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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA -ESAP-

PROGRAMA DE MAESTRIA EN ADMINISTRACION PÚBLICA

ENFOQUES Y TEORIAS DE LA ORGANIZACIÓN


Mauricio José López Caicedo
Docente ESAP

Introducción

El estudio de las organizaciones públicas pertenece a la dimensión administrativa


del Estado, aunque Omar Guerrero (2003), en su obra Gerencia Pública en la
Globalización, nos recuerda cómo Dwight Waldo afirmaba que había “caído en la
cuenta de que el término Estado administrativo era un pleonasmo: los estados son
administrativos o no son estados”. El Estado tiene rasgos económicos, argumenta
Guerrero (2003), pero sin duda, dándose por descontado su esencia política, no
es válido soslayar su condición administrativa. No estando presente la
administración pública, un Estado sencillamente no es tal. Aunque el Estado
administrativo ha sido equiparado con las formas burocráticas que ha asumido
históricamente para responder sus funciones, no obstante, éste va más allá y hoy
día en un mundo globalizado al Estado administrativo se le demanda eficacia,
minimalismo procedimental y lógicas post-burocráticas. La lógica administrativa
pública es vista como una gran empresa tecnológica de intervención y regulación
importante para el funcionamiento de la sociedad en general. No en vano Patrick
Dunleavy y Christopher Hood creen que el modelo de Estado burocrático es
todavía relevante donde el gobierno, en épocas de globalización, privatizaciones y
neoliberalismo, necesita hacer algo más que sencillamente optar entre un menú
de bienes y servicios, cuyo origen y dinámica está fuera de su control (Guerrero,
2003). De esta manera, el Estado en su dimensión administrativa, bien sea desde
organizaciones burocráticas clásicas o post burocráticas más contemporáneas,
requiere organizaciones públicas eficaces que cumplan la misión constitucional.

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“La teoría de las organizaciones es el conjunto de conocimiento e información que
explica cómo y por qué los individuos actúan como lo hacen en los medios
organizacionales, es decir, como miembros de organizaciones, como receptores
de los bienes y servicios que proveen y como emprendedores de acciones que
influyen y son influidos por otras organizaciones” (Harmon y Mayer, 1999). Estas
teorías, a lo largo de más de un siglo, representan visiones e intervenciones
históricas de la comprensión y direccionamiento de la acción estatal. Hoy día las
organizaciones públicas, en general, integran estas visiones que van desde
lógicas mecanicistas, pasando por las sistémicas y llegando a las visiones
gestoras y gerenciales; la lógica de funcionamiento se ha venido transformando
conjuntamente con la sociedad en general, a la par de las innovaciones
organizacionales y las concepciones administrativas públicas. Todas integradas en
dinámicas complejas según el entorno social, político y económico.

Factores como las formas de Estado y gobierno, la constitución política, las


dinámicas de los partidos políticos, los movimientos sociales y ciudadanos y hasta
el modelo económico, juegan un papel muy importante a la hora de configurar las
organizaciones públicas que van desde grandes Ministerios hasta empresas de
servicios públicos y alcaldías municipales. Todas, aunque cuentan con una
estructura organizativa, una plataforma estratégica, recursos y personal -
servidores públicos-, su eficacia está mediada por los factores mencionados que
se concretan en variables como la centralización o descentralización
administrativa, forma unitaria o federalista de su Estado o por la complejidad de
los problemas públicos que interviene. La educación, salud, vivienda o seguridad,
problemas sociales de gran envergadura marcan lecturas y estrategias
particulares que incidirán en la fórmula organizacional. Hay autores clásicos en la
literatura organizacional como Max Weber, Dwight Waldo, Chester Barnard, Philip
Selznick, Daniel Katz y Robert L. Kahn, o Michael Cohen, James March y Johan
Olsen, que estudiaron y comprendieron las organizaciones desde diferentes
perspectivas y teorías. Max Weber, el estudioso de las burocracias occidentales

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(no sólo estatales), por ejemplo, encontraba en el estudio de las organizaciones el
tema del poder y definía la organización como un círculo de personas que estaban
habituadas a obedecer las órdenes de dirigentes y que tenían un interés personal
en la continuación del dominio.

BUROCRACIA Y VISION MECANICISTA DE LA ORGANIZACION

1.1 Enfoques y líneas de estudio organizacional

En primer lugar, resulta necesario definir lo que es una organización. La definición


varía según la escuela de pensamiento organizacional. Autores clásicos como
Max Weber, Dwight Waldo, Chester Barnard, Philip Selznick, Daniel Katz y Robert
L. Kahn, o Michael Cohen, James March y Johan Olsen, comprenden la
organización desde diferentes perspectivas: Weber encuentra un círculo de
personas que están habituadas a obedecer las órdenes de dirigentes y que tienen
un interés personal en la continuación del dominio; Waldo las define como la
estructura de interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema
administrativo; Katz y Kahn, por su parte, ven las organizaciones como sistemas
energéticos de entrada y salida en el que el regreso energético de la salida
reactiva el sistema (Harmon y Mayer, 1999). El Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP) (1997) define la organización como un sistema
socio-técnico para la integración racional de la actividad humana, creado
deliberadamente para la consecución de objetivos explícitos, tendientes a la
satisfacción de necesidades de sus miembros y de una población externa, a través
de la división horizontal y vertical del trabajo. Está inserta en un contexto con el
cual guarda relaciones de intercambio y de mutua determinación. Considera que
las principales dimensiones de la organización son un sistema teleológico, dirigido
a la consecución de objetivos, a partir del cual se estructuran y combinan todos los
componentes, condicionando la existencia misma de la organización. Una
estructura formal, que diferencia funciones y conecta los distintos subconjuntos
funcionales de la organización. Un conjunto de normas de comportamiento
formales, que regulan la conducta de los miembros de la organización. Un

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conjunto de recursos humanos, materiales, económicos, financieros, tecnológicos
y normativos. Una cultura organizacional, un sistema de ideologías, símbolos,
lenguajes, rituales y mitos, con subsistemas en los distintos componentes de la
organización. Un conjunto de procesos psicosociales, que se manifiestan a través
de la interacción de sistemas de poder, liderazgos, grupos informales, conflictos,
alianzas, y otros. Un conjunto de interacciones con el contexto para la obtención
de recursos y la prestación de los productos (bienes y servicios). Y una
combinación de tecnologías centrales -vinculadas a la actividad fundamental de la
organización- con tecnologías administrativas -en resguardo de las tecnologías
centrales- para regular el suministro de los recursos, el proceso de transformación
y la prestación de los productos y servicios (INAP, 1997).La definición más
aceptada es aquella que la comprende como una unidad social con unos objetivos
particulares en la que congrega a un grupo de personas asociadas para el logro
de un fin común; se establecen entre ellas relaciones formalizadas con pretensión
de continuidad en el tiempo y legitimadas por el sistema social externo.

En cuanto la organización desde lo


público, vale la pena recordar la
propuesta de Barry Bozeman. Es
conocida la propuesta de Barry
Bozeman (1998) acerca de las
organizaciones públicas. Para este
autor, el carácter público o privado de las
organizaciones debe resolverse por la
vía de la medición empírica (Veira,
1997). Según el análisis de (Veira,
1997), Bozeman elabora una
conceptualización de lo público
(publicness) basada en la distinción
entre la autoridad económica y la
autoridad política (Economic Authorityy

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Political Authority). En realidad, se trata de medir el grado en que una organización
está mediatizada, ya por el control político o el económico. En el primer caso
deberá soportar una mayor intervención gubernamental, mientras que en el
segundo caso son las fuerzas del mercado (autoridad económica) las que
imponen el control sobre la organización. Según esto, una organización será
pública cuando esté básicamente condicionada por la autoridad política, mientras
que una organización será privada cuando su actividad esté exclusivamente
mediatizada por los imperativos del mercado. Fácilmente se entiende que se trata
de una cuestión de grado. El propio Bozeman advierte que su concepto de
publicnesses multidimensional (Veira, 1997).

Las teorías organizacionales pueden ser estudiadas desde un punto de vista


histórico/temático donde los enfoques clásicos congregan a Taylor (scientific
management), Fayol, Gulick y Urwick (administrative management); la escuela
estructuralista con la lectura burocrática de Max Weber, con sus continuadores P.
Setznick y R.K. Merton. Carles Ramió (2002) agrega la Escuela de las relaciones
humanas (Elton Mayo, R. Likert, McGregor y Argyris) en los clásicos. Los
enfoques neoclásicos, por su parte, cobijan al neo-racionalismo de H.A. Simon y
Lindblom; y neoestructuralismo de M. Croizier. Los enfoques contemporáneos
recogen temas tan variados como la economía organizativa y el cambio
organizacional. Gareth Morgan (1998) integra el pensamiento sistémico como la
intervención de la naturaleza: las organizaciones son organismos vivos que tienen
necesidades y están rodeados por entornos. El siguiente cuadro lo ilustra:

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Modernidad y burocracia Evolución de la
organización en la
Uno de los temas centrales perspectiva empresarial
del estudio organizacional es
la burocracia estudiada y Una línea muy importante en
configurada por Max Weber, la el estudio organizacional
cual corresponde al período corresponde a la imagen
histórico de la Modernidad desarrollada a partir de la
aunque hoy día los sociólogos industrialización, las máquinas
como, Josetxo Beriain, hablan y el pensamiento mecanicista
de Modernidades (en plural) si siendo representados por
vamos más allá del mundo Taylor, Fayol y los clásicos
PRINCIPALES occidental. La burocracia ha (Gulick, Urrwick). Dirección
ENFOQUES sido el sistema organizacional científica, funciones y los
propio del Estado procesos administrativos, y el
ORGANIZACIONALES administrativo de estos últimos objetivo de la búsqueda de la
siglos en Occidente pero en el eficiencia administrativa, son
siglo XX, a raíz de su crisis temas claves de las
como paradigma, surgen otros estructuras administrativas.
conceptos como el de gestión De las concepciones
pública(Enfoque Neo- Neoclásicas se suma el
estructuralista -M. Crozier). problema de la decisión.
(Herbert A. Simon). Temas
más contemporáneos que
convergen en esta línea de
trabajo como la Gestión de la
calidad en las organizaciones
contemporáneas

De la perspectiva humana de De la línea sistémica a las De la globalización a la


la organización redes lectura económica de las
organizaciones
Otra perspectiva se enmarca en Una corriente de pensamiento
la psicología social y el campo alternativo a la perspectiva Una perspectiva de gran auge
de estudio de la psicología clásica es la sistémica y en las últimas décadas,
organizacional. Históricamente posterior evolución al mundo principalmente desde los años
son importantes Hawthorne y el de las redes. En esta corriente 80 y 90, consiste en las
movimiento de las relaciones la naturaleza juega un rol muy corrientes neo-
humanas. En esta corriente se importante y se contemplan institucionalistas provenientes
tienen en cuenta las las organizaciones como de la economía y la ciencia
necesidades y el individuo como sistemas desarrollándose en política, y que llegaron a influir
autorrealizador (Maslow). De sistemas más complejos. Hoy en el pensamiento
igual manera, el lado humano de día se habla de auto- organizacional. Al mismo
la empresa (Douglas McGregor) organización (G. Morgan). Los tiempo hay un resurgir del
y el Aprendizaje organizacional orígenes intelectuales de la gobierno empresarial en
(Argyris) resultan importantes. teoría de sistemas los Estados Unidos de América y
La Teoría moderna de las encontramos enTalcott el Estado administrativo en el
relaciones humanas estudia la Parsons y Ludwig Von oriente europeo. La defensa
integración de individuos y Bertalanffy. Evoluciones de una Nueva Gerencia
organizaciones. Hoy día ha posteriores, y muy importantes Pública y la orientación hacia
habido una evolución a miradas a la luz del análisis de las el cliente global han resultado
antropológicas para configurar organizaciones públicas, las importantes en esta línea de
nuevas perspectivas de la encontramos en la Teoría de trabajo. En épocas de una
cultura organizacional en la la dependencia y Ecología administración pública en la

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administración pública. Desde Organizacional, la Teoría era de la globalización resulta
un punto de vista sociológico cibernética de la organización, importante el estudio de las
encontramos también las teorías y más contemporáneamente teorías de mercado: organizar
interpretativas y críticas: en el mundo de las redes. como interés revelado
organizar como acción social. Resulta importante el estudio (Harmon y Mayer). Autores
de las formas destacan la relación
organizacionales en red y su Democracia y organización
gestión a partir de la política (James M. Buchanan
información y el conocimiento. y Gordon Tullock); y la
elección pública, la economía
de los costos de transacción y
su influencia en la teoría
organizacional

Fuente: elaboración propia

1.2 Modernidad, racionalidad y burocracia


La preocupación estatal por la problemática organizacional y administrativa es
anterior al mundo industrial y fordista, y sus teóricos como Taylor y Fayol. Un
ejemplo de ello son los estudios del mundo borbónico de Juan Beneyto Pérez
(1958) que muestra cómo se llegó a pensar en un pensamiento administrativo y
organizacional público en los siglos XVII y XVIII. Afirma que “el primer Borbón
insiste cerca de la sala de gobierno del Consejo para que se informe de los
corregidores, justicias y personas de su mayor satisfacción y prudencia de cuanto
puede influir al mejor gobierno del territorio, inquiriendo el estado de sus cosechas
y frutos, el que tienen los pósitos de las ciudades y pueblos, la administración de
propios y arbitrios, el arreglo de puentes y caminos, la conservación de los montes
y plantíos, el cuidado de la cría de yeguas y caballos, y el que debe observarse
para impedir su extracción a otros reinos y provincias, y sobre todo, y con mayor
especialidad, a la investigación de los escándalos y desórdenes públicos, para
que, informado el Consejo por tan seguro medio de cuanto fuese digno de
proveerse y corregirse, “aplique sus oportunas providencias a hacer que florezcan
la paz, la justicia y la abundancia en todos mis reinos”. Esta preocupación de
dirigir desde la corte toda la Administración es reiterada por Fernando VI en 1747:
“Pues así –dice- se conocen las cosas y pueden remediarse”. El Consejo trata del
tema en 1767, y Carlos IV insiste en 1804. Pero el problema se ofrece con las
tornas cambiadas. Los corregidores vuelven a ser elemento exclusivo de
información: hablan de la jurisdicción y de los excesos de gastos, de las cofradías

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y de los montes, del arca de tres llaves para los caudales públicos y de los
religiosos que no viven en clausura o que administran pleitos y haciendas”
(Beneyto, 1958). También se puede mencionar a un teórico de suma importancia
en la historia del pensamiento administrativo público: Juan Enrique Gottlobs de
Justi, quien en el año de 1784 publicó los Elementos Generales de Policía. Afirma
que “Muchos autores que han escrito sobre la policía, han confundido sus
principios con los de hacienda, dejando muy mal cumplidos sus empresas. Yo
convengo en que estas dos ciencias tienen mucha relación entre sí. La policía es
el fundamento y la base de la Ciencia de la Hacienda, y a ella le toca ver hasta
qué punto pueda aumentarla sin vejación del público; más no impide esto, que
estas dos ciencias tengan cada una sus límites. La policía trabaja a conservar y a
aumentar las rentas del Estado por la sabiduría de sus reglamentos; y el que está
encargado de la hacienda se ocupa de descubrir medios para emplearlas del
modo más ventajoso, para poder en tiempo de necesidad, o en la oportuna
ocasión, subvenir a los gastos que está obligado a hacer” (Justi, 1996). Los
documentos históricos muestran la preocupación europea de corte cameralista por
buscar formas adecuadas de obtener información como factor crucial de la
administración, así como formas particulares de intervención, organización,
dirección, y el control de una metrópoli hacia sus colonias.

El francés Michel Crozier (1997)


nos recuerda que “el paradigma
burocrático surgió paulatina-
mente en los estados naciones
europeos de comienzos del siglo
diecisiete, gracias a la tradición
patrimonial de imponer un orden
formal y crear una
responsabilidad ante la
administración Real. Afirma que ciertamente que no era democrático; sin embargo,
dos siglos más tarde se había convertido en la mejor contraparte de nuestras

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instituciones democráticas. Una vez establecida la voluntad soberana del pueblo,
en reemplazo de los antojos del monarca, dicha voluntad habría de ser ejecutada
por servidores públicos obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y
responsabilidad eran particularmente admiradas. El "grandcommis" francés, el
burócrata prusiano, el miembro del servicio civil inglés habrían de convertirse en la
personificación del interés general” Croizier (1997) admira la burocracia y
considera que “Max Weber nos ofreció la mejor teoría de esta maquinaria tan
maravillosa y eficiente. Los demócratas y el mismo Max Weber a veces temían su
falta de sensibilidad y su posible tendencia antidemocrática. Por eso, se
propusieron limitarla. No obstante, en su momento nadie cuestionó su eficiencia y
su enorme capacidad para obtener logros. Se la consideró la piedra angular del
Estado Moderno y casi de la civilización moderna” (Croizier, M. 1997).

El racionalismo es el fundamento de la burocracia y los enfoques clásicos de la


administración. ¿Qué representa o qué simboliza la racionalidad? La racionalidad
es sinónimo de modernidad, tanto a nivel científico (Galileo Galilei), filosófico
(Descartes), como a nivel económico (superación de estructuras feudales); ha
representado imparcialidad y superación de la irracionalidad religiosa y cultural
(que se asocia con la mentalidad de la Edad Media), e independencia de los
factores políticos influyentes en los procesos organizacionales. Max Weber
relaciona la racionalidad con las organizaciones burocráticas del mundo moderno,
el desarrollo del capitalismo y del Estado. De la coalición del Estado nacional con
el capital surge la burguesía, y el Estado le proporciona al capitalismo las
oportunidades de subsistir, afirma Weber. La burocracia es el símbolo de la
despersonalización: carácter legal de las normas y reglamentos, carácter formal
de las comunicaciones, carácter racional y división del trabajo, impersonalidad en
las relaciones, jerarquías bien definidas de autoridad, rutinas y procedimientos
estandarizados, competencia técnica y meritocrática, especialización de la
administración separada de la propiedad, profesionalización de los participantes y
completa previsibilidad del funcionamiento. Como lo recuerda (Lezama y otros,
2009), la idea de burocracia no es nueva y el rastreo se puede ir hasta Antigüedad

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donde algunos personajes como Brahmán Kaultilya en la India, Mencius en China,
Nabucodonosor en Mesopotamia e incluso Sócrates y Platón en Grecia, así como
Alejandro Magno en Macedonia hablaban de algunos elementos de este sistema
organizacional. La sustentación de la burocracia como modelo racional, como lo
expresaba el mismo Max Weber, consiste en la adecuación de los medios a los
propósitos perseguidos, con el fin de garantizar la máxima eficacia en la búsqueda
de dichos objetivos. Weber señala que el sistema moderno de producción, racional
y capitalista, no se originó en los cambios tecnológicos ni en las relaciones de
propiedad, como afirmaba Marx, sino a partir de un conjunto de normas sociales y
morales. Sostenía que el capitalismo, la burocracia (como forma de organización)
y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que surgieron de los
cambios religiosos ocurridos inicialmente en los países protestantes (Rosas
Lezama y otros, 2009).Para Weber la racionalidad propia de la lógica capitalista
corresponde al espíritu protestante (relación que investigó con profundidad). Así,
“la burocracia es una forma de organización, pero de naturaleza humana, que
busca la racionalidad, esto es, la forma de lograr los fines adecuando los medios a
nuestro alcance para conseguir en forma eficaz los objetivos; la burocracia actual
es el fruto de los cambios que se dieron en los tiempos de la reforma protestante
en Holanda e Inglaterra; es la forma en que se acomoda el modelo de producción
de las organizaciones que, sin duda, es eminentemente racional; si existe una
semejanza entre la burocracia y el capitalismo y es precisamente la racionalidad
de ambas, la búsqueda común de la mayor eficiencia de los medios de
producción, para el logro de los objetivos, ya sea de maximizar la producción o
bien las utilidades. Esto, desde luego, fue consecuencia de un cambio en la
mentalidad de un espíritu religioso novedoso en su tiempo (el calvinista), en el cual
se concibe el trabajo no como acto expiatorio, sino como una actividad gratificante;
se busca favorecer el ahorro en lugar del gasto superfluo, y la inversión
productiva” (Rosas Lezama y otros, 2009).

La imagen de la burocracia más extendida que representa su organización es la


del reloj: una organización pública debiera funcionar como un reloj donde todo

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está sincronizado y estandarizado con funciones, normas y procedimientos
debidamente establecidos, para que sus integrantes puedan especializarse en su
trabajo buscando la racionalidad con el propósito de lograr los fines adecuando los
medios a nuestro alcance para conseguir en forma eficaz los objetivos. Para
algunos teóricos contemporáneos, como el caso de Gareth Morgan (1998), en su
libro Imágenes de la Organización, no se puede dudar que se trata de una
metáfora e imagen de la organización. En este caso, la imagen corresponde a la
organización como máquina: la mecanización toma el mando. Estas ideas vienen
de algunos siglos atrás. Recuérdese los procesos de la Revolución Industrial y la
rutinización de la vida en general. Se sabe de la división del trabajo desde la
exposición de Adam Smith en su famoso libro The Wealth of Nations (1776), la
cual incrementó la especialización en la fabricación de artefactos y, a la vez, se
incluyeron nuevos procedimientos y técnicas para introducir la disciplina entre los
trabajadores. Igualmente, Federico el Grande de Prusia llegó a tener un prototipo
de organización mecánica. “Federico de Prusia (quien reinó de 1740 a 1786)
heredó un ejército compuesto, en su mayor parte, por criminales, mendigos,
mercenarios, extranjeros y forzados a reclutarse, es decir, una turba ingobernable.
Determinó cambiar este estado de cosas y reformar una serie de cuestiones.
Tomó prestadas muchas de las prácticas de las legiones romanas, reformando los
ejércitos de la Europa del siglo XVIII, aunque también introdujo muchas
innovaciones creadas por él mismo inspiradas en los inventos mecánicos de su
tiempo. En especial, Federico de Prusia estuvo fascinado por los trabajos
realizados en los juguetes y muñecos automatizados, en particular, los de figuras
humanas y se propuso transformar el ejército en un instrumento fiable y eficiente.
Introdujo muchas reformas que servían realmente para reducir sus soldados a
autómatas. Entre estas reformas estaba la introducción de rangos y uniformes, la
ampliación y normalización de ordenanzas, aumentar la especialización de las
tareas, el uso de equipo estándar, la creación de un lenguaje de órdenes y una
sistemática instrucción en los ejercicios militares” (Morgan: 1998: 13). Es la
metáfora de la organización como máquina, donde el diseño organizacional se
parece al trabajo que realiza un ingeniero cuando diseña una máquina. En esa

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perspectiva, la planeación, la cual tiene que ver con la formulación de objetivos,
también es de corte mecánico, sobre todo por las técnicas utilizadas. “MBO está
actualmente siendo muy utilizado para imponer un sistema mecanizado de
objetivos en una organización. Se emplean para controlar la dirección en la que
los directivos y empleados pueden llevar la organización, es decir, a través de los
objetivos realizados sean consistentes con los objetivos previstos” (Morgan, 1998).
Se podría decir que la metáfora de la organización como máquina, surgida de la
Revolución Industrial, es trasladada a cualquier tipo de empresa, incluyendo la
concepción de un país como empresa.

Weber trata de entender la mecánica de los procesos del burocratismo en la


sociedad capitalista; considera muy importante disminuir la presión del Estado
sobre los ciudadanos y a la vez disminuir la burocracia ejerciendo un mayor
control sobre su crecimiento. Los fundamentos de la burocracia son la máxima
división del trabajo (descomposición de las funciones en tareas más específicas
para la realización del objetivo general); jerarquía de autoridad (toda persona
dentro de una organización debe estar sujeta a la autoridad o supervisión de otra y
responder tanto de los actos de sus subordinados como de los propios, todo esto
es a través de una facultad legalmente conferida por una autoridad superior dentro
de la organización, conocida como delegación de autoridad, ya que ésta se da
tanto para el superior como para el subordinado), reglas que definen la
responsabilidad y la labor (todas las responsabilidades están debidamente
definidas); actitud objetiva del administrador (racionalidad e imparcialidad en los
asuntos que le competen); calificación técnica y seguridad en el trabajo (deberá
estar calificado y protegido). Las características de la burocracia, según Weber,
son el carácter legal de las formas y los reglamentos (normas y procedimientos
escritos como fundamento administrativo de la organización); carácter legal de las
comunicaciones (comunicación escrita); carácter racional y división del trabajo
(fraccionamiento de las actividades); impersonalidad de las relaciones( la
autoridad emana del cargo, no de la persona); jerarquía de autoridad (escala de
jerarquías de acuerdo con rangos de poder); rutinas y procedimientos

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estandarizados (sujeción a reglas y/o procedimientos fijos para cada puesto);
competencia técnica y meritocrática, especialización de la administración
separada de la propiedad, profesionalización de los participantes y completa
previsibilidad del funcionamiento (el comportamiento de las personas es
predecible en la medida en que se apegue a las normas de la organización)
(Rosas Lezama y otros, 2009).

Para Ramió (2002) los paradigmas clásicos más importantes de la Teoría de la


Organización son la dirección científica y administrativa, el estructuralismo
(referido principalmente a Max Weber) y la escuela de las relaciones humanas.
Destaca que sientan una base para una mejor gestión y menciona el scientific
management (Taylor) y el administrative management (Fayol, Gulick y Urwick). La
Dirección Científica de Taylor propugna, sobre la base racionalista del hombre
económico, un nuevo estilo de dirección y organización del trabajo mediante el
análisis sistemático y el control. Racionalizar y estandariza las actividades
mediante la descomposición de las tareas en una serie ordenada de movimientos
simples. La base del sistema radica en la separación de la concepción y la
programación de la simple ejecución del trabajo y en la super especialización del
trabajo. Se pone un énfasis especial en el control y en la coordinación del trabajo
por medio de la relación jerárquico-personal. Para Taylor (1856-1915) en The
Principles of Scientific Management, 1911, la racionalización del trabajo
operacional en la industria sirve para enfrentar los males que, según Taylor, se
reducían a la holgazanería sistemática de los operarios, desconocimiento de las
rutinas de trabajo y del tiempo necesario para su realización, y la falta de
uniformidad de las técnicas o métodos de trabajo. Taylor propone la aplicación de
varios elementos científicos, entre los que se pueden mencionar el estudio de
tiempos y movimientos, la división del trabajo y la especialización del operario, la
estandarización de los métodos y procesos de trabajo, estandarización de las
máquinas y equipos, herramientas e instrumentos de trabajo, materias primas y
componentes. A su vez, asegura que la gerencia ha adquirido la responsabilidad
de cumplir con cuatro principios, denominados como los principales de la

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administración científica, defendidos principalmente por sus seguidores Gantt,
Frank B. Gilbreth, y Henry Ford, que consistían en el planeamiento, preparación,
control y ejecución.

El francés Henry Fayol (1841-1925), los denomina proceso administrativo: prever,


organizar, comandar, coordinar y controlar. En ambos casos el primer principio y
fundamental es el de la planeación. Para Fayol, involucra la evaluación del futuro y
el aprovisionamiento en función de él. Unidad, continuidad, flexibilidad y precisión
son los aspectos principales de un buen plan de acción. Más sintéticamente, se
refiere a la planeación como la posibilidad de visualizar el futuro y trazar el
programa de acción. El elemento fundamental de su pensamiento se basa en la
idea de que la gestión es un proceso que agrupa las tareas de planificar,
organizar, mandar, coordinar y controlar. Colectivamente sentaron las bases de
muchas técnicas de organización modernas, como la dirección por objetivos,
sistemas de planificación, programación, presupuestación y otros métodos de
planificación y control racional. Llegaron a definir un tipo de organización
representada por un modelo de trabajo concreto y organizado de forma jerárquica
a través de unas líneas precisas de mando y de comunicación. La obra de Fayol
fue muy importante para la comprensión global de las organizaciones. Han sido
ideas de gran trascendencia. También encontramos a Gulick y Urwickque fueron
unos teóricos organizativos donde sus estudios empíricos se centraron en
organizaciones de naturaleza pública. De esta manera abordaron temas tan
importantes para los estudiosos de las administraciones públicas como son las
relaciones, siempre críticas, entre la dimensión política y la dimensión funcionarial.
Es decir, las tensiones y fricciones entre el político y el profesional (Ramió, 2002).

La burocracia, como fue expuesta anteriormente, es una expresión de la


racionalidad de la sociedad moderna, según Max Weber. La burocracia es una
forma de organización racional donde realiza la adecuación de los medios a los
objetivos buscados, para garantizar la máxima eficiencia. Para Weber “se trata de
una forma de poder, este poder que es ejercido desde el Estado por una clase

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dominante, o sea, la burocracia. Ya que es una forma organizada, racional y legal
en la cual se concentra la autoridad formal del sistema de gobierno y de poder”
(Rosas Lezama y otros, 2009). Históricamente el modelo burocrático weberiano
tuvo su origen en el pensamiento económico y sociológico, desarrollado dentro de
la administración donde era concebido como un organismo que debía funcionar
como un reloj y que las entidades públicas debían contar con funciones, normas y
procedimientos debidamente establecidos, para que sus integrantes puedan
especializarse en su trabajo sin perturbar el trabajo de los demás.

¿Qué papel juegan los funcionarios públicos? Dos tipos de problema,


interrelacionados entre sí, pueden llegar a ser interesantes para el sociólogo. De
una parte, preguntarse cuál es la percepción social e histórica que se tiene sobre
el funcionario público; y de otra, cuál es la construcción social de percepción de la
realidad que realiza éste. En ambas direcciones encontramos una representación
interesante de auscultar. El primero llevaría, metodológicamente, a un rastreo
histórico, desde la mirada de varios actores; el segundo podría rastrearse en la
cotidianidad de sus espacios simbólicos, en la percepción, por ejemplo, de
Bourdieu. La percepción social del funcionario público se encuentra histórica, y
quizás peyorativamente, asociado con el concepto de Burocracia. Según Martín
Krygier,el primer análisis académico del concepto de burocracia lo hizo Roberto
Von Mohlen el año de 1846, quien, a juzgar por sus escritos, se podría afirmar
que habría estudiado la percepción del funcionario desde diferentes grupos
sociales. Los nobles los veían como desconsiderados; los industriales se quejaban
"por una parte acerca de la indolencia y la apatía, y por la otra acerca del excesivo
gobierno que resultaba innecesario y perjudicial"; los artesanos veían el papeleo
inútil; los académicos encontraban la ignorancia de los burócratas; etc. Von Mohl
encuentra un "organismo numeroso de funcionarios profesionales integrado en
parte por miembros mediocres, satisfechos con una conducta puramente formal y
capaces de gran incivilidad personal" (Kamenka, 1981).Para algunos autores,
entre éstos el mismo Krygier, la real importancia de esta categoría como tal está
en la percepción y sugerencia de que los funcionarios públicos son una clase

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independiente que podría gobernar un estado por aparte. La socióloga alemana
Renate Mayntz (Mayntz, 1985) estudia con acierto la auto-percepción y las
actitudes del de la Función Pública y, después de haberse planteado la posibilidad
de la existencia de un "ethos funcionarial", donde tendría su propio sistema de
normas grupales, "que no sólo determinan el comportamiento de los miembros del
grupo, sino que también son importantes para su identificación social y, por tanto,
para la cohesión del grupo" (Mayntz, 1985), se pregunta hasta qué punto estas
presunciones de comportamiento son aceptados y afirmados por los mismos
funcionarios. Para el rastreo, la socióloga recurre a lo que tradicionalmente se
conoce como los principios clásicos del funcionario, entre los cuales evoca la
neutralidad del funcionario, la lealtad absoluta y la reserva de información frente al
público. Es la concepción teórica y percepción cotidiana más difundida y más
solicitada al funcionario público. Al respecto afirma Mayntz: "se ubica aquí la
norma de neutralidad y apartidismo políticos, que prohíbe al servidor del Estado
participar activamente en la lucha política. En lo que respecta a su relación con el
ciudadano o cliente, el servidor leal del Estado se guía por normas, tan
íntimamente relacionadas, de la juridicidad de su acción, de la igualdad de trato a
todos los ciudadanos y de la neutralidad emocional en sus relaciones con el
público" (Mayntz, 1985).Sin embargo, este ethos tiende a ser modificado, hoy día,
por lo menos desde la auto percepción del funcionario que analiza Mayntz. Ha
habido un desplazamiento conceptual de un servidor del Estado a un abogado del
ciudadano demandante. El público empieza a ser importante en esta nueva
dirección, lo que conlleva a que "la creciente orientación hacia el público significa
también un distanciamiento de la arrogancia de la autoridad que sabe lo que
conviene al pueblo y le sirve sin preguntar demasiado" (Mayntz, 1985). Es la
dirección marcada como tendencia actual en la administración de occidente.

1.3 De la visión mecanicista a la expansión burocrática

A pesar de que las corrientes clásicas de los estudios de la organización postulan


cada vez más una filosofía mecanicista, el Estado, desde la economía, va siendo

16
intervencionista. La planeación de corte racionalista jugará un rol muy importante.
La planificación es desarrollada por los soviéticos siguiendo ideológicamente las
teorías marxistas que instituyeron en el siglo XX la planificación económica con
una fundamentación racionalista y mecanicista. En los años veinte empieza el
proceso. En el mes de marzo de 1921, Lenin proclamó la nueva política
económica, NPE, donde proclama la responsabilidad del Estado de la totalidad de
la producción y del reparto de los productos. El Estado mantiene bajo control la
gran industria, la banca, los ferrocarriles y el comercio exterior. En 1922 se
conformó la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, URSS, que fue una
federación formada por Rusia, Ucrania y Bielorrusia, a la cual se agregaron otras
regiones. A finales de 1928 fue puesto en vigor el I Plan Quinquenal, el cual se
cumplió el 31 de diciembre de 1932. Industrialización acelerada, grandes
instalaciones industriales, grandes presas, centrales eléctricas, hidráulicas y
explotaciones mineras, se aumentó el número de escuelas técnicas de 91 a 600
en menos de cuatro años. También se estableció el Instituto General para la
Investigación Científica del Trabajo Humano, o el taylorismo ruso, para mejorar el
rendimiento de los obreros en las fábricas. De otra parte, EE.UU. entra a intervenir
la economía. El 1933 se posesiona Franklin Delano Roosevelt. El inglés Keynes
asesora al gobierno. Se crea la National Recovery Administration (NRA), que le da
facultades al gobierno para obligar a la industria a reorganizarse, fijar precios,
asignar cuotas de producción y otras prescripciones por el estilo; la creación de la
Agricultural Adjustmen Administration (AAA), con facultades para controlar la
producción de cada agricultor y fijar los precios de sus mercancías; la creación de
la Reconstruction Finance Corporation (RFC), con facultades para ordenar
políticas de inversiones de los bancos, fijar los dividendos que podrían distribuir
entre sus acciones y hasta determinar sus plantas de personal y los montos de los
salarios que podían pagar a sus empleados; la reforma, para ampliarlo, del
Federal Administrative Service y del American Civil Service, con el fin de ponerlos
en capacidad de administrar una burocracia que había crecido considerablemente
por las medidas adoptadas de intervención del gobierno, entre varias medidas
intervencionistas. Después de la segunda guerra mundial, se hicieron varios

17
estudios de previsión teniendo en cuenta el desarrollo nacional. Estudios de la
Oficina de Estadísticas laborales y el Consejo de Asesores Económicos de la
Presidencia. “En 1954 el Joint Comité on the Economic Report del Congreso,
publica un documento sobre el crecimiento potencial de los EE.UU. en los
próximos diez años, lo mismo que hacen grupos privados, sindicatos y empresas.
La ley de pleno empleo de 1945 crea un nuevo organismo, la Oficina de
consejeros económicos, encargada de informarle al Presidente sobre la situación y
sugerir las medidas que necesita el desarrollo previsto de la economía
norteamericana, una tentativa de coordinación de la política a largo plazo extraña
en un país profundamente liberal” (Morcillo, 2002). En Francia nace el primer Plan
1946-1952, que se llama Plan de modernización y equipamiento. Es concertado a
partir de comisiones de trabajo integradas por reunión de sindicalistas,
industriales, agricultores, expertos y administradores. El Plan tenía como énfasis la
industria pesada: acero, cemento, equipo de transporte: tractores, petróleo y
energía, similar a los dos primeros planes quinquenales soviéticos. En el Reino
Unido, en julio de 1961 se crea el Consejo nacional de desarrollo económico
(National Economic Development Council) compuesto de 20 a 25 miembros, en
cuyo seno estarían representados los empresarios, los sindicatos, el Tesoro y la
Junta de Comercio. Alemania, por su parte, pasa de un Estado totalitario, hasta la
segunda guerra mundial, a una economía social de mercado, planificada. En el
Japón, después de la segunda guerra mundial, dentro de la nueva estructura
administrativa del Estado, se establece la Agencia de Planificación Económica
(Economic Planning Agency). La planificación determinística de los economistas
encuentra en el desarrollo industrial su espacio de desarrollo. En adelante la
categoría de Proyecto será sinónimo de rentabilidad y racionalidad económica.
Año tras año, la red va institucionalizando algunas prácticas económicas,
antecediendo las instituciones necesarias para la planificación, y de paso algunas
lógicas y racionalidades necesarias. Es una planificación económica acorde a la
organización máquina y a la imagen de racionalidad instrumental.

18
Esta orientación planificadora va a incidir en la burocratización del Estado. La
planificación económica se va estructurando en el diseño de un Estado
intervencionista (Estado omnipresente para R. Laufer y Enrique Cabrero
Mendoza), de filosofía keynesiana, que implicó un crecimiento burocrático. “La alta
complejidad en la que se veían inmersas las estructuras gubernamentales
generaba, como reflejo automático, la necesidad de crecer en tamaño para
intentar de esta manera enfrentar dicha complejidad. Crecen las dependencias
existentes y surgen otras nuevas; la lógica de la acción gubernamental se hace,
por tanto, difusa y confusa. (…) El monolítico estatal se fragmenta. La lógica de la
acción gubernamental se diversifica en varias lógicas. Las dependencias
gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y los
recursos, los cuales, por cierto, comienzan a ser más escasos dados los altos
niveles de déficit público a los que se llega en el escenario de una excesiva
intervención estatal” (Bozeman: 1998: 20-21). No resultará extraña la búsqueda de
coordinación, entre los mismos procesos de la planificación, para enfrentar un
posible desorden y una incertidumbre que se veía llegar. La respuesta de los años
cincuenta será la creación de organismos estatales y el aumento en la burocracia.
Esa será una tendencia durante el Estado desarrollista posterior a la II Guerra
Mundial y llegará a su mayor crisis en los años setenta. Factores nuevos están
generando una gran crisis del mundo burocrático.

1.4 Declive de las organizaciones burocráticas en Occidente: Michel Croizier

El declive de las organizaciones burocráticas tiene diversas salidas e


interpretaciones. Francisco Longo (1999) encuentra como causales la existencia
de entornos excesivamente dinámicos para estructuras grandes, rígidas y lentas
en reaccionar, y demasiado complejos para ser digeridos y reinterpretados por una
cúspide estratégica muy alejada del escenario de operaciones; también
necesidades de información ascendente y descendente en el tiempo real,
demasiado inmediatas para circular con agilidad a través de largas cadenas de
autoridad formal. El sociólogo alemán Niklas Luhmann, por su parte, descubre que

19
todos los problemas que acoge y enfrenta la burocracia los complejiza porque ésta
es limitada para comprender racionalidades diferentes a la administrativa. Mientras
el Estado planificador difundió la idea de un funcionario público neutral cuya única
misión es seguir las políticas que se le impongan, Renate Mayntz se pregunta si
“no es extraño que se haya planteado siempre la pregunta de si el tipo clásico de
funcionario, educado para la neutralidad y el cumplimiento objetivo de su deber,
entrenado en la aplicación de la ley y regido por la juridicidad como norma
suprema de la actuación administrativa, es capaz de satisfacer los requisitos de la
nueva administración planificadora” (Mayntz, 1985). Luhmann presenta la
burocracia en dos direcciones: como un aparato de la sociedad moderna en
constante crecimiento y como un sistema organizativo, diferente del sistema
social, que pretende sin embargo resolver problemáticas de ese sistema social.
Estas dos características muestran lo infructuoso de la burocracia. Luhmann
propone la idea de que la burocracia aumenta por los impulsos del mismo sistema
social, en la que intenta solucionar la problemática del sistema social, pero que en
la medida que aumentan sus esfuerzos organizacionales aumenta ella misma la
complejidad de los problemas que intenta resolver, debido, principalmente, a la
diferencia del ejercicio de la racionalidad que implica el sistema social y el sistema
organizativo; mas en el Estado de Bienestar la burocracia parece transformarse en
un sistema autopoiético, productor de sus propias realidades. Luhmann manifiesta
justamente que la actuación política en el Estado de Bienestar debe partir del
hecho de que las circunstancias sobre las que dirige sus esfuerzos se trastornan
de modo imprevisible por esos mismos esfuerzos. La política se encuentra ya en
una situación en la que debe ocuparse continuamente de realidades auto
producidas. Las necesidades, las situaciones molestas, los problemas casi
irresolubles a los que se enfrenta son en parte su propia obra. Justamente, una
característica de la sociedad moderna es que se ha agudizado la diferencia entre
el sistema social y el sistema organizativo. Pareciera que obedecerían a lógicas y
racionalidades diferentes. La nueva administración pública, expresada en su
burocracia, intenta ocultar esta incapacidad para incluir las pretensiones del
sistema político y social.

20
Michel Crozier publica "El Fenómeno Burocrático", 1963, donde muestra cómo
cuatro elementos generan sistemas organizativos incapaces de flexibilizar sus
estructuras y adaptar sus comportamientos a las demandas de su entorno. Los
cuatro elementos responsables de la crisis del mundo burocrático son: a) el
desarrollo de normas impersonales las cuales generan en los empleados unas
actitudes y comportamientos determinados; b) la centralización de las decisiones
que tiende a concentrar la capacidad decisoria en el vértice; c) el aislamiento entre
los distintos niveles jerárquicos, que implica una pérdida de la continuidad y de la
visión general de la organización por parte de sus actores; d) el desarrollo de
relaciones de poder paralelas (la formalización resulta siempre incompleta y ante
las zonas de incertidumbre aparecen relaciones informales de poder). “Estos
cuatro factores hay que combinarlos con las relaciones que se establecen entre la
cúpula directiva y los subordinados, donde la primera representa la búsqueda de
la racionalidad y la eficiencia y el segundo utiliza el exceso de formalismo para
protegerse de la dirección y presionar a favor de sus demandas particulares. Esta
relación genera un círculo entrópico con el resultado de un alejamiento paulatino
de la efectividad y de la eficiencia, y anula la capacidad de repuesta y de
innovación del sistema organizativo” (Ramió, 2002).

Para Croizier (1997) la crisis de las organizaciones burocráticas se responde con


una nueva cultura que llamará de gestión pública. La gestión pública como un
concepto superior y más dinámico que la administración pública burocratizada.
Las razones son el crecimiento de todas las actividades administrativas -públicas,
semi-públicas y aún las privadas- que se encontraban sobrecargando de manera
extraordinaria los recursos asignables, financieros y humanos, y que resultaba
prácticamente imposible administrar con las herramientas tradicionales de la
jerarquía administrativa. Y la otra razón, es social. “Estamos viviendo una
verdadera revolución, no solamente en las actividades humanas -materiales e
inmateriales, desde las actividades del trabajador asalariado hasta las del
empleado oficinista- sino también en el funcionamiento de los sistemas de

21
relaciones de poder. El sistema burocrático que originó la estructura de nuestro
aparato colectivo de toma de decisiones ha tenido un gran impacto sobre nuestro
sistema industrial, pero no logra ajustarse a las exigencias de la presente era
totalmente nueva y diferente. Ahora nos vemos obligados a funcionar dentro de un
nuevo paradigma que pudiéramos llamar la cultura de gestión pública. Nuestro
razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público obediente, que
ejecutaba las decisiones adoptadas mediante el debido proceso democrático, no
se ajusta a la nueva realidad. El orden de capas burocráticas superpuestas resulta
demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad del mundo moderno”
(Croizier, 1997). Los patrones burocráticos han llegado a ser tan difíciles de
manejar que no logran dominar la complejidad creciente de la sociedad. Además,
la obediencia, para Croizier, que antes constituía la virtud cardinal que hacía
funcionar el sistema ahora se exige libertad personal y autonomía individual para
tomar decisiones.

Este punto es importante porque la gestión pública no es muy compatible con las
burocracias mecánicas ni con los ciclos de producción en masa - consumo
masivo, cuyo motor era y sigue siendo la racionalización. Ahora, el factor
importante es la innovación pero ésta es ajena al paradigma burocrático; y un
argumento que expone Croizier, es la necesidad de superar la especialización que
resultaba importante en el pensamiento clásico. : “el sistema burocrático se
construyó sobre el paradigma de la especialización. Según este sistema, para
resolver problemas era necesario desglosarlos en problemas más pequeños que
pudieran ser tratados en forma técnica por las unidades especializadas. No
obstante, este modelo de coordinación fragmentada representará una carga sobre
el aparato burocrático, presionando hasta lograr el crecimiento desmesurado de
las oficinas centrales de gestión, donde predomina el "staff" en lugar de la línea,
con la consiguiente pérdida de propósito de los empleados operativos” (Croizier,
1997).

22
TRABAJO ACADÉMICO

Con base en el libro: “TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS” Tendiendo un


puente entre las teorías corporativas privadas y públicas. Autor Barry Bozeman. Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública A.C. Fondo de cultura
económica. México (1987).

A. Responder de manera breve el siguiente cuestionario:

1. Según Bozeman, el problema más importante en la teoría de la


organización pública es la falta de una explicación fundamental de por qué
las organizaciones públicas difieren de las privadas
2. Las organizaciones son entidades colectivas formalmente estructuradas y
socialmente establecidas para alcanzar ciertas metas por la adquisición de
recursos del medio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que se
corresponden con esas metas
3. Las raíces de lo público se encuentran en la autoridad política
4. La autoridad política primaria hace alusión a que los funcionarios públicos
son vistos como delegados de los ciudadanos particulares, y estos
delegados a veces dotan a las organizaciones privadas de autoridad
política para actuar en nombre del público
5. Lo público es una cualidad absoluta de las organizaciones
6. Lo público se define por la mezcla de autoridad económica y política en la
organización
7. La visión multidimensional de lo público corresponde a decir que para decir
que una organización sea considerada pública hay que mirar al mismo
tiempo la autoridad económica y autoridad política y su impacto en el
comportamiento organizacional
8. Una característica fundamental de la industria aeroespacial es la
dependencia de la autoridad política para obtener recursos por lo que se
dice que tiene una dimensión pública
9. Los procedimientos oficiales de contratación y contabilidad en las
estructuras financieras y en las prácticas administrativas de las compañías
del ramo son ejemplo de lo público de la estructura y del diseño estructural
10. Hay obstáculos para entender las organizaciones públicas, afirma
Bozeman. Las organizaciones híbridas corresponden al problema analítico.

23
11. El problema de la conceptualización Bozeman lo llama el problema
sintético.
12. El problema de la validez de medición y estructura Bozeman lo denomina el
problema causal.
13. El problema causal hace alusión a las dificultades de explicación del
comportamiento organizacional.
14. Un enfoque binario sobre lo público hace alusión a los análisis donde
clasifican en dos las organizaciones, esto es en públicas y privadas.
15. La autoridad económica como lo propone Bozeman implica que el mundo
„privado‟ permea el gobierno y a otras organizaciones no lucrativas.
16. Según los teóricos, los derechos de propiedad es el principal rasgo
distintivo entre las organizaciones públicas y privadas.

B. Explicar sucinta pero claramente las siguientes afirmaciones:

 Las organizaciones son entidades colectivas formalmente estructuradas y


socialmente establecidas para alcanzar ciertas metas por la adquisición de
recursos del medio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que se
corresponden con esas metas
 Las raíces de lo público se encuentran en la autoridad política
 Lo público se define por la mezcla de autoridad económica y política en la
organización
 Hay obstáculos para entender las organizaciones públicas, afirma
Bozeman. Las organizaciones híbridas corresponden al problema analítico.

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