Jurisprudencia—.
En consecuencia, en sus orígenes en los años iniciales del decenio de 1840, el
Derecho Administrativo como materia dentro de la actividad docente en España estuvo
vinculado a la universidad para la formación de los juristas, pero también a una escuela
fuera de ese marco para la formación especializada de los recursos humanos que requería
la gestión administrativa. Sin embargo, la experiencia de la Escuela de Administración
madrileña no fue larga en el tiempo, pues esta fue suprimida durante el período de
gobierno moderado que siguió a la caída de Espartero en 1844.
Para 1845 se vuelve a reformar —ya con aliento moderado— el plan de estudios
de la carrera de Derecho (por Real Decreto de 17 de septiembre y Reglamento de 2 de
octubre de 1845, conocido como Plan Pidal, donde la novedad fundamental es que el
Derecho Administrativo y el Derecho Político se van a fundir en una sola asignatura bajo
el nombre de Derecho Político y Administrativo ubicándose ahora en el quinto curso.
En 1847 (Real Decreto de 8 de julio y Reglamento de 19 de agosto) hay una nueva
modificación en el plan de estudios, en la que figura en el séptimo curso una materia
titulada Derecho público y administrativo español.
Estas dos modificaciones marcan el hecho de que el Derecho Administrativo, en
España, fue enseñado para lo jurídico a nivel universitario como asignatura indepen-
diente solo bajo los auspicios del plan de 1842, pues a partir de 1845 y todo lo que
restaría del siglo xix, su suerte como disciplina docente estaría ligada a la del Derecho
Político o Derecho Público, según la nomenclatura concreta que se adoptara en el plan
de que se trataba.
5. Sobre las primeras obras generales de Derecho Administrativo en América

Latina y de las primeras cátedras en algunos países latinoamericanos
Los estudios sobre Administración Pública comenzaron su andar en la América de
habla hispana, cuando las primeros Estados que emergieron del proceso emancipador
de inicios del siglo xix, habían recorrido sus (convulsos) primeros lustros de vida
independiente.
En este sentido, cabe mencionar que en 1838 apareció en Panamá (entonces parte
de la República de Nueva Granada) un compendio de la obra precursora de Charles-
Jean Bonnin Principes d’Administration publique, realizado y traducido por Esteban
Febres Cordero —al parecer sobre la base de la edición de 1812—, bajo los siguientes
datos: Ciencia administrativa o principios de administración pública estractados de la
obra francesa de Carlos Juan Bonnin, con algunas notas importantes, para el uso de
la juventud istmeña, Imprenta de José Anjel Santos, Panamá, año de 1838.
Poco tiempo después, se da a conocer en Bogotá los Elementos de ciencia Admi-
nistrativa, del colombiano Florentino González.107 Esta de Florentino González se
convierte, al parecer, en la primera de su tipo publicada debida a un hispanoamericano;
aunque se conjetura que le precede en el tiempo una obra española de la que no ha
quedado hasta ahora rastro visible para la contemporaneidad (Elementos de ciencia de
la administración, de José Cangas y Argüelles, de 1833).
Al menos hasta 1840, no hay rastro visible de que hubiera aparecido una obra gene-
ral sobre Derecho Administrativo correspondiente a los territorios de América Latina.
En lo que no hay que perder de vista además que, hasta esa fecha, tampoco se había
establecido en esta franja geográfica la enseñanza de la rama jurídico-administrativa.
No es sino a partir del segundo lustro de la década de 1840 que comienzan a aflorar,
en el patrimonio jurídico, y cultural en general, del área latinoamericana, las primeras
obras de corte general sobre el Derecho Administrativo.
Tanto en el siglo xix como en el xx, se hicieron señalamientos diversos sobre la
pionera de esas obras en el periodo decimonónico, apuntándose ya hacia la del chileno
Santiago Prado Bustamante Prado108, ya hacia la del brasileño Vicente Pereira do Rêgo109;
107
Hay reedición con prólogo de Omar Guerrero, realizada por la Escuela Superior de Administra-
ción Pública, Bogotá, 1994.
108
Principios Elementales de Derecho Administrativo chileno, adaptados a las enseñanzas del ramo
en el Instituto Nacional siguiendo el plan i las teorías de varios autores, Imprenta Nacional, Santiago,
1859 (Chile). Así lo hicieron: Ferreyra, Ramón, Derecho Administrativo General y Argentino, Imprenta
de Pablo E. Coni, Buenos Aires, 1866, p. 1; Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho Administrativo,
Tomo I, Introducción, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1949, p. 49, nota 7.
109
Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, comparado com o Direito Administrativo Francês,
segundo o método de P. Pradier-Foderé, publicada en 1857, en dos tomos por Tipografia Universal, en la
ciudad de Recife (Brasil). Así lo hizo: Tácito, Caio, «O primeiro livro sôbre Direito Administrativo na
América Latina», en Revista de Direito Administrativo, Volume 27, pp. 428 y 429; este trabajo de Tácito
ya hacia una hipotética obra del peruano Juan E. Lama110 (no hay rastro visible de ella
hasta hoy); o ya hacia la del mexicano Teodosio Lares111.
Más allá de ello, y como hemos tratado de demostrar en otra oportunidad,112 hasta lo
que conocemos hoy, parece ser que la primera obra de Derecho Administrativo aparecida
en América Latina se debe a José María Morilla, autor este de origen dominicano y
asentado en Cuba, quien fuera el primer catedrático de la materia en la ya Real y Lite-
raria Universidad de La Habana. Su primer texto general sobre Derecho Administrativo:
Breve tratado de Derecho Administrativo español general del Reino y especial de la Isla
de Cuba, Tipográfica de Don Vicente de Torres, Habana, 1847 (Cuba), que ha pasado
inadvertido para casi todos los iusadministrativistas a ambos lados del Atlántico, vio
la luz en un contexto político-administrativo peculiar para Cuba, cuando todavía no
había alcanzado su independencia como nación, sino que tenía la condición de terri-
torio ultramarino español y una situación jurídica muy diferente a la de la Metrópoli
europea peninsular, distando sobremanera de reunir las condiciones socio-políticas que
permitieron el surgimiento del moderno Derecho Administrativo.
Así las cosas, hasta donde hemos podido indagar, podemos referir, para el contexto
latinoamericano, como las obras iniciadoras en sus respectivos países de la literatura
general de Derecho Administrativo, a: Morilla, José María, Breve tratado de Derecho
Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba, Tipográfica de
Don Vicente de Torres, Habana, 1847 (Cuba); Lares, Teodosio, Lecciones de Derecho
Administrativo, dadas en el Ateneo Mexicano, Imprenta de Ignacio Cumplido, México,
1852 (México) —de esta obra hay edición facsimilar posterior por la UNAM en 1978—;
Pereira do Rego, Vicente, Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, comparado
com o Direito Administrativo Francês, segundo o método de P. Pradier-Foderé, 2 tomos,
Tipografia Universal, Recife, 1857 (Brasil); Prado, Santiago, Principios Elementales
de Derecho Administrativo chileno, adaptadas a las enseñanzas del ramo en el Instituto
Nacional siguiendo el plan i las teorías de varios autores, adaptados a la enseñanza
fue luego incluido en: Tácito, Caio, Temas de direito público. (Estudos e Pareceres), Volumen 1, Renovar,
Rio de Janeiro, 1997, pp. 9 y ss.
110
Según el peruano Ruiz-Eldredge Rivera, Alberto, Manual de Derecho Administrativo. Temática
Esencial, 1era reedición, Cultural Cuzco, S.A., Editores, Lima-Perú, 1992, p. 75.
111
Lares, Teodosio, Lecciones de Derecho Administrativo, dadas en el Ateneo Mexicano, Imprenta
de Ignacio Cumplido, México, 1852 (México) —de esta obra hay edición facsimilar posterior por la UNAM
en 1978—. Así lo hizo: Fernández Ruiz, Jorge, entre varios de sus escritos, en: «Surgimiento y desarrollo
del derecho administrativo en México», en Molina Betancur, Carlos Mario y Rodríguez Rodríguez,
Libardo (Coordinadores académicos), El Derecho Público en Iberoamérica: Evolución y perspectivas.
Libro homenaje al profesor Jaime Vidal Perdomo, Tomo I, Universidad de Medellín, Editorial Temis S.A.,
Bogotá-Colombia, 2010, p. 403; también: Da Frota, Hidemberg Alves, «A controvérsia em torno da pri-
meira obra latino-americana de Direito Administrativo», en Jus Navigandi, Teresina, Año 16, No. 2958, 7
de agosto de 2011, disponible en: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/19714>.
112
Ver lo que desarrollamos en: Matilla Correa, Andry, Los primeros pasos…, en todo.
del ramo en el Instituto Nacional, Imprenta Nacional, Santiago de Chile, 1859 (Chile);
Amelier, Juan José, Breves Apuntes sobre el Derecho Administrativo de Bolivia, 1862
(Bolivia); Fuentes, Manuel Atanasio, Compendio del Derecho Administrativo, Librería
de Rosa y Bouzet, Paris, 1865 (Perú) —de esta obra hay reimpresión en dos partes en las
páginas de la Revista Peruana de Derecho Público, No. 14, enero-junio, 2007 y No. 15,
julio-diciembre, 2007)—; Ferreyra, Ramón, Derecho Administrativo General y Argen-
tino, Imprenta Pablo E. Coni, Buenos Aires, 1866 (Argentina); González Saravia,
Antonio, La administración pública: curso de derecho administrativo, Establecimiento
Tipográfico de la Unión, Guatemala, 1888 (Guatemala); Varela, L., Apuntes de dere-
cho administrativo para el aula de Economía Política y Legislación de Obras Públicas
de la Universidad de Montevideo, Montevideo, 1895 (Uruguay); Porras, Belisario,
Derecho Administrativo, lecciones dictadas por el Doctor Belisario Porras siendo
catedrático de la materia el año de 1902, 1903 y parte de 1904 en la Escuela de Derecho
de El Salvador, editadas por uno de sus discípulos Doctor Victorino Ayala, aumentadas
y corregidas por su autor, Imprenta Nacional, Panamá, 1922 (Panamá); Álvarez Feo,
Federico, Curso de Derecho Administrativo, Curso dictado en la Universidad Central
de Venezuela entre los año 1920-1930, Caracas113 (Venezuela); Pérez Tamayo, Fran-
cisco de Paula, Elementos de derecho administrativo, Librería de A. J. Cano, Medellín,
1926 (Colombia); Troncoso de la Concha, Manuel de Jesús, Elementos de Derecho
Administrativo con aplicación a las leyes de la República Dominicana, Imprenta del
Listín Diario, Santo Domingo, 1938 (República Dominicana); Palma Martínez,
Idelfonso, Derecho Administrativo: teórico y positivo, Editorial Nuevos Horizontes,
Managua, 1947 —de esta obra hay edición posterior en 2008— (Nicaragua); Villagra
Maffiodo, Principios de Derecho Administrativo, Editorial El Foro, Asunción, 1983,
Asunción —de esta obra hay edición posterior revisada y actualizada normativamente
en 2007— (Paraguay).
En la enumeración anterior no están representados todos los países de América
Latina, y las (pocas) omisiones que se presentan se dan por no contar con todos los
datos precisos.
En lo fundamental, las obras latinoamericanas generales sobre Derecho Adminis-
trativo que corresponden de lleno el período decimonónico, vienen a ser escritos que
se enmarcan en el primer estadio de desarrollo científico de la rama iusadministrativa,
con fuerte carga legalista o normativista. No es sino andando el siglo xx, y en especial
a partir de los años veinte —con alguna pequeña señal anterior— que se comenzaron a
dar muestras de avanzar hacia la superación de ese primer estadio de desarrollo en los
países de América Latina, pero a un ritmo e intensidades desiguales en ellos.
113
Publicado en Textos fundamentales del Derecho Administrativo (Cien años de la creación de
la Cátedra de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela), Academia de Ciencias
Políticas y Sociales, Caracas, 2010, pp. 85 y ss.
Es importante decir también que en los inicios del iusadministrativismo latinoame-

ricano hay una fuerte influencia de lo que al respecto acontecía, sobre todo, en Francia y
España. En lo fundamental, la ciencia latinoamericana del Derecho Administrativo nace
mirando, o atenta a lo que ocurrían al efecto, en aquellas naciones europeas (razones
históricas permiten entender el por qué). Y la obra —y hasta el magisterio— de algu-
nos autores franceses y españoles tendrá clara resonancia en este lado del Atlántico,
sirviendo incluso de inspiración o referente para algunos de esos textos que aparecerán
de mano latinoamericana.
En esta línea argumental, además de lo puede extraerse de lo expresado y reflejado
por los autores en el contenido de textos como los ya mencionados, baste recordar que
la obra de Bonnin se vierte al castellano en estos lares (1838);114 que la primera edición
del importantísimo Derecho Administrativo español de Manuel Colmeiro ve la luz en
1850, simultáneamente en Madrid, Santiago y Lima,115 libro que tuvo, en sus diversas
ediciones, una amplia divulgación y acogida;116 y que la obra del francés P. Pradier
Foderé inspiró textos pioneros del Derecho Administrativo latinoamericano, 117 e incluso
sus lecciones fueron publicadas en Sudamérica.118
De otro lado, hay que señalar que muchas de las primeras obras generales del
Derecho Administrativo, son el resultado de la aparición de la enseñanza del Derecho
Administrativo como materia en Universidades o en otras instituciones. Aparición que,
114
Bonnin, Charles-Jean, Ciencia administrativa o principios de administración pública estractados
de la obra francesa de Carlos Juan Bonnin con algunas notas importantes, para el uso de la juventud
istmeña, Imprenta de José Anjel Santos, Panamá, 1838. Fue esta una traducción de Esteban Febres Cor-
dero, basada en la tercera edición francesa, de 1812. Puede verse este texto incluido en: Bonnin, Charles-
Jean, Principios de Administración Pública, Compendio y estudio introductorio de Omar Guerrero, Fondo
de Cultura Económica, México, D.F., 2004, pp. 314 y ss.
115
Colmeiro, Manuel, Derecho Administrativo español, 2 tomos, Librerías de Don Ángel Callejas
(Madrid y Santiago, Casa de los Señores Calleja, Olea y compañía (Lima), Madrid-Santiago-Lima, 1850.
Hay reedición con Estudio Preliminar de Alejandro Nieto, Escola Galega de Administración Pública,
Xunta de Galicia, Santiago de Compostela, 1995.
116
Por ejemplo: Amelier, Juan José, Breves apuntes sobre el derecho administrativo de Bolivia:
están precedidos de un resúmen de los principios generales de la ciencia tomados de la obra del Sr. Manuel
Colmeiro, Impr. Boliviana, Sucre, 1862 (3era edición de 1868); Ferreyra, Ramón, Derecho Administrativo
General y Argentino, Imprenta de Pablo E. Coni, Buenos Aires, 1866.
117
V. gr.: Pereira do Rego, Vicente, Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, comparado com
o Direito Administrativo Francês, segundo o método de P. Pradier-Foderé, 2 tomos, Tipografia Universal,
Recife, 1857 (Brasil); Fuentes, Manuel Atanasio, Compendio del Derecho Administrativo, Librería de
Rosa y Bouzet, Paris, 1865 (consultado como: Fuentes, Manuel Atanasio, «Compendio de Derecho Admi-
nistrativo (2da y última parte)», en Revista Peruana de Derecho Público, Año 8, No. 15, Julio-Diciembre,
2007, Editora Jurídica Grijley E.I.R.L., Lima.
118
Pradier Fodéré, P., Compendio del Curso de Derecho Administrativo profesado en la Facultad
de Ciencias Políticas y Administrativas, 2da edición, traducido por Manuel A. Fuentes, Lima, Imprenta
del Estado, Lima, 1878.
salvo el caso cubano que ocurre —de la mano de España— en el primer lustro de la
década de 1840, se irá dando en la segunda mitad del siglo xix, arrancando en algunos
países en el propio decenio de 1850 y extendiéndose gradualmente por otros en la medida
en que avanzaba esa segunda mitad hacia su fin; e, incluso, alcanzando los primeros
tiempos de la centuria siguiente (xx) u otros momentos bien avanzados de ésta, en lo
que puede calificarse, para uno u otro caso, como una aparición tardía o muy tardía del
Derecho Administrativo como disciplina docente.
Así, en Cuba la enseñanza del Derecho Administrativo —al parecer la primera
cátedra universitaria de este tipo que se crea en tierras latinoamericanas— se daría por
vez primera con el plan de estudios establecido para la universidad habanera en 1842,
y su primer catedrático propietario fue José María Morilla.119
En México, fue Teodosio Lares quien impartió la primera cátedra de Derecho
Administrativo, en el Ateneo Mexicano, en 1851.120
En la República Dominicana, oficialmente por vez primera, un Decreto presiden-
cial (No. 282) de 20 de octubre de 1852, estableció al Derecho Administrativo como
contenido de una de las cuatro clases temáticas en que, por esa norma, se dividían las
ciencias políticas.121
En Brasil, es en 1855 que se concreta la apertura de las primeras cátedras de Derecho
Administrativo en Recife y São Paulo, con Vicente Pereira do Rego (Recife) y Antonio
Joaquín Ribas (São Paulo) como encargados de ellas.122
Con contornos menos precisos, se sitúan en Perú las primeras expresiones de la
enseñanza universitaria del Derecho Administrativo hacia el tercer cuarto del siglo xix,
en la Universidad de San Marcos, de la mano de Juan E. Lama y Manuel Pérez.123
En Uruguay, para la Universidad de la República, se previó la creación, en 1878,
de una cátedra de Derecho Constitucional y Administrativo. En 1887, el segundo tuvo
finalmente su consagración autónoma como materia docente, designándose primera-
mente como catedrático a Carlos María Ramírez, pero ante la escasa actividad de este
119
Ampliar en nuestro libro: Matilla Correa, Andry, Los primeros pasos…, ob. cit., pp. 198 y ss.
120
Entre sus varios escritos, puede verse: Fernández Ruiz, Jorge, «Surgimiento y desarrollo del
derecho administrativo en México», ob. cit., pp. 58 y 59.
121
Rodríguez Huerta, Olivo Andrés, Orígenes de la Enseñanza del Derecho Administrativo en
República Dominicana, Folleto, Impreso en Leo Antillas, CxA, Santo Domingo, 2012, p. 10.
122
Tácito, Caio, «La enseñanza del Derecho Administrativo en Brasil», en Revista de Administración
Pública, Año VII, No. 21, Septiembre-Diciembre, 1956, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, p. 545.
123
Ver: Ruiz-Eldredge Rivera, Manual de Derecho Administrativo. Temática Esencial, ob. cit., p.
74; asimismo: Bacacorzo, Gustavo, «La cátedra sanmarquina», en su Tratado de Derecho Administrativo,
Tomos I-II, Derecho Administrativo Substantivo y Adjetivo, 5ta edición, Gaceta Jurídica, S.A., Lima, 2002,
pp. 15 y 16.
en el desempeño de dicha función, poco tiempo después se nombró nuevo catedrático

interino a Carlos María de Pena.124
En tierra chilena, de forma separada del Derecho Constitucional, la cátedra univer-
sitaria de Derecho Administrativo se establece en diciembre de 1887 en la Universidad
de Chile, cobrando efectividad en 1888, y siendo Valentín Letelier su primer profesor.125
En Venezuela, la disciplina de Derecho Administrativo en la Universidad Central
de Venezuela se crea en enero 1909, y como su primer titular fue nombrado Federico
Urbano. Entre septiembre de 1908 y enero de 1909, se reporta a Marcial Hernández S.
como profesor de Derecho Administrativo y Derecho Político (y primer catedrático de
esa materia) en la Universidad de Los Andes.126
Un ejemplo de surgimiento tardío de la enseñanza del Derecho Administrativo como
materia independiente dentro de la formación universitaria, lo tenemos en El Salvador,
donde no es sino hasta 1954 que la misma aparece dentro del plan de estudios de la
Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador.127
124
Ver: Prats, Julio A., Derecho Administrativo, Tomo I, ob. cit., pp. 13 y 14; Martins, Daniel
Hugo, Introducción al Derecho Administrativo. Fundamentos históricos, políticos, filosóficos, económicos
y jurídicos, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1982, p. 108; Martins, Daniel Hugo, Objeto,
Contenido y Método del Derecho Administrativo en la Concepción Integral del Mundo del Derecho, Fun-
dación Cultura Universitaria, Montevideo, 2000, p. 197; Delpiazzo, Carlos E., Derecho Administrativo
Uruguayo, Universidad Nacional Autónoma de México, Editorial Porrúa, S.A. de C.V., México, D.F., 2005,
p. 9; Delpiazzo, Carlos E., Tratado de Derecho Administrativo General, Volumen 1, 1era edición, Amalio
Fernández, Montevideo, 2011, pp. 64 y 69.
125
Ruiz Rosas, Andrea Paola, «Los 120 años de la cátedra de Derecho Administrativo y la huella
imborrable de don Valentín Letelier», en Pantoja Bauzá, Rolando (Coordinador), Derecho Administrativo:
120 años cátedra, Editorial Juridica de Chile, Santiago de Chile, 2008, pp. 13 y ss.; y Pantoja Bauzá,
Rolando (Coordinador académico), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1, Derecho y Administración
del Estado, por Rolando Pantoja Bauzá, Abeledo Perrot, Legal Publishing Chile, Santiago de Chile,
2010, p. 8.
126
Hernández Ron, José Manuel, «Historia del Derecho Administrativo venezolano», publicado
originalmente en Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, Año II, No. 6, 5 de julio de 1838,
Volumen 1; y consultado por su inclusión en Textos fundamentales del Derecho Administrativo (Cien años
de la creación de la Cátedra de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela), Academia
de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2010, pp. 39 y ss.
127
Mejía, Henry Alexander, Manual de Derecho Administrativo, 1era edición, Editorial Cuscatleca,
San Salvador, 2014, p. 42.

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III

Andry Matilla Correa*

II. Un punto de partida necesario: el reconocimiento de la complejidad

mente en lo iusadministrativo, muestran indubitadamente traer causa de las experien-

III. Agrupación general de las principales posiciones doctrinales sobre

ha conllevado a hablar de que los antecedentes originarios del Derecho Administrativo

IV. Las principales concepciones teóricas sobre el origen del Derecho

sometimiento del Ejecutivo a la ley como expresión de la voluntad general; derechos

festaciones reales más remotas de la formación estatal. Pero, igualmente, se tiene la

ricos anteriores al acontecimiento revolucionario francés y al predominio del liberalismo

aparecido reflejada en ellos, primeramente y en lo fundamental, más con afirmaciones

al Derecho Administrativo Romano siguen siendo minoritarios y no cobran una fuerza

ciones marcadas por las condiciones socio-históricas a un lado— hasta la actualidad.

2.3. Tesis sobre los orígenes canónicos del Derecho Administrativo

social y político de la vida de Europa y la Iglesia Católica se convirtió en la expre-

de l’Eglise; que, en su opinión, ese Derecho Administrativo de la Iglesia tenía un largo

se sustenta la construcción jurídico-administrativa traían causa y manifestación desde el

jurisdicciones administrativa y contenciosa;50 que desde la Edad Media la satisfacción

2.5. Otras tesis sobre los orígenes del Derecho Administrativo

Asumiendo un intento de reducción general, vemos que, en esencia, estas otras

V. A manera de epílogo parcial

jurídico, así visto, no de algunos de sus principios, individualmente considerado, que

VI. Sobre los orígenes de la ciencia IUSADMINISTRATIVA y los inicios de la

1. Sobre los orígenes de la ciencia del Derecho Administrativo en Francia

como demarcación científica; comprendiendo, en esencia, su tiempo de formación, el

relativa el Derecho Administrativo, cuya historia comienza a tejerse, entonces, desde

Asimismo, en 1810, en el primer tomo del Repertoire universal et raisonné de

Al Vizconde De Cormenin se deben las Questions de droit administratif, cuya

disciplina docente en el resto de los centros universitarios franceses. En este sentido, se

2. Sobre los inicios de la enseñanza del Derecho Administrativo en Francia

hasta su muerte en 1842. A De Gérando le sustituye en la cátedra parisina Louis-Antoine

3. Sobre los orígenes de la ciencia del Derecho Administrativo en España

«década prodigiosa», de una «brillante generación»91 para el Derecho Administrativo

En expresión de Mariano Baena del Alcázar, Curso de Ciencia de la Administración, Volumen

ñanza universitaria de la rama iusadministrativa, que arranca con el plan de estudios

tomo IX abarca en su mayor parte la jurisprudencia administrativa, y resulta un ejercicio

tomo en 1845 sobre el tema de la beneficencia pública.103 Estas Lecciones de Adminis-

4. Sobre el inicio de la enseñanza del Derecho Administrativo en España

5. Sobre las primeras obras generales de Derecho Administrativo en América

Es importante decir también que en los inicios del iusadministrativismo latinoame-

en el desempeño de dicha función, poco tiempo después se nombró nuevo catedrático

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