IX SIMPÓSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS

PÚBLICAS

RiO DE JANEIRO – NOVEMBRO DE 2004

Título:
Qualidade das Obras Rodoviárias Federais

Autores:

Eduardo Nery Machado Filho1

Fabio Coutinho Clemente 2

1
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Graduado em Engenharia Civil pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro e pós-graduado em auditoria de obras públicas pela
Universidade de Brasília. Participou da auditoria da Qualidade das Obras Rodoviárias Federais no
Estado de Goiás e no relatório final de consolidação de todas as auditorias.
2
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Graduado em Engenharia Química e
Mestrado em Ciências em Química, ambos pelo Instituto Militar de Engenharia. Participou da auditoria
da Qualidade das Obras Rodoviárias Federais no Estado de Minas Gerais.

0
 RESUMO

O TCU, por meio do Acórdão nº 938/2003, apreciou o resultado de uma série de

auditorias operacionais realizadas em diversos estados com o cunho específico de
aferir a qualidade com que são executadas as obras rodoviárias financiadas com
recursos federais.
Serão apresentados os principais resultados obtidos e as conclusões tiradas no
minucioso trabalho descrito no parágrafo anterior, que além de abranger os aspectos
técnicos relativos às condições de uso das estradas vistoriadas, também procurou
traçar um diagnóstico dos problemas enfrentados no setor rodoviário, de modo a
identificar causas de deficiências observadas, bem como determinar aos órgãos
competentes a adoção de uma série de medidas cabíveis.
As fiscalizações foram realizadas no segundo semestre de 2001 e envolveram
tanto obras concluídas como obras em andamento, o que permitiu atestar as
condições de uso das rodovias federais existentes, como também a qualidade com
que as obras são hoje executadas.
No tocante à execução de obras, procurou-se observar se as normas e
especificações técnicas do DNIT eram obedecidas, bem como se o Programa de
Gestão da Qualidade - PGQ, criado pelo extinto DNER, estava sendo implementado
nos contratos de obras.
Estudou-se a estrutura do órgão responsável pela gerência da malha rodoviária
federal, na época o DNER, no que concerne aos recursos humanos e materiais
disponíveis, assim como sua estrutura organizacional e os investimentos voltados
para a área da pesquisa e desenvolvimento tecnológico.
Analisou-se ainda o volume de recursos gastos com obras de restauração e
conservação, a qualidade dos materiais betuminosos utilizados nas obras
rodoviárias, bem como a responsabilidade daqueles que prestam serviços de má
qualidade à Administração.
As principais conclusões foram que a malha rodoviária apresenta quadro muito
precário, motivado, principalmente pelo seguinte: a) falta de estrutura de
fiscalização; escassez e má aplicação de recursos para obras de conservação e
restauração; baixa qualidade de projetos; falta de responsabilização de projetistas,
construtoras e empresas de supervisão; falta de investimento em desenvolvimento

1
tecnológico; falta de implementação do Plano de Gestão da Qualidade e qualidade
duvidosa dos materiais betuminosos empregados nas obras rodoviárias.

INTRODUÇÃO

O Tribunal de Contas da União, além de verificar a correta aplicação dos

recursos federais em obras públicas, ultimamente, tem intensificado suas ações
fiscalizatórias no sentido de garantir a qualidade do produto final das obras
contratadas.
Nesse contexto, o TCU, por meio do Acórdão nº 938/2003, apreciou o resultado
de uma série de auditorias realizadas em cinco estados com o cunho específico de
aferir a qualidade com que são executadas as obras rodoviárias financiadas com
recursos federais. O presente trabalho tem por objetivo apresentar os
resultados obtidos e as conclusões tiradas desse minucioso trabalho.
Conforme colocado no resumo introdutório, as fiscalizações foram realizadas no
ano de 2001 e envolveram tanto obras concluídas como obras em andamento.
Cabe salientar que para analisar a qualidade das obras realizadas no meio
rodoviário e compreender o atual estado de conservação das rodovias federais, fez-
se necessário estudar a atuação do órgão competente, na época o DNER, no que
diz respeito à sua estrutura organizacional e de fiscalização de obras, à qualidade
empregada aos projetos de engenharia, aos investimentos na pesquisa e no
desenvolvimento tecnológico, a seu plano de gestão da qualidade e à forma como é
cobrada a responsabilidade daqueles que não atendem ao padrão de qualidade
exigido. Dessa forma, foi possível identificar eventuais problemas organizacionais
e/ou operacionais que comprometem a qualidade final das obras e o estado de
conservação das rodovias federais.
Conferiu-se ainda especial atenção ao exame do volume de recursos despendido
com obras de restauração e conservação, como também ao aspecto da qualidade
dos materiais betuminosos que vem sendo questionada pelos técnicos do setor.
A seguir, são apresentados os principais trechos do relatório que consubstanciou
todas as auditorias realizadas nos cinco estados selecionados para se vistoriar as
rodovias federais: Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul,
Amazonas e Roraima.

2
 CONCLUSÕES SOBRE A MALHA VISTORIADA

A vistoria dos trechos, realizada pelas equipes das Secretarias de Controle

Externo 3 nos Estados, confirmou o quadro traçado em relatório elaborado
anualmente pela Confederação Nacional do Transporte (CNT), o qual, no ano de
2001, denuncia o estado precário em que se encontram as rodovias brasileiras e
alerta para a necessidade de recuperação das mesmas. Além disso, o próprio DNER
reconhece as más condições das rodovias federais, consoante levantamentos
realizados na malha por sua Divisão de Gerência do Pavimento.
Com relação à qualidade das obras rodoviárias, verificamos problemas
construtivos em algumas rodovias recém-liberadas ao tráfego, como é o caso da BR-
174, em Roraima, cujas obras foram concluídas há dezoito meses. Vale lembrar que
examinou-se, principalmente, rodovias cujas obras de construção ou restauração
haviam sido concluídas há menos de dez anos, tempo de vida útil, geralmente,
considerado nos projetos. Algumas rodovias analisadas, como a BR-101, no Rio de
Janeiro, apresentavam problemas construtivos em obras de restauração. Por outro
lado, vale o registro de que, no passado, as rodovias foram construídas com
qualidade indiscutível. Prova disso está no fato de existir um grande número de
estradas que nunca foram restauradas desde sua construção, mas que resistiram,
dentro das possibilidades, ao grande aumento do tráfego de veículos pesados e à
falta de conservação ao longo dos anos. Se não fossem executadas com qualidade,
rodovias como a BR-060 (Goiânia-Rio Verde) deveriam estar em colapso,
intransitáveis, visto que em determinados trechos nunca foram restauradas e em
outros chegam ao ponto de ficar sem contrato de conservação.

ESTRUTURA DO ÓRGÃO RESPONSÁVEL PELA MALHA RODOVIÁRIA

À época da execução da auditoria, o DNER ainda respondia pela administração

da infra-estrutura de viação rodoviária no plano federal, razão pela qual o DNIT não
será citado durante a análise da atuação do órgão responsável. Contudo, eventuais
recomendações e determinações foram encaminhadas ao DNIT, a fim de se corrigir
ou evitar a ocorrência de possíveis falhas verificadas no âmbito do DNER.
A estrutura administrativa do DNER é composta de uma administração central,
situada em Brasília, cujo Diretor-Geral era, no período dos trabalhos, o Sr. Rogério

3
SECEX’s, representações do TCU nos estados.

3
Gonzales Alves, e de uma administração regional composta de vinte e um Distritos
Rodoviários Federais (DRF’s) situados nas capitais das unidades da federação,
exceto nos estados do Acre, Amapá, Rondônia, Roraima e Tocantins.
A seguir, apresentam-se os comentários da SECEX/MG a respeito da estrutura
física e orgânica do 6º DRF, que reflete muito bem a situação atual dos distritos e
residências:
As primeiras considerações deste relatório se referem a uma questão crucial na
abordagem do estado das rodovias federais em Minas Gerais: a da estruturação
física e orgânica do 6º Distrito. Fruto de um processo de desmonte iniciado em 1986,
hoje o distrito é pálida sombra do que foi no passado. Seu número de funcionários
foi reduzido até chegar ao quantitativo equivalente ao de uma residência na década
de 70. Assim também sucedeu com todas as residências: de uma média de 150/350
funcionários, todas hoje apresentam não mais que 4/25 funcionários. Ressalte-se
que as residências só não fecharam porque acolheram os servidores das balanças e
de outros órgãos extintos do Ministério dos Transportes. Para um mínimo de eficácia
em sua ação, as residências consideram, quase unanimemente, ser necessário o
quantitativo de 35/40 funcionários, para se dar conta de suas atuais atribuições.
O quadro geral é até difícil de ser descrito, pois chega a gerar situações
absurdas e inimagináveis, como a de um órgão que gere milhões de reais não ter
papel para imprimir fichas contratuais, por exemplo. As carências se manifestam de
toda sorte: deficiência de número de funcionários, desmotivação ante sua quase
extinção, completa falta de parque de informática (que impossibilita até mesmo a
correta gestão dos contratos de sua competência, bem como o simples
acompanhamento do andamento dos contratos ou a geração de informações
gerenciais ou para auditoria), deficiência completa de meios físicos (máquinas e
viaturas em condições) para uma supervisão constante do estado das rodovias,
conforme exposto na planilha. Para 29 máquinas em condições, há 10 em desuso.
Ressalte-se que, por falta de pessoal apto a operá-las, a maioria das em uso está
cedida a prefeituras, que as operam e mantêm.
Nessa situação, a gestão do distrito somente se dá pela boa vontade e espírito
público dos servidores em sua sede, e a implementação dessas ações somente se
materializa pelas verdadeiras ‘mágicas’ realizadas pelas residências, com seus
parcos recursos humanos, financeiros e materiais, alavancados pelo
profissionalismo e dedicação dos servidores aí lotados. Nesse contexto, o que é

4
surpreendente não é o mau estado de conservação das rodovias em Minas; o que
surpreende é ainda termos rodovias trafegáveis no estado. Um órgão nas condições
encontradas no 6º DRF não teria jamais possibilidade de levar a bom termo sua
monumental missão: gerir a maior malha rodoviária federal do País.
Conforme exposto, a situação do Distrito e das residências no Estado de Minas
Gerais é muito grave e reflete a situação da estrutura rodoviária no País. Em
seguida, sugerimos algumas relações que exprimem a deficiência da atual estrutura
de fiscalização rodoviária nesse estado:
- Há, em média, 311,7km de estradas por engenheiro, sem levar em
consideração os lotados na sede do Distrito. Em duas residências esse número
ultrapassa 850km/engenheiro, fazendo com que seja quase humanamente
impossível a efetiva fiscalização das obras pelo DNER;
- Quanto aos valores dos contratos a serem fiscalizados, estes estão, em
média, em torno de 22 milhões de reais por engenheiro, excluindo-se os
engenheiros lotados no 6º DRF. Porém, na residência de Prata, apenas um
engenheiro é responsável pela fiscalização de R$ 103.660.463,68;
- Outro indicador que revela o descaso do Poder Público Federal com o
sistema rodoviário nacional é o número de viaturas em condições de uso à
disposição das residências e do 6º DRF. Os casos mais críticos se localizam na
Residência de Pouso Alegre e na Sub-Residência de Montes Claros, onde apenas
um veículo é responsável por mais de 870km de extensão de rodovias.
Vale ressaltar que a situação descrita no relatório da SECEX/MG e retratada nos
parágrafos anteriores é similar à encontrada em, pode-se dizer, todos os distritos e
residências vistoriadas.
Para se ter uma idéia, no Estado de Goiás, a Residência nº 12/1 do 12º DRF,
localizada em Anápolis, possui um engenheiro para fiscalizar 653,6 quilômetros de
rodovias. Esse mesmo engenheiro tem sob sua responsabilidade a fiscalização de
contratos que ultrapassam o montante de R$ 223 milhões, segundo a Secex/GO.
Um outro grave problema enfrentado pela administração do DNER é a falta de
uma política de cargos e salários compatível com as atribuições de seus servidores.
Os baixos salários pagos e a falta de perspectiva de progressão funcional levaram o
seu quadro de pessoal a um nível de insatisfação e desmotivação insustentável.
Conforme relatado, engenheiros responsáveis pela gestão de contratos da ordem de
centena de milhões recebem salários inferiores a dois mil reais, inclusive

5
engenheiros que possuem quinze anos ou mais de serviços prestados ao DNER. O
quadro se repete também em toda a administração central.
O DNER padece também com a falta de renovação do quadro. Há muito a
Autarquia não realiza concursos públicos para provimento de cargos, existindo um
excesso de terceirização de mão-de-obra voltada para a atividade-fim.
Possui, ainda, um quadro envelhecido, que não tem como passar seus
conhecimentos, adquiridos em anos de casa, a técnicos mais jovens, os quais
venham a substituí-los. Grande parte da memória do DNER tende a ser perdida,
caso não haja uma imediata e bem articulada renovação.

MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO

Segundo o DNER, as más condições da malha rodoviária têm causado múltiplos

efeitos sobre a economia nacional, com reflexos imediatos sobre o patrimônio
público. Embora sem estudos científicos a respeito da matéria, os custos desses
efeitos, citados por setores especializados, como IPEA4, CNT, entre outros, é de que
aumenta em 58% o consumo de combustível; eleva o índice de acidentes em até
50%; os custos operacionais dos veículos sofrem acréscimos de até 38%; e
aumenta em até 100% o tempo das viagens.
Apesar da inexistência de dados mais concretos, as conseqüências da não-
manutenção das estradas, de acordo com estimativas do Banco Mundial, é de que
para cada dólar não gasto nesse processo, correspondem cinco dólares gastos em
reconstrução.
Os recursos destinados para as obras rodoviárias são escassos e falta uma
política de priorização da aplicação desses recursos, apesar de existir uma Gerência
de Pavimentos, que possui amplo levantamento da malha e conta com modelos
desenvolvidos para auxiliar no planejamento e definição de prioridades das obras de
conservação e restauração.
A seguir, destacamos partes das conclusões da situação encontrada na BR-101,
trecho Niterói-Divisa RJ/ES, a qual bem reflete a tônica do que ocorre nos contratos
de conservação e restauração.
Condições da rodovia: a rodovia alterna segmentos em melhores condições,
onde possui pista duplicada (km 259 ao 320), com outros em más condições,

4
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

6
próximos à divisa com o Espírito Santo. Trechos recentemente restaurados já
demonstram irregularidades e ondulações no pavimento, como o subtrecho do km
205,7 ao 235,2, cuja obra de restauração foi iniciada em 1997 e concluída em 2001.
O subtrecho compreendido entre a divisa com o Espírito Santo (km 0) e o
entroncamento da Fazenda dos Quarenta (km 144,2) teve firmado apenas dois
contratos de restauração nos últimos dez anos, privilegiando alguns segmentos em
pior estado. Foram enfrentados problemas com paralisações decorrentes de falta de
repasse de recursos. Nos 100 quilômetros iniciais do subtrecho, que apresentam as
piores condições de todo o trecho, apenas em cinco quilômetros (km 63 ao 68)
houve obras de restauração. Além disso, examinando os recursos destinados ao
contrato PG-158/94-00, único contrato de conservação desse subtrecho nos últimos
sete anos, percebemos valores muito abaixo das necessidades de uma rodovia com
o tráfego e importância da BR-101. Os gastos médios anuais do referido contrato se
situaram na faixa de R$ 268.000,00 no período de vigência (sete anos), incluindo as
paralisações. Isto significa gastos de R$ 22.391,00 por mês nos 144 quilômetros, ou
R$ 1.863,39 em cada quilômetro por ano.

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Para o ano de 2002, o orçamento reservou um total de R$ 3.255.871.425,00

para a subfunção Transporte Rodoviário, sendo R$ 578.097.029,00 (18%) para as
obras de restauração, conservação e recuperação de obras-de-arte especiais (OAE),
distribuídos da seguinte forma:
- Restauração de Rodovias Federais R$ 458.572.284
- Conservação Preventiva, rotineira e emergencial R$ 111.524.745
- Recuperação de OAE R$ 8.000.000
- Total R$ 578.097.029
Segundo estudos da Confederação Nacional do Transporte (CNT), estima-se
que seriam necessários R$ 10 bilhões de investimentos e mais R$ 1 bilhão por ano
em manutenção para recuperação das estradas brasileiras.
Se a realidade mostra que os recursos de que dispõe o DNER são escassos e
as dotações previstas no orçamento não costumam se concretizar em repasse
financeiro, surpreendentemente, o DNER não conta com uma política que otimize a
aplicação dos recursos. As obras não são priorizadas como deveriam.

7
CIDE
O Ministro-Relator ainda alerta que com a criação da Contribuição de
Intervenção no Domínio Econômico (CIDE)5, no ano de 2002, era de se esperar um
acréscimo substancial no volume de investimentos em transportes a partir de então.
No entanto, ficou demonstrado que isso não aconteceu. A arrecadação oriunda da
CIDE passou a financiar a quase totalidade dos recursos destinados ao Setor de
Transportes. Com os dados levantados no orçamento da União, chegou-se à
conclusão de que o dinheiro que antes financiava o setor de transportes passou a
ser aplicado em outras áreas.
O Relator conclui, em seu voto, que “o montante que se imagina arrecadar em
2003 com a contribuição seria suficiente para modernizar e colocar em bom
funcionamento a malha rodoviária federal.”.

FALTA DE CONTROLE DE CARGAS

Embora o excesso de volume de tráfego seja um fator que aumenta o desgaste
da rodovia, o maior efeito nocivo se dá realmente devido ao excesso de carga, que
atua deformando o pavimento e ocasionando, entre outros problemas, as chamadas
fissuras. Essas fissuras, com o decorrer do tempo e devido ao tráfego, tendem a
aumentar de tamanho e número, fazendo com que ocorram infiltrações de águas
pluviais para as camadas inferiores do pavimento, deteriorando gravemente a
estrutura da rodovia. Decorrem daí as chamadas ‘panelas’.
A norma que regulamenta o controle de carga no Brasil é o Decreto nº 98.933,
de 07/12/1990, que limita as cargas máximas possíveis por tipo de eixo utilizado.
Essa norma, embora de sumária importância, tem sido incessantemente
descumprida, devido, principalmente, à absoluta falta de fiscalização por parte da
autarquia competente para tal, o DNER, sucedido pelo DNIT.
Sobre o efeito do excesso de carga na vida útil dos pavimentos, foi realizado um
estudo pelos engenheiros Marco Antônio Pimenta Ferreira e Maurício de Lana, da
Consultora Engenharia de Solos e Pavimentos ESPA. Esse estudo, elaborado para
o DNER, foi baseado em situação real de rodovia federal situada no Estado de

5
A CIDE, instituída pela Lei nº 10.336/2001, tem como finalidade, além de cobrir o déficit do setor
alcooleiro e de gás natural e de compensar o meio ambiente dos danos causados pela exploração
petrolífera, desenvolver a infra-estrutura de transportes.

8
Minas Gerais e apresentado no 3º Simpósio Internacional de Avaliação de
Pavimentos e Projetos de Reforço.
Os resultados apontaram que 70% dos eixos simples e tandem triplo
apresentaram excesso de carga de até 20% e que 60% dos eixos tandem duplo
apresentaram até 20% de excesso de carga.
Para avaliar os impactos no pavimento foram utilizados dois procedimentos
distintos. O primeiro foi ‘pela aplicação dos fatores de carga por eixo’. Nesse caso, o
impacto da presença da frota com excesso de carga, segundo os autores, é
demonstrado na tabela seguinte:
Tabela I: Impacto do Excesso de Carga na Vida Útil do Pavimento
Percentual da Frota REDUÇÃO
com Excesso de PERCENTUAL DA
Carga VIDA ÚTIL
5% 10%
10% 18%
15% 24%
20% 30%
25% 39%
50% 52%

O segundo procedimento foi ‘pela mecânica dos pavimentos, em função das

tensões máximas de tração admissíveis nas camadas betuminosas’. Com esse
método, cujo impacto gerado foi mais grave que o anterior, foram examinados dois
lotes com características estruturais distintas. Nesse caso o cálculo da redução da
vida útil foi feito através de simulações a partir da hipótese da presença de 5% até
50% da frota com excesso de carga no conjunto de toda a frota comercial operante
nesse trecho. A vida útil foi reduzida de 39% a 86%, para o Lote 1, e de 21% a 71%,
para o Lote 2.
Número de balanças existentes e número de balanças em operação
Atualmente, conforme pesquisa realizada no site do DNER, a situação dos
postos de pesagem é a seguinte:
Tabela II: Postos Fixos de Pesagem nas Rodovias Federais Brasileiras
Postos de Pesagem Nº
Postos Paralisados ou Inoperantes 67
Postos em Operação 3
Postos em Operacionalização 5
TOTAL 75

9
 Observa-se que há uma rede significativa de postos de pesagem instalados,
embora, segundo o DNER, apenas 3 estejam em operação. Verifica-se que desses
75 postos, alguns foram delegados aos estados por concessão, outros estão
paralisados esperando assinatura de contratos, outros não possuem equipamento
de pesagem. Há ainda outros problemas, como a obsolescência de seus
equipamentos e, principalmente, postos destruídos.
Atuação da Polícia Rodoviária Federal (Caso do Estado de Minas Gerais)
Segundo o relatório parcial da SECEX/MG, a Polícia Rodoviária Federal (PRF)
atua de forma distante no controle do excesso de carga. Segundo essa unidade
técnica, esse ‘órgão dotado da competência constitucional para realizar o
policiamento ostensivo nas rodovias federais, a PRF simplesmente não está
presente junto aos postos de pesagem, causando com isso uma inusitada situação:
o caminhão tem seu excesso de peso caracterizado pelo DNER, mas não é autuado
nem retido pela ausência de autoridade competente para tal’.
Comenta também que ‘a atuação do policiamento ostensivo rodoviário pode
contribuir fortemente com a manutenção da via e das faixas de domínio, em especial
de sua sinalização vertical, em geral danificada pela ação de maus motoristas e
vândalos de beira de estrada.

PROJETOS
Conforme os fatos levantados pela auditoria, verificou-se que os projetos
rodoviários contratados pelo DNER têm apresentado qualidade bem abaixo do
desejável.
O projeto básico passou a ser utilizado como um simples instrumento para
viabilizar os processos licitatórios, em face da sua exigência legal. Hoje, o que
importa é apenas a existência de um projeto básico, seu conteúdo passou a ser
secundário. Como é usual se ouvir dos técnicos do DNER: ‘O projeto básico serve
apenas para licitar.’
Outro fato que prejudica os projetos é a falta de planejamento das obras. Na
prática, ao se tomar a decisão de se iniciar uma obra, sua primeira fase de execução
deveria ser a elaboração do projeto, no entanto, por uma questão política e de
cultura, a obra só é considerada iniciada quando as primeiras máquinas entram em
operação.

10
 Como resultado, os projetos básicos ou são elaborados às pressas para se
aproveitar uma dotação orçamentária, ou se ‘ressuscita’ um projeto realizado ‘há dez
anos’ e faz-se uma expedita revisão. Isto explica os constantes aditivos contratuais e
as revisões de projeto em fase de obras. Os projetos de engenharia, que
demandavam em torno de dois anos, nos anos oitenta, agora, são elaborados em
três meses. Mesmo levando-se em consideração que as inovações tecnológicas
agilizam os levantamentos de campo e os trabalhos de escritório, como cálculos e
desenhos técnicos, podemos supor que poucos meses não é bastante para se
elaborar um projeto a contento, considerando-se a importância do empreendimento
em questão.
Por outro lado, as especificações internas do DNER exigem estudos
topográficos, hidrológicos, de tráfego, geotécnicos e de avaliação do pavimento
existente (ainda no caso das restaurações), a fim de que as soluções sejam
corretamente escolhidas e dimensionadas. Todas essas atividades são fiscalizadas
e acompanhadas pelos Distritos Rodoviários, que participam da concepção das
soluções técnicas eleitas nos projetos, tudo sob a supervisão do órgão central de
projetos que é a DEP6. Todavia, conforme já exposto, os distritos não possuem a
mínima estrutura para fazer esse acompanhamento, e mesmo aqueles mais bem
estruturados não o realizam, conforme relatos às equipes de auditoria. Logo,
podemos perceber que não existe nenhum acompanhamento e fiscalização dos
estudos e levantamentos preliminares de campo, de suma importância para a
elaboração de um projeto de boa qualidade.
Por fim, os projetistas que elaboram projetos de baixa qualidade não são
responsabilizados ou punidos pelo DNER, por prejuízos advindos das falhas dos
projetos.
Um exemplo da importância secundária dada aos projetos pode ser percebida
pelo fato de as normas para elaboração do Plano de Gestão da Qualidade (PGQ) da
Autarquia serem destinadas apenas à execução das obras. Nessas normas, não é
feito nenhuma menção ao controle da qualidade de projetos no PGQ.
Apresenta-se as possíveis as causas para os projetos apresentarem qualidade
bastante questionável: recursos escassos, projetos elaborados às pressas, falta de
priorização de investimentos, falta de fiscalização e acompanhamento dos estudos e

6
Diretoria de Estudos e Projetos.

11
levantamentos de campo, falta de cobrança de responsabilidade e penalização dos
projetistas.
RESPONSABILIDADE

Um aspecto intimamente ligado à questão do adimplemento da qualidade nas

obras diz respeito à imputação da responsabilidade por danos causados, oriundos
de serviços prestados com baixa qualidade.
Da Responsabilidade das Projetistas
No intuito de responsabilizar também as projetistas e supervisoras por
problemas causados à obra, decorrentes de falhas na prestação de serviços, foi
baixada, pelo Diretor-Geral da Autarquia, a Instrução de Serviço n° 06/98:
‘O DNER não pode tolerar erros ou omissões na elaboração e atualização dos
projetos de engenharia das obras, tendo em vista os prejuízos que causam aos
cofres públicos, injustificáveis perante a sociedade.
Portanto, sempre que ocorrerem fatos dessa natureza, o DNER, amparado na
legislação vigente e no contrato, adotará medidas punitivas, tanto às firmas
projetistas ou às supervisoras, quanto às empreiteiras, sempre que forem
constatadas ações ou omissões que conduzam a acréscimos de obras sem uma
adequada justificativa’.
Porém, o relatório de auditoria de projetos relata um caso de falha de projeto,
sem a devida responsabilização do contratado, ocorrido numa instrução feita pela
DEP sobre relatório de revisão de projetos.
Da Responsabilidade das Construtoras
A passagem, em seguida relatada, caracteriza bem o problema de não se cobrar
a responsabilidade por serviços mal prestados. A BR-174, trecho Entr. AM-010-
Divisa AM/RR, teve 255,5 quilômetros pavimentados há cerca de três anos. A
vistoria da Secex/AM verificou que todo trecho já apresenta trincas e pequenos
buracos, porém um trecho de quarenta quilômetros encontra-se totalmente
destruído.
No trecho divisa AM/RR-Fronteira Brasil/Venezuela, a situação da BR-174 é, por
incrível que possa parecer, ainda pior. Os 369,9km iniciais, cujas obras de
pavimentação foram concluídas há dezoito meses, apresentam o revestimento
praticamente destruído. De acordo com a equipe da Secex/AM, a causa de tais

12
problemas pode ser falhas na execução das camadas de base e de sub-base e do
próprio revestimento projetado e executado.
O que mais impressiona nesse relato é que o DNER não tomou qualquer
providência no sentido de apurar as responsabilidades, exigir o refazimento dos
serviços e punir aqueles que incorreram nessas graves faltas.
Pelo exposto, nota-se que não existe a figura da imputação de responsabilidade
em todos os níveis, projetistas, construtoras e supervisoras, no DNER.

INSTITUTO DE PESQUISAS RODOVIÁRIAS (IPR)

O Instituto de Pesquisas Rodoviárias foi criado, por meio do Decreto nº 42.221,

de 29.08.1957, com o intuito de atender demandas específicas de tecnologia
rodoviária, oriundas do incremento da construção rodoviária no fim dos anos 50.
Observa-se que, ao longo de sua história, o IPR sofreu uma redução paulatina
de sua estrutura organizacional, no entanto, sem haver redução de sua carga de
responsabilidades para com o rodoviarismo do Brasil. Como conseqüências desse
‘desmonte’ podem ser citados o desgaste do instituto, a crescente dificuldade
material e física para cumprir as suas funções, com a eficiência que o caracterizava
num passado recente, e, por fim, a perda de prestígio diante de instituições
congêneres no exterior.
Por fim, deve-se ressaltar a importância do IPR como órgão incumbido de
promover a evolução tecnológica do setor rodoviário. O tratamento que o DNER
dedicou ao seu Instituto de Pesquisas nos últimos anos é inconcebível, devendo,
portanto, a nova direção do DNIT prever na sua nova estrutura um lugar que devolva
ao IPR seu papel institucional.

GESTÃO DA QUALIDADE

Conforme ressaltado no voto do Ministro-Relator, “entre as novidades

apresentadas nessa área pelo DNIT encontra-se o Plano de Gestão da Qualidade
(PGQ), instituído em 1998, mas que ainda não engrenou, exatamente pela falta de
regulamentação. O PGQ assenta-se na necessidade de maior engajamento e
assunção de responsabilidades definidas pelas empresas que tomam parte na obra
(projetista, supervisora e executora). Constitui um documento preparado e firmado
pela empresa, antes da sua contratação, onde são detalhadas todas as práticas, os

13
recursos e a seqüência de atividades relativas ao controle e à garantia da qualidade
dos serviços. Assim, a consecução dos aspectos de qualidade estabelecidos no
Plano passa a ser de exclusiva responsabilidade da contratada, que precisará
demonstrá-la em cada medição.
No momento, basicamente só contratos financiados com recursos externos

estão seguindo padrões de qualidade constantes do PGQ, por imposição dos órgãos

financiadores. Nesses casos, o Plano parece dar bons resultados, a exemplo das

obras da BR-262/MS, onde a construtora assumiu o compromisso de corrigir as

falhas executivas verificadas, não tendo o DNIT liberado a última medição nem a

caução contratual.”

QUALIDADE DOS MATERIAIS BETUMINOSOS

Durante as vistorias realizadas nos trechos de obras, constatou-se um certo

descontentamento com a qualidade do asfalto fornecido pela Petrobras, uma vez
que, segundo depoimentos coletados, a qualidade do material betuminoso sofreu um
decréscimo acentuado nos últimos tempos.
A denúncia não pôde ser comprovada no âmbito dos trabalhos realizados,
contudo, verificou-se que, na maioria dos casos, o controle tecnológico dos materiais
betuminosos empregados nas obras também não é satisfatório, o que dificulta,
inclusive, a substituição de materiais de baixa qualidade entregues na obra.

CONCLUSÃO
O presente trabalho é mais um esforço no sentido de trazer à discussão a
situação alarmante das rodovias federais e do Departamento do governo
responsável, DNIT (anteriormente DNER).
Como resultado prático dos dados levantados e levados ao relatório
consolidado no âmbito da “Auditoria da Qualidade das Obras Rodoviárias Federais”,
o Tribunal de Contas da União determinou, entre outras medidas, ao Departamento
Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT), em decorrência do Acórdão nº
938/2003-Plenário, que:
a) implemente o controle de pesagem dos veículos de carga que
trafegam pelas rodovias federais, previsto no Decreto nº 98.933, de 07/12/1990,

14
 em reiteração à determinação feita ao DNER por meio da Decisão TCU nº
486/95-Plenário;
b) adote as medidas necessárias no sentido de que as licitações
para execução de obras rodoviárias federais, bem como a celebração de
convênios com esse objeto, sejam antecedidas de projeto básico de engenharia
com todos os elementos previstos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93;
c) observe as normas legais, regulamentares e contratuais relativas
à responsabilidade das empresas projetistas, supervisoras e construtoras pela
qualidade das obras rodoviárias, consoante, especialmente, os arts. 69 e 70 da
Lei nº 8.666/93 e 618 do Código Civil, exigindo, sempre que necessário, a
reparação de defeitos ou a devolução de valores pagos por serviços mal
executados;
Ainda, no mesmo Acórdão o TCU recomendou ao DNIT, entre outros aspectos,
que:
a) adote as providências a seu alcance e empenhe-se junto ao Ministério
dos Transportes para estruturar adequadamente o Departamento, dotando suas
coordenadorias estaduais e as respectivas residências dos recursos orçamentários,
financeiros e humanos necessários ao desempenho de suas funções, revalorizando
o papel dessas unidades descentralizadas e revertendo o quadro caótico em que se
encontram, caracterizado pela total deficiência de seus quadros, penúria material e
absoluta inexistência de uma política de pessoal;
b) revitalize o Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR), assegurando que
a programação orçamentária daquela unidade seja compatível com sua missão de
estudar e desenvolver tecnologicamente o setor rodoviário brasileiro;
c) promova, por meio do IPR, estudos sobre as características dos
materiais betuminosos fabricados no Brasil e o seu controle, tendo em vista a sua
importância para a qualidade e durabilidade das rodovias brasileiras e os indícios,
difundidos entre os especialistas do setor, de que tais materiais, fabricados em
regime de monopólio, vêm perdendo a qualidade no que tange às propriedades mais
relevantes para o seu uso em revestimentos asfálticos;
d) promova a regulamentação do Plano de Gestão da Qualidade (PGQ)
pelo Conselho de Administração e sua efetiva implantação em todas as obras
rodoviárias sob incumbência do Departamento, uma vez que não existe uma perfeita
compreensão de que o objeto do PGQ inclui a restauração, construção e adequação

15
de capacidade, e não apenas os empreendimentos financiados com recursos
externos.
O TCU ainda alertou o Congresso Nacional e os Ministérios dos Transportes e
do Planejamento, Orçamento e Gestão acerca dos desvios de finalidade na
destinação dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
(CIDE) consignada nos orçamentos da União de 2002 e 2003, em desconformidade
com o art. 177, § 4º, inciso II, da Constituição Federal c/c os arts. 1º, § 1º, da Lei nº
10.336/2001 e 2º a 8º da Lei nº 10.636/2002.

REFERÊNCIAS
• Publicação “Auditoria da Qualidade das Obras Rodoviárias Federais”. Brasília:
TCU, 2004:
http://www.tcu.gov.br/ISC/sedip/PublicacoesDoTCU/publicacoes.asp
• Acórdão nº 938/2003-Plenário-TCU:
https://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaFormulario
• Estudo: “O Efeito do Excesso de Carga na Vida Útil dos Pavimentos”,
apresentado no 3º Simpósio Internacional de Avaliação de Pavimentos e
Projetos de Reforço.

16