INFORME DE INVESTIGACIÓN

Acuerdo municipal

Rama del Derecho: Derecho Municipal. Descriptor: Acuerdo municipal.

Palabras Claves: Acuerdo municipal.

Fuentes de Información: Normativa y jurisprudencia. Fecha: 07-11-18.

Investigador: Samael Delgado Angulo.

Contenido
RESUMEN ................................................................................................................................... 2
NORMATIVA............................................................................................................................... 2
1. Estrictamente del acuerdo municipal......................................................................... 2
JURISPRUDENCIA ................................................................................................................... 2
1. De los efectos del acuerdo municipal. .................................................................. 2
2. Sobre la nulidad de los acuerdos municipales. ................................................ 11

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 RESUMEN

El presente documento contiene material que versa sobre el acuerdo

municipal. Para esto, se acudió a la normativa y jurisprudencia como fuente del
Derecho costarricense.

NORMATIVA

1. Estrictamente del acuerdo municipal.

[Código Municipal]i

Artículo 36. El Concejo podrá celebrar las sesiones extraordinarias que se

requieren y a ellas deberán ser convocados todos sus miembros.

Deberá convocarse por lo menos con veinticuatro horas de anticipación y el

objeto de la sesión se señalará mediante acuerdo municipal o según el inciso k)
del artículo 17.

En las sesiones extraordinarias solo podrán conocerse los asuntos incluidos en

la convocatoria, además los que, por unanimidad, acuerden conocer los
miembros del Concejo.

JURISPRUDENCIA

1. De los efectos del acuerdo municipal.

[Sala Primera]ii
Voto de mayoría: 01535-12.

CONSIDERANDO
I.- El Alcalde Municipal de Abangares, en oficio de 19 de octubre de 2006,
comunicó al representante de la entonces empresa Cementos del Pacífico S.A.,
hoy CEMEX (Costa Rica) SOCIEDAD ANÓNIMA (en adelante CEMEX), las sumas
adeudadas a la Municipalidad por concepto del impuesto establecido en el artículo
36 del Código de Minería (CM), correspondiente a los años 2001 y 2002, así como
en el numeral 40 idem (que reformó la anterior disposición), respecto de los
períodos 2003 a 2005. De interés, en concreto le señaló: “…siendo CEMENTOS

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DEL PACÍFICO S.A. sujeto pasivo de la obligación tributaria aquí exigida, se
procede en aplicación del Código de Normas y Procedimientos Tributarios a
determinar de oficio los tributos adeudados por su representada, para lo cual se
realiza el siguiente TRASLADO CONTENTIVO DE CARGOS, de conformidad
con la diversa jurisprudencia administrativa y judicial que ha señalado este
método como la vía idónea, ante la negativa del obligado, para efectuar este
cobro. / De conformidad con el artículo 144 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios le comunico formalmente y le hago traslado
contentivo por este medio de los tributos que adeuda la empresa CEMENTOS DEL
PACÍFICO S.A. a la Municipalidad de ABANGARES por concepto del Impuesto de
Cantera establecido en el artículo 36 ahora 40, de la Ley 6797 por los períodos
de los años 2001 a 2005, desglosados MINUCIOSAMENTE EN EL CÁLCULO DE
IMPUESTOS REALIZADOS POR LIC. LUIS CUBILLO HERRERA como
sigue: […] Para un gran total adeudado de ¢3.618.135.979,00 [TRES MIL
SEISCIENTOS DIECIOCHO MILLONES CIENTO TREINTA Y CINCO MIL
NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE COLONES, CERO CÉNTIMOS] más los
intereses y multas de Ley que en adelante devenguen hasta la total cancelación
del principal….” El representante legal de CEMEX, impugnó los cargos, respecto
de lo cual, el Alcalde de Abangares en resolución de las 14 horas del 8 de junio
de 2007, rechazó “…el recurso de revocatoria interpuesto por la empresa
CEMENTOS DEL PACÍFICO S.A., conocida como CEMEX COSTA RICA,…”.
Asimismo, admitió “…en efecto suspensivo y devolutivo,…” el de apelación ante
el Concejo Municipal de Abangares (Concejo), órgano que en sesión ordinaria no
25-2007 celebrada el 19 de junio de 2007, artículo 5°, Capítulo VII, lo rechazó y
dio por agotada la vía administrativa. El 20 de ese mes, el Contador Municipal
certificó “…la deuda que por concepto del impuesto de Canteras nos adeuda
Cementos del Pacífico S.A. […] según anterior artículo 36 y el nuevo artículo 40
del Código de Minería y su reglamento, calculados al 31 de Diciembre del 2005.”.
En esa misma fecha y al día siguiente, el Alcalde Municipal emitió requerimientos
de intimación de pago, ambos, en los siguientes términos: “De conformidad con
la resolución de fecha 19 de octubre del año 2006, y a lo establecido en el artículo
150 de la Ley General de Administración Pública, en correlación con el artículo 40
del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se procede a exigir el pago
de la siguiente suma: ¢3.618.135.979,00 (TRES MIL SEISCIENTOS DIECIOCHO
MILLONES, CIENTO TREINTA Y CINCO MIL, NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE
COLONES, CERO CENTIMOS, por concepto del impuesto establecido en el artículo
36, ahora 40 del Código de Minería. / Se percibe a la empresa CEMENTOS DEL
PACÍFICO S.A., para que en el término de 15 días hábiles proceda al pago del
respectivo monto adeudado, el cual tiene como fecha límite el día 11 de julio del
año en curso, en caso contrario esta entidad municipal, procederá a interponer
las respectivas gestiones judiciales, así como las sanciones de carácter
administrativo para cumplir con la ejecución y requerimiento de los tributos
adeudados.” El representante legal del CEMEX en oficio CDP-ES-183-2007 de 21
de junio de 2007, solicitó se adicionara y aclarara el acuerdo del Concejo, toda
vez que en la pretensión de su representada, se solicitó que de no acogerse el
recurso de alzada, se elevara a conocimiento del Tribunal Contencioso

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Administrativo, el de apelación que subsidiariamente planteó. El Concejo en
sesión ordinaria no. 26-2007 celebrada el 26 de junio de 2007, artículo 19°,
capítulo IV, las rechazó por improcedentes. En este proceso CEMEX demanda la
nulidad del Traslado de Cargos del 19 de octubre de 2006; de la resolución de la
Alcaldía de las 14 horas del 8 de junio de 2007; y del acuerdo municipal contenido
en el artículo 5º, capítulo VII, de la sesión ordinaria no. 25-2007 celebrada el 19
de junio de 2007. También, pide que se anulen todos los actos conexos y de
ejecución de esos actos administrativos; el pago de los daños y perjuicios, y
ambas costas de la acción. La Municipalidad contestó negativamente y opuso la
excepción de falta de derecho y la expresión genérica de “sine actione agit”. El
Tribunal, por mayoría, acogió la defensa opuesta y declaró sin lugar la demanda,
con las costas a cargo de la actora.
II.- Acuden ante esta Sala los apoderados de la actora. De inicio, bifurcan
su reclamo de la siguiente manera: 1) Por una parte, solicitan la anulación oficiosa
de la sentencia recurrida, así como de las conductas administrativas impugnadas,
de conformidad con lo establecido en el artículo 182, inciso 1 de la Ley General
de la Administración Pública (LGAP). 2) Por otra, formulan el recurso de casación.
Respecto del último, inician señalando que esta Sala (con cita y transcripción en
lo de su interés de un fallo), evaluó con detalle la particularidad procesal del
recurso de casación ante la inadmisibilidad de una demanda contencioso
administrativa. El Tribunal, continúan, estimó que el procedimiento seguido por
la Municipalidad para la determinación del adeudo, fue irregular en tanto obvió
el dictado de la resolución determinativa. De seguido, indican, le atribuyó al
Traslado de Cargos, de modo automático, el carácter de acto de mero trámite y
por ende inimpugnable “…sin reparar en su contenido y en los efectos jurídicos
que, paradójicamente, el propio fallo reconoce, es decir, la intimación de pago y
posterior emisión de un título ejecutivo.”. Prosiguen, lo razonado en el
considerando V, en que se expone el detalle de los actos preparatorios que
anteceden a una resolución determinativa conforme al Código de Normas y
Procedimientos Tributarios (CNPT), no puede ser cuestionado en modo alguno,
así como tampoco, la afirmación de que la Municipalidad en ningún momento
dictó un acto determinativo con posterioridad al Traslado de Cargos. Sin
embargo, cuestionan la calificación jurídica que se le dio a este último por cuanto,
afirman: a) Por su contenido y efectos jurídicos, ese acto administrativo declaró
la existencia de una deuda líquida y exigible a cargo de la actora. b) Causó un
cobro en vía ejecutiva. c) En lugar de proponer la regularización al sujeto pasivo,
declaró la existencia de la deuda tributaria, que desde ese momento es líquida y
exigible. d) Es con sustento en esa resolución que se tuvo como exigible el pago
de la deuda tributaria declarada por la Administración Tributaria Municipal. e) La
certificación del Contador Municipal solo está antecedida del comunicado del
acuerdo del Concejo, siendo -únicamente- la base para emitir el título ejecutivo.
f) El efecto jurídico de la resolución impugnada, es la declaratoria de una
obligación tributaria y el reclamo del pago de la suma de ¢3.618.135.979,00. g)
El 2 de noviembre de 2007 la Municipalidad planteó proceso ejecutivo simple con
base en el aludido título. Resaltan, en el escrito de demanda (con copia en lo de
su interés) se indicó que: “…habiéndose notificado a la empresa accionada lo

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referente al acuerdo tomado […] de fecha 19 de junio de 2007, […] la resolución
final que determina la exigibilidad de la deuda correspondiente…”. Al no haber
impugnado la Municipalidad esa prueba, arguyen, no queda duda del efecto
jurídico causado por lo resuelto por la Alcaldía y su posterior confirmación por el
Concejo, “…lo cual les hace actos impugnables por causar –aún así sea de modo
ilegítimo- efectos jurídicos.”. h) El acuerdo Municipal dio por agotada la vía
administrativa, es decir, afirman, resolvió la firmeza de lo dispuesto por la Alcaldía
el 19 de octubre de 2006, al grado que luego se generó el título ejecutivo
(certificación del Contador Municipal) y dos intimaciones de pago. Con ello, el
Concejo atribuyó a su propia decisión la capacidad jurídico procesal de dar por
agotada la vía administrativa, pues no reenvío el procedimiento al Alcalde para
que adoptara el acto determinativo, sino que entendió que con lo decidido se
daba firmeza a la declaración del adeudo tributario efectuada por aquél. Finalizan
este aparte señalando que los actos impugnados sí cobraron efectos jurídicos en
la esfera de la actora, “…al grado que aún hoy se debe garantizar las resultas del
proceso ejecutivo, mediante una garantía bancaria por la elevadísima suma antes
referida, a efecto de evitar la paralización de la actividad de la empresa actora.”.
Formulan lo siguientes reproches. Primero. Acusan quebranto del principio “Pro
Actione”. Dicen, lo resuelto por la mayoría del Tribunal refleja una interpretación
restrictiva del derecho fundamental a accionar y obtener una resolución de fondo;
garantía fundamental reconocida por el mandato 49 constitucional. Señalan,
conforme al indicado principio, entre otras, las normas referidas a la
inadmisibilidad de una demanda deben interpretarse restrictivamente, de modo
que el justiciable obtenga como regla, acceso a una resolución de fondo respecto
de lo pretendido. Citan un fallo de la Sala Constitucional. Prosiguen, el Tribunal
interpretó de modo ampliativo las normas relativas a la definición de acto de
mero trámite y a su inimpugnabilidad, cuando debió hacerlo de manera
restrictiva, lo que causó un claro perjuicio a la actora al impedírsele el acceso a
la tutela judicial. Más aún, afirman, se le dejó indefensa y condenada a un
obstáculo imposible de superar, cual es que para la mayoría del Tribunal su
representada erró al impugnar solo el Traslado de Cargos y las resoluciones que
rechazaron los recursos administrativos planteados. Sin embargo, indican, la
paradoja consiste en que el propio fallo de mayoría admite y señala que el
Municipio certificó el adeudo sin haber emitido previamente la respectiva
resolución determinativa del impuesto. “…Para la mayoría del Tribunal, la
demanda es inadmisible porque no se impugnó la resolución determinativa, la
cual se afirma y reitera que nunca se emitió.” Acusan, la inaplicación del citado
principio implica su quebranto directo, así como indirectamente la de los
numerales 11, 33, 41 y 49 de la Constitución Política; 11, 16, 59, 67, 128, 129,
142.2, 158, 162, 166 y 169 de la LGAP; 8, 11, 31, 35.a), 124 y 145 del CNPT; 36
inicial y 40 del CM; 4 del Reglamento al CM; 1.2, 2, 59.1.b), 62 y 98 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) “…al tenerse
por inimpugnable un acto que en realidad si llegó a causar efectos jurídicos tal y
como se ha comentado….” Segundo. Recriminan preterición del expediente
administrativo y del documento no. 5 de la demanda. Transcriben los dos hechos
no probados que tuvo el Tribunal. Aseveran, al dejar de apreciar ambas

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probanzas, se tuvo por no acreditada la inexistencia real y jurídica de la resolución
determinativa, cuando conforme al mérito de los autos, tal circunstancia debió
tenerse por demostrada, en consecuencia, por cierto que las resoluciones
impugnadas sí causaron efectos propios. Con ello, acusan, también se violentaron
las disposiciones 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil (CPC), aplicables
supletoriamente conforme al 103 de la LRJCA, así como, por el fondo, al
preterirse esa prueba, quebranto indirecto de los cánones 11, 33, 41 y 49 de la
Constitución Política; 11, 16, 59, 67, 128, 129, 142.2, 158, 162, 166 y 169 de la
LGAP; 8, 11, 31, 35.a), 124 y 145 del CNPT; 36 inicial y 40 del CM; 4 del
Reglamento al CM; 1.2, 2, 59.1.b), 62 y 98 de la LRJCA “…al tenerse por
inimpugnable un acto que en realidad si llegó a causar efectos jurídicos tal y
como se ha comentado….”. Recriminan y reiteran, no debió el Tribunal tener los
dos hechos indemostrados, porque sí se probó que la Municipalidad no emitió un
acto determinativo, y además se demostró que la actora no impugnó tal
resolución, en tanto no era posible real y jurídicamente porque nunca se
dictó. Tercero. Reprochan quebranto de los preceptos 18, inciso 1) y 82 de la
LRJCA. a) En un primer aparte, respecto del concepto de acto de mero trámite,
transcriben en lo de su interés un fallo de la Sala Constitucional y otro de esta
Cámara (en el que se distingue entre acto definitivo y acto de trámite). A partir
de esos pronunciamientos, exponen, en su criterio, la diferencia entre ambos
actos, y con cita de doctrina afirman que los últimos únicamente pueden ser
impugnados directamente, cuando pongan fin al procedimiento o tornen
imposible su continuación. b) En el segundo aparte se refieren en concreto al
Traslado de Cargos, citando un fallo de esta Sala (que reproducen ampliamente)
en el que, indican, se examinó con especial detalle y precisión su naturaleza
jurídica según el CNPT. Como se puede apreciar, aseveran, todo Traslado de
Cargos para esta Sala debe calificarse, a priori, como un acto de mero trámite y
por ende inimpugnable, pero, con transcripción parcial de la sentencia indicada,
resaltan: “…salvo que concurran los presupuestos de hecho que configuran la
excepción ya comentada (acto preparatorio con efecto propio). En este sentido,
dicha condición debe ser acreditada por la parte actora, quien se encuentra
compelido (sic) a señalar, en el caso concreto que el acto específico surte efectos
jurídico-fácticos, ya sea, al resolver el objeto del procedimiento o bien, por
impedir que se continúe con su trámite, o en definitiva, que tenga incidencia
directa en la situación jurídico subjetiva del o los destinatarios del acto o
acuerdo”. Especifican, “…De esta forma, salvo que se “aporte elementos
probatorios al expediente de los cuales se pueda colegir que la Administración
pretendiera ejecutar su contenido (lo cual sería, por demás, inviable)”, imperará
la regla de la inimpugnabilidad.” c) Como tercer aspecto, se refieren a la
violación aducida, para afirmar que a partir de lo indicado, tanto por su contenido
como los efectos jurídicos que se demuestran en los autos, la resolución de la
Alcaldía del 19 de octubre de 2006, así como el acuerdo del Concejo del 19 de
junio de 2007, fueron las únicas actuaciones de la Administración Tributaria que
dieron lugar a la intimación de pago y posterior juicio ejecutivo, siendo claro que,
muy a pesar de su denominación o regulación jurídica, fácticamente tales
conductas administrativas sí causaron efectos propios, al grado que dieron lugar

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a la presentación de un juicio ejecutivo que generó a su vez una orden de
embargo “…por la astronómica suma pretendida por la demandada,…” más el
50% de ley, es decir, por ¢5.427.203.969,00. Acusan, al negarse efectos jurídicos
propios a las conductas impugnadas, en contradicción con el mérito de los autos,
la mayoría del Tribunal quebrantó por indebida aplicación, las normas 18.1 y 82
de la LRJCA, y por violación indirecta del 11, 33, 41 y 49 de la Constitución
Política; 11, 16, 59, 67, 128, 129, 142.2, 158, 162, 166 y 169 de la LGAP; 8, 11,
31, 35.a), 124 y 145 del CNPT; 36 inicial y 40 del CM; 4 del Reglamento al CM;
1.2, 2, 59.1.b), 62 y 98 de la LRJCA, reiterando, “…al tenerse por inimpugnable
un acto que en realidad si llegó a causar efectos jurídicos tal y como se ha
comentado….”
III.- De lo acontecido administrativamente en este asunto. En lo que
interesa, del expediente administrativo se determina la siguiente relación
cronológica de actuaciones: 1) Oficio de 12 de enero de 2005, en el que la Jefa
del Departamento de Administración Tributaria, Catastro y Rentas de la
Municipalidad, comunicó a CEMEX (a la sazón Cementos del Pacífico S.A.), lo
siguiente: “En virtud de lo establecido en la Ley 4755, Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, y el artículo 36, ahora 40 del Código de Minería, muy
respetuosamente nos permitimos informarles que el día 26 de enero del año en
curso, a las 9:30 a.m., en nuestra condición de Administración Tributaria,
otorgada por la Ley, estaremos verificando la información contable de su
representada, para los períodos correspondientes al pasado año fiscal. / Dicha
cita es con el fin de realizar una revisión en los Libros Contables Legales,
auxiliares de Banco, Libros de Registro, consecutivos de facturas, Bitácora, y
cualquier otra documentación contable que se considere pertinente…” 2) Acta
de 26 de enero de 2005, en la que se detallan los resultados de la visita de los
funcionarios municipales a las oficinas de CEMEX. 3) Nota de 18 de abril de 2005,
en que el Gerente de Materias Primas de CEMEX, remitió al Auditor Municipal
la “…información solicitada, referente a la cantidad de Toneladas Métricas
extraídas, de las concesiones mineras de CEMEX-Costa Rica en Abangares,
durante el período 2001-2004 y reportadas a la Dirección de Geología y Minas
del MINE:...” 4) Oficio de 19 de octubre de 2006, mediante el cual, el Alcalde
Municipal de Abangares, comunicó al representante de la entonces empresa
Cementos del Pacífico S.A., la sumas adeudadas a la Municipalidad por concepto
del impuesto establecido en el artículo 36 del CM, correspondiente a los años
2001 y 2002, así como en el mandato 40 idem (que reformó la anterior
disposición), respecto de los períodos 2003 a 2005, en los términos referidos en
el considerado primero de esta sentencia. De interés, le comunicó formalmente
que de conformidad con el numeral 144 del CNPT, le hacía el “traslado contentivo
de cargos” respecto de los tributos adeudados por esa empresa y por el concepto
indicado. De relevancia al subjúdice, entre otras disposiciones, se fundamentó en
los artículos “…10, 11 y siguientes del Reglamento para el Cobro del Impuesto al
Concesionario de Canteras Ubicadas en el Cantón de Abangares y en los artículos
1, 5, 8, 9, 15, 18, 31, 36, 53 inciso e, 103 inciso c, 121, 127 y 144, siguientes y
concordantes del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” Asimismo, le
advirtió que contra esa resolución eran procedentes “…los recursos de

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Revocatoria y Apelación en Subsidio, lo (sic) cuales deberán interponerse dentro
de los treinta días hábiles siguientes a partir de esta notificación...” 5) Escrito
CDP-ES-368-2006 de 23 de noviembre de 2006, en que CEMEX “impugna” el
Traslado de Cargos, a que se refiere el punto anterior. 6) Resolución de las 14
horas del 8 de junio de 2007, en que el Alcalde Municipal rechazó “…el recurso
de revocatoria interpuesto por la empresa CEMENTOS DEL PACÍFICO S.A.,
conocida como CEMEX COSTA RICA,…”., y admitió el de apelación ante el
Concejo. 7) Nota CDP-ES-174-2007 de 12 de junio de 2007, en que CEMEX
expresa agravios ante el Concejo. 8) Acuerdo del Concejo en sesión ordinaria no
25-2007 celebrada el 19 de junio de 2007, artículo 5°, Capítulo VII, que rechaza
el recurso de apelación y da por agotada la vía administrativa. 9) Certificación del
Contador Municipal de 20 de junio de 2007, respecto de la deuda que por
concepto “…del impuesto de Canteras nos adeuda Cementos del Pacífico
S.A.[…] según anterior artículo 36 y el nuevo artículo 40 del Código de Minería y
su reglamento, calculados al 31 de Diciembre del 2005.”. 10) Requerimiento de
intimación para pago de tributos por concepto de impuesto establecido en la
disposición 36, ahora 40 del CM, de 20 de junio de 2007, emitido por el Alcalde.
11) Segundo requerimiento de intimación de pago, de 21 de junio de 2007. 12)
Documento CDP-ES-183-2007 de 21 de junio de 2007, en que CEMEX solicitó
adición y aclaración del acuerdo del Concejo, toda vez que en la pretensión de
su representada, se solicitó que de no acogerse el recurso de apelación, se
elevara a conocimiento del Tribunal Contencioso Administrativo, el de apelación
que subsidiariamente se planteaba. 13) Acuerdo del Concejo en sesión ordinaria
no. 26-207 celebrada el 26 de junio de 2007, artículo 19°, capítulo IV, en que
rechazó la solicitud de adición y aclaración por improcedente.
IV.- En sus consideraciones, en lo que interesa, los juzgadores que
emitieron voto de mayoría, determinaron que la Municipalidad hizo el Traslado
de Cargos, pero certificó el adeudo sin emitir previamente la resolución
determinativa del impuesto, y sin que posteriormente lo hiciera. También, que
CEMEX solo impugnó el Traslado de Cargos que no es un acto definitivo ni la
resolución determinativa. “…los actos impugnados en este proceso especial
tributario constituyen -primeramente- un acto de mero trámite sin efecto propio
y los demás actos derivados directamente de éste, los cuales no son impugnables
en esta vía por no fijar de manera definitiva el tributo a cargo del
contribuyente” Además, la Municipalidad no emitió acto determinativo, y aunque,
aplicando un criterio muy flexible, podían estimar un acto implícito contenido en
la certificación municipal o derivarse implícitamente de las dos intimaciones,
CEMEX no impugnó tales actuaciones de manera expresa, limitándose a incoar
su acción contra el Traslado de Cargos. También, que revisada con detalle la
demanda, consideran que la pretensión procesal anulatoria se hacía extensiva a
todos los actos conexos y de ejecución, pero sin mayores detalles, y nunca se
expuso ni explicó ninguna consideración ni fáctica ni jurídica tendiente a atacar
la validez de la certificación municipal del adeudo, ni la intención de impugnar las
dos intimaciones del Alcalde. Además, “…el yerro detectado en los escritos de
iniciación de este proceso, mismos en el cual incurrió la parte actora, debió dar
pie al dictado de una inadmisibilidad de la acción -conforme en derecho

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correspondía- en etapas tempraneras del íter procesal, sin embargo, no se
procedió a ello en el momento oportuno, razón por lo (sic) cual el asunto llegó
hasta este estadio -dictado de sentencia-, siendo ahora donde percibe este
Tribunal la situación indicada. Así las cosas, y siendo que el presente proceso
especial tributario fue interpuesto en contra de actos de mero trámite, es lo
procedente acoger la excepción de falta de derecho y declarar sin lugar en todos
sus extremos la demanda intentada”.
V.- En lo medular, los reparos giran en torno a que el Traslado de Cargos
cuestionado, por sus efectos, se constituye en un acto de trámite con efectos
propios, por ende, impugnable. De relevancia al subjúdice, esta Cámara ha
señalado que ese acto “…constituye la intimación que realiza el Fisco, en el que
se le detallan al contribuyente los hechos que se le imputan y las consecuencias
que, en principio, se derivan de estos, a fin de que pueda ejercer su derecho a
la defensa. Lo anterior es conteste con lo dispuesto en el artículo 75 (sic) del
Reglamento General de Gestión, Fiscalización, y Recaudación Tributaria, el cual
define dicha actuación como “documentos que extienden los funcionarios de
Fiscalización con el fin de trasladar al sujeto fiscalizado los resultados de sus
actuaciones de comprobación e investigación en los casos en que se determine
una diferencia de impuesto a cargo de sujeto pasivo, continuando así con el
procedimiento de su determinación de oficio de la obligación tributaria si el sujeto
manifiesta implícita o explícitamente, disconformidad con tales
resultados.” (Resolución no. 768-F-S1-2009 de las 16 horas 5 minutos del 24 de
julio de 2009). Es decir, al contribuyente se le debe otorgar la oportunidad de
participar de manera activa, conociendo las imputaciones que se le hacen, así
como la posibilidad de que presente alegatos y elementos probatorios en su
descargo. Debe aclararse que la “impugnación” es facultativa, toda vez que aún
cuando no la presente respecto del Traslado de Cargos, la Administración
Tributaria debe, en todo caso, dictar la resolución determinativa. Sin embargo,
de medular importancia para la solución de este asunto, como bien lo refieren
los casacionistas, también en ese fallo se determinó que el Traslado de Cargos
constituye un acto de trámite que no es objeto de impugnación judicial “…salvo
que concurran los presupuestos de hecho que configuran la excepción ya
comentada (acto preparatorio con efecto propio). En este sentido, dicha
condición debe ser acreditada por la parte actora, quien se encuentra
compelido (sic) a señalar, en el caso concreto que el acto específico surte efectos
jurídico-fácticos, ya sea, al resolver el objeto del procedimiento o bien, por
impedir que se continúe con su trámite, o en definitiva, que tenga incidencia
directa en la situación jurídico subjetiva del o los destinatarios del acto o
acuerdo”.
VI.- En este asunto se determina que la Municipalidad realizó una
actuación fiscalizadora al contribuyente, para verificar la información contable a
los efectos del impuesto (tasa, en términos de la norma) por la explotación de la
cantera, establecido en los cánones 36 y 40 (que reformó el anterior), ambos del
CM. Al respecto, consta la comunicación en tal sentido; la visita de los
funcionarios municipales; y la remisión de información por parte de CEMEX al
Auditor municipal, referente a la cantidad de toneladas métricas extraídas, que

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le fue solicitada (puntos 1), 2) y 3) del considerando III anterior). Si bien, no
consta que la Municipalidad entregara a la empresa fiscalizada un acta de
conclusión de actuaciones, por medio de la cual, de interés, le propusiera
regularizar su situación, cierto es que en el traslado contentivo de cargos (punto
4 del considerando III anterior), le indicó que en aplicación del CNPT procedía
determinar de oficio los tributos adeudados, por lo que ese traslado se
hacía “…de conformidad con la diversa jurisprudencia administrativa y judicial
que ha señalado este método como la vía idónea, ante la negativa del obligado,
para efectuar este cobro”. Asimismo, le señaló la posibilidad de impugnarlo
mediante los recursos de revocatoria y apelación en subsidio. Ejercido ese
derecho por la empresa (punto 5 del considerando III anterior), el Alcalde
Municipal rechazó la revocatoria, y el Concejo la apelación dando por agotada la
vía administrativa (puntos 6 y 8 del considerando III indicado). Sin embargo, en
virtud de lo resuelto por el Concejo, que conocía en la ruta de la “impugnación”
del Traslado de Cargos, al día siguiente el Contador Municipal expidió la
certificación del adeudo, con base en la cual el Alcalde Municipal en los dos días
inmediatos siguientes, procedió a exigir el pago a la empresa, mediante dos
requerimientos de intimación de pago de los tributos.
VII.- Resulta incuestionable para esta Sala que en este asunto, el Traslado
de Cargos a que se refiere el oficio de 19 de octubre de 2006, del Alcalde
Municipal de Abangares, por sus consecuencias, se constituyó en un acto con
efecto propio, pues surtió efectos jurídico-fácticos al tener una incidencia directa
en la situación jurídica subjetiva de la demandante. Lo anterior, a partir de lo
siguiente: 1) En los términos analizados por esta Sala en la sentencia no. 768-F-
S1-2009 referida, de conformidad con lo establecido en el precepto 18 de la
LRJCA, de manera excepcional puede demandarse la nulidad, en forma directa,
de aquellos actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo de la
cuestión o que impidan la continuación en vía administrativa, supuestos en los
cuales los efectos que producen se asimilan a los que se derivan de un acto
final. “…Se caracterizan por incidir, en forma autónoma, en la esfera jurídica de
los justiciables. Lo anterior responde al concepto mismo de acto administrativo,
el cual se caracteriza, de conformidad con el canon 130 de la Ley General de la
Administración Pública, por ser una declaración unilateral productora de efectos
jurídicos.” 2) En este asunto, efectuado el Traslado de Cargos y rechazados los
recursos (revocatoria y apelación) advertidos por el Alcalde en el denominado
Traslado de Cargos, el Concejo Municipal al resolver el segundo (19 de junio de
2007) dio por agotada la vía administrativa. 3) Luego, el Contador Municipal (al
día siguiente de esa decisión) procedió a certificar la deuda y el Alcalde emitió el
primer requerimiento de intimación de pago, quien además efectuó el segundo
al otro día. 4) En escrito de 27 de octubre de 2007, la Municipalidad formuló
proceso ejecutivo contra CEMEX, en el que, de interés, respecto del título
ejecutivo, se indicó que corresponde a la certificación emitida por el
Departamento de Contabilidad de la Municipalidad, como resultado de un
procedimiento de determinación tributaria incoado contra la citada empresa.
Asimismo, respecto a la procedencia del reclamo, se precisó “Que al día de hoy,
y habiéndose notificado a la empresa accionada lo referente al acuerdo tomado

10
en la Sesión Ordinaria No. 25-2007, de fecha 19 de junio de 2007, artículo 5,
Capítulo VII, la resolución final que determina la exigibilidad de la deuda
correspondiente a tributos y multas a pagar la empresa demandada, por
concepto de explotación de cantera durante los años 2001, 2002, 2003, 2004 y
2005…” 5) En el fallo recurrido (aunque de manera confusa lo tuvo como un
hecho no demostrado) el Tribunal fue puntual y reiterativo en cuanto a que la
Municipalidad nunca emitió la resolución determinativa del impuesto.
VIII.- En consecuencia, ha de declararse que el Traslado de Cargos a que
se refiere el oficio de 19 de octubre de 2006 del Alcalde Municipal de Abangares,
es un acto de trámite -por las razones dichas- con efecto propio, por ende,
susceptible de impugnación. En tal sentido, se equivoca el Tribunal precisamente
al desconocer las consecuencias (efectos) de ese acto. En esa virtud, debe
anularse el fallo recurrido (que acogió la excepción de falta de derecho, al
considerar que el proceso se interpuso“…contra actos de mero trámite,…”) y
ordenarse el reenvío para que se proceda conforme a derecho. Por la forma en
que se resuelve, no resulta factible pronunciarse sobre la solicitud de anulación
oficiosa de la sentencia y de las conductas administrativas impugnadas, en los
términos de la norma 182, inciso 1) de la LGAP, asimismo, carece de interés el
análisis de los restantes agravios.

2. Sobre la nulidad de los acuerdos municipales.

[TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION III]iii

Voto de mayoría: 01172-08.

“IV.- SOBRE EL FONDO. Quórum Necesario. La doctrina ha definido tres tipos

de quórum, así: El quórum Integral que exige la presencia de todos sus
integrantes para garantizar la validez de sus reuniones y la toma de los acuerdos
de los órganos colegiados, el cual no es de aplicación a los Concejos
Municipales. Por otra parte, se tiene el Estructural, que refiere a la presencia de
un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesario para que éste
sesione, constituyéndose un elemento de organización del órgano
estrechamente relacionado con la regularidad de la actividad administrativa
siendo un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que
solo la reunión del quórum fijado por ley permite que el órgano se constituya
válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus
competencias (artículo 182.2 de la Ley General de la Administración Pública).
Este tipo de quórum, en torno a los ayuntamientos, de conformidad con el
artículo 37 del Código Municipal, es de la mitad más uno de los miembros que
integran el Concejo, cantidad que según refiere el artículo 21 del mismo cuerpo
normativo, depende del porcentaje de población del cantón respecto a la
población total nacional. Por último, el quórum Funcional, sea la mayoría
necesaria para adoptar una decisión, por lo que resulta evidente que el quórum
estructural es condicionante del funcional, en tanto el número de miembros
mínimo necesario para iniciar y desarrollar la sesión, limita la votación de un
11
asunto al romperse el quórum y por ende no se puede realizar la votación. Pero,
bien podría darse el caso de que aún habiéndose constituido el quórum
estructural, una norma jurídica disponga un quórum funcional mayor, como lo
sería cuando se determina para un aspecto en concreto la verificación de una
mayoría calificada. En el caso de marras, lo recurrentes alegan que el día 24 de
junio de 2008, en la sesión del Concejo Municipal de Coto Brus número 112, al
ser las 13:10 horas horas, el Presidente del órgano decretó un receso para
almorzar, del cual se indica fue de treinta minutos, lo que se sustenta, según los
recurrentes, en la costumbre de ese órgano y además, en las tomas que
realizaba un canal local de televisión. De ello, no se probaron las supuestas
grabaciones, y en cuanto a otras sesiones, se presenta a folio 57 del expediente
la certificación de la número 113 celebrada el 1 de julio de 2008, en la que al ser
las 12:30 horas se dictó un receso para almuerzo indicándose que se reanudaría
a la 1:30 (una hora de receso), hora en que efectivamente se inició la segunda
parte de la sesión mencionada (folio 62). Mas, en el caso que nos ocupa,
únicamente se hizo referencia en el acta (folio 52) "que se hace un receso para
ir a almorzar", sin que se previera de antemano la hora de inicio posterior. Ahora
bien, en la misma certificación del acta de sesión 112, de seguido se consigna
que al ser las 2:10 pm los Regidores Gabriela Fernández Venegas, Félix Alfonso
Madrigal Ureña, Luis Angel Carranza Steller, Víctor Julio Mora Acuña, y los
síndicos Eliecer Villegas Prendas y Gerardo Roberto Carranza Montes, dejaron
constancia de la inexistencia de quórum, manifestando que ya había sucedido
en otras ocasiones e informaban que no integrarían esa sesión. En la misma
acta, se indica que al ser las 2:17 pm, se reanuda la misma con la presencia de
los regidores Nardo Pérez Morales,
Ricardo Azofeifa Arias, Wilfrido Fallas Barrantes, Marco Tulio Castillo Agüero,
Alba Rosa Fuentes Canales, Miriam Cortés Elizondo y los Síndicos Orlando
Sancho Masís y Walter Gerardo Mora Pérez. Como parte de los alegatos de la
apelación que nos ocupa, los recurrentes indican que la sesión estaba
suspendida y que por esa razón no podía continuar como se hizo. Para ello, hay
que partir de lo dispuesto en el artículo 34 del Código Municipal, según el cual
es competencia del Presidente del Concejo, entre otros aspectos, "...a) Presidir
las sesiones, abrirlas, suspenderlas y cerrarlas...". Siendo que, el Presidente
Municipal de Coto Brus lo es el señor WilfridoFallas Barrantes, quien no está en
la lista de los Regidores que manifestaron su presencia a la 1:30 de la tarde de
ese día y por el contrario, sí estaba dentro del grupo que reanudó la sesión a las
2:17 pm, debe entenderse que técnicamente no pudo existir una suspensión de
la sesión por quienes no ostentan la competencia necesaria para ello. Por otra
parte, si lo pretendido es que se entienda de esa forma, derivado del contenido
del artículo 38 del Código Municipal, no puede ser de recibo, toda vez que, si
bien se establece una restricción de carácter temporal para la constitución de la
sesión, en la especie de 15 minutos, lo cierto es que transcurrido ese tiempo, sin
que hubiere quórum (se refiere al estructural), se dejará constancia en el libro de
actas y se tomará la nómina de los miembros presentes, a fin de acreditarles su
asistencia para efectos del pago de dietas. Así, correctamente debe entenderse
que esta norma establece la posibilidad de sustitución de los Regidores ausentes

12
en una sesión, ello con el fin de permitir la participación de los suplentes, mas
nunca sinónimo o posibilidad, como se alega en este caso, de que una minoría
de Regidores disponga una "suspensión" no por inasistencia, sino por el hecho
de un atraso en el inicio de la sesión a la hora supuestamente fijada. Tanto así,
que el mismo artículo permite que ante la ausencia de un regidor titular, su
puesto sea ocupado por un suplente, quien tendrá derecho a permanecer como
miembro del Concejo toda la sesión, si la sustitución hubiere
comenzado después de los quince minutos referidos supra o si, aunque hubiere
comenzado con anterioridad, el propietario no se hubiere presentado dentro de
esos quince minutos. Se trata de una norma habilitadora de sustitución y nunca
un motivo de suspensión. De esa forma, los quince minutos indicados por el
numeral 38, constituyen no solamente un punto de referencia para el
establecimiento del quórum, sino además en una norma de orden en las
acciones de los regidores, en tanto aún cuando sea titular, si desatiende este
formalismo de tiempo, se produce una sustitución temporal de su condición
representativa, trasladando los derechos de remuneración de dieta al regidor
suplente que ocupó el lugar en la sesión, siempre que se encuadre dentro de
uno de los supuestos indicados. En este punto, cabe aplicar al caso el quórum
estructural, sea el requisito de legitimación para que el Concejo se reúna, la
mitad más uno que se indica en el numeral 37 del Código. Ahora bien, en cuanto
al cantón de Coto Brus, tal y como lo establece el artículo 21 del Código
Municipal, el Tribunal Supremo de Elecciones en resolución 1284-E-2006 de las
14:30 horas del 5 de abril de 2006, realizó la declaratoria de los regidores que
integrarían esa municipalidad, para el período comprendido del 1 de mayo de
2006 al 30 de abril de 2010, determinado en siete Regidores propietarios y siete
suplentes, declarando como Regidores Propietarios a: Alba Rosa Fuentes
Canales, Wilfrido Fallas Barrantes, Ricardo Azofeifa Arias, Felix Alfonso
Madrigal Ureña, Gabriela Fernández Venegas, Luis Angel Carranza Steller y
Marco Tulio Castillo Agüero. Asimismo, los suplentes Miriam Cortes Elizondo,
Nardo Pérez Morales, MarlenHidalgo, Victor Julio Mora
Acuña, Maylin Bravo, German Rodríguez y Numa María Porras. Así, el día
24 de junio de 2008, el Presidente Municipal de
Coto Brus señor Wilfrido Fallas Barrantes, tal y como corresponde, reabrió la
sesión al ser las dos de la tarde con diecisiete minutos, contando con la
presencia de cuatro Regidores propietarios y dos suplentes. Si como se indicó,
la declaratoria del Tribunal Supremo de Elecciones para este ayuntamiento fue
de siete Regidores, la mitad más uno de los mismos corresponde a cuatro, lo
que se cumplió para la mencionada sesión, máxime si aunado a ello, se
contabilizan los dos suplentes que, ante la ausencia de los otros Regidores que
minutos antes habían manifestado su malestar, participaron en la sesión con
voz y voto en su carácter sustitutivo, con lo cual evidentemente se cumplió con
el requisito mínimo de Regidores para completar el quórum, poder sesionar y
tomar decisiones. V.- NULIDAD DE LOS ACUERDOS. También, se alega la
nulidad de los acuerdos tomados, aduciendo los recurrentes que se violentó en
la especie el numeral 38 del Código Municipal y que la sesión estaba suspendida.
Si bien, en tesis de principio, la ausencia de quórum en un órgano colegiado

13
incide en la validez de los acuerdos que se adopten, como lo ha sostenido la
Sala Constitucional en la sentencia 1994-02580, cuando indicó: "No lleva razón
la recurrente al afirmar que se ha lesionado en su perjuicio la garantía
constitucional al debido proceso, toda vez que el hecho de que se hubiese
suspendido la primera de las audiencias señaladas -por la no asistencia de la
totalidad de los miembros del órgano director-, no resulta ilegal, pues en el
supuesto de que se hubiese celebrado en esas condiciones -sin que se reuniera
el quórum requerido al efecto-, sí se produciría un menoscabo a sus garantías
fundamentales, pues el acto estaría viciado de nulidad por haberlo llevado a cabo
un órgano que no estaba debidamente constituido" . En el caso de los Concejos
Municipales, el numeral 42 del código que regula la materia; especifica como
regla general, que los acuerdos deberán adoptarse por mayoría absoluta de los
miembros presentes, salvo cuando por norma expresa se establezca otra
mayoría. Esta modalidad encuadra dentro de la referencia al quórum funcional
para la adopción de acuerdos, es decir, la mayoría se establece respecto de los
miembros presentes, en estos términos, necesariamente, la mitad más uno de
los miembros que integran el colegio deberán estar presentes para la
deliberación y la votación, asistencia sobre la cual se computa
el “funcional” requerido en cada caso. Sobre el quórum funcional,
la Procuraduría General en el dictamen C-077-2000 de 12 de abril del
2000, indicó en lo que interesa: "Conforme se podrá apreciar, la regla general
para la adopción de acuerdos por parte de los órganos colegiados, entre ellos
los Concejos Municipales, es el de la mayoría absoluta -equivalente a la mitad
más uno- de los miembros presentes. A manera de ejemplo, si a una sesión del
Concejo Municipal de Santa Bárbara comparecieran todos sus integrantes (7),
para la adopción de un acuerdo se requeriría el voto de 4 regidores. Por el
contrario, si sólo sesionaran 5, el quórum funcional -necesario para la validez de
los acuerdos que se adopten- lo formarían 3 miembros. Ahora bien, es
importante destacar que a diferencia del quórum estructural que es fijo -en el
caso del Concejo Municipal de Santa Bárbara se conforma con la presencia de
un mínimo de 4 regidores--, el quórum funcional varía dependiendo del número
de regidores que asistan a las sesiones y de la materia que se conozca. En
efecto, como bien lo advierte la norma en estudio, el Código Municipal puede
exigir para la aprobación de determinados acuerdos relacionados con materias
o asuntos que el legislador consideró especiales, una mayoría diferente,
normalmente mayor. Por ejemplo, para convocar a los electores del cantón a un
plebiscito para la destitución del alcalde, el acuerdo respectivo debe ser
aprobado por un mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes
(artículo 19); para conocer de asuntos no incluidos en la convocatoria a sesiones
extraordinarias, se requiere un acuerdo aprobado por unanimidad (artículo 36);
para declarar un acuerdo como definitivamente aprobado, se requiere una
mayoría de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Concejo
(artículo 45); lo mismo para suspender o sustituir de sus cargos al contador y al
auditor (artículo 52, párrafo segundo) y para la aprobación de préstamos (artículo
82, párrafo segundo). En ese sentido, podría presentarse la situación de que un
determinado Concejo Municipal cuente con el mínimo de regidores necesario

14
para sesionar válidamente (quórum estructural), pero insuficientes para adoptar
un determinado acuerdo (quórum funcional). Por ejemplo, en el caso de una
sesión ordinaria del Concejo Municipal de Santa Bárbara a la que sólo asistan 4
regidores, a pesar de que la sesión es válida por contar con el quórum estructural
necesario para ello, no sucedería lo mismo para la adopción de un acuerdo que
disponga la destitución del auditor puesto que para ello requeriría una mayoría
calificada, concretamente, de 5 votos." Sustentado en todo lo indicado, se tendría
que ninguno de los aspectos esbozados fueron violentados en este caso, toda
vez que, no existió la alegada suspensión, ya que no fue decretada por el
Presidente Municipal como parte de sus competencias y además, las
manifestaciones de los Regidores que estaban a la hora que supuestamente se
había fijado como de inicio de la segunda parte de la sesión número 112, no
limita bajo ningún supuesto, la reapertura que el Presidente decretó minutos
después contando con el quórum necesario para hacerlo, tal y como se indicó
en el considerando anterior y por ello, los asuntos aprobados, contarían con el
quórum estructural y funcional necesario, por tanto válidos. Además, no puede
ser de recibo, el argumento de que los acuerdos tomados en esa segunda parte
de la sesión cuestionada, fueron aprobados en detrimento del interés público, y
con la supuesta intención de beneficiar a particulares, sin que se haya señalado
en el recurso que nos ocupa, cuál de los acuerdos específicamente tendría esos
vicios. VI.- Dado lo expuesto, se debe confirmar que en la segunda parte de la
sesión número 112 celebrada el día 24 de junio de 2008 por el Concejo Municipal
de Coto Brus, se contó con el quórum necesario tanto para constituirse como
órgano deliberativo, y para adoptar los acuerdos propuestos. Debiéndose dar por
agotada la vía administrativa al no existir recurso ulterior. “

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i
ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 7794 de treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho.
Codigo Municipal. Publicado en la Colección de Leyes y Decretos. Versión de la norma: 25 de 25
del 23/04/08. Datos de la Publicación Gaceta número: 94 del 18/05/1998.

ii
SALA PRIMERA. Sentencia 01535 de la nueve horas con diez minutos del veinte de noviembre
del dos mil doce. Expediente: 07-000205-0161-CA.
iii
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION III. Sentencia 01172 a las diez horas con
veinte minutos del veinte de noviembre del dos mil ocho. Expediente: 08-000517-1027-CA.

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