CAPITULO XV: SUFRAGIO, SISTEMA ELECTORAL Y

PARTIDOS POLÍTICOS.

1. La variedad temática del Art. 77.

Se trata de una norma constitucional compuesta de doce numerales

que abarca temas muy varados: así, en su acápite, además de referir a la
cuestión de la soberanía nacional, establece los dos derechos clásicos
derivados de la condición de ciudadano (derecho a votar y a ser votado); en
sus numerales 1º, 2º, 6º, 7º al sufragio; en los numerales 3º, 9º y 12 establece
varias normas sobre el sistema electoral; el numeral 11 y en parte el 12
refieren a los partidos políticos; los numerales 4º y 5º establecen ciertas
restricciones de intervención en actividad política o electoral; y el numeral 10
procura evitar los acuerdos preelectorales entre los titulares y suplentes para
“repartirse el mandato”.

2. Naturaleza jurídica del sufragio. La obligatoriedad.

La tesis del “sufragio derecho” conduce casi inevitablemente a la

solución de que el voto debe ser facultativo; es decir, que si el habilitado para
votar decide no participar de uno o varios actos electorales, puede hacerlo sin
que deba ser sancionado; la tesis del “sufragio función” lleva insoslayablemente
a la solución de que el voto debe ser obligatorio, por cuanto el cumplimiento de
una función pública implica el deber de ejercerla. Esta es concretamente la
solución del Art. 77, numeral tercero, cuando establece que una de las bases
del sufragio es el “voto... obligatorio”, solución que se incorporó a partir de la
Constitución de 1934.
En el ámbito popular, existe una frecuente discusión acerca de si es
justo o injusto el “voto obligatorio “, discusión que naturalmente se da sin tener
en cuenta la discusión académico acerca de la naturaleza jurídica del sufragio,
suelen escucharse de cierta vehemencia que afirman más o menos: “si no me
gusta candidato, ¿por qué me obligan a votar?”. El relato de discusiones
populares – en las que a veces se descubren argumentos más serios de los
esperables – suele continuar con respuesta trasmitidas como pregunta: ¿por
qué no votar en blanco, si no le convence ningún partido o candidato?.

3. Sufragio “universal”.

A diferencia de muchas Constituciones modernas, la nuestra no dice

que el sufragio es “universal”. Sin embargo, en múltiples disposiciones, asegura
ese carácter “universal” del sufragio se opone al tipo de sufragio “limitado”.
Pero si nos atenemos al sentido gramatical de los vocablos, todos los sistemas
de sufragio tienen algunas limitaciones. El llamado sufragio “universal” existe
cuando tales limitaciones son aceptadas por la civilización democrática
moderna, como las siguientes: cierta edad mínima, la condición de ciudadano o
habilitado para votar, estar inscripto en algún registro que asegure que no
votará “tramposamente”, etc. A nadie se le ocurriría afirmar que no exista
sufragio “universal” en un país, porque no permite el voto de niños de corta
edad, o porque no autoriza a sufragar a quienes no tienen ciudadanía o
habilitación para votar en ese país o a quienes no tengan algún comprobante

1
de que figuran en algún registro oficial de habilitados para votar (que puede ser
permanente, como en Uruguay, o elaborado para cada acto electoral como en
otros países, etc.).
Como se advierte, el alcance preciso del voto “universal” ha variado
con el tiempo, en la medida en que limitaciones que otrora se consideraban
compatibles con la democracia, hoy si consideran impedimentos enormes para
que ésta exista.
En Uruguay no son legalmente posibles estas modalidades, aunque el
tema no tiene rango constitucional sino que es de jerarquía legal. La
Constitución no dice sufragio deba emitirse “personalmente” en nuestro
territorio, pero las leyes electorales así lo establecen. Existe más de un
proyecto de ley que procura establecer la posibilidad del voto “por
correspondencia”, y aún el “consular”. Naturalmente que una ley que
estableciera alguna de estas posibilidades, o las dos, tendrían que respetar las
“bases” que están en la Constitución: inscripción obligatoria en el Registro
Cívico (Art. 77 nal.1º) y “voto secreto y obligatorio” (nal. 2º).

4. Sufragio secreto (Art. 77 nal. 2º).

En el Estado moderno se considera una garantía casi ineludible que

las manifestaciones del Cuerpo Electoral se hagan a través del voto secreto. El
fundamento del secreto del voto es bien sencillo: lograr que el elector no esté
sometido a “presiones” o influencias. Siendo secreto el sufragio, quienes hayan
tratado de presionar o influenciar a un votante nunca estarán seguros de haber
logrado su poco saludable propósito que, por otro lado, está tipificado como
“delito electoral” en la Ley de Elecciones de 1925 y sus modificativas.

5. Garantías del sufragio. Remisión.

Garantía jurídico – formal que establece el numeral 7º de este Art. 77.

se trata de la exigencia de una mayoría especial de dos tercios de votos del
total de componentes de cada Cámara, para la aprobación de toda “nueva ley
de Registro Cívico o de Elecciones, así como toda modificación o interpretación
de las vigentes” en las normas que se refieran a las “garantías del sufragio y
elección, composición, funciones y procedimientos de la Corte Electoral y
corporaciones electorales”.

6. El sistema electoral.

a) Los sistemas electorales en general.

El sistema “mayoritario”, en su esencia conceptual, es de muy sencilla

explicación; si en determinada circunscripción electora se disputan
supongamos diez cargos, el Partido que tiene más votos se lleva los diez
cargos. Si imaginamos que tales circunscripciones (porciones de territorio en
que se divide un país a los efectos electorales) operaban para la elección de
parlamentarios, como puede suponerse que no en todas las circunstancias
gana el mismo Partido, habrá luego en el Parlamento representantes de más
de un Partido.

2
 El sistema “mayoría con minoría” consiste en que se predetermina
cuántos cargos se le adjudicarán al Partido que obtiene el mayor número de
votos, cuántos al Partido que le siguió en votos, y, eventualmente, cuántos
cargos tocarán a un tercer Partido, si el sistema prevé que más de dos
obtengan ligares electivos.
El sistema de “representación proporcional” consiste en que los cargos
en disputa en un acto electoral, se distribuyen entre los Partidos precisamente
“en proporción” al número de votos que obtuvo cada uno de ellos. No está
predeterminado cuántos cargos se le adjudicarán al que recibió más sufragios y
cuántos a los que le sigan, sino que ello resultará de la aplicación de reglas
matemáticas para aplicar la proporcionalidad. Las variantes que existen en
cuanto a la instrumentación matemática del sistema de representación
proporcional, son múltiples, y generan una nutrida tipología de “subsistemas”.
En el proporcional, no se sabe antes de “escrutarse” los votos, cuantos cargos
obtendrá cada Partido; en el sistema mayoría con minoría, se conoce, ya antes
de la elección, que el Partido que gane tendrá tal número de cargos, y el que le
sigue tal otro número de cargos; aunque las diferencias de votos obtenidos
por uno y por otro sean mínimas o enormes. No existe proporcionalidad entre el
número de votos obtenidos por cada Partido por cada Partido y el número de
cargos que se le adjudica.
El sistema electoral “uninominal” significa que en cada circunscripción
se elige un solo cargo, que por supuesto obtiene el Partido que en esa
circunscripción obtuvo más cantidad de sufragios. En Uruguay ese sistema no
existe.
El sistema “plurinominal” consiste en que son varios los cargos que se
eligen en cada circunscripción. Así en Uruguay, las circunscripciones
electorales para elegir los Diputados coinciden con los Departamentos. En
cada uno de ellos se elige un número de Diputados en función de su población
cívicamente activa.
El sistema de “lista completa” significa que la hoja de votación
contiene candidatos que se postulan y que el elector no tiene derecho a
agregar nombres ni a “tachar” o excluirlos. Son los Partidos, quienes han
registrado sus nóminas ante las autoridades electorales.
El sistema de “lista incompleta” funciona de esta manera: supongamos
que se va a competir electoralmente por diez cargos. Los Partidos presentan
hojas de votación, por ejemplo con ocho candidatos, a efectos de que el
votante pueda “añadir” dos nombre más.
El sistema de “lista que permite los descartes”, consiste en el derecho
del elector de excluir o “tachar” nombres de una hoja de votación a la que
adhiere, por pertenecer a tal o cual Partido, pero con la reserva de su no
adhesión a algunos de sus candidatos.

b) El sistema electoral en Uruguay. Remisiones.

Características:

1) De representación proporcional integral, según el nal, 3º del Art.

77.
2) Con “doble voto simultáneo” (que significa la adhesión al mismo
tiempo a un “lema” y a la lista de candidatos, lo que provoca la

3
 “acumulación de votos dentro del “lema”, aspecto conocido en el
lenguaje popular como la “ley de lemas”).
3) Con circunscripciones plurinominales (para la elección de
senadores la circunscripción es todo el país; para la elección de los
diputados, de los Ediles e Intendentes y de los miembros de las
Juntas Electorales son los Departamentos).
4) Con elecciones separadas en lo nacional y en los Departamental.

7. Partidos políticos.

a) Concepto y naturaleza de los Partidos políticos.

Utilizando un lenguaje que se adapte en la mayor medida posible a la

Constitución y a las leyes electorales uruguayas, hemos intentado una
definición de los Partidos Políticos: “asociaciones que se individualizan con una
expresión llamada lema, que constituyen tendencias institucionalizadas, a
través de las cuales debe necesariamente expresarse el Cuerpo Electoral en
oportunidad de los comicios”. Se trata de una definición que proponemos con
un sentido jurídico formal, casi como un pretexto para, a partir de su análisis,
exponer básicamente el papel de los Partidos en los actos electorales. De
modo alguno pretendemos descartar las definiciones que perfilan los Partidos
en torno a las ideologías o a los principios según los cuales están organizados.
Al contrario, pensamos que es trata de elaboraciones más de fondo, que
penetran mejor el verdadero concepto de Partido Político.

b) Análisis de la definición propuesta.

Decíamos que los Partidos son “asociaciones”. En efecto desde el

punto de vista jurídico, nos parece evidente que la formación de un Partido
Político constituye el ejercicio del derecho de asociación previsto en el Art. 39:
“Todas las personas tienen el derecho de asociarse, cualquiera sea el objeto
que persigan, siempre que no constituyan una asociación ilícita declarada por
la ley”.
Agregamos en la definición que los Partidos “constituyen tendencias
institucionalizadas”. Con esta expresión queremos pronunciarnos por la tesis
de que no son órganos del Estado; son tendencias de opinión política, a las
que le atribuimos el carácter de “institucionalizada”, por cuanto la Constitución
las reconoce expresamente como organizaciones que median entre los
individuos y el Estado en la vida política en general y en los actos electorales
en especial.
Decimos finalmente que el Cuerpo electoral debe expresarse
necesariamente a través de los Partidos en los actos comiciales. En efecto, los
candidatos a cualquier cargo electivo deben figurar en hojas de votación
pertenecientes a los Partidos Políticos; lo que equivale a expresar, en el
lenguaje electoral uruguayo, que no existen candidaturas que no se presenten
dentro de algún lema. Una excepción algo rebuscada, podría encontrarse luego
de la reforma constitucional de 1996, en la segunda vuelta para la elección
Presidencial (balotaje), en la cual, por lo menos formalmente, las hojas de
votación no se presentan bajo ningún lema.

4
 Decimos “en los actos comiciales”, para aludir exclusivamente a las
elecciones de personas los cargos electivos. En las votaciones o promociones
de referéndum o plebiscitos, las hojas son de adhesión, o por SI o por NO, y
no están bajo ningún lema, ya que se trata de pronunciamientos del Cuerpo
Electoral que no tienen que pertenecer a Partidos Políticos, sin perjuicio de
que, en la mayoría de los casos, los Partidos hacen pronunciamiento y
militancia a favor o en contra de dichas manifestaciones ciudadanas.

c) El numeral 11 del Art. 77 y las elecciones internas.

Esta norma establece que “el Estado velará por asegurar a los
Partidos Políticos la más amplia libertad”, sin perjuicio de lo cual dispone que
los Partidos deberán ”ejercer efectivamente la democracia interna en la
elección de sus autoridades” y “dar la máxima publicidad a sus Cartas
Orgánicas y Programadas de Principios ...”.
Este mínimo de regulación apareció en la Constitución de1967
quebrando una tradición constitucional reacia a regular la vida interna de los
Partidos. En la reforma de 1996, se incorporan algunas normas sobre
elecciones internas de candidatos, las que según las previsiones actuales,
deben hacerse el último domingo del abril del año electoral. En ellas se eligen:
la candidatura presidencial y las Convenciones Nacionales y Departamentales
de los Partidos, que serán estas últimas órganos electorales de los candidatos
e Intendentes. Eventualmente, las Convenciones nacionales pueden ser
también órganos electorales de las candidaturas presidenciales (Art. 77 nal. 12
y disposiones transitorias W y Z). Se completa el análisis de estas normas en
los Capítulos referidos al Poder Ejecutivo y a los Gobierno Departamentales
respectivamente, en las partes en que se estudia el sistema electoral del
Presidente, de los Ediles y de los Intendentes.
Respecto de las prohibiciones establecidas en los numerales 4º, 5º y
10 del Art. 77.

8. El Consejo de Economía Nacional.

Los Arts. 206 y 207 autorizan a la ley a crear un Consejo de Economía

Nacional, consultivo (es decir con facultades de mero asesoramiento) y
honorario, que podrá dar sus opiniones “ante las Comisiones Legislativas”.