DOCUMENTOS CEDICE OBSERVA

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA
TITULARIZACIÓN DE TIERRAS
EN VENEZUELA.
¿EVOLUCIÓN O INVOLUCIÓN?
ALÍ DANIELS PINTO Y LAURA LOUZA SCOGNAMIGLIO

Promoviendo el Diálogo Democrático a

través del Analisis Legislativo y Economico
 AUTORES

SOBRE LOS AUTORES

ALÍ DANIELS PINTO

Abogado especialista en Derecho Administrativo. Estudios de Doctorado en Derecho Adminis-
trativo. Autor de publicaciones en revistas y colecciones, arbitrados. Profesor de la UCAB en pre-
grado en Derechos Humanos y Derecho Humanitario y en postgrado en Derecho Administrativo.
Colaborador del Observatorio Economico Legislativo de CEDICE Libertad

LAURA LOUZA SCOGNAMIGLIO

Abogada especialista en Derecho Administrativo. Magister en Análisis Económico del Derecho
y Políticas Públicas. Directora de Acceso a la justicia. Autora de publicaciones sobre Estado de
derecho, justicia y propiedad privada. Profesora de Sociología Jurídica de la UCV. Colaboradora
del Observatorio Economico Legislativo de Cedice Libertad

02
 ÍNDICE

ÍNDICE DE CONTENIDOS
Introducción 05
Capítulo 1. La regulación de la propiedad en Venezuela 08
Capítulo 2. Breve reseña de la evolución de la normativa nacional sobre los bienes
públicos 12
2.1 Orígenes 12
2.2 La Revolución Francesa 12
2.3 Los Códigos Civiles venezolanos 13
2.4 La doctrina nacional 14
Capítulo 3. Régimen normativo a partir de la Constitución de 1999 15
3.1 La Constitución 15
3.2 La Ley Orgánica del Poder Público Municipal 16
3.3 La Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos 17
3.4 El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral
de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos 18
3.5 El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos 20

03
 ÍNDICE

Capítulo 4. Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en los municipios 23

4.1 Régimen de titularización de tierras en el Municipio El Hatillo 23
4.1.1 La Ordenanza para la prosecución y culminación del proceso de la regulación
de la tenencia de la tierra del casco tradicional del Pueblo El Hatillo 23
4.1.2 La Ordenanza para la Regulación Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares del Municipio El Hatillo 26

4.2 Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Baruta 28

4.3 Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Chacao 30
4.4 Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Sucre 32
Conclusiones 39
Recomendaciones 40

04
INTRODUCCIÓN
El Observatorio Economico Legislativo de CEDICE
Libertad en su afán de propiciar conocimiento sobre
la importancia de la legislación nacional y local en
Venezuela, especialmente aquella que afecte la liber-
tad económica y los derechos de propiedad, desea que
este trabajo sea un aporte para el análisis de políticas
públicas que contribuyan con el fortalecimiento de la
Democracia.
En Venezuela, es común que las personas de escasos
recursos se localicen en las ciudades en asentamientos
que se ubican en terrenos vacíos, propiedad del Estado
o de particulares que no los desarrollan, y que, en mu-
chas ocasiones, no cuentan con las condiciones urbano
ambientales necesarias para construir viviendas.
A pesar de ello, estos asentamientos “populares” se de-
sarrollan a tal punto que se crean verdaderas “ciudades
informales”, que no están sujetas al sistema jurídico
formal, aunque las viviendas construidas sobre esos
terrenos se comercializan.
Esta realidad está tan difundida en la actualidad que la
población que vive en zonas “populares” supera el 50%1.
Sin duda, se trata de un fenómeno latinoamericano2,
debido a varios factores socio-económicos y políticos3.
Sin embargo, Venezuela, a pesar de ser esta una reali-
dad que tiene muchas décadas, apenas es en el siglo XXI
que pone en marcha políticas públicas de regularización
de tierras, sorpresivamente tarde respecto de otros
países de la región4, aunque ya el 61% de la población
venezolana vivía en esos asentamientos para ese mo-
mento, estando repartido el 40% entre la Gran Caracas y
el Estado Vargas5.
La regularización de la ciudad informal y de los asenta-
mientos urbanos populares se considera hoy en día un
tema fundamental en el ámbito del desarrollo urbano
ambiental, no sólo por su impacto en las áreas ocupa-
das por esos asentamientos, sino además porque se ha
demostrado que con su mejora se reduce, entre otros
aspectos, la delincuencia, la economía informal y la
mortandad infantil6.
En efecto, en estas zonas suelen instalarse medios de
control social informales y muchas veces violentos, que
se financian con el narcotráfico y el tráfico de armas, y
la población que vive allí es cautiva de esa situación. Se
trata de zonas que viven en buena medida al margen de
la legalidad y de las condiciones de vida que deberían
estar presentes en toda ciudad en el siglo XXI: salubri-
dad, alumbrado eléctrico, servicio de agua corriente, se-
guridad.

1
De acuerdo con Provea en el año 2005, el 53% de las viviendas se encontraban en barrios. Vid. PROVEA (2005). Derecho a la vivienda y hábitat dignos en Venezuela. Balance 1999-
2005. p. 7. Documento en línea disponible en http://www.derechos.org.ve/pw/wp-content/uploads/05_Informe_Especial.pdf, consultado el 24-03-15.
2
CLICHEVSKY, Nora, Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas políticas sobre los procesos de regularización en Venezuela, Naciones Unidas CEPAL, diciembre de 2003, Santiago de
Chile.
3
Muchos de ellos se explican en el artículo antes citado y se indican a continuación. El primero es que las personas de bajos recursos no pueden pagar los inmuebles que se comer-
cializan bajo las leyes y condiciones del Estado formal. El segundo es que no ha habido políticas públicas eficientes para urbanizar o comercializar los terrenos baldíos (sin uso) o
de propiedad pública. El tercer factor es que en América Latina los gobiernos se han caracterizado por ser más bien tolerantes con las invasiones y con la construcción de viviendas
precarias, inclusive en zonas de riesgo. De hecho, en vez de implantar políticas públicas dirigidas a reubicar a las familias que allí viven, con el tiempo han ido mejorando los servicios
públicos de esas zonas y han ido urbanizándolas, con lo cual estos asentamientos populares se han mantenido, estabilizado e incluso crecido.
4
CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, pp. 16-19.
5
CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 51.
6
CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 44.

05
 INTRODUCCIÓN
La política de regularización de tierras en Venezuela
tuvo su inicio en 1998 con la Ley de Política Habitacio-
nal, según la cual es política de Estado el reconocimien-
to y la legalización de las formas de tenencia de la tierra
y de su aceptación como parte de la estructura urbana.
No obstante no es sino el 2002 que el presidente de la
República para ese momento, Hugo Chávez Frías, dictó
un decreto, el Nº 1.666 (publicado en Gaceta Oficial N°
37.378 de fecha 4 de febrero de 2002), para regularizar
la tenencia de la tierra en asentamientos populares.
Sucesivamente, en 2006, se dictó una ley nacional y
en 2011, un decreto-ley, sin embargo, en la exposición
de motivos de este último se reconoce el fracaso gu-
bernamental hasta el momento respecto de las metas
planteadas en 2002.
Paralelamente a la política pública nacional que se
inició en el siglo XXI, varios municipios del país han ido
llevando adelante una política de reconocimiento de la
propiedad a los poseedores de viviendas en los asenta-
mientos urbanos populares.
Hasta que la regularización de la tenencia de la tierra se
constituyera en una política de Estado, se fue creando un
régimen jurídico muy peculiar, paralelo al formal7, aun-
que al mismo tiempo integrado a éste, que demuestra la
importancia que tiene para toda persona el derecho de
propiedad sobre su vivienda.
En efecto, por la labor realizada fundamentalmente por
organizaciones sociales, los tribunales reconocían (y
siguen haciéndolo) la propiedad de la persona sobre la
bienhechuría construida sobre el terreno, aunque este
no fuera de su propiedad. Esto se lograba con la ob-
tención de un título, que se llama “supletorio” y para ello
se debía acudir a un tribunal siguiendo un procedimien-
to no contencioso8, por el cual el juez declara que esa
7
Sobre esto hizo un estudio NIKKEN, Pedro; PEREZ PERDOMO, Rogelio et alia. (2000), Estudio de una medición oficial en conflictos relacionados con vivienda en los barrios de Caracas,
en “Sociología jurídica. Materiales para el estudio de la carrera de Derecho”, publicado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la UCV, Caracas, 325-344.
8
Artículos 936 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
9
Generalmente las de justicia municipal, atención al ciudadano o de medios alternativos de conflictos.
06
persona es el propietario del bien inmueble que está
sobre el terreno.
Sin embargo, como la información relativa al otorga-
miento de estos títulos no está sistematizada y se basa
en una manifestación testimonial sobre los linderos y
características del bien inmueble construido encima del
terreno, la seguridad jurídica se basa, fundamentalmente
en la buena fe, más que en mecanismos instituciona-
les o técnicos, como puede ser la medición del terreno
por un topógrafo u otros detalles técnicos, por lo que
puede ocurrir que dos personas tengan títulos supleto-
rios por un mismo inmueble o que los linderos de la
bienhechuría no estén claros y se solapen con la de otra
u otras.
La otra peculiaridad del régimen existente antes de la
normativa de regularización, y que aún existe en parale-
lo a esta -porque no se han regularizado todas las tierras
en estos asentamientos populares, y además, se siguen
ocupando terrenos y construyendo nuevas viviendas -
es que las bienhechurías se comercializan como si las
tierras fueran de los que las construyeron, y aunque los
precios sean inferiores a los de los bienes inmuebles
del régimen de propiedad formal, su comercialización
se rige por las leyes del mercado: oferta y demanda. De
hecho, existe la costumbre de usar las mismas figuras
jurídicas que las del derecho civil formal: venta, arren-
damiento o sucesión.
En el mismo sentido, llama la atención que se trata de
una realidad tan asumida culturalmente, que los Muni-
cipios tienen oficinas9 para apoyar a los ciudadanos de
estos asentamientos a dirimir sus conflictos vecinales
por razón de sus viviendas, e incluso, de los terrenos que
ocupan, por problemas de paso, linderos, molestias por
construcción o remodelación, entre otros.

Aún con todas estas formas jurídicas, que han paliado la
precariedad de la situación de estas personas, sin duda,
la titularidad de la tierra representa el primer paso para
dar a los propietarios de las bienhechurías un mayor
sentido de pertenencia y de vinculación con su inmue-
ble, incentivando así su mantenimiento, conservación y
mejora, y además otorgarles una verdadera seguridad
jurídica.
Para comprender mejor el marco de la normativa de la
regularización en Venezuela, hay por lo menos dos as-
pectos que por lo menos, desde un punto de vista jurídi-
co, deben resaltarse, la regulación de la propiedad en
Venezuela (1) y el ordenamiento jurídico sobre los bienes
públicos y privados y su evolución (2). Seguidamente,
se hará referencia a la normativa nacional sobre la
regularización de tierras en Venezuela, así como a la mu-
nicipal en algunos de los municipios de la Gran Caracas
y por último, se presentarán conclusiones y recomenda-
ciones sobre la materia.
10
Es decir, no se analizó la eficacia de la normativa sobre la materia más allá de lo que implica un análisis jurídico-formal, ni se hizo un diagnóstico de cómo es la práctica en esta
materia en cada municipio, objeto de estudio. Tampoco, se presentan estadísticas de gestión, salvo que aparezcan datos en las propias normas, como ocurre en la exposición de motivos
de alguna de ellas.
INTRODUCCIÓN
En cuanto a fuentes y metodología, este trabajo retoma
datos y análisis de trabajos previos sobre el tema, y en
especial, de las siguientes obras: “Teoría General y Régi-
men Jurídico del Dominio Público en Venezuela”, Héctor
Turuhpial, publicada por FUNEDA en Caracas en 2008;
“Temas relevantes de los contratos, servicios y bienes
públicos”, coordinada por Víctor Hernández-Mendible,
publicada, entre otros, por la Editorial Jurídica Venezola-
na en Caracas en 2014 y “La función social de la propie-
dad privada en Venezuela, Laura Louza Scognamiglio, en
la obra colectiva “Constitución, Derecho Administrativo
y Proceso: vigencia, reforma e innovación”, coordinada
por Ramsis Ghazzaoui, publicada, entre otros, por el Co-
legio de Abogados del Estado Lara y FUNEDA en Caracas,
2014. Se toman además en cuenta las leyes y ordenan-
zas sobre la materia, pero se advierte que no se trata de
un análisis socio-jurídico10, sino sobre todo jurídico, con
algunas consideraciones sobre su impacto en el derecho
de propiedad y el desarrollo económico y social en los
municipios, objeto de análisis.
07
 CAPÍTULO 1

CAPÍTULO 1:
LA REGULACIÓN DE LA
PROPIEDAD EN VENEZUELA
En Venezuela, se reconoce la propiedad como privada y
como un derecho natural, imprescindible al ser humano,
sagrado y absoluto desde su primera Constitución, en
181111. Esta concepción provenía del derecho romano,
así como de las revoluciones americana y francesa, que
daban gran importancia a los derechos individuales, en-
tre ellos, el de propiedad, considerándolo indispensable
para una verdadera garantía de libertad del ser humano
frente al poder del Estado12.
A pesar del auge del derecho de propiedad, especial-
mente a partir de la Revolución Francesa (en cuya
declaración de derechos se le denominó como sagrada
e inviolable), es precisamente con ella que surgen en
Europa varias teorías sobre su carácter no absoluto. Se
le considera más bien una institución con una función
social, que obliga al que tiene más bienes, bajo deter-
minadas circunstancias y modalidades legalmente esta-
blecidas, a repartir su riqueza con los que tienen menos,
para lograr mayor justicia social13.
Esta concepción social de la propiedad se encuadra en el modelo
de Estado, que surge a partir del siglo XX, especialmente después
de la primera guerra mundial: el Estado social de derecho14.
La Constitución de Venezuela de 1947 hace alusión
de forma expresa a la función social de la propiedad
privada15.
En la Constitución actual, la de finales de 1999, se con-
sagra un Estado social de derecho, y se añade que es
democrático y de justicia (artículo 2), y aunque la propie-
dad se protege (artículos 115 y 116), así como la libertad
económica y de empresa (artículo 112), y los tratados
internacionales suscritos por Venezuela también lo ha-
cen, se permiten limitaciones importantes por vía legal
y una gran injerencia estatal en la actividad económica
privada, ambas basadas en razones de justicia social y
redistribución de la riqueza.
El derecho de propiedad es reconocido en la actualidad como
un derecho humano (artículo 17 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos) por tres razones fundamentales: la
primera porque está vinculado con varios derechos, haciéndo-
los viables materialmente hablando; la segunda porque es un
elemento consustancial a la idea de desarrollo basada en el
bienestar del ciudadano16, y la tercera, porque está demostra-
do que la propiedad privada estimula la producción, desalien-
ta el robo, y reduce los costos de proteger los bienes17.

11
BREWER-CARÍAS, Allan (1980), Urbanismo y propiedad privada, Colección Estudios Jurídicos Nº 7, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, p. 1.
12
CHALBAUD ZERPA, Reinaldo, (2000), Instituciones Sociales, Ediciones Liber, 2000, pp. 186 y ss.
13
CHALBAUD ZERPA, Reinaldo, (2000), OBCIT, pp. 192 y ss.
14
PEÑA SOLÍS, José, (2003), Manual de Derecho Administrativo, Volumen Tercero, Colección de Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, pp. 457 y ss.
15
CHALBAUD ZERPA, Reinaldo, (2000), OBCIT, pp. 212 y 213.
16
HERNANDEZ G., José Ignacio, (2012), Administración Pública, desarrollo y libertad en Venezuela. Algunas ideas en torno a la reforma administrativa, editado por FUNEDA, Caracas, p. 192
y DE LEÓN, Ignacio (2008), La propiedad privada como causa del progreso, editado por CEDICE Libertad, Caracas.

08
 CAPÍTULO 1

Para profundizar en cuanto a su vinculación con otros
derechos humanos, ante todo, debe llamarse la atención
sobre su relación con el derecho al trabajo, más específi-
camente con el derecho del trabajador a ser propietario
del producto de su esfuerzo, a los efectos de poder inter-
cambiarlo con los bienes que el trabajador desee y esco-
ja según sus preferencias y necesidades. En este sentido,
también se relaciona con el derecho a la vida, porque sin
el derecho de propiedad la persona no podría apropiarse
de los medios para sustentarse como ser humano18.
Además, se vincula con el derecho a la libertad de em-
presa y la libertad económica, ya que implica el dere-
cho a ser propietario de una empresa y a disponer de
sus beneficios, bienes y servicios, así como el derecho
a dedicarse a la actividad que se prefiera y a ser pro-
pietario de lo que se obtenga al ejercer dicha actividad.
En cuanto a la segunda razón que fundamenta su actual
importancia, la reciente teoría económica neoinstitucio-
nal muestra la relación entre instituciones fuertes, pro-
tección de derechos de propiedad, crecimiento económi-
co y desarrollo social19. Así, “cuanto más fuerte es el
sistema de derechos de la propiedad privada, tanto me-
jor es la economía para asignar con eficiencia los recur-
sos y ampliar las oportunidades de creación de riqueza”20.
En este sentido, la evidencia empírica muestra la
relación, por una parte, entre protección de la propiedad,
entendida como transparencia, independencia y eficien-
cia del sistema judicial, y por la otra, la riqueza social
medida en Producto Interno Bruto (PIB) per cápita21. Por
ello, a menor protección de la propiedad privada, menor
PIB per cápita, es decir, más pobreza22. Además, a menor
propiedad, menos democracia23, porque sólo ciudadanos
independientes económicamente del Estado, pueden
ser fuertes para exigir el cumplimiento de sus derechos,
pedirle cuentas y participar en las decisiones públicas,
que es lo que en definitiva constituye el ejercicio ver-
dadero de la democracia24. Lo anterior es prueba clara de
cómo la propiedad hoy más que nunca es consustancial
al desarrollo del ciudadano en una sociedad.
Por último, el derecho de propiedad incentiva al
propietario de un bien a mejorarlo, cuidarlo y protegerlo.
Esto tiene la ventaja de dar beneficios al propietario
de un bien, y además, evitar que el Estado tenga que
asumir los costos de proteger ese bien o mantenerlo, lo
que sería a su vez un costo para toda la sociedad.
En vista de la importancia comprobada de proteger el
derecho de propiedad, incluso en el marco del Estado
social de derecho, se considera en el mundo contem-
poráneo25, que no se debe simplemente limitarlo sobre
la base de su función social con argumentos filosóficos y
a veces políticos y poco técnicos, sino que debe hacerse
bajo criterios muy claros, reglados y estrictos, buscan-
do el mayor equilibrio posible entre el ejercicio de esa
libertad individual y la intervención pública.

17
COOTER, Robert y ULEN, Thomas, (1998), “Derecho y economía”, Fondo de Cultura Económica, México, p. 104.
18
RONDON, Andrea y HERRERA, Luis (2012), Independencia judicial y libertad: El Tribunal Supremo de Justicia y su incidencia en la propiedad privada; en la obra colectiva: “Independen-
cia judicial”, Colección Estado de derecho, serie primera, Tomo I, editado por FUNEDA, Acceso a la justicia, Academia de Ciencias Políticas y Sociales y Universidad Metropolitana, Caracas.
19
DE LEÓN, Ignacio (2008), OBCIT.
20
Ignacio De León cita a Gwartney y Lawson en su obra:, p. 37.
21
DE LEÓN, Ignacio (2008), OBCIT, pp. 32 y 33
22
Aunque como señala Martin Krause no es el único indicador válido para medirla, http://www.libertadyprogresonline.org/wp-content/uploads/2013/05/Calidad-Institucional-2013.pdf
23
HERNANDEZ G., José Ignacio, (2012), OBCIT.
24
GARCÍA DE ENTERRÍA (1997) Democracia, jueces y control de la Administración, Editorial Civitas, 3ª edición, Madrid.
25
Debemos destacar que el rol del Estado social de derecho en la actualidad ha cambiado en relación con lo que se pensaba que era su papel hasta los años setenta en Europa donde
surgió este modelo de Estado, que se consideraba que debía intervenir en la economía para crear esas oportunidades materialmente hablando. La causa de ese cambio se debió a la
profunda crisis económica que se produjo en Europa desde los años setenta con ese modelo económico que condujo a déficit fiscal, inflación, escasez, poca productividad, ineficacia e
ineficiencia de los servicios públicos y corrupción (Peña Solís, 2003, OBCIT, p. 468) y, nuevamente en los noventa en los países donde se mantuvo ese modelo de estado intervencionista
(LUGO GUILLEN, Vanesa, (2014), La gestión comunitaria de competencias, servicios y otras atribuciones: desafíos jurídicos en el marco de las contradicciones y la posibilidad práctica
de transferencia a los autogobiernos para el ejercicio directo de la gestión pública de los servicios públicos, en la obra colectiva: “Temas relevantes de los contratos, servicios y bienes
públicos”, VI Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Editorial Jurídica Venezolana y Centro de Estudios de Adiestramiento Jurídico (CAJO), Margarita. p. 468.

09
 CAPÍTULO 1

Es por ello que ha habido un cambio en la concepción

del Estado social de Derecho, en que se ha modificado
el paradigma de Estado prestacional por el de “Estado
de garantía de prestaciones” que “abandona el rol pro-
tagónico que lo caracterizó en el pasado, de prestador
de servicios y productor de bienes, asumiendo un papel
consustancial con la economía social de mercado, de
regulador del mercado”26.
Por tanto, incluso en el marco de un Estado social de
derecho, en el mundo contemporáneo se postula más
bien, la mínima intervención y la subsidiariedad del
Estado frente a la empresa privada27, así como la desa-
fectación de los bienes públicos y la despublificación
de los servicios públicos28. En ese orden de ideas, se ha
pasado de la “publicatio” a la “ordenatio”29.
Esto no significa que el derecho de propiedad no tenga
una función social, ya que la redistribución de la riqueza
de algunos es garantía de la igualdad de oportunidades
para otros. Pero lo importante es cómo lograr proteger
y garantizar este derecho sin que se creen distorsiones
sociales a favor de los “ricos”, ni se cree una igualdad
material que desincentive la productividad, o en casos
extremos, un igualitarismo basado en una propiedad de
todos, donde el Estado es en realidad el propietario en
nombre del pueblo y se hace esclavo al ciudadano.
En este sentido, la microeconomía y la economía
neoinstitucional, además de la historia reciente (décadas
de los setenta y noventa), muestran que el rol Estado,
incluso en el marco de un Estado social de derecho -que
tradicionalmente se le conoce como intervencionista en
la economía- debe ser subsidiario al privado, y la propie-
dad debe ser por lo general privada para que haya el
mayor beneficio para todos los ciudadanos. A esto hay
excepciones como es es el caso de los denominados
bienes públicos30.
A pesar de ello, en Venezuela desde el régimen político
instaurado a partir de las elecciones de 1998 se ha ido
instaurando un modelo socialista de gobierno, basado
en un igualitarismo, donde se prevé, entre otros aspec-
tos, la implantación de una supuesta propiedad “social”,
como se le llama en diversas leyes31; y como consecuen-
cia de ello, se ha ido mermando y atacando la propiedad
privada32, la libertad económica33, y paulatinamente, el
Estado se ha ido apropiando de los medios de produc-
ción34, lo que como bien explicó el ex magistrado Jesús
Eduardo Cabrera en un voto salvado a una sentencia,
que analizaba el modelo propuesto en el proyecto de
reforma constitucional de 2006 –rechazado el 2 de
diciembre de 2007 por la mayoría de los venezolanos
pero igualmente implementado, “no está previsto por la
Constitución, ni permitido por ella”35.

26
HERNANDEZ MENDIBLE, Víctor, (2014), Economía social de mercado en el estado de garantía de prestaciones, (Dirs. Jaime Rodríguez Arana-Muñoz y Ernesto Jinesta Lobo, Coord. José
Pernas García), “El Derecho administrativo en perspectiva. Homenaje al profesor Dr. José Luis Meilán Gil, Tomo I”, Ed. RAP, Buenos Aires, pp. 331-348 (ISBN: 978-987-694-007-8), p. 346.
27
José Ignacio Hernández, Organización administrativa y buena administración, Volumen I de Aveda, FUNEDA, Caracas, 2014, pp. 56 y ss.
28
HERNÁNDEZ-MENDIBLE, Víctor (2014), La regulación de los bienes necesarios para la satisfacción del interés general, en la obra colectiva “Temas relevantes de los contratos, servi-
cios y bienes públicos”, Editorial Jurídica Venezolana, pp. 53 y 54.
29
IDEM, p. 55.
30
MOCHÓN, Francisco, (2005), Economía, teoría y política, Mc Graw Hill/Interamericana de España, 5ª edición, Madrid, p. 204-209.
31
Vid: Las llamadas “Leyes del Poder Popular”, todas publicadas en Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.011 de fecha 21 de diciembre de 2010.
32
Según el Índice Internacional de Propiedad, Venezuela de 2009 a 2013, decreció su índice global de propiedad en un 2,3%, ver: http://www.internationalpropertyrightsindex.org/profile?location=venezuela
33
En el Índice de Libertad Económica, Venezuela en 2013 aparecía en el puesto 174 de 177 países y en 2014 aparece en el último puesto, ver: http://www.libertad.org/indice
34
Vid: El anexo “Cronología de adquisiciones forzosas del Ejecutivo Nacional de 2005 a 2012” del artículo de Samantha Sánchez Miralles, titulado La expropiación de los Proyectos
Hamaca, Petrozuata y Corocoro. La demanda de CONOCO PHILLIPS ante el CIADI, que publicará FUNEDA en la obra colectiva de sus 20 años, que está en imprenta. Ver también la obra
“¿Expropiaciones o Vías de Hecho? de Antonio Canova, Luis Alfonso Herrera y Karina Anzola, publicada por FUNEDA y la UCAB, en los capítulos 5 al 7, Caracas, 2008. Ver, además, el artí-
culo “Conozca las nacionalizaciones y expropiaciones que ha realizado Hugo Chávez desde el 2007”, publicado por Noticias24 el 1-11-2010, disponible en: http://economia.noticias24.
com/noticia/38706/conozca-las-nacionalizaciones-y-expropiaciones-que-ha-realizado-hugo-chavez-desde-el-2007/. Ver José Ignacio Hernández, “Administración Pública, desarrollo
y libertad en Venezuela. Algunas ideas en torno a la reforma administrativa en Venezuela”, editado por Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2012, pp. 189-191.

10

En este sentido es significativo el recién publicado en
Gaceta Oficial (Nº 6.118 Extraordinario de fecha 4 de
diciembre de 2013), plan del gobierno actual, titulado,
“Plan de la Patria” (Segundo Plan Socialista de Desarrollo
Económico y social de la Nación, 2013-2019)36, que esta-
blece como uno de sus objetivos: “Continuar construyen-
do el socialismo bolivariano del siglo XXI”, el cual señala
estar inspirado “en la acción socialista del Comandan-
te Supremo y Líder de la Revolución Bolivariana, Hugo
Chávez Frías” y considera como una meta fundamental
establecer un sistema de economía socialista y comunal,
en el que la propiedad privada desaparezca paulatina-
mente, así como la empresa y el mercado (ver el gran
objetivo histórico Nº 2 de este plan).
En virtud de lo anterior, es obvio que Venezuela apa-
rece muy mal calificada en los estudios de expertos y de
las organizaciones internacionales en cuando al respe-
to del derecho de propiedad. El Índice Internacional de
Derechos de Propiedad de 2013 la coloca en el puesto
127 entre 130 países, y en la región de América Latina
y el Caribe en el puesto 22 de 23 países37. En el mismo
orden de ideas, se encuentra en el último lugar en el
índice de libertad económica, publicado por el Instituto
Fraser38, después de países como Congo, Burundi, Zim-
35
Vid: voto salvado a la sentencia N° 2042 de fecha 2-11-2007, Caso Néstor Luis Romero Méndez.
36
Es aprobado por la Asamblea Nacional “con fuerza de ley” sin seguirse los procedimientos correspondientes para que sea una “ley”. De allí es que nos imaginamos que se dice que
tiene “fuerza de ley” pero no es una ley desde el punto de vista jurídico.
37
Publicado en: http://www.internationalpropertyrightsindex.org/ranking
38
Publicado en: www.freetheworld.com
39
Entendiendo al “ciudadano” de la forma en que se planteó a partir de la Revolución Francesa: verdaderos sujetos de derechos y deberes.
CAPÍTULO 1
bawe, Chad, Angola, Argelia, que son conocidos por su
pobreza, desigualdad social, fragilidad institucional y
poca tradición democrática.
Esto es preocupante porque hoy en día está cada vez
más claro -hasta para la Iglesia Católica, que en algún
momento defendió la tesis que el derecho de propiedad
privada debía estar subordinado al uso común (Chal-
baud Zerpa, 2000, p. 199-201)- que “la falta de propiedad
conduce a la impotencia y a la dependencia” es decir,
“no hay libertad sin propiedad” (Chalbaud Zerpa, 2000,
p. 203).
No obstante el paulatino ataque y deterioro del derecho
de propiedad, a inicios del siglo XXI, se inició el proceso
de regularización de la propiedad de la tenencia de la
tierra en los asentamientos urbanos. Aunque, como se
verá a lo largo de este trabajo, en un marco inicial de
propiedad plural, familiar o colectiva, y no individual, y
aunque inicialmente con una política pública para im-
pedir la invasión, con el tiempo no fue así, sino que se
propició, con lo cual no se logra el objetivo de tener un
país de “ciudadanos”39 y de propietarios, que es lo que
normalmente se persigue con este tipo de regulación.
11
 CAPÍTULO 2

CAPÍTULO 2:
BREVE RESEÑA DE LA
EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA
NACIONAL SOBRE LOS BIENES
PÚBLICOS
2.1 Orígenes:
La distinción sobre la apropiabilidad o no de los bienes,
y las distinciones que de ello se derivan, ha sido una
constante en la evolución histórica de Occidente, y así,
los romanos dividían los bienes en dos grandes cate-
gorías: los denominados intracommercium, o pasibles
de ser objeto de relaciones o vinculaciones entre par-
ticulares, y consecuentemente, pasar a formar parte del
patrimonio de los mismos; y los correspondientes al ex-
tra-commercium, los que, en principio, no podían ser apro-
piados por los particulares y se regían por un régimen
jurídico diferente a los anteriores, sobre todo, en lo que
estaba relacionado con el uso público de estos40.
Dentro de los bienes ubicados en el extra-commercium
nos encontramos con los bienes destinados al culto pú-
blico (res sacrae et religiosae), y los llamados res extra
commercium humani iuris, que a su vez se dividían en
res comunes ómnium (bienes no susceptibles de apropia-
ción por su naturaleza, como el aire), res publicae (suscep-
tibles de apropiación pero destinados al uso general
como los puertos); y finalmente, la res universitates que
correspondía a los bienes dedicados al uso público por
parte de los integrantes de una comunidad local, muni-
cipio o colonia41. También hemos de destacar la diferen-
cia que se hacía entre bienes públicos de uso general y
aquellos destinados a las comunidades de una localidad.
Hemos de agregar que la conceptualización de este tipo
de bienes necesariamente estaba vinculada al uso de los
mismos, por cuanto, como es sabido, los romanos no hi-
cieron conceptualización alguna sobre la existencia de
un Estado o de un órgano territorial equivalente a nivel
local.
Todos los conceptos anteriores, con algunos matices (por
ejemplo, en lo referente a los bienes religiosos) siguen
vigentes en la actualidad, con lo que su mención siem-
pre es pertinente al describir la evolución del régimen
de los bienes públicos.
2.2 La Revolución Francesa:
Luego, con la vigencia del régimen absoluto hubo, según
los casos, alguna confusión entre los bienes públicos y
los bienes de la Corona, y ante esta situación, ya en la

40
TURUHPIAL, Héctor, OBCIT. pp. 31-32.
41
IDEM.

12

época de la Revolución Francesa, se tuvo la necesidad
de hacer parte de la Nación (esto es, “nacionalizar” es
su expresión primigenia), los bienes de la Corona, y para
ello, la Asamblea Nacional dictó el Decreto del 1° de
diciembre de 179042.
En dicho instrumento normativo no se hace mención
alguna a lo que hoy denominamos dominio público o
privado, sino que simplemente se hace el señalamiento
que los bienes de dominio nacional, por la razón antes
expuesta, y con el fin de protegerlos, se les otorga el
carácter de inalienables, condición que sólo podía per-
derse mediante ley, con lo cual la Revolución es conse-
cuente con su respeto a la propiedad de modo tal que
no había una excepción absoluta de apropiabilidad, sino
que la misma era sólo relativa. Debido a los fines que
perseguía la norma, existe una equivalencia de térmi-
nos entre lo público, nación, dominio público y dominio
nacional43.
Por ello, fue tarea del Código Civil francés de 1805
hacer algunas precisiones, entre las que destaca hacer
equivalente el concepto de dominio público con el de
dominio del Estado, aunque el término dominio privado
hubo ser desarrollado por la jurisprudencia y la doctri-
na44. Así, se consideró a los bienes ubicados dentro del
primer concepto como inalienables e imprescriptibles,
mientras que los que eran del dominio privado sí podían
ser objeto de enajenación bajo un régimen ordinario de
propiedad privada.
A partir de esta distinción surge la vexataquestio sobre
la titularidad aplicable para los bienes del dominio pú-
blico, esto es, si son objeto de un verdadero régimen de
propiedad o si por el contrario se trata sólo de un régi-
men de gestión de bienes no apropiables. El impacto de
esta discusión en nuestro derecho la analizaremos infra.
Luego nos encontramos con el Código Civil italiano de
42
IBID. P. 60-61.
43
IBID. P. 62.
44
IBID. p. 63.
4$
IBID. p. 82.
CAPÍTULO 2
1865 que recogió la interpretación que la doctrina y la
jurisprudencia hizo del Código Civil francés y así dividió
los bienes públicos en bienes de dominio público y de
patrimonio del Estado (dominio privado)45.
2.3 Los Códigos Civiles venezolanos:
Ya en nuestro país nos encontramos con que el Códi-
go Civil de 1862, de breve vigencia, acogió la posición
de Andrés Bello plasmada en el Código chileno de su
autoría, y en el que se siguió, la división romana de los
bienes según la titularidad de su propietario y según el
uso atribuido a los mismos.
Posteriormente, Guzmán Blanco dictó el Código Civil de
1873 que siguió el modelo del italiano de 1865, postura
que fue acogida por el Código Civil de 1916 al punto
de contener disposiciones casi idénticas a las de aquel,
situación que se mantuvo con el Código de 1942, sin que
se hicieran cambios en la reforma aprobada en 1982,
salvo en la numeración de los artículos.
De la lectura del Código Civil vigente (artículo 538 y ss),
pasamos a hacer los siguientes señalamientos:
• Bajo el título “De los bienes con relación a las per-
sonas a quienes pertenecen”, inicia el artículo 538
expresando que los bienes pertenecen a la Nación,
los Estados, las Municipalidades, los establecimien-
tos públicos y a los particulares, y como puede apre-
ciarse, a la antigua concepción romana, sólo se agre-
ga los bienes generados por la evolución del Estado,
pero sigue manteniéndose la división original entre
bienes de dominio público y privado. Luego, el artícu-
lo 539 establece la división entre bienes de dominio
público y privado en los tres niveles político-terri-
toriales existentes para el momento (República, Es-
tados y Municipios). Se califican como de dominio
13
 CAPÍTULO 2
público los caminos, los lagos, los ríos y las murallas,
entre otros.
• El artículo 540 pasa a hacer la división de los bienes
de dominio público en bienes de uso público y bienes
de uso privado para los tres niveles político-territo-
riales ya mencionados, lo cual es complementado
con lo dispuesto en el artículo 541 que señala que
los bienes de dominio público “que dejen de estar
destinados al uso público y a la defensa nacional”
pasarían al dominio privado, con lo cual se prevé la
posibilidad de desafectación de los bienes de uso
público en función de la cesación de su función.
• Luego, el artículo 542 establece que las tierras sin
dueño dentro del entonces denominado Distrito
Federal o de las Dependencias Federales pasarían
al dominio privado de la Nación, y si esas tierras es-
tuvieren en los Estados, a su dominio privado, con lo
que parece excluirse a los municipios de la posibili-
dad de ser propietarios de este tipo de bienes.
• El artículo 543 declara la inalienabilidad de los
bienes de dominio público, así como el régimen
de propiedad ordinario para los bienes de domin-
io privado de acuerdo con la normativa correspon-
diente, lo cual es reforzado por el artículo 544 al
señalar que las disposiciones del Código se aplicarán,
en principio, a los bienes del dominio privado, salvo
colisión con leyes especiales.
Como puede apreciarse, el Código evita una conceptualización
de las categorías de los bienes de manera particulariza-
da y tiende a darle más énfasis para su clasificación a los
sujetos titulares de los mismos y sobre todo, al uso que
se da a estos.
46
Citado por Hector Turuhpial, OBCIT, p. 259.
47
Citado por Hector Turuhpial, OBCIT, p. 261.
48
Citado por Hector Turuhpial, OBCIT, p. 262.
49
Citada por Hector Turuhpial, OBCIT, pp. 262 y 263.
$0
Citado por Hector Turuhpial OBCIT, pp. 263 y 264.
14
2.4 La doctrina nacional:
Los autores venezolanos, en lo que concierne a los bienes
nacionales han centrado su atención a la aludida dis-
cusión sobre la posibilidad o no que haya una verdadera
una verdadera titularidad sobre los bienes de dominio
público, y en ese sentido, Lares Martínez se declara a
favor de aceptar un verdadero ejercicio del derecho
propiedad sobre estos bienes46, posición posteriormente
acogida por la Procuraduría General de la República en
su dictamen del 20 de octubre de 199247.
Brewer-Carías, por su parte, asume que la declaración de
un bien como dominio público en realidad lo que con-
tiene es una exclusión de la propiedad privada del mis-
mo, sin que sea necesario que haya un pronunciamiento
expreso sobre la titularidad pública del bien afectado48.
Por su parte, Ruggeri se aparta de los autores mencio-
nados y señala que en realidad los órganos territoriales
que tienen bajo su responsabilidad bienes del dominio
público son simples gestores de los intereses colecti-
vos49, posición esta, que no es respaldada por la may-
oría de la doctrina que los considera de propiedad del
Estado.
Finalmente, Araujo Juárez, precisa aún más la posición
de Lares Martínez al señalar claramente que los bienes
de dominio público no sólo son propiedad de los entes
a los que están sujetos, sino que además se encuentran
bajo un régimen de propiedad distinto (exorbitante) al
derecho común que hace ineficaces las disposiciones
del Código Civil y aplicables las del Derecho Público50.
 CAPÍTULO 3

CAPÍTULO 3:
RÉGIMEN NORMATIVO
A PARTIR DE LA
CONSTITUCIÓN DE 1999
3.1 La Constitución:
El régimen económico de la Constitución actual se ha
calificado51 como de economía social de mercado o
de economía mixta52, lo que implica, como afirma José
Ignacio Hernández (2010) “la exclusión de otros siste-
mas económicos que resulten incompatibles con él. Por
ejemplo, un sistema basado en la erradicación de la
propiedad privada sobre factores de producción” (p. 193),
como el que se ha ido instaurando en Venezuela con el
llamado “socialismo del siglo XXI”.
Adicionalmente, en la Constitución de 1999 (publicada el 24
de marzo de 2000), como lo hacían otros textos constitucio-
nales, declara que la soberanía sobre todo el territorio es de
la República (artículo 11), así como su inalienabilidad (artí-
culo 13). Por primera vez, se incluyen las minas, junto con los
hidrocarburos y las costas como bienes de dominio público
con carácter imprescriptible e inalienable (artículo 12).
A su vez, el artículo 181 eiusdem, si bien no los declara
como de dominio público, establece el carácter in-
alienable e imprescriptible de los “ejidos”53. Esta inalien-
abilidad es relativa por cuanto la misma disposición
señala que pueden ser desafectados, de acuerdo con las
previsiones de las respectivas ordenanzas y lo dispuesto
en el ordenamiento constitucional y legal.
El marco general de estas disposiciones ha sido definido
aún más, pero en detrimento de la autonomía munici-
pal, por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Su-
premo, que en las sentencias N° 670 del 6 de julio del
2000 y N° 2257 del 13 de noviembre de 2001 declaró
que las regulaciones del Municipio, aun en materias de
su exclusiva competencia, están sujetas a lo dispuesto
por la legislación nacional, e incluso, estadal. Esta inter-
pretación ha sido recogida por la vigente Ley Orgánica
del Poder Público Municipal en su artículo 554.

51
Como bien explica PEÑA SOLÍS (2003) OBCIT, esta calificación debe entenderse de forma flexible en un sistema democrático, donde por definición debe existir pluralismo ideológico
y político, de manera que pueda haber más o menos mercado o más o menos intervención, según la tendencia del gobierno de turno, porque la Constitución no puede obligar a un
régimen económico determinado (p. 469), aunque sí al respeto de unos valores, como son los de igualdad social y de justicia social, como hace la venezolana de acuerdo a los valores
de los venezolanos (Ver al respecto el estudio realizado por Ángel Álvarez y Francisco José Virtuoso, titulado: “Valoraciones de la democracia en Venezuela y América Latina, publicado
por el Centro Gumilla, Caracas, 2012, donde se demuestra que efectivamente esos son los valores de los venezolanos y su concepción de la democracia).
52
En sentencia de fecha 6 de febrero de 2001 de la Sala Constitucional, recaída en el caso Pedro Antonio Pérez Alzurutt II, así se le califica.
53
Brevemente, debemos recordar que la noción de ejidos se origina en las Siete Partidas donde se les calificaba de imprescriptibles y de uso común. Ya en nuestra etapa republicana,
la Constitución de 1925 les reconocía su carácter inalienable (artículo 18, numeral 2) y establecía que sólo podían destinarse a construcciones. La Constitución de 1947, por su parte
agregó su carácter imprescriptible (artículo 119) y su uso para fines de la reforma agraria. A esto, la Constitución de 1961 añadió que también podían utilizarse para el desarrollo
de los “núcleos urbanos” (artículo 32). Estos fines particulares fueron eliminados en el texto de la Constitución vigente, manteniendo su carácter de inalienables e imprescriptibles,
y agregando que los terrenos baldíos en el área urbana del Municipio pasan a ser ejidos, derogándose con esto, parcialmente, el artículo 542 del Código Civil que sólo reconocía la
apropiabilidad de estas tierras por parte de la República y los Estados, y no de los Municipios.
54
Publicada en la Gaceta Oficial extraordinaria N° 6015 del 28 de diciembre 2010.

15
 CAPÍTULO 3
En este sentido, la Ley Orgánica del Poder Público Mu-
nicipal, que se analizará a continuación, establece que
los ejidos son bienes de dominio público, salvo las
tierras de los pueblos indígenas que se encuentren en
los municipios (artículo 133), y además, esta ley, indica el
procedimiento para desafectar los ejidos (artículo 134).
3.2. La Ley Orgánica del Poder Público
Municipal:
Esta Ley establece en su artículo 132 que son “bienes
municipales” los muebles e inmuebles que por cualquier
título formen parte del patrimonio del Municipio, o los
que fueren destinados a “algún establecimiento público
o servicio del Municipio o algún ramo de su adminis-
tración” a menos que haya disposición o convenio en
contrario.
Luego, repite la fórmula del Código Civil y divide los
bienes en bienes de dominio público o privado. Como ya
se dijo, el artículo 133 declara como bienes de dominio
público a los ejidos (con excepción de las tierras de los
pueblos indígenas), y además: las vías terrestres, rurales
y de usos comunales y los que adquiera el Municipio
mediante expropiación de acuerdo con la legislación
correspondiente. Este último supuesto debe destacarse,
por cuanto implica que no puede haber una expropiación
para el uso privado del Municipio por cuanto la expro-
piación sólo puede invocarse en razón de una utilidad
pública y por lo mismo el bien debe tener tal destino.
Sucesivamente, el artículo 134, reitera lo señalado
por el Código Civil en cuanto a la inalienabilidad e
imprescriptibilidad de los bienes del dominio público,
y con base en ello, establece que sólo pueden desafec-
tarse los ejidos con el voto favorable de las tres cuartas
partes de los integrantes del Concejo Municipal pre-
via consulta con los Consejos Locales de Planificación
Pública. Asimismo se indica que ha de constar la opinión
del Síndico Procurador y del Contralor Municipal.
16
Respecto de los ejidos, el artículo 147 eiusdem reitera
su incorporación como bienes del dominio público “des-
tinados al desarrollo local” y establece taxativamente
que sólo podrán enajenarse para la “construcción de
viviendas” o para “usos productivos de servicios y de
cualquier otro interés público” de acuerdo a lo esta-
blecido en los planes de ordenación urbanística y las
respectivas ordenanzas. Con esto se consagra un criterio
funcional, aunque sin límites precisos, por cuanto no se
trata sólo de viviendas y servicios públicos sino también
de bienes de usos productivos para el “interés público”.
Del mismo modo, el artículo 148 consagra el rescate del
terreno ejido o de dominio privado que no sea desti-
nado al uso previamente establecido dentro de los pla-
zos previstos sin que dé lugar a indemnización alguna,
necesitándose para ello de acuerdo previo del Concejo
Municipal y mediante procedimiento con las garantías
correspondientes para los afectados. La condición de
rescate por incumplimiento en el destino del terre-
no por el particular al cual se vendió el bien, se con-
siderará como parte de todos los contratos sobre estos
inmuebles.
Establece la ley además que se considera de utilidad
pública y de interés social la concesión y ampliación de
los ejidos municipales (artículo 150), de modo que cual-
quier terreno con estos fines puede ser objeto de una
medida expropiatoria de acuerdo con la ley correspon-
diente, aunque se declara que ello no puede ocurrir en
los casos de parques nacionales, monumentos naturales
y otras áreas de importancia ecológica, así como con los
terrenos aptos para la agricultura.
Y así como se regula la desafectación, se establece que
también puede ser política del Municipio la no ena-
jenación de los terrenos municipales, sean ejidales o de
dominio privado, estableciendo las medidas correspon-
dientes para su administración con las restricciones que
sean pertinentes para el “desarrollo de las poblaciones
y el interés del Municipio” siempre que se respeten las

necesidades de servicio público (artículo 151).
Finalmente, establece la ley que para la ampliación o
concesión de ejidos pueden pagarse las obligaciones que
de estos conceptos se deriven, con bonos de la Repúbli-
ca, redimibles en un plazo no mayor de 20 años, con la
particular disposición que los bonos y los intereses serán
pagados entre la República y el Municipio, pudiendo el
Ejecutivo Nacional retener una proporción del situado
constitucional con estos fines, lo que no parece abonar a
que se use este medio de pago en la práctica.
3.3. La Ley Especial de Regularización Integral
de la Tenencia de la Tierra de los Asentamien-
tos Urbanos:
El origen de esta ley se encuentra en el decreto Nº 1.666
(publicado en Gaceta Oficial N° 37.378 de fecha 4 de
febrero de 2002), cuyo objetivo era iniciar el proceso de
regularización de las tierras urbanas ocupadas por bar-
rios populares con la participación de las comunidades
organizadas. Para ello, se creó una oficina técnica adscri-
ta a la Vicepresidencia de la República.
Se dijo que este programa abarcaría el 61% de la po-
blación (unas 10.000.000 de personas para ese momen-
to), que es la que vivía en esas condiciones en Venezuela,
de la cual el 40% estaba ubicada en la Gran Caracas y
el Estado Vargas55. Además, en esas zonas se indicó que
sólo existía una vialidad del 5%, el 80% de sus habi-
tantes no pagaba luz y casi el 100% de los comercios
eran ilegales56. En ese decreto se estableció en el artí-
culo 9 que quien invadiera o promoviera la invasión de
tierras a partir de su vigencia, no tendría derecho a la
regularización de la tierra.
55
CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 52.
56
CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 52.
57
Publicada en la Gaceta Oficial N° 38.480 del 17 de julio de 2006.
58
El Estado comunal es tipo de Estado y modelo de sociedad del cual empieza a hablar el presidente de Venezuela para ese momento, Hugo Chávez Frías, cuyos postulados funda-
mentales se resumen en la propuesta de reforma de Constitución que fue rechazada por la mayoría de los venezolanos el 2 de diciembre de 2007, que plantea “un sistema económico
marxista” (BREWER-CARÍAS, Allan, (2007), Hacia la consolidación de un Estado Socialista, Centralizado, Policial y Militarista. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas.
CAPÍTULO 3
En 2006, se dicta la Ley Especial de Regularización Inte-
gral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Ur-
banos Populares57, que tiene como objeto, según su artí-
culo 1º, “ordenar y regularizar el proceso de tenencia de
la tierra”, aunque no apunta a un sentido tradicional de
propiedad, pues en ese mismo artículo se hace mención
a que la consolidación de los asentamientos populares
se hará “mediante un proceso de cogestión integral con
el Estado”.
No obstante esto, en su artículo 2 indica que trata de dar
un tratamiento especial a los habitantes poseedores de
la tierra a los que “no se les ha reconocido su derecho a
la propiedad”, y en su artículo 9 establece que “el proceso
de regularización para la asignación de la tenencia de
la tierra es a la familia o a la comunidad”, es decir, que
en ningún caso se otorga la propiedad privada y a título
individual.
Se trata de una propiedad plural en clara consonancia
con los postulados socialistas de colectivización de la
propiedad del Estado comunal58.
Otro aspecto importante establecido por esta ley es
la creación de las llamadas “Oficinas Técnicas para la
Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana” a nivel
nacional, estadal y municipal.
En el caso de los municipios, el artículo 52 ordena que
estos dicten sus ordenanzas en que creen sus respec-
tivas oficinas técnicas, así como regulen el proceso de
enajenación de sus ejidos a los efectos de esta norma-
tiva. Estas Oficinas Técnicas deben actuar junto con los
Comités de Tierras Urbanas que deben ser nombrados en
asambleas de ciudadanos y ciudadanas, “convocada por
un equipo promotor de la comunidad”, lo que deja mucho
17
 CAPÍTULO 3
margen a la opacidad y a la discrecionalidad por parte
de esos promotores en la medida en que el Comité de
Tierras Urbanas puede organizarse “atendiendo a sus
tradiciones y costumbres” con al menos la presencia del
treinta por ciento de los habitantes mayores de edad de
esos asentamientos. Aunque se hace mención a los prin-
cipios constitucionales de la democracia participativa
(artículo 54), este tipo de elección sin un padrón elector-
al definido resulta de difícil concreción por la evidente
falta de elementos objetivos que permitan verificar el
cumplimiento de los parámetros establecidos por la ley.
Según esta ley, la propiedad familiar “es el derecho
indivisible que el Estado le confiere a la familia para
usar, gozar y disponer de la tierra” (artículo 35), y en
este sentido, debe enfatizarse el hecho de que el Es-
tado no reconoce la propiedad sino que la confiere, lo
cual, en estrictos términos jurídicos es completamente
inadecuado en la medida en que según la legislación
nacional existente hasta ese momento, la propia
Constitución y los tratados internacionales sobre dere-
chos humanos, se trata de reconocer un hecho preexis-
tente (la posesión) que hace necesario sólo el recono-
cimiento de la propiedad, no su conferimiento.
Con esta regulación y tipo de propiedad familiar se
pone de manifiesto la política pública respecto de esta
situación, en que no se reconoce realmente la propiedad
privada e individual, y por ello, no se iguala realmente
a las personas de escasos recursos con el resto de la
población propietaria de sus viviendas bajo el régimen
constitucional de la propiedad privada, establecido en el
artículo 115 de la Constitución.
Respecto de la propiedad colectiva, la ley señala que la
misma “es el acto jurídico formal mediante el cual una
comunidad, que así lo decida en asamblea de ciudada-
nos y ciudadanas, acuerda solicitar el otorgamiento de la
titularidad colectiva del lote total del terreno que ocu-
pa” (artículo 37). Sin embargo, nada dice respecto a la
59
“Usucapión. Del latín usucapio, de usus, uso o posesión, y capere, tomar o adquirir; la adquisición del dominio a través de la prolongada posesión en concepto de dueño”. Vid. Ca-
banellas, Guillemo (1979). Diccionario Jurídico Elemental. Heliasta. Buenos Aires. p. 322.
18
forma en que dicha propiedad colectiva puede ejercerse:
qué derechos y qué facultades realmente implica, cómo
se transfiere o administra, en fin cuál es su régimen
normativo.
Adicionalmente, en los casos de adquisición por haberse
verificado los supuestos de usucapión59, la ley esta-
blece un lapso de 10 años de posesión, y ordena apli-
car el procedimiento breve del Código de Procedimiento
Civil como el que debería utilizarse para que un Tribunal
declarase lo conducente, pero en cambio da la compe-
tencia a la Administración Pública, sea nacional, estadal
o municipal, según el tipo de terrenos de que se trate: de
dominio público, baldíos o ejidos para hacer el recono-
cimiento respectivo de la propiedad.
Esto parece interesante para agilizar el proceso y siem-
pre que se trate de tierras de dominio público o sin
dueño, pero si son tierras privadas debería analizarse el
caso en un tribunal y respetarse las garantías del debido
proceso para que se logre resolver el conflicto entre las
partes involucradas de la manera más justa posible.
3.4. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Especial de Regularización Integral de la
Tenencia de la Tierra de los Asentamientos
Urbanos y Periurbanos:
Esta ley, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.668 del 6
de mayo de 2011, deroga la anteriormente comentada,
y en su exposición de motivos indica que luego de dic-
tarse el Decreto N° 1.666, publicado en la Gaceta Oficial
N° 37.378, de fecha 04 de febrero de 2002 y la Ley Es-
pecial de Regularización Integral de la Tenencia de la
Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares:
“…pocos han sido los logros alcanzados en
la materialización de la tenencia de la tier-
ra ocupada por la población en los asenta-
mientos urbanos consolidados, en virtud de

que en el período de nueve años, sólo se ha
logrado entregar un número aproximado de
500.000 títulos de tierras aproximadamente,
de un universo nacional muy superior a esta
realidad”.
Además, según esta ley, a las tierras otorgadas “deberá
otorgársele el carácter de bien de naturaleza y uso de
interés y función social y no una mercancía a los fines
previstos en el presente Decreto” y ratifica la posición
establecida en la ley precedente de otorgar sólo títulos
de propiedad familiar o colectiva (artículo 51).
Por último, esta ley reitera el carácter de cada una de ellas
(artículos 52, 53 y 54) y condiciona en cualquiera de los
casos anteriores, la venta de la propiedad al hecho que
hayan transcurrido no menos de 10 años luego de que la
parcela fuera “adjudicada”, y en tal supuesto, señala que
el propietario la debe ofrecer en primer lugar al Comité
de Tierras Urbanas, quien debe responder al “interesado”
(llama la atención el uso del singular en este contexto,
ya que se trata de una propiedad familiar) dentro de los
15 días hábiles siguientes, y si ello no ocurriese, se debe
entender como desistido el derecho de preferencia.
Sin embargo, ello no basta para la enajenación por
cuanto quien desee vender debe consignar un “acta de
aceptación” del Comité de Tierras Urbanas, siendo el
mismo “requisito indispensable para el registro del títu-
lo de propiedad” (artículo 57). En este sentido, debemos
destacar que no se condiciona para la enajenación que
se mantenga el régimen de propiedad familiar o colecti-
va de la parcela vendida, sino que parece que al vender-
lo se transforma en propiedad privada.
El procedimiento de adjudicación de la titularidad de
la tierra está descrito a partir del artículo 61 de la ley
mencionada, y esta indica que puede iniciarse de oficio
por parte del Instituto Nacional de Tierras Urbanas, de
sus dependencias regionales o de la Oficina Técnica Mu-
nicipal correspondiente, mediante la declaración de la
CAPÍTULO 3
poligonal que identifica la comunidad objeto del pro-
cedimiento. También, puede iniciarse el procedimiento
por solicitud del Comité de Tierras Urbanas antes los
órganos antes descritos con los recaudos señalados en
el artículo 62.
No debemos dejar de recalcar que en la enunciación de
los requisitos se hace mención solamente al “solicitante
o la solicitante” a pesar de encontrarnos en un régimen
de propiedad plural y no se regula quién de los miem-
bros de esa familia es el legitimado para representar a
los demás, ni cómo debe hacerse.
Una vez iniciado el procedimiento, el órgano corre-
spondiente tiene 15 días hábiles para verificar si hubo
errores u omisiones en la solicitud y de no ser así la debe
admitir. Esta declaración tiene un efecto suspensivo
respecto de cualquier procedimiento de transferencia de
la propiedad de las parcelas que se quieran adjudicar
con las excepciones que la ley establezca (artículo 64).
En el caso de las tierras públicas, la adjudicación pro-
cederá en los casos de terrenos que sean propiedad
de la Nación (sic) o aquellas que sean “administradas o
de competencia de cualquiera de los niveles políticos
territoriales del Poder Público”, lo cual llama la atención,
porque tal expresión no hace alusión a la titularidad de
la propiedad de otros sujetos distintos de la República
(artículo 65), como los municipios o los Estados.
Si se tratara de parcelas de dominio público, el Instituto
Nacional de Tierras o la Oficina Técnica Municipal debe
solicitar conjuntamente con el Comité de Tierras Ur-
banas, la desafectación total o parcial de éstas (artículo
66), en cuyo caso se aplica el procedimiento legal según
lo que corresponda.
Verificado lo anterior, el Instituto Nacional de Tierras Ur-
banas, sus dependencias regionales o la Oficina Técnica
Municipal, debe declarar finalizado el procedimiento en
tierras públicas y “otorgará a los miembros de la comu-
19
 CAPÍTULO 3
nidad del asentamiento correspondiente el título de ad-
judicación en propiedad de las tierras públicas, por una
sola vez y respecto a un único terreno o parcela” (artículo
68).
Adicionalmente, la ley otorga al Instituto Nacional de
Tierras Urbanas la potestad de dictar medidas pre-
ventivas para la protección de la tenencia de la tierra,
emitiendo certificados de posesión, que son instrumen-
tos similares al título supletorio que siempre se ha dado
respecto de las bienhechurías y otorga un tribunal.
Además, el Instituto Nacional de Tierras Urbanas puede
ordenar la “restitución inmediata de la posesión de la
tierra de los asentamientos urbanos” e incluso proceder
a la “prohibición de enajenar y gravar el inmueble objeto
del procedimiento”, lo cual es una usurpación de atribu-
ciones del Poder Judicial. En efecto, el problema funda-
mental que aquí se plantea es que las tierras pueden ser
de propiedad privada y con el solo hecho de acudir al
Instituto de Tierras y obtener un certificado de posesión
se limita el ejercicio del derecho del propietario sobre la
tierra, sin que medie decisión judicial alguna.
Hemos de enfatizar que la ley establece que en los
casos de conflictos entre particulares por la tenencia de
la misma tierra, estos han de someterse a una comis-
ión de conciliación y arbitraje, cuya aceptación es parte
de las condiciones para ser beneficiario (artículo 87). Es
decir, es una conciliación o un arbitraje obligatorios. La
Comisión está integrada por un representante del Insti-
tuto Nacional de Tierras Urbanas o de la Oficina Técni-
ca Municipal, un representante del Comité de Tierras
Urbanas y un tercer representante, elegido de mutuo
acuerdo por las partes (artículo 88), y el decreto-ley
plantea una presunción a favor del poseedor respecto
del propietario, además de que dos de los represen-
tantes suelen estar a favor del poseedor, El Instituto por
razones políticas y el Comité de Tierras Urbanas por ser
aquel del barrio que este representa o ser él el propio
solicitante.
20
3.5. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Orgánica de Bienes Públicos:
Con este instrumento normativo se cambia el régimen
aplicable a los bienes públicos en el sentido en que se
traslada al derecho público, y aunque no hay una dis-
posición derogatoria de las disposiciones del Código
Civil, las mismas tendrían un carácter supletorio respec-
to de lo establecido en esta ley. En suma, se iuspublifica
el régimen de los bienes públicos, lo que en principio
por ser relativo a los entes públicos no tiene nada de es-
pecial, salvo por el hecho que alerta sobre la tendencia
del Estado venezolano en los últimos 15 años de llevar
todo su control estricto.
Este instrumento normativo, publicado en la Gaceta Ofi-
cial N° 39.952 del 26 de junio de 2012 (reimpresión por
discrepancia de la ley publicada en la Gaceta N° 39.945
del 15 de junio de 2012) fue reformado por la Gaceta
Oficial Extraordinaria N° 6.155 del 19 de noviembre de
2014.
De acuerdo con su artículo primero, el objeto de la ley es
regular “el ámbito, organización, atribuciones y funciona-
miento del Sistema de Bienes Públicos” y al efecto indica
que son de “estricto cumplimiento” para las personas na-
turales o jurídicas que “ejerzan algún derecho sobre un
Bien Público” (artículo 2), lo que es complementado por
el artículo 3 que declara que sus disposiciones son de
orden público y de aplicación preferente sobre cualquier
otra del mismo rango. En tal sentido, esto es comple-
mentado por el artículo 14 que establece la derogación
expresa del principio que determina la aplicación de la
ley especial sobre la general.
Entre los sujetos sometidos a la ley están los órganos y
entes del Poder Público Municipal (numeral 4 del artí-
culo 4), y en el artículo siguiente se pasa a hacer la
clasificación de los bienes públicos. Así, el numeral 1 del
artículo 5 señala que entran dentro de esa categoría “los

bienes muebles e inmuebles, títulos valores, acciones,
cuotas o participaciones en sociedades y demás dere-
chos, de dominio público o de dominio privado” que
hayan sido adquiridos por cualquiera de los órganos y
entes del sector público.
Luego, los bienes públicos se dividen en bienes na-
cionales (literal a), bienes estadales (literal b), bienes
municipales (literal c) y bienes distritales (literal d).
En todos los casos, su definición es idéntica, con la
única diferencia de que el titular de su propiedad de-
pende del nivel político territorial que tiene, y al efec-
to se indica que corresponden a cada uno de estos, los
bienes de dominio público o privado, propiedad de sus
correspondientes órganos y entes, de sus empresas y de
las personas en que los organismos antes mencionados
tengan una participación igual o superior al 50% del
capital social al igual que las fundaciones.
Respecto a qué debe entenderse como bienes de do-
minio público, el artículo 6 los describe en los siguientes
términos:
1. Los bienes destinados al uso público, como plazas,
parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y
otros.
2. Los bienes que en razón de su configuración natural,
construcción o adaptación especial, o por su impor-
tancia histórica, científica o artística, sean necesa-
rios para un servicio público o para dar satisfacción
a una necesidad pública y que no puedan ser fácil-
mente reemplazados en esa función.
3. Los espacios lacustre y fluvial, el mar territorial, las
marinas interiores, históricas y vitales y las com-
prendidas dentro de las líneas de base recta que
ha adoptado o adopte la República; las costas ma-
rinas; el suelo y subsuelo de estos, el espacio aéreo
continental, insular y marítimo y los recursos que en
ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de
las especies migratorias, sus productos derivados y
60
Quizá con esto se quiso excluir aquellas partes de uso temporal o desechables utilizadas en un servicio público para evitar luego el trámite de su desafectación una vez que dejan
de ser necesarias.
CAPÍTULO 3
los componentes intangibles que por causas natu-
rales allí se hallen.
4. Los yacimientos mineros y de hidrocarburos,
cualquiera que sea su naturaleza, en el territorio
nacional o bajo el lecho marítimo, sean en el mar
territorial, en la zona económica exclusiva o en la
plataforma continental.
5. Todos aquellos que la ley le otorgue tal carácter.
Hicimos una cita extensa de la disposición mencionada
dada la conjunción de criterios utilizados para aglutinar
a los bienes de dominio público, pues se hace la dis-
tinción clásica en razón de su naturaleza como el mar o
el aire, y por su destino y uso público como las plazas y
caminos, así como su utilización para un servicio público,
aunque en este último sentido se hace la acotación, que
para ser considerado como de dominio público, el bien
no debe ser “fácilmente reemplazable”60.
Del mismo modo, la ley incorpora la norma constitucio-
nal sobre las minas ya antes comentada y termina por
una concepción positivista del dominio público, esto
es, lo que el legislador estime como tales, por lo que
finalmente estas disposiciones, más que un criterio para
conceptualizar los bienes de dominio público, no señala
fundamentales técnicas para su declaración, sino según
los intereses de la Administración.
Adicionalmente, el mismo artículo 6 establece una con-
cepción negativa de los bienes de dominio privado, al
simplemente señalar que pertenecen a esta categoría
aquellos bienes que no estén incluidos en los enun-
ciados ya expuestos, y además, aquellos que no estén
“destinados al uso público ni afectados a algún servicio
público”.
En lo relativo a la desafectación, la ley sólo hace mención
de los casos vinculados al Poder Público Nacional, por lo
que en este particular en cuanto a bienes municipales
y ejidos se seguirán aplicando las disposiciones de la
21
 CAPÍTULO 3

Ley Orgánica del Poder Público Municipal, así como las
ordenanzas respectivas.
Bajo el título de “prerrogativas” el artículo 9 establece
que los bienes de dominio público son imprescriptibles,
inembargables e inalienables, y además que están
exentos de contribuciones o gravámenes nacionales,
estadales o municipales61.
Finalmente, la ley establece que todo ente u órgano que
enajene un bien está en la obligación de notificar de
ello a la Superintendencia de Bienes Públicos (artículo
84). Esto muestra la política de centralización y de con-
trol del actual Estado venezolano.
De lo expuesto, podemos concluir que el régimen de
bienes públicos establecido en este instrumento le-
gal deja sin efecto la mayor parte de las disposiciones
correspondientes del Código Civil, por lo que podemos
concluir que la demanialidad pública, a partir de estas
disposiciones, se rige claramente por un ordenamiento
de derecho público, con una titularidad de la propiedad
exorbitante del derecho privado, todo ello en consonan-
cia con la tesis planteada por Araujo Juárez antes citada.
Ello, sin embargo, no altera el régimen general de los
bienes públicos municipales cuya desafectación en los
casos que proceda, se rige por sus disposiciones par-
ticulares ya antes comentadas, aunque debe notificarse
a la Superintendencia de las enajenaciones que lleven
a cabo.

61
En este sentido sólo debemos comentar que la acepción “prerrogativa” no es adecuada por cuanto no responde al significado literal del término, pues las cosas no tienen prerrogati-
vas, potestades o facultades por no ser sujetos de derecho. De acuerdo con el DRAE: Prerrogativa. (Del lat. praerogatīva). 1. f. Privilegio, gracia o exención que se concede a alguien para
que goce de ello, anejo regularmente a una dignidad, empleo o cargo. 2. f. Facultad importante de alguno de los poderes supremos del Estado, en orden a su ejercicio o a las relaciones
con los demás poderes de clase semejante. 3. f. Atributo de excelencia o dignidad muy honrosa en algo inmaterial.

22

CAPÍTULO 4:
RÉGIMEN DE REGULARIZACIÓN
DE LA TENENCIA DE LA
TIERRA EN LOS MUNICIPIOS
Como se pudo apreciar al analizar la regulación de
los bienes públicos, todo lo que tiene que ver con su
definición y caracterización se encuentra regido por
la Constitución y en buena medida, por instrumentos
nacionales de rango legal.
En lo que concierne a los terrenos municipales, estos
pueden ser ubicados en las dos grandes categorías ya
mencionadas, esto es, como bienes de dominio público o
de dominio privado, ubicándose, por expresa disposición
legal, en el primer tipo, los ejidos, así como todas
aquellas parcelas destinadas a un servicio público o un
interés público; mientras que en el segundo tipo, se en-
cuentran todos aquellos lotes de terreno que no tengan
tales características.
En consecuencia, la regularización de la titularidad de la
tenencia de los terrenos será diferente en uno y otro caso,
por cuanto los bienes de dominio público, para ser enajena-
dos deben seguir previamente el proceso de desafectación
para pasarlos al dominio privado, mientras que los privados
sólo requieren de una autorización del Concejo Municipal.
Tenemos entonces que la normativa municipal sobre esta
materia se circunscribe fundamentalmente a establecer
los pasos procesales que permitan concretar las políticas
públicas que determine el Municipio sobre estos bienes.
62
Publicada en la Gaceta Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda N° 054/210 del 24 de mayo de 2010.
63
Reformada parcialmente el 29 de noviembre de 2010, publicada en la Gaceta Municipal N° 133/2010.
CAPÍTULO 4
4.1. Régimen de titularización de tierras en el
Municipio El Hatillo:
En este municipio, el régimen de titularización se en-
cuentra normado en dos ordenanzas: la Ordenanza para
la prosecución y culminación del proceso de la regu-
lación de la tenencia de la tierra del casco tradicional
del Pueblo El Hatillo62, y la Ordenanza para la Regulación
Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos
Urbanos Populares del Municipio El Hatillo de 200763.
4.1.1. La Ordenanza para la prosecución y
culminación del proceso de la regulación de la
tenencia de la tierra del casco tradicional del
Pueblo El Hatillo:
Esta Ordenanza tiene como objeto la regularización
de la tenencia de la tierra del Casco Tradicional del
Pueblo de El Hatillo, que ya se había iniciado con la
Ordenanza de Regulación y Reconocimiento de Propie-
dad sobre Terrenos Municipales del Casco Tradicional del
Pueblo El Hatillo y el Calvario, por lo que esta regula la
continuación y culminación de un proceso previamente
iniciado.
23
 CAPÍTULO 4
De acuerdo con el artículo 2 de la Ordenanza, los
terrenos a ser regularizados fueron donados por
Balthasar de León para la fundación del pueblo El Ha-
tillo, y por lo tanto, los declara como terrenos munici-
pales e indica que se corresponden con el poligonal 2
del plano elaborado por la Dirección de Desarrollo Ur-
bano y Catastro, que forma parte de la Ordenanza. De
lo expuesto se deriva que de acuerdo con la Ordenanza
estos terrenos no son del dominio público del Municipio,
lo que explica entonces por qué no se exige su desa-
fectación.
Respecto a la legitimidad del solicitante para que se le
adjudique la titularidad de una parcela, se señala que
debe tener al menos 10 años de posesión de buena fe, o
20 años en el caso de posesión legítima. De acuerdo con
el artículo 13 de la Ordenanza se entienden poseedores
de buena fe a los que hayan cumplido con los requisitos
de la Ordenanza y del Código Civil para ser reconocidos
como tales y presenten un justo título, además de cum-
plir con lapso antes mencionado.
La misma disposición señala que son poseedores legí-
timos lo que con “ánimo de dueño hayan detenta-
do el terreno por 20 años o más de forma continua,
ininterrumpida, pacífica, pública y no equívoca”. No se
reconocen a los arrendatarios ni a los poseedores pre-
carios, como legitimados para iniciar el procedimiento
de otorgamiento de la propiedad del terreno.
El procedimiento para la regularización de las parcelas
de la zona antes mencionada, se inicia con solicitud del
interesado (artículo 10), que debe contener su identifi-
cación, su domicilio y el carácter con el que actúa.
La solicitud debe ser acompañada, de acuerdo con el
parágrafo único del artículo 10, de los siguientes recau-
dos:
1. Copia de la cédula de identidad del solicitante
si actúa personalmente. Si lo hace a través de
24
apoderado debe acompañar copia del poder.
2. Croquis referencial del terreno, con indicación de
linderos y medidas.
3. En caso de alegarse posesión legítima, elementos
probatorios que demuestren posesión por veinte o
más años.
4. En caso de alegarse posesión de buena fe, el justo
título.
5. Copia de la solvencia de impuesto municipal de
bienhechurías y presentación del original para su
verificación.
6. Indicación del domicilio a los efectos de las notifica-
ciones correspondientes.
El artículo 11 de la Ordenanza señala que los datos pre-
sentados en la solicitud deben ser fidedignos y presen-
tarse bajo fe de juramento. La consecuencia, en el caso
de determinarse que se dio información falsa, sería la
negativa de la solicitud, y en el caso de haberse suscrito
el contrato correspondiente, se rescindiría el mismo, sin
perjuicio de otras responsabilidades.
Una vez presentada la solicitud, la Dirección con com-
petencia en materia de desarrollo urbano y catastro
de la Alcaldía, debe sustanciarla, y tiene la obligación,
dentro de los 30 días hábiles contados a partir de la
presentación de la solicitud, de determinar los linderos
y medidas del terreno, verificar la información suminis-
trada y hacer un informe de los documentos presenta-
dos (artículo 20). Este informe debe contener la identi-
ficación del solicitante, la ubicación geográfica, número
catastral asignado y medidas, así como debe señalar
igualmente los usos permitidos del terreno, una relación
detallada de la tradición de títulos, datas y otros docu-
mentos, según lo aportado por el solicitante, y cualquier
otra información que se considere relevante (artículo 21).
Hecho el informe anterior, el expediente debe ser remitido
a la Sindicatura Municipal en un plazo no mayor a los 20
días hábiles, para que esta se pronuncie sobre la condi-
ción jurídica del terreno. Efectuado el informe jurídico,

devuelve el expediente a la Dirección con competencia en
materia de desarrollo urbano y catastro (Art. 22).
Verificados los pasos citados, el solicitante debe can-
celar una tasa por concepto de servicios administrati-
vos calculada en razón de Bs. 15 por metro cuadrado,
y la planilla que así lo acredite debe ser entregada a la
Dirección sustanciadora de la solicitud, y también una
compensación al Municipio por el reconocimiento de la
posesión que se calcula en Bs 35 por metro cuadrado de
la parcela (artículo 32).
Sobre este último pago, la Ordenanza incurre en una in-
congruencia por cuanto en el artículo 24 indica expre-
samente que la compensación debe ser cancelada antes
de remitir el expediente al Despacho del Alcalde para
su registro, pero el artículo 33 señala que ha de hacerse
luego de notificado el solicitante de la decisión
favorable por parte del Municipio.
Dado que en el artículo 33 se dedican dos parágrafos a
normar el supuesto de no pago de esta compensación,
caso en el cual se entenderá desistido el procedimiento
y sólo se le permitirá al solicitante que presente una
sola vez más su petición, pero con un 20% de recargo
en la compensación, parece que el contenido del artí-
culo 24 no tiene aplicación y se trata más bien de error
material.
Consignadas las planillas de pago, se remite el expe-
diente al Despacho del Alcalde, dentro de los 15 días
siguientes para su registro. En este Despacho, se debe
llevar un libro de control de solicitudes y de los informes
correspondientes, el registro en dicho libro no puede ser
superior a los 15 días hábiles de la recepción del caso
(artículo 25), lo cual, dada la naturaleza de este paso,
parece excesivo.
Realizado lo anterior, se remite el expediente a la Con-
traloría Municipal dentro los 15 días hábiles siguien-
64
Nótese que se da el mismo lapso para el registro de un expediente que para hacer un informe jurídico sobre el mismo.
CAPÍTULO 4
tes (artículo 26) para que la misma elabore un informe
en el que se pronuncie sobre el cumplimiento del
procedimiento establecido y emita pronunciamiento so-
bre el fondo de cada solicitud dentro de un lapso no
mayor a los 15 días hábiles de su recepción64.
En caso de no encontrar conforme el procedimiento, la
Contraloría lo devuelve al Despacho del Alcalde para
que se realicen las rectificaciones que correspondan
(artículo 27). En caso de conformidad por parte de la
Contraloría, remite el expediente al Concejo Municipal
para que dentro de las 5 sesiones ordinarias siguien-
tes a la recepción del expediente (artículo 29), este au-
torice o no por las ¾ partes de sus miembros al Alcalde
para que celebre “un convenio transaccional por el cual
transferirá al poseedor solicitante la propiedad de área
de terreno señalado” (artículo 30). Si no es aceptada la
solicitud del particular, el Concejo debe devolverla al
Despacho del Alcalde (artículo 28). Si en cambio, es fa-
vorable, se remite el Acuerdo y la solicitud al Síndico
Procurador Municipal, quien debe realizar el contrato
correspondiente con los requisitos establecidos en el
artículo 31.
Una vez publicado el Acuerdo de autorización de ena-
jenación por parte del Concejo Municipal, el Alcalde
debe suscribir el contrato con el solicitante, quien debe
asumir los gastos de registro (artículos 35 y 37). Del con-
trato debe haber dos ejemplares, uno para la Sindicatura
y otro para la Dirección sustanciadora del expediente
para su archivo (artículo 36).
En el supuesto en que se niegue la solicitud, el interesado
puede interponer recurso de reconsideración dentro de los
15 días hábiles siguientes a su notificación (artículo 38).
Un hecho significativo en esta Ordenanza es que las
solicitudes para regularizar la situación de las parcelas
tienen un plazo preclusivo de 5 años luego de la en-
trada en vigencia de la ley municipal para interponerse
25
 CAPÍTULO 4
(artículo 45), lo cual ocurrirá el 24 de mayo de 2015,
fecha a partir de la cual no pueden hacerse más pe-
ticiones con fundamento en este instrumento norma-
tivo, lo cual, como advertimos previamente, obedece a
que se trata de la continuación de un proceso previo y
probablemente, de que no se trata de una zona con
asentamientos populares.
4.1.2. La Ordenanza para la Regulación
Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares del
Municipio El Hatillo:
Este instrumento normativo, a pesar de ser dictado
en fecha cercana a la anterior (Gaceta Municipal N°
133/2010 del 29 de noviembre de 2010) tiene significa-
tivas diferencias con la misma, y no sólo por la ubicación
de los terrenos, sino también porque en este caso, en
su exposición de motivos, la Ordenanza expresamente
señala que la parcelas objeto de la misma, al igual que
la anterior, si bien tienen su origen en la donación de
Balthasar de León y Ana Francisca Pérez de León, son
parte del Dominio Público Municipal, de conformidad
con el artículo 132 de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, y además, sus regulaciones están más adecua-
das a los supuestos de la entonces vigente Ley Especial
de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de
los Asentamientos Urbanos Populares (LERITTAUP). Sin
duda porque se trata de asentamientos populares, cuya
tenencia es lo que esa ley trataba de regularizar.
Así, el objeto de la Ordenanza es la regularización de la
tenencia de la tierra urbana en los asentamientos popu-
lares del Municipio El Hatillo, y al efecto crea la Oficina
Técnica Municipal para la Regularización de la Tenen-
cia de la Tierra Urbana en los Asentamientos Urbanos
Populares del Municipio, de acuerdo a lo previsto en el
artículo 52 de la LERITTAUP.
El procedimiento de adjudicación se inicia a instancia
del interesado, quien debe presentar una solicitud escri-
26
ta ante la Oficina Técnica de Recaudación y Análisis de
la Alcaldía en que manifiesta su voluntad de acogerse al
plan de adjudicación de tierras del terreno urbano que
requiera (artículo 9). A su solicitud, debe acompañar los
siguientes recaudos:
1. Cédula de identidad del solicitante y de su cónyuge
o concubina, si fuere el caso, o poder en el caso de
hacerlo a través de representante legal.
2. Croquis referencial del inmueble.
3. Copia del pago del servicio de luz eléctrica o agua
a nombre del solicitante o su esposa o concubina, o
documento equivalente del pago de estos servicios.
4. Constancia de residencia emitida por el Consejo Co-
munal o la Asociación de Vecinos con el aval de dos
testigos.
5. Presentar los elementos probatorios del caso, a
saber:
a) Título supletorio,
b) Justificativo de únicos y universales herederos o
declaración sucesoral, si fuere el caso,
c) Justificativo de testigos,
d) Documentos de compra-venta anteriores,
e) Acuerdo firmado y notariado entre las diferentes
familias o los diferentes miembros de una familia
en caso de litigio controversia u oposición, y
f) Los demás que determine la Comisión Aseso-
ra Técnica Jurídica mediante la correspondiente
providencia administrativa publicada en la Gace-
ta Municipal.
Luego de analizados y aprobados los expedientes por la
Comisión de Asesoría Técnico Jurídica, el Concejo Municipal,
mediante acuerdo aprobado por las ¾ partes de sus inte-
grantes, reconoce la propiedad de los solicitantes y autoriza
al Alcalde para el otorgamiento de los respectivos docu-
mentos de adjudicación de la propiedad (artículo 11).
Según lo expuesto previamente, como estos terrenos
son del dominio público, debe entenderse que la apro-

bación del Concejo incluye la desafectación del terreno,
poseído por el solicitante, aunque no esté expresamente
indicado en la norma. Para poder desafectar los terrenos
es necesario consultar con el Consejo Local de Planifi-
cación Pública, así como obtener la opinión del Sindico
Procurador Municipal y de la Contraloría Municipal (artí-
culo 137 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal).
Aprobada la solicitud mediante el respectivo Acuerdo, se
remite el expediente a la Comisión Técnico Jurídica para
que, a su vez, la Oficina Técnica de Coordinación y Análi-
sis elabore los documentos correspondientes, que en
todo caso deben ser revisados por el Síndico Procurador
(artículo 12). Esta Oficina de Recaudación y Análisis no
sólo es la encargada de elaborar la documentación, sino
CAPÍTULO 4
que también debe velar por hacer todos los trámites
necesarios para la suscripción y protocolización de los
contratos con los solicitantes.
Resulta evidente que este procedimiento es aparente-
mente más sencillo que el previsto en la Ordenanza an-
terior, pero al mismo tiempo no se establecen los lapsos
para el cumplimiento de los diversos pasos que com-
ponen el procedimiento, lo cual sin duda crea inseguri-
dad jurídica. Tampoco indica la Ordenanza lo que debe
hacerse en caso de ser negada la solicitud. Esta ausencia
de previsión expresa de lapsos y recursos puede subsa-
narse aplicando de forma supletoria las disposiciones de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
27
 CAPÍTULO 4
4.2. Régimen de regularización de la tenencia
de la tierra en el Municipio Baruta:
La titularización de terrenos propiedad del Municipio
Baruta, se realiza de acuerdo a lo establecido en la Orde-
nanza sobre Terrenos Municipales del Municipio Baruta
publicada en la Gaceta Municipal en su Número extraor-
dinario 066-05/2003 del 15 de mayo de 2003, reforma-
da parcialmente de acuerdo con Ordenanza publicada
en el número extraordinario 173-06/2008 de la Gaceta
Municipal de fecha 5 de junio de 2008.
Las modificaciones a la Ordenanza de 2003 se circunscri-
bieron a fundamentalmente los siguientes aspectos:
a) Otorgar a la Dirección de Planificación Urbana y
Catastro la competencia para el levantamiento
catastral y delimitación de los terrenos municipales
y para que levanten los expedientes que identifiquen
los terrenos y construcciones que se encuentren in-
debidamente ocupados con la identificación de los
propietarios de las bienhechurías; y
b) La incorporación, como ejidos de las siguientes zonas
populares con la determinación de las correspondien-
tes poligonales65: Barrio La Palomera, Barrio Las Minas,
Barrio Santa Cruz del Este, Barrio San Pedrito, Casco
Central de Baruta, Barrio El Placer de María, Barrio Las
Minitas y el Sector La Naya.
En ese sentido, el procedimiento de adjudicación se
mantuvo, en cambio, de acuerdo con los parámetros es-
tablecidos en la Ordenanza de 2003.
El objeto de la Ordenanza, de acuerdo con su artículo 1°
es el establecer el “régimen para la administración y el
uso de los terrenos municipales” y considera como tales
tanto los ejidos como los “propios no ejidales” (artículo
2). De acuerdo con el artículo 3, se consideran dentro de
esta última categoría los siguientes:
65
Según la metodología Datum Regven, esto es el Sistema geodésico de referencia, adoptado por Resolución N° 10, del 22 de enero de 1.999 del Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables, publicada el 03 de marzo de 1.999 en la Gaceta Oficial N° 36.653, que estableció que el datum oficial para Venezuela es el Sistema de Referencia
Geocéntrico para América del Sur (SIRGAS).
28
• Los provenientes de expropiaciones por causa de uti-
lidad pública.
• Los provenientes de la desafectación de los inmuebles
del dominio público del Municipio, y
• Los adquiridos por compra, donación, prescripción
adquisitiva o usucapión, así como por cualquier otro
medio de adquisición de la propiedad.
Respecto de la enumeración antes comentada debemos
señalar, que la misma ha sido parcialmente derogada
por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que ex-
presamente en su artículo 133 declara como bienes de
dominio público del Municipio, los terrenos que se ad-
quieran mediante expropiación.
Por otro lado, se consideran como ejidos, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 4, los siguientes:
• Los que con tal carácter tenga el Municipio.
• Los que adquiera o destine para tal fin, o reivindique
para su patrimonio.
• Los resguardos de las extintas comunidades indíge-
nas no adquiridos legalmente.
• Los carentes de dueño sin menoscabo de los dere-
chos de terceros.
• Las tierras baldías, y
• Las tierras públicas convertidas en ejidos según el
procedimiento de esa Ordenanza.
A continuación, la Ordenanza repite la norma constitucional
que establece el carácter inalienable e imprescriptible de
los ejidos, así como la necesidad de ser desafectados para
proceder a su enajenación (parágrafo único del artículo 4) y
remite al Código Civil lo referido a la administración y uso de
los terrenos no ejidales (artículo 5). Finalmente, la Ordenan-
za crea la Comisión Asesora de Terrenos Municipales, com-
puesta por el Síndico Procurador Municipal, los Directores
de Planificación Urbana y Catastro, de Ingeniería Municipal y
dos representantes del Concejo Municipal (artículo 7).

La Ordenanza no señala un procedimiento estructurado
para la regularización de la titulación, pero sí establece
algunas reglas para hacerlo, y al efecto, se indica que en
el caso de los ejidos, los mismos sólo podrán ser ena-
jenados sin son destinados a construcción (artículo 18), y
siempre que se cumpla el correspondiente procedimien-
to de desafectación con la aprobación de las ¾ partes
de los miembros de la Cámara Municipal66 (artículo 21).
En los casos de terrenos del dominio privado sólo se
requiere la autorización de la Cámara, de acuerdo con el
numeral 10 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, sin que se indique la mayoría que se
necesita al efecto, por lo que se entiende que bastaría la
mayoría simple.
Debe enfatizarse que en cualquier caso de enajenación,
la Ordenanza establece que debe dársele prioridad
“a quienes hayan venido disfrutando del inmueble en
condición de arrendatario” y se encuentren solventes
con el Municipio (parágrafo único del artículo 22).
Asimismo, determina la Ordenanza que se debe incor-
porar una cláusula en el contrato que concrete la ena-
jenación según la cual el Municipio tendrá derecho de
preferencia en caso de que el nuevo propietario desee
vender su propiedad (artículo 23).
También indica la Ordenanza que para la venta de
terrenos no ejidales, la Comisión Asesora de Terrenos
deberá pedir la opinión de la Contraloría Municipal, ten-
gan estos o no construcciones en ellos.
En lo que tiene que ver con el precio, la Ordenanza esta-
blece que en principio el mismo se determina de acuer-
do con la “Planta de Valores elaborada por la Dirección
de Planificación Urbana y Catastro” aprobada, además,
por la Cámara Municipal (artículo 25), pero también
permite la “enajenación gratuita de los terrenos munici-
66
Esto es acorde a lo dispuesto por el artículo 147 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
67
Vid: http://www.alcaldiadebaruta.gob.ve/v2/titularidad-de-tierras/. Consultado el 17-3-2015.
CAPÍTULO 4
pales” previa autorización de la Cámara (parágrafo único
del artículo 25).
Asimismo, se ordena llevar un registro de los contratos
de concesión, arrendamiento y venta de terrenos con los
datos de identificación de los terrenos.
Una norma que debemos destacar, es la que señala
que no pueden enajenarse terrenos municipales, sino
constan estudios técnicos que certifiquen que los mis-
mos no están en condiciones de riesgo o amenaza a per-
sonas o bienes (artículo 31).
Esta regulación es acorde con lo que se señala en la pági-
na web del Municipio, según la cual el Municipio pretende
regularizar “la ocupación y tenencia de la tierra que per-
mita la legalización de los propietarios que han construi-
do en los asentamientos no controlados o barrios del Mu-
nicipio Baruta, reconociéndose el derecho de ocupación y
la entrega de títulos de propiedad a sus ocupantes”67, y al
efecto, señala que los solicitantes deben presentar ante la
Dirección de Desarrollo Social de la Alcaldía, los siguien-
tes recaudos:
a) Fotocopia en hoja tamaño oficio, del título supleto-
rio de las bienhechurías construidas sobre la parcela
de terreno cuya adjudicación se solicita.
b) Dos (2) fotocopias en hoja tamaño oficio de la Cédu-
la de Identidad vigente del solicitante.
c) Constancia de residencia emitida por el Registro Civil
correspondiente.
d) Copia de recibo de luz, teléfono u otro servicio dom-
iciliario con la dirección de la parcela cuya adjudi-
cación se solicita.
e) Croquis de la parcela cuya adjudicación se solicita,
elaborado por el solicitante o la solicitante (puede
ser a mano alzada).
f) Dos (2) fotocopia del RIF personal vigente, en hoja
tamaño oficio.
29
 CAPÍTULO 4
g) Una (1) carpeta marrón tamaño oficio con gancho68.
Del mismo modo, la Alcaldía también se encarga del regis-
tro de los títulos de propiedad y de su autenticación ante
la Notaría69.
En virtud de lo expuesto, tenemos entonces que ante la
ausencia de un procedimiento señalado en la Ordenan-
za, surge la duda sobre si el aplicable es el establecido
en el El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Es-
pecial de Regularización Integral de la Tenencia de la
Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos, y en
tal sentido consideramos que es determinante el tipo de
propiedad que se quiere reconocer, esto es, si la políti-
ca del Municipio es reconocer la propiedad familiar o
colectiva, o individual. En los primeros dos supuestos,
ese sería el caso, pero si se quiere adjudicar la tierra
bajo el régimen de propiedad individual, estimamos
que debe seguirse lo establecido en la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal en lo atinente a la disposición
de bienes del Municipio, en los términos indicados supra.
Como la Ordenanza nada dice sobre el régimen de titulari-
dad de la tenencia, debe aplicarse el previsto en la Consti-
tución en el artículo 115, que es el de propiedad privada.
4.3. Régimen de regularización de la tenencia
de la tierra en el Municipio Chacao:
Este Municipio tiene un marco normativo parecido al
del Municipio Baruta, porque cuenta con una Ordenanza
sobre el Régimen de los Bienes Municipales70, que esta-
blece los mecanismos para la enajenación de terrenos
municipales.
Así, tenemos que una de las características más desta-
cables de esta Ordenanza es que enfatiza el elemento
funcional a la hora de calificar los tipos de bienes del
68
IDEM.
69
IDEM.
70
Publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.084, de fecha19 de septiembre de 2007.
30
Municipio, y en tal sentido el artículo 3 expresa que son
bienes municipales los bienes muebles e inmuebles que
integren el patrimonio del Municipio y “aquellos desti-
nados en forma permanente a algún establecimiento
público, servicio del Municipio o algún ramo de su ad-
ministración, salvo disposición o convenio expreso en
contrario”.
Siguiendo la tradición jurídica descrita supra, se divi-
den los bienes en bienes del dominio público y bienes
del dominio privado, atendiendo especialmente a su
función, y llama la atención en ese sentido la definición
de estos últimos, en los siguientes términos:
“Artículo 5. Los bienes del dominio público
son de uso público o de uso privado. Los de
uso público están abiertos al uso de la colec-
tividad y los de uso privado están afectados
a un fin de utilidad pública y excluidos al uso
por parte de los particulares”.
El artículo 7 reitera el carácter inalienable e imprescriptible
de los bienes del dominio público municipal, y ratifica que
su desafectación debe hacerse con el voto de las ¾ partes
de los integrantes del Concejo Municipal, previa consulta
con los Consejos Locales de Planificación Pública. Señala
asimismo que ha de constar la opinión del Síndico Procura-
dor y del Contralor Municipal.
Este criterio funcional se mantiene para definir los que
son de dominio privado, que se describen como aquellos
que “no están abiertos al uso general de la colectividad
sino que son utilizados por el Municipio para un interés
social o la obtención de rentas”.
Una norma que resulta peculiar es aquella que permite al
Municipio adquirir inmuebles fuera de su territorio, pero
sólo para el caso que “sea destinado para la prestación

directa de algún servicio público de su competencia y
exista la imposibilidad de contar con un inmueble den-
tro de su jurisdicción” (artículo 28).
Ya en lo que concierne a la disposición de inmuebles del
dominio privado, se establece que:
“El Municipio no podrá donar ni dar en usu-
fructo, comodato o enfiteusis bienes inmueb-
les de su dominio privado, salvo a entes públi-
cos o privados para la ejecución de programas
y proyectos de interés público en materia de
desarrollo económico o social. En cada caso
se requerirá, la solicitud motivada del Alcalde
o Alcaldesa, con la autorización del Concejo
Municipal dada con el voto de las dos terceras
(2/3) partes de sus integrantes (numeral 1 del
artículo 30).
En el caso de los terrenos de dominio público, la Orde-
nanza establece que los ejidos sólo podrán ser enajena-
dos para construcciones, “siempre y cuando se observen
las modalidades, condiciones y restricciones estableci-
das en esta Ordenanza” (Artículo 44). En el caso de los
terrenos no ejidales se indica que los mismos pueden ser
vendidos “previa aprobación del Concejo Municipal” (nu-
meral 1 artículo 45) sin indicación, como el caso del Mu-
nicipio Baruta, de la necesidad de una mayoría calificada
para tomar esa decisión, por lo que asumimos el mismo
criterio expuesto al respecto. De igual modo, respecto a
estos terrenos no ejidales, el numeral 2 del artículo 45
indica que “se dará propiedad a quienes hayan venido
disfrutando del inmueble en condición de arrendatarios
y se encuentren solventes con el Municipio”.
A los efectos de la enajenación de bienes en general,
la Ordenanza crea una Comisión de Desincorporación y
enajenación de bienes municipales muebles o inmue-
bles” (Artículo 69), la cual se encargará de “elaborar el
71
Vid: http://chacao.gob.ve/?p=7137 Consultada el 17 de marzo de 20105.
72
Vid: http://chacao.gob.ve/?tramites=titularizacion Consultada el 17 de marzo de 2015.
CAPÍTULO 4
expediente de desincorporación” (Artículo 74).
De la información que nos fuera suministrada por la
Sindicatura Municipal, el Municipio no tiene una Orde-
nanza que regule la regularización de la tenencia de la
tierra, pero sí ejecuta un programa, denominado Somos
propietarios71, por lo que otorga la titularidad de par-
celas en función de lo establecido en diversos Acuerdos
del Concejo Municipal.
Al efecto, la página web del Municipio establece que el
fin del programa es:
“Transmitir la propiedad de los terrenos de los sectores
populares a los titulares de las bienhechurías construi-
das sobre estos, en respaldo a la política pública de pro-
tección a la propiedad de la tierra originalmente propie-
dad del Municipio”72.
En tal sentido, se requiere la presentación de los siguien-
tes documentos:
• Copia simple del Título Supletorio o Contrato de
Compra Venta registrado (Actualizado al número de
pisos de la vivienda).
• Copia de la cédula de identidad (Vigente) de todas
las personas que aparecen en el título.
• En caso que el futuro comprador sea un niño, niña o
adolescente, además de los requisitos de los puntos
anteriores, debe presentar documento de Cúratela
(es un pronunciamiento del Tribunal competente
para asignar a un tercero la administración de los
bienes de un niño o adolescente, en resguardo del
mantenimiento de los mismos). En caso de no po-
seer documento de Cúratela, la Dirección a través de
sus servicios de redacción de documentos legales
gratuitos y asistencia judicial, puede colaborar para
formalizar el trámite.
• En caso que el comprador no pueda estar presente
31
 CAPÍTULO 4
para la firma del contrato de compra venta, su repre-
sentante debe presentar poder registrado.
• De no poseer el documento, la Dirección competente
puede colaborar para su redacción, de forma gratuita.
• En caso que el futuro comprador sea de estado civil
distinto al que aparece en su cedula de identidad,
debe cambiarla por ante el organismo competente
y presentar copia actualizada a la Gerencia, toda vez
que ello es una directriz del Registro Público Inmo-
biliario.
• En caso de fallecimiento del titular de la bien-
hechuría, debe presentar copia de la Declaración
Sucesoral emitida ante el Servicio Nacional Integra-
do de Administración Tributaria (SENIAT) o del tribu-
nal competente.
• De no poseer el documento señalado, la Dirección
competente, a través de sus servicios de asesoría,
puede colaborar para la orientación legal, o en su
defecto, elaborar la Declaración de Únicos y Univer-
sales Herederos, de forma gratuita73.
Tenemos entonces, que al igual que el caso de Baruta,
la regularización de la tenencia de la tierra se efectuará
según lo establecido en las Ordenanzas Municipales y
en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
4.4. Régimen de regularización de la tenencia
de la tierra en el Municipio Sucre:
El esfuerzo más reciente de legislación municipal en
materia de tenencia de la tierra en sectores populares
lo tenemos en la Ordenanza de Progreso Popular: “Mi
propiedad” Regularización de la Tenencia de la Tierra
Urbana en Jurisdicción del Municipio Sucre del Estado
Bolivariano de Miranda (tal es su nombre completo),
publicada en la Gaceta Municipal N° 308-11/2014 del
12 de noviembre de 2014.
En su exposición de motivos, la Ordenanza señala clara-
73
IDEM.
74
Ese dato en realidad es del Censo del 2001 vid. http://www.ine.gov.ve/documentos/Demografia/CensodePoblacionyVivienda/html/PobSexoSegunEdad2001.html Consultado el 17
de marzo de 2015.
32
mente sus objetivos, luego de explicar que de 23 millones
de habitantes según el último Censo74, hay 14,3 millones
en asentamientos urbanos populares, de carácter precario,
sin posesión del suelo, con servicios públicos deficitarios o
inexistentes. En tal contexto, la Ordenanza pretende “con-
vertir al Municipio Sucre en un “Municipio de Propietarios”
y al efecto, en comparación con las 1249 personas bene-
ficiadas por el Instituto Nacional de Tierras Urbanas con
su título de propiedad en una extensión de 10 hectáreas
de terreno, la Ordenanza se fija como objetivo el dar la
propiedad a 18.000 familias.
Además de lo dicho, la Ordenanza señala que tiene
como objetivo también “lograr el sentido de pertenen-
cia” con la participación comunitaria, y además, “una con-
traprestación” que se vería reflejada en un proyecto de
mejoramiento del entorno, ejecutado por la propia co-
munidad con la asesoría y ayuda de la Alcaldía.
La Ordenanza declara su apego a la estructura y principios
señalados en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la
Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos.
El fin principal de la Ordenanza, de acuerdo con su artí-
culo 1, es “la regulación del procedimiento a cargo del
Poder Público Municipal, para lograr la tenencia de la
tierra en posesión de la población en asentamientos
urbanos dentro de la jurisdicción del Municipio Sucre”,
mediante el otorgamiento de títulos de adjudicación y el
funcionamiento de la Oficina Técnica Municipal.
Se establece igualmente, como objetivos de la Ordenanza
el dar prioridad “a la familia, especialmente a aquellas en
condición de vulnerabilidad social”, mediante la coges-
tión entre la Comunidad y el Municipio (artículo 2).
Se declara de utilidad pública e interés social el suelo
y los asentamientos urbanos con un tiempo no menor a

diez años de permanencia con uso exclusivo de vivien-
da (artículo 5), lo que evidentemente da pie tanto para
facilitar la desafectación cuando sea el caso, como para
el caso de expropiaciones en los supuestos en que sea
aplicable. También se establece como requisito previo
a la regularización de la tierra, el cumplimiento de los
criterios urbanísticos establecidos en el ordenamiento
jurídico vigente, y se declara que la regularización abar-
cará todos los terrenos “públicos, privados y ejidales”
(sic) que se encuentren dentro de los confines del Muni-
cipio (artículo 7).
Asimismo, se indica que los terrenos ejidales que no
puedan ser objeto de los procedimientos previstos en
la Ordenanza, deben ser sometidos al tratamiento es-
tablecido en la “normativa especial de rango legal na-
cional o municipal” (parágrafo único, artículo 7), lo que
entendemos se aplica para el caso de los ejidos destina-
dos a servicios públicos, los cuales por tal razón deben
ser tratados según lo establecido por la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal, según se analizó anterior-
mente.
Se declaran como beneficiarios de la Ordenanza
“aquellos ocupantes de terrenos propiedad municipal
o propiedad de personas naturales, organismos e insti-
tuciones públicas o privadas, así como ejidales” que de
forma organizada, cumplan con las normas relativas al
Proceso de Regularización de la Tenencia de la Tierra
previsto en la Ordenanza (artículo 8).
Se excluyen a “quienes promuevan o realicen tomas y
ocupaciones ilegales” (parágrafo único, artículo 9), y se
indica que en el caso de conflicto entre el padre y la
madre por la propiedad del inmueble, debe prevalecer
la protección al interés superior del niño, niña y adoles-
cente (artículo 10).
Siguiendo los parámetros establecidos en el De-
creto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de
CAPÍTULO 4
los Asentamientos Urbanos o Periurbanos, se declara
que el tipo de propiedad reconocida mediante los pro-
cedimientos previstos en la Ordenanza es: la familiar o
la colectiva (artículo 26), y del mismo modo, según lo
referido en la norma legal antes identificada, se esta-
blece como base del precio del terreno un milésimo de
bolívar por metro cuadrado (artículo 32) y como exten-
sión máxima del terreno, 400 metros cuadrados (artículo
31). Se permiten además los usos mixtos de la propie-
dad (residencial y comercial), siempre que estén separa-
dos, señalándose que en la planta baja se verificará la
actividad comercial familiar y en los niveles superiores,
exclusivamente servirán como vivienda (artículo 36).
En el caso de tierras públicas, el procedimiento se inicia
de oficio en la Oficina Técnica Municipal o a instancia
de parte “sea persona natural o cualquier organización
comunitaria” (artículo 40). Si se trata del último supues-
to, la solicitud debe tener los siguientes requerimientos:
• Nombres, apellidos, estado civil, profesión u oficio,
dirección, nacionalidad y cédula de identidad de o
los solicitantes, así como su indicación de la forma
en que se ocupan los asentamientos.
• En caso de ser iniciado a través de representante
legal, deberá demostrar su acreditación respectiva.
• Indicaciones precisas de la ubicación, dimensiones,
linderos y demás características generales que identi-
fiquen o describan la parcela y las mejoras construidas
en ella.
• Croquis de ubicación del Asentamiento Urbano.
• Número e identificación completa de las personas
que integran el grupo familiar del solicitante, si
fuere el caso.
• Copia de la cédula de identidad vigente de o los so-
licitantes. En caso de extranjeros, deberán ostentar
condición de residentes.
• Constancia de residencia, expedida por la Alcaldía
del Municipio Sucre.
• Registro de Información Fiscal (RIF).
• Título supletorio o cualquier documentación que
33
 CAPÍTULO 4
demuestre la ocupación de manera pacífica (artícu-
los 47 y 48).
Además de lo requerido para la solicitud, al expediente
deben incorporarse los siguientes requisitos:
• Los elementos señalados en la Carta de Barrio pre-
vista en el artículo 21 de la Ordenanza.
• Croquis identificativo de los espacios, identificación
de veredas y caminos, censo poblacional.
• Patrimonio cultural, con las consideraciones del caso
específico.
• Espacios del asentamiento: Se refiere a la ubicación
geográfica político-territorial del asentamiento ur-
bano, poligonal, límites, sectorización, diferentes es-
pacios que lo componen, sus usos en cuanto a las
áreas comunes, privadas o habitacionales, patrimo-
niales, culturales, deportivas, recreacionales y ser-
vicios, características y distribución, incluyendo las
zonas de riesgos existentes.
• Título supletorio o cualquier documentación que de-
muestre la ocupación de manera pacífica
• Indicación de las Normas y formas de convivencia:
esto comprende las normas existentes y las propues-
tas para la regularización de las relaciones internas
del asentamiento urbano por medio de las cuales,
voluntariamente, se comprometen los pobladores
y pobladoras a respetar y proteger los derechos de
las demás personas, incluyendo las generaciones
futuras, y a contribuir activamente al bien común, a
la defensa de la dignidad humana, la igualdad y la
equidad, la convivencia pacífica y armónica de los
pobladores y pobladoras (artículo 37).
El expediente que ha de levantarse al efecto es
responsabilidad de la Oficina Técnica Municipal, recaban-
do tanto la solicitud como el informe preliminar que in-
dique la pertinencia del proceso de regularización. Igual-
mente, esta Oficina se encarga de elaborar conjuntamente
con la Dirección de Catastro Municipal y la Sindicatura
Municipal, el Informe que debe ser dirigido al Alcalde
34
(artículo 41). Este informe debe contener: la poligonal
afectada, las personas beneficiadas y “la aproximación
de los linderos generales”.
Puede ocurrir que la Sindicatura presente observaciones,
y en tal sentido se ordena que estas sean lo suficien-
temente fundamentadas como para que el solicitante
subsane los errores u omisiones cometidos (parágrafo
primero del artículo 56). Para ello, se tienen 30 días
hábiles luego de notificación (parágrafo segundo del
artículo 56). Del mismo modo, se reconoce a la Oficina
Técnica Municipal, la facultad de hacer las inspecciones
que sean necesarias para verificar la información con-
tenida en los expedientes (artículo 50).
Una vez hecha la verificación, dicha Oficina realizará lo
conducente para emitir el Certificado de Futuro, que no
es otra cosa que el Certificado de Posesión señalado en
el artículo 56 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de
la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos, a
tenor de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ordenanza.
El Alcalde, previa revisión del informe que le remita la
Oficina Técnica Municipal, envia al Concejo Municipal la
solicitud de regularización de la tierra, a los efectos de
que este proceda a la desafectación, si fuere el caso, y lo
autorice para vender las tierras a los beneficiarios (artí-
culo 42).
Recibida la solicitud en la Secretaría del Concejo
Municipal, el pleno del mismo decide aprobar o no la so-
licitud por mayoría absoluta (artículo 43). Por supuesto,
en los casos de desafectación se aplica la mayoría cali-
ficada establecida en la Ley del Poder Público Municipal
(3/4 partes). En el caso de ejidos, se requiere para desa-
fectar también de la opinión de la Contraloría Munici-
pal (artículo 44) y de la Sindicatura Municipa, así como
se debe consultar con el Consejo Local de Planificación
Pública.

Si se aprueba la solicitud presentada por el Alcalde, se
hace a través de Acuerdo del Concejo, al que se deben
adjuntar los informes elaborados por la Oficina Técni-
ca Municipal y la Comisión de Urbanismo del Concejo
(artículo 45). De no aprobarse la solicitud, se niega por
Acuerdo motivado, a los efectos de que el Alcalde haga
lo conducente para lograr el cumplimiento de la Orde-
nanza (artículo 46).
Otra labor que se encomienda a la Oficina Técnica Mu-
nicipal, en caso de que se emita dictamen favorable a
la regularización de la tierra, es la de redactar los docu-
mentos que se presentarán en el Registro (artículo 52),
aunque dicha documentación debe ser visada por el o
la Síndico y cumplir con los requerimientos que exija el
respectivo Registro Público (artículo 53).
El beneficiario (se mantiene esta dicotomía entre el sin-
gular del peticionario y el plural de los beneficiarios a
que también afecta la ley que inspira la Ordenanza, por
la figura de la propiedad plural) debe consignar el precio
de la venta ante la Tesorería Municipal dentro de los 15
días siguientes a que reciba el llamado Certificado de
Futuro (artículo 54).
Luego, dentro de los 20 días hábiles siguientes a la fecha
de la consignación del precio total de la venta, el Alcalde
otorga y protocoliza la enajenación de la parcela ante
el Registro (artículo 55), y así, se considera terminado el
procedimiento.
Debemos destacar que la Ordenanza no indica
procedimiento alguno en el caso de que se inicie de ofi-
cio, pero los requisitos no pueden ser diferentes, y sobre
todo, las autorizaciones e informes previos no han de
variar por lo que el procedimiento es básicamente el
mismo, la única diferencia es que la Oficina Técnica pide
los recaudos al solicitante en vez de traerlos él mismo.
Como observaciones generales a la Ordenanza debemos
indicar lo relativo a la falta de lapsos para la mayoría
CAPÍTULO 4
de los pasos del procedimiento, así como la falta de de-
terminación clara de cuál es el procedimiento de oficio.
Tampoco, se establece un procedimiento para el caso
de regularización en el supuesto de tierras privadas,
limitándose la Ordenanza a señalar que el llamado
Certificado de Futuro es emitido en la fase intermedia
del procedimiento, cuando “se haya comprobado la ocu-
pación permanente de los beneficiarios, previa regu-
larización de la condición jurídica de la tierra”, por lo que
en tales casos estimamos que lo aplicable es entonces
lo previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia
de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos,
respecto a la declaración de titularidad en tierras
privadas, que hemos comentado supra.
Finalmente, debemos señalar que si bien el objetivo
principal de esta Ordenanza es la titularización de la
tierra, no es menos cierto que también la cogestión en-
tre el Municipio y la comunidad (artículo 2) debe com-
plementarse con un plan de desarrollo que permita me-
jorar o incluir los servicios públicos que sean necesarios
para la comunidad, pues ha de entenderse que la titu-
larización es sólo el primer paso para incorporar a las
comunidades populares en la ordenación urbanística de
la ciudad “formal”.
Similitudes y diferencias entre las ordenanzas de los
municipios analizados.
El régimen establecido en las ordenanzas de regularización
de la tenencia de la tierra se puede dividir en dos grandes
grupos: el de los municipios que establecen una normativa
generalista sobre sus bienes (Baruta y Chacao), de la cual
se desprenden algunos principios que deben concatenarse
con la legislación nacional para regularizar la tenencia de
la tierra; y los municipios que dictaron ordenanzas especia-
les en esta materia (El Hatillo y Sucre) con procedimientos
específicos para regularla.
En el caso del Municipio Baruta al igual que en Chacao,
35
 CAPÍTULO 4
se establece un régimen de titularización basado en Or-
denanzas sobre el régimen general de los bienes mu-
nicipales, siendo en el primer caso la Ordenanza sobre
Terrenos Municipales del Municipio Baruta publicada en
la Gaceta Municipal en su Número extraordinario 066-
05/2003 del 15 de mayo de 2003, reformada parcial-
mente de acuerdo con Ordenanza publicada en el núme-
ro extraordinario 173-06/2008 de la Gaceta Municipal
de fecha 5 de junio de 2008; y en el segundo caso, la
Ordenanza sobre el Régimen de los Bienes Municipales
publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.084, de fecha
19 de septiembre de 2007.
En el caso de Baruta, la regulación es un poco más es-
pecífica en cuanto a la determinación de los terrenos
que se consideran ejidales, los cuales se identifican con
las poligonales correspondientes, mientras que en Cha-
cao no se llega a ese nivel de detalle. Del mismo modo,
ambas Ordenanzas dan prioridad a la adjudicación de
terrenos a quienes hayan sido arrendatarios y estén al
día con el Municipio.
En lo que tiene que ver con el precio, la Ordenanza de
Baruta establece que en principio el mismo se deter-
minará de acuerdo con la “Planta de Valores elabora-
da por la Dirección de Planificación Urbana y Catastro”
aprobada, además, por la Cámara Municipal (artículo 25),
lo cual pareciera no ser acorde a los lineamientos del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de
Regularización Integral de La Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos o Periurbanos , que exige sólo
el pago de una milésima de bolívar por metro cuadrado,
por lo que al ser posterior el decreto-ley pareciera no ser
aplicable esa disposición de la Ordenanza. Sin embargo,
debe destacarse que la Ordenanza también permite la
“enajenación gratuita de los terrenos municipales” previa
autorización de la Cámara (parágrafo único del artículo 25).
Algo que también debe resaltarse es que en Baruta no
pueden enajenarse terrenos municipales, sino constan
estudios técnicos que certifiquen que los mismos no
36
están en condiciones de riesgo o amenaza a personas
o bienes (artículo 31), disposición que debería incorpo-
rarse en todo el ordenamiento jurídico sobre la materia
por razones obvias.
Ambas Alcaldías además asumen lo relativo a la asesoría
sobre los trámites a realizar y la redacción y presentación
de los documentos antes el Registro. Sobre este punto
debe destacarse que en Chacao se ofrece también ase-
soría sobre los trámites a realizar en otras instituciones
públicas vinculadas, como es el SENIAT, por ejemplo, en
el caso de declaraciones sucesorales.
No existe un procedimiento en materia de titularización
de tenencia de la tierra, por lo que surge la duda so-
bre si el procedimiento aplicable es el establecido en
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos y Periurbanos, y en tal sentido,
para dar una respuesta se considera determinante el tipo
de propiedad que se quiere reconocer.
Es decir, si la política del Municipio es reconocer la
propiedad como familiar o colectiva, se aplica este de-
creto-ley, pero si se quiere adjudicar la tierra bajo el
régimen de propiedad individual, debe seguirse el
procedimiento de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal en lo atinente a la disposición de bienes del
Municipio, en los términos indicados supra.
Entre los aspectos más resaltantes de estas Ordenanzas,
destaca que no se indican lapsos para el término de cada
trámite, con lo que se vulnera tanto el principio de se-
guridad jurídica como el derecho al debido proceso, por
cuanto los ciudadanos no tienen certeza alguna de la ex-
tensión temporal de sus trámites, que quedan al arbitrio
de los diferentes funcionarios y órganos involucrados.
El otro grupo normativo, con ordenanzas especiales para
la regularización de la tenencia de la tierra, correspon-
de a los municipios El Hatillo y Sucre, aunque guardan

diferencias significativas entre sí, entre otros, porque en
El Hatillo existen dos Ordenanzas: la Ordenanza para la
prosecución y culminación del proceso de la regulación
de la tenencia de la tierra del casco tradicional del
Pueblo El Hatillo (publicada en la Gaceta Municipal del
Municipio El Hatillo del Estado Miranda N° 054/210 del
24 de mayo de 2010), y la Ordenanza para la Regulación
Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos
Urbanos Populares del Municipio El Hatillo del Estado
Miranda de 2007, aunque reformada parcialmente el 29
de noviembre de 2010 (publicada en la Gaceta Munici-
pal N° 133/2010).
La primera de estas ordenanzas pretende continuar y
terminar un proceso previo de titularización en el casco
tradicional de pueblo de El Hatillo, al cual incluso se le
impuso un lapso preclusivo (mayo de 2015), donde se
determinaron pagos superiores a lo indicado para zonas
populares (Bs 35 el metro cuadrado).
Esta Ordenanza es la única de las estudiadas que tiene
determinación de lapsos para los diferentes pasos del
procedimiento, lo cual, por su excepcionalidad, debe
destacarse.
También se debe señalar que otro elemento diferenciador
de esta Ordenanza, es que se requiere a los solicitantes que
tengan por lo menos 10 años de posesión de buena fe, o 20
años en el caso de posesión legítima. Se entienden por po-
seedores de buena fe, los que hayan cumplido con los requi-
sitos de la Ordenanza y del Código Civil para ser reconocidos
como tales y presenten un justo título, además de cumplir
con el lapso de tiempo antes mencionado. Por otro lado, la
misma disposición señala que son poseedores legítimos los
que con “ánimo de dueño hayan detentado el terreno por
20 años o más de forma continua, ininterrumpida, pacífica,
pública y no equívoca” (artículo 13).
La otra ordenanza del Municipio El Hatillo es para zo-
nas populares y es más parecida a la ley vigente a
75
De hecho, según nos ha informado la Sindicatura del Municipio, se otorga la propiedad privada.
76
En la práctica se asesora al ciudadano para que obtenga todos los documentos necesarios, pero si son externos al Municipio, él debe realizar sus trámites.
CAPÍTULO 4
partir de 2006 (derogada en 2011): la Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares (LERITTAUP), aunque
en esa ordenanza no se expresa el tipo de propiedad
que se reconoce a diferencia de la ley mencionada, por
lo cual se entiende que es la prevista en el artículo 115
de la Constitución75. El precio establecido para las par-
celas también difiere de la anterior Ordenanza, pues lo
ubica en Bs. 1 por metro cuadrado.
Esta ordenanza contiene los pasos y órganos que han
de intervenir en el proceso de regularización, pero, sin
indicación alguna de los lapsos que tiene cada uno para
la toma de sus decisiones o trámites que debe realizar.
Tampoco señala la Ordenanza lo que debe hacerse en
caso de ser negada la solicitud. En todo caso, esto puede
subsanarse aplicando de forma supletoria las disposi-
ciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-
trativos.
Del mismo modo, al igual que en los municipios antes
mencionados, la Alcaldía se encarga de elaborar los doc-
umentos y hacer todos los trámites necesarios para su
suscripción y protocolización, aunque no se hace ningu-
na indicación sobre asesoría en los procedimientos ante
otras instancias administrativas76.
En el Municipio Sucre la normativa que regula esta ma-
teria es la “Ordenanza de Progreso Popular: “Mi propie-
dad” Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana
en Jurisdicción del Municipio Sucre del Estado Boli-
variano de Miranda (tal es su nombre completo) (publi-
cada en la Gaceta Municipal N° 308-11/2014 del 12 de
noviembre de 2014).
Esta ordenanza contiene algunas particularidades
respecto a las analizadas hasta ahora y además, es el su-
puesto normativo más reciente (finales de 2014), por lo
que sin duda recoge aspectos interesantes de la práctica
en este ámbito. Por ejemplo, además del pago que ha de
37
 CAPÍTULO 4
hacer el beneficiario, se establece adicionalmente una
“contraprestación” que se vería reflejada en un proyecto
de mejoramiento del entorno, ejecutado por la propia
comunidad con la asesoría y ayuda de la Alcaldía. En
este sentido, se prevé un objetivo o fin de la Ordenanza:
dar prioridad “a la familia, especialmente a aquellas en
condición de vulnerabilidad social”, mediante la coges-
tión entre la Comunidad y el Municipio (artículo 2).
En términos generales, la Ordenanza muestra su apego
a la estructura y principios señalados en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización
Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos
Urbanos o Periurbanos.
Al igual que en el decreto-ley se declara que los tipos
de propiedad reconocidas mediante los procedimien-
tos previstos en la Ordenanza son dos: la familiar y la
colectiva (artículo 26), y se establece como base del pre-
cio del terreno un milésimo de bolívar por metro cuadra-
do (artículo 32), y como extensión máxima del terreno
los 400 metros cuadrados (artículo 31).
Un elemento muy importante es que se excluyen a
“quienes promuevan o realicen tomas y ocupaciones ile-
gales” (parágrafo único, artículo 9), y se indica que en el
caso de conflicto entre el padre y la madre por la propie-
dad del inmueble, debe prevalecer la protección al in-
terés superior del niño, niña y adolescente (artículo 10).
Asimismo, se permiten los usos mixtos de la propiedad
(residencial y comercial), siempre que estén separados,
señalándose que en la planta baja se verificará la activi-
dad comercial familiar y los niveles superiores exclusiv-
amente se utilizarán como vivienda (artículo 36).
Se debe resaltar que si bien el objetivo principal de
esta Ordenanza es la titularización de la tierra, no es
menos cierto que también lo es la cogestión integral en-
tre el Municipio y la comunidad (artículo 2), por lo que
dicha actividad debe complementarse con un plan de
desarrollo, que permita mejorar o incluir los servicios
38
públicos necesarios para la comunidad, pues ha de en-
tenderse que la titularización es sólo el primer paso
para incorporar a las comunidades populares en la or-
denación urbanística de la ciudad. Esto debería preverse
en las ordenanzas de los demás municipios, objeto de
estudio.
Adicionalmente debe resaltarse que, de acuerdo con
el Decreto con rango, valor y fuerza de ley especial de
regularización integral de la tenencia de la tierra de los
asentamientos urbanos o periurbanos y la ordenanza de
Sucre, dos tipos de titularidad: la familiar y la colectiva,
que pueden verse como un desconocimiento del dere-
cho a la propiedad individual.
Esto es preocupante sobre todo por la falta de regulación
sobre cómo han de manejarse esos tipos de titularidad,
y más aún, en el caso de las propiedades colectivas, pues
no se determinan los modos de administrar y disponer
de los bienes, ni cómo debe estimarse el peso en las
votaciones para tomar decisiones a esos efectos, por no
hablar de temas más complejos como la declaración de
rentas derivadas de esas propiedades o el inevitable su-
puesto de las sucesiones.
En el caso de la propiedad familiar, en cambio, esta fal-
ta de regulación es más fácilmente subsanable, porque
puede acudirse subsidiariamente a las normas del dere-
cho de familia y de protección a los niños, niñas y ado-
lescentes para la gestión y disposición de bienes, como
en efecto lo establece la Ordenanza de Sucre.
No obstante a la larga esta situación se vuelve menos
alarmante, porque, por lo menos en la normativa
analizada, se vuelve al régimen general de la propie-
dad individual, ya que no se prohíbe que la propiedad
familiar o colectiva se pueda enajenar a un individuo,
con lo que se diluye en el tiempo y luego, se elimina el
carácter colectivista originalmente atribuido.

CONCLUSIONES
• La regularización de la titularidad de la tierra es un
acto de justicia social con beneficios individuales,
para la comunidad y el Estado e implica un recono-
cimiento importante del derecho de propiedad.
• El precio establecido para la adquisición de los dad, con una sola excepción (la regularización de la
terrenos, de carácter prácticamente simbólico, per-
mite el acceso a la propiedad a ciudadanos que de
otra manera no podrían ser propietarios.
• En el proceso de regularización se da preferencia en
algunos Municipios y en la legislación nacional a la
propiedad plural sobre la individual sin regular los
aspectos más básicos de la primera, sobre todo en el
caso de la propiedad colectiva.
• Los procesos de regularización en caso de terrenos
propiedad de particulares, regulados por la legis-
lación nacional (no la municipal) son violatorios del
derecho constitucional al debido proceso y a la tute-
la judicial efectiva y además, establecen mecanismos
que favorecen la posición del poseedor por encima
de la del propietario, quien, en cambio, tendría un
mejor derecho desde el punto de vista jurídico, por
CONCLUSIONES
su condición de propietario y por este un derecho
constitucional y humano, incluso en el supuesto en
que no use su terreno.
• Los procedimientos de adjudicación de la titulari-
tenencia de la tierra en el Casco del Hatillo), care-
cen de lapsos de ejecución, por lo que los mismos
no cumplen con los parámetros mínimos de cum-
plimiento del derecho al debido proceso, dejándose
un amplio margen a la discrecionalidad, en detri-
mento de la seguridad jurídica.
• La Ordenanza del Municipio Sucre prevé mecanis-
mos para cambiar la “ciudad informal” y mejorar sus
condiciones urbano-ambientales; la regularización
es sólo el primer paso para establecer lazos con la
comunidad y lograr una mejora integral de la zona.
Las demás no prevén estos mecanismos, se limitan al
proceso de regularización de la tenencia de la tierra.
• La Ordenanza de Baruta establece la necesidad de
hacer un análisis de riesgo de los terrenos cuya
propiedad se va a reconocer.
39
 RECOMENDACIONES

RECOMENDACIONES

Sin duda, la regularización de la tenencia con el todo, en lo que respecta a los derechos de las mi-
reconocimiento de la propiedad permite que los inmue-
bles objeto de esta titularización, tengan mayor valor, lo
que redunda a favor de la familia o persona, titular del
derecho de propiedad, con lo cual su patrimonio crece
y le permite además acceder a créditos. Sin embargo,
este proceso debería ir acompañado por una mejora de
la zona urbana, de sus servicios públicos, de su seguri-
dad, de manera de ir integrando estos asentamientos de
manera real, no sólo jurídicamente, a la ciudad “formal”.
No deberían existir dos realidades en una misma ciudad,
o más aún, dos modos de ciudadanía, una más precaria
que la otra. Eso, tan fácil de apreciar, está directamente
relacionado con el principio más básico de toda con-
cepción republicana: el de la igualdad de todos ante la
ley, pues esta otorga las facultades de la propiedad a
todos los titulares y no sólo a algunos, y por ello, si bien
no es una solución para los problemas de la ciudad, la
titularidad de la tierra, se puede calificar como un buen
inicio hacia la ciudadanía.
norías, y reforzar la propiedad individual.
• Debe dejarse a los tribunales los casos en que las
tierras ocupadas sean de un particular, no resolverse
en vía administrativa con presunciones a favor del
poseedor.
• Deben establecerse mecanismos de cooperación
institucionales entre los órganos y entes involucra-
dos en la titularización de la tierra, a fin de hacer
más ágil y amigable el proceso.
• Deben mejorarse los procedimientos establecidos
para dar seguridad jurídica a los ciudadanos.
• Deben crearse mecanismos de seguimiento y apoyo,
luego de la titularización, servirían como medios de
consolidación de la comunidad y facilitaría su in-
clusión en el desarrollo urbanístico de la ciudad.
• Debe evitarse la ocupación y tener políticas públicas
para impedir la invasión, ya que, en caso contrario,
continúa el fenómeno del crecimiento de la ciudad
informal, en vez de ponerle fin y lograr orden y se-
guridad.

Siguiendo esa línea de pensamiento, hacemos las siguien-

tes recomendaciones:

• Se sugiere masificar los esfuerzos por regularizar

la titularidad de la tierra, y de ser posible, realizar
campañas que permitan la incorporación del mayor
número de propietarios posibles.
• Es importante hacer el análisis de riesgo de los
terrenos, cuya titularidad se va a reconocer.
• Se recomienda prever mecanismos para cambiar la
“ciudad informal” y mejorar sus condiciones urba-
no-ambientales; la regularización es sólo el primer
paso para lograr una mejora integral de la zona.
• Se deben regular los aspectos más significativos
sobre la operatividad de la propiedad plural, sobre

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