Compte rendu

Antananarivo - Madagascar

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PREsENTATION

PRESENTATION

du DHDrnagazine

Adama Guindo Representant Resident du PNUD

Le Programme MAGI971007 "Gouvernance et Politiques Publiques pour un Developpement Humain Durable", denomme DAP 1 est un programme du Gouvernement Malagasy finance par le PNUD. Le DAP I a travers ses trois composantes, se propose de contribuer a une gouvernance efficace a Madagascar en renforcant les capacites de l'Etat, du parlement, et de la societe civile, dans la mise en place d'une capacite de pilotage de l'economie nationale au service d'un developpement humain durable (DHD).

Le DAP 1 (1 appuye diverses structures nationales dans La production des rapports tels que le DCR (Development Cooperation Report), le TBS (Tableau de Bord Social); le RNDH (Rapport National sur le Developpement Humaini, des manuelspratiques relatifs a ses objectifs, a savoir Ie Manuel de passation de services a l'endroit des maires, le Guide des Maires ... Parmi ces nombreuses publications, il importe de souligner que le VAP] proposait un bulletin d'informations denomme DHDinfos. Dans le souci de sensibiliser uti public plus large, a La problematique du developpement humain a Madagascar, le DAP 1 a decide a present de lancer en remplacement du DHDinfos, un nouveau vehicule d'informations denommes D'Hlrmagatlne, avec l'appui des professionnels de l'information et de la communication.

L' objet de ce DHDmagazine est de promouvoir et diffuser, de maniere plus large, des sujets et des themes de developpement humain a l'intention des pouvoirspublics, de la societe civile et des citoyens. Plus precisement, if s'agit doffrir aux lecteurs de cette publication des resultats denqustes et des etudes de cas, devant leur permettre d'avoir une meilleure connaissance des interactions entre population, environnement, croissance economique et bien-eire. lls devraient ainsi pouvoir mieux saisir les contours du developpement du pays et arriver a. comprendre les relations de causalites entre efficacite economique et justice sociale, innovation technologique et diversite culturelle, ouverture vers l'exterieur et protection des conditions d'existence des communautes locales, Liberti individuelle et capacite d'action collective etc ...

Ce premier numero traite des themes aussi divers que: Ie concept de developpement humain et son application a Madagascar; la decentralisation et le developpement local a Madagascar; quelques aspects de La lutte contre [a pauvrete ; les nouvelles technologies de l'information et de fa communication, etc.

En resume, le DHDmagazine est une publication semestrielle destinee afournir des informations presentees de maniere simple pour etre accessible a un public non-specialise, sur I'evolution de differents indicateurs de developpement a Madagascar. 1l pourrait aussi inieresser les acteurs de La vie politique, economique et culture lie et les citoyens soucieux de prendre part aux actions pour le developpement de Madagascar.

Dans ce cadre, DHDmagazine ne manquera pas de m.ettre en evidence aussi bien les progres realises dans fa marche vers un developpement durable que les regressions, et les problemes non resolus.

J'espere que cette publication, comme celles qui suivront, coniribueront au dialogue sur le developpement humain durable du pays, et je sa isis l'opportunite de la parution de ce premier numero pour souhaiter, a route l' equipe qui a contribue a sa production, Longue vie au " Dll.Dmagazinc ".

DHDmagazine - oetobre 2001

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SOMMAIRE

un nouveau

vehicule d'inforrnation sur Ie developpement humain a Madagascar

EOITORIAL

Decentralisation et developpernent local:

UNE DEJA LONGUE HISTOIRE

Liberalisme et gouvernance :

LE MONOLITHISME DOMINE

CECENTRA.LISATION

Decentralisation Budqetaire :

TIMIDE MISE EN PLACE

Interview:

Pierrot Pejaonarivelo.Vice Premier Ministre charge du Budget et du Developpernent des Provinces Autonomes

PAUVRETE

La pauvrete ~r,baine :

UNE REALITE A COMBATIRE

Participation feminine: .

SAISIR L'OPPORTUNITE DE LA DECENTRALISATION PAR L'INFORMATION

Securisation fonciere:

UN PROGRAMME NATIONAL EN COURS

CEVELOFlFlEMENT HUMAIN

. L'IDH FAIT SON BON HOMME DE CHEMIN

Education et sante:

DISPARITE DE SITUATION ENTRE LES PROVINCES

Eau potable:

L'ACCES STIMULE PAR LA DECENTRALISATION

NTIC

Acces a I'information :

BEAUCOUP RESTE A FAIRE

Nouvelles Technologies de l'lnformation et de la Communication:

UN LUXE QUI NE TOUCHE QUE MOINS D'UN DIXIEME DE LA POPULATION

Les defis pour faire des NTIC :

UN VERITABLE TREMPLIN DU DEVELOPPEMENT

NTle:

DES BONNES PERSPECTIVES POUR LE DEVELOPPEMENT HUMAIN

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Entretien avec le Vice Premier Ministre Page 10

Participation Feminine Page 18

Les dens pour faire des NTIC : U vERTTABLE TREMPLIN DU DEVELOPPEMENT Page 36

Octobre 200J - DHDmngazine

SCMMAIRE

La pauvrete urbaine

UNE REALITE A COMBATIRE Page 14

Education, et sante:

DISPAR1TE DE SITUATION ENTRE LES PROVINCES PAGE 28

Eau potable :

L'ACCES STIMULE PAR LA DECENTRALISATION Page 30

DHDmagazine - Octobre 2001

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EDITDRIAL

L__~----------------------------------------~

Decentralisation et developpement local:

UNE DEJA LONGUE HISTOIRE

Christian ANDRIANARISOA

q,eeentralisat'ior:l.'reppnd doncA des preoccupations precises manlfestdes par Topinionpublique a regard de In capacit« d' action reelle de l' Etdt dans le developpement local.

Trois facteurs president a l'actualite de la decentralisation a Madagascar: d'abord, les besoins dautonomie reelle des collectivites locales, ensuite, le constat du deficit de Faction publique dans les collectivizes territoriales et enfin, les imperatifs de la bonne gouvemance dans la perspective du redressemen! structure!'

Dans ce contexte, les nouveaux principes de la decentralisation, Ii savoir la libre administration des collectivizes et l'outonomie, se sont ainsi erigees comme un modele d' organisation institutionnelle efficace pour la

restauration de l' Eta!. .

Mieux encore, en l' hat actuel de la situation de la decentralisation it Madagascar, la demarche du gouver'!ement consistant a

4

di;eentra,lisa"iif!,n es,t , eonsideree comme le moyen le plus susceptible de redresser la situation 'socio-economique -dupays. Et ce [aisani, les autorites administratives, les eius et 'autres partenaires se doivent lie trouver les meilleurs voies et moyens destines a I'essor de la decentralisation et au. developpement local.

Il est egalement evident qu'avec la decentralisation, les regles de jeu de la gestion . administrative du pays vont aussi connaitre une profonde modification, De nouveaux acteurs, les 'provinces, les regions, les maires, les collectivites decentralisees, les communes font leur apparition. Ce contexte nouveau impose une question prealable, celle de savoir si leo virage vers La decentralisation et le developpement local facilitera ou au contraire compliquera le processus de transformation des pratiques administratives malgaches.

Dans cette decentralisation et developpement local, il importe aussi de signaler que fa comrnunaute des bailieurs de fonds y voit une opportunite permettant d'accroitre les

satien reussie. Taus vont ii'un plus grand reaiisme des acteurs doit }' trmlvers@i:z c(/mpte. Le processus ne doit pas eir~ .un jeu. 4 somme nulle entre le gousemement et I' opposition, ie centre et les peripheries,. les groupes dominants et les minorit¢s.

'Si la decentralisation est presentee uniquement comme une [aeon de delester l'Etat d'une partie de ses responsabilites et de ses pouvoirs, elle est condamnee it l'echec.

Llideal est d'appuyer les autorites decentralisees dans leurs taches de gestion et de promotion du developpement socioeconomique de leur localite avec les populations.

-.

L' examen du cadre juridique de la decentralisation a Madagascar temoigne, en tout cas, de la votonte de l' Etat de reformer fondamentalement le systeme institutionnel natianal. Le difi reside touiefois dans fa mise en ceuvre concrete des mesures adoptees, notamment en matiere de transfert decompetences et de ressources .•

Octobre 200] - DHDZl.Ulgazine

PUBLICATION

Publications realisees avec Pappui du MAG 971007

dans Ie cadre du processus de renfarcement des capacites d,as tures aux niveaux centralldeconcentre et decentralise~ [base : communel

Rf,J>OO1.IKAN'r MAD,\Gi\$]K.t\M T.[lJlilldr'l~1\i -fmt".lf~il:t"" - FII ..... lm~

~in-.1S1l:.'];:g.DU nUDGE'r ET cu o,,"VELOrPF-"[]~NT oes f>ROVINtl!~ AUTONOMf:S

secxsr .... P:IATGENF.R.-'\t,

DIRF.CT!O;-.r OENEftAI. DU PEVELOI'I'EM1;gr nes PRO\'rNCES /.lrrO~O).fF.:"

MANUEL DE PASSATION de SERVICE a I 'Usage des Maires

COOPERA nON GOUV£,RNEMfift,'T M~L(;ACH£ - PNUD PH.lIY~11H11(, MAG 911001

~ Qo~"'C!Jl'I""L'~' PuliLOq~~ 1'~'J:.liqUl:I r?Q1lJ un 1J,h'''~p!xm.:1II. blum.lli~ ~)urnbl.:.

DAr"1

MANUEL DE REDACTION DES CUMENTS COMMUNAUX

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DHDmagazine - Octobre 2001

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LEGUIDE

DUMAIRE

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TOROLALANA HO

AN'NY BEN~NY TANANA

I'M~'.'W.~·AIIAS..f "GO!'h'lunl,uAI\ r", ,\IA'..'fG.~SI'. S_'/,I.lf.l.'i:. /J./MHI!H.,W,IN'.V,)'I-'IRIiNf:J\',., MU("'r\lJt.1tV,~ M};;:'~II",N,~,v1' "~,\II~I, m:.o.~O.-4W"'''

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PRIMATURE

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5

LE

le Programme des Nations·Unies pour Ie Developpement (PNUDJ a etudie dans son Rapport National sur Ie Developpement Humain Madagascar 2000, les deuK modes de gouvernance qui ont influence Ie deve· loppement humain a Madagascar au cours de ces 25 dernieres anneas, De 101 gouver· nance paternaliste de 101 seconde Republique a la gouvernance democra· tique de 101 trnlsiema Republique actuelle, la situation a, certes, evolue en mieux, Mais Ie cadre liberal que I'Etat a lnstaure n'est pas forcement une garantie d'imparmeabilite au monolithisme. Si les partis politiques, Ie secteur prim! et 101 societe civile, pour diHerentes raisons, ne participent pas ou sont

exclus du processus de prise des deci· sinns, les mauvaises habitudes du passe reuiennent. Et tel un virus, celles-ci infectent progressillement Ie corps du s!lsteme liberal et deviennent par la suite des obstacles au bon fonctionnement de la gouvernance democratique et a larealisatien des objectifs de delleIoppement humain. II est clair que Ie sueces au l'echec d'une nation qui lutte contre la pauvrete ou sa decision d'entreprendre une telle croisade est etroitement lie au type de goullernance qu'elle applique ou a la qualite de cette gouuernance.

Madaga.scar ecoute-t-il ses pauures?

Les institutions malgaches autorisent-elles unepleine participation aUK affaires pulltiques?

N'y a-t-il pas d' obstacles a I'emergence d'un reel pluralisme politique?

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Co. mrne d. ans tout cadre li.beral, les partis politiques ant espere que

les conditions du pluralisme politique et de la liberte d'expression seront entierernent remplies. La Constitution de la troisieme Republique, rernaniee deux fois pour renforcer le pouvoir presidentiel par rapport if celui du Parlement dont l'importance a ete source d'instabilite politique et institutionnelle, apporte une garantie de l'application de la democratic. Marsdans la pratique, des grains de sable menacent de faire derailler La machine. L'opposition politique n'a pas acces aux medias publics qui continuent de disposer du monopole de la diffusion d'informations sur l'ensemble du territoire national.

..

UN RETOUR AU

MONDLITHISME MElTRAIT

LE PLURALISME EN DANGER

Cette forme de censure inconcevable a l'epoque de la mondialisation limite la liberte d'expression et d'opinion. L'opposition ne pent intervenir que sur les radios et televisions privees qui ernettent sur des frequences moyennes dans un rayon geographique qui depasse rarement les 50 kilometres. Mais l'opposition bandicapee par la censure est aussi en partie responsable de sa pro pre inertie. Bien qu'elle ne possede pas de ressources perennes et de financement adequatpour subvenir 3. son existence et assurer son bon fonctionnement cornrne les partis politiques au pouvoir, son refus departiciper 'it la vie politique contribue d'un cote, if l'affaiblissement de la democratic.

20 RAKOTOSEHENO

Mais de l'autre, cela a l'effet d'offrir au regime au pouvoir et a ses allies nne victoire aux elections, sans coup ferir,

ECRASAN.TE DOlVllNATION

Les appels a l' abstention et les boycott des elections de l'opposition ne lui ont pas donne raison dans Ia mesure OLl ils n'ont servi quia laisser la place libre aux partis au pouvoir, Cela explique aujourd'hui I'ecrasante domination du parti Arema dans la composition de : l'Assernblee nationale et du Senat ainsi que dans les nou velles structures dirigeantes des provinces autonomes. Le desequilibre dans la representation au niveau des differentes institutions conduit a l'unilateralite dans la prise de decision. La preference donnee 3 un autre code electoral que celui propose par Ie con eil oecumeniqne des eglises chretiennes (FFKi\1), considere cornme plus consensuel par la classe politique, resulte de ce desequilibre des forces politiques au sein de l'Assemblee nation ale. Que reste-t-il par consequent de l'opposilion et du jeu democratique si en plus, de maniere subtile, les dirigeants usent de tous leurs pouvoirs pour Ies affaiblir au

'. '?

, maximum .

Mais outre les partis politiques, l'inquietude que manifestent les autres composantes de la societe civile qui agissent cornrne one interface entre les gouvernants et gouvernes ne passe pas inaper<,iue. Le Parlernent a majorite Arerna n'est pas representatif de taus les interets politiques, econorniques et sociaux. Or, l'Etat, dans un esprit de rnonolithisme, a tendance a ne prendre en consideration que les organisations qui sont placees so us sa tutelle directe. Celles qui sont en dehors renconrrent beaucoup de difficultes if faire entendre leur voix.

Elles ont du mal [I obtenir aupres des autorites des autorisations de rnanifester

Octobre 200] - DBDmagazille

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EDITORIAl...

..... _ IVII ~ E

pacifiquement sur la place publique. La repression policiere des manifestations et des greves qui s'ensuit generalement est revelateur de l'insuffisance de dialogue et de l'ecart existant entre l'action de la societe civile et les activites de l'Etat. Dernierement, le Syndicat des Industries de Madagascar a reagi contre l'imposition d'une nouvelle taxe sur la redevance mari'time instauree par le ministere des Transports. Un projet auque1, il n'avait pas ete associe au depart. Sa levee de bouclier lorsque cette taxe fut appliquee illustre bien les difficul tes de 1 a societe civile et du secteur prive souvent ecartes des discussions et des decisions. Une chose est sure, la societe civile qui avait assume un role de contre-pouvoir efficace et constructif au debut des annees 90 a perdu de sa consideration. Le pouvoir a tendance a la negliger a cause de son heterogeneite et sa capacite lirnitee dans la conception, I'execution et le suivi des politiques publiques et les programmes du gouvernement.

DEUX MODES DE GOUVERNANCE

Dans son Rapport National .sur le Developpement Humain Madagascar 2000, Ie PNUD definit la gouvernance comme etant " l'exercice de l'autorite econornique, politique et administrative en vue de gerer les affaires d'un pays it tous les niveaux. EUe englobe les mecanismes, les processus et les institutions par Ie biais desquels les citoyens et les groupes exprirnent leurs interets, exercent leurs droits juridiques, assument leurs obligations et auxquels ils s'adressent en vue de regler leurs differends, "Deux modes de gouvernance se sent alternes a Madagascar: une gouvernance de type paternaliste pendant la seconde Republique et une gouvernance de type democratique depuis l'avenement de la troisieme Republique. La gouvernance paternaliste est caracterisee par Ie monolithisme politique. On se rap-

DHDmagazine - Octobre 2001

I2UNILATERALISME DANS

LA PRISE

DE DECISION

pelle que pendant cette periode du Front pour la Defense de Ia Revolution, les grandes prerogatives Politiques etaient concentrees entre les mains du President de la Republique, On ignorait les libertes publiques et on se basait sur le centralisme dernocratique dans le processus de decision.

La gouvernance paternaliste fonMe sur 1a concentration du pouvoir entre les mains de l'Etat a servi it appuyer un modele de de vel oppement qui consistait a donner au secteur public 1a preponderance tant dans

la creation que la

distribution des

richesses. A ce type de gouvernance s'est succedee une gouvernance de type demo" cratique caracterisee par le passage du monolithisme au pluralisme politique. Un tournant historique qui a marque le retour vers un Etat moins preeminent et l'arnorce d'une decentralisation de 1a gestion des affaires publiques, Parmi les changements percus, le souci de transparence figure en bonne place dans les actions de l'Etat. Les informations sent beaucoup plus disponibles et plus largement partagees. [,'Etat avait envisage de moins s'impliquer dans .1a fourniture directe des services publics, de favoriser Ie maintien d'un champ d'action favorable a l'actrvite econornique et de renforcer les capacites des acteurs.

MODELE PLURALISTE

Les gouvernements successifs se sent engages envers les bailleurs de fonds a appliquer l'ajustement structurel, La plu-

part d'entre eux pensent avoir reussi leur mission merne si Ies conditions de 1a stabilite politique ne sont pas acquises, Le modele pluraliste n'a pas vraiment pris corps. Certaines methodes de gouvernance laissent penser it un retour au monolithisme politique et a Ia fragilisation de

l'edifice demo-

cratique. Le

desordre politique, Ia resurgence des particularisrnes locaux que la mise en place des provinces autonornes peuvent exacerber, 1a pauvrete de la p o p u l at i o n , constituent inde-

niablement des rnaux qui laissent penser it un

avenir plein d'incertitude de la demo eratie. Il devient necessaire de renforcer le mecanisme de surveillance de l'exercice des pouvoirs pour prevenir les abus d'autorite. Les experiences de la peri ode monolithique laissent de nombreux enseignements parce qu'elles ont preuve que 1es pouvoirs sans contr61e conduisent inevitablement a la corruption.

Actuellement, les scrutins locaux qui sent organises autour d'une pluralite de candidats incitent a J'optimisme q uoique le code electoral que l'Assernblee nationa1e a vote pour rationaliser le jeu electoral demeure conteste par l'opposition et la societe civile. Faute de consensus, la question du respect du verdict des urnes lors des resultats des elections peut toujours se poser et atrophier davantage un pluralisme qui" devrait s'epanouir et non s'etouffer dans un pays ouvert aux quatre vents et dent les performances en croissance economique comrnencent it porter leurs fruits .•

7

I

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IVII :!::;; E

Une loi sur ]a decentralisation vient de transferer la gestion du developpemeut territorial aux autorites locales. Madagascar fait ainsi partie des pays de l'Afrique subsaharienne qui ant rnontre un engagement constant dans le processus de democratisation et de decentralisation.

Le Gouverncment a delegue un plus grand pouvoir decisionnel et foumi des ressources financieres plus importantes aux autorites locales. La decentralisation budgetaire n'est pas pour autant effective. Aux terrnes dll Document de Strategic interimaire de Reduction de la Pauvrete, le gouvernement est conscient que les actions de reduction de la pauvrete n'auront de sens sans une bonne ges· tion macroeconomique et sans les capacites administratives necessaires a l'execution de ce programme.

transfert de cornpetences et de moyens vers les acteurs des secteurs productifs et sociaux mais egalement une deconcentration dans l'execution de certaines fonctions essentielles de l'Etat.

Plus, souIigne le Gouvernement, l'autonomie des provinces suppose que les capacites d'intervention de l' administration soient renforcees. Entre autres, par Ja deration de moyens et la motivation des agents. Et parallelement au developpernent des capacites de gestion des organes des collectivites decentralisees, un systeme fiable de finances publiques sera progressivement mis en place.

Ceci signifie que la decentralisation budgetaire a Madagascar reste encore bien timide dans son application. La decentralisation se definit souvent comme le transfert de diverses fonctions gouvemementnles vers des niveaux

Rasamoela RASQLONJANAHARY

rnaniere il ce qu'on puisse identifierles principaux obstacles au developpement et, ensuite, tirer profit des a vantages comparatifs de chaque region.

Toutefois, la decentralisation n'opere pas automatiquement un t.ransfert do pouvoir decisionnel en matiere d'utilisation des fonds publics. C'est le cas dans une simple deconcentration administrative au les services administratifs rendent compte de leurs actes aupres du gouvernernent central et non aupres cle la population ou de l'autorite politique locale.

INSUFFISANCE OES TRANSFERTS OE RESSOURCES

Or, pOllr que la decentra-lisation ait un sens, elle doit s'accornpagner d'une decentralisation budgetaire, Les autorites locales devraient avoir acces aux ressources qui. leur permettront de rempl if leurs engagements et, encore plus important, devraient avoir la possibilite de mobiliser ellesmemes des ressources, A Madagascar, les donnees officielles font etat qu'en .1996, les budgets des collectivites territodales ne represenraient que 1,6 % du Budget general de l'Etat. Ceci montreque les autorites locales elues peuvent etre officiellernent investies de tous les pouvoirs mais si elles n'ont pas acces aux ressources financieres qui leur permetteni d'assurer les fonctions qui Jeur ont ete transferees par des instances gouvernementales plus elevees, ces pou voirs resteron t theeriques,

Gouverneurs et Chefs d'insti~utions centrales

Il considere aussi que les objectifs de lutte contre la pauvrete pourront eire plus facilement atteints avec une responsabilisation accrue de la population. Ce processus de responsabilisation cornprendra non seulement un

B

subaltemes, vers les communautes ou vers le secteur prive, L'objectif vise est l'arnelioration des services locaux. A Madagascar, la decentralisation a 'll.n second objectif: favoriser la concertation entre Ies acteurs locaux de

On peut signaler en passant que dans les pays europeens et nord americains, plus de 40 % de toutes les depenses publiques sont realisees au niveau infra national ou local. A Madagascar, ce taux etait de I'ordre de 3 a 4 % en 2000. En resume, si 1'011

vise des resulrats durables, Ie processus de reforme doit integrcr 1a decentralisation financiere,

Cette decentralisation n'est evidemment pas une solution miracle aux problernes de penude de ressources financieres au niveau du gouvemement central. La proposition selon

Octobre 200] . DHDmagazine

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DECENTRALISATION

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..._"' ... _._ .

•

•

laquelle la decentralisation peut faciliter la mobilisation des ressources locales reste d'ailleurs a etre validee dans le contexte malgache. II importe alms de transformer les paroles en actes,

Dans son programme pour 2001, le gouvernement a prevu un certain nornbre de mesures en Iaveur des provinces autonomes et des communes. Ainsi, les provinces autonornes sonl dotees constitutiounellement de La personnalite juridique, de l'autonomie budgetaire et financierc.

A ce litre, elles elaborent et gerent librernent leur budget selon les regles applicables en matiere de gestion des finances publ.ques, Mais ici, il faut signaler que 1 'on n'a pas encore une loi organique sur les finances publiques des provinces autonomes a Madagascar. En attendant, le gouvernement a propose des mesures budgetaires d'accompagnernent.

Ainsi, pour l'heure, il n'est pas realiste de s'attendre a ce que les auto rites des six provinces puis sent ameliorer le niveau des services publics qui relevent de leur responsabilite politique et administrati ve. Tout simplement parce qu'elles n'ont pas encore beneficie du transfert de ressources financieres correspondantes, ni du transfert de la capacite technique necessaire. Le principe de la decentralisation qui yell! que tout transfert de fonction soit accompagne d'un transfert equivalent de ressources et de capacites n'est que tres rarement suivi a Madagascar jusqu'ici.

De plus en .plus, selon les partis de l'opposition, le gouvernement, sous la pression financiere, se decharge des services majeurs pour les confier aux autorites provinciales et locales sans leur fournir des ressources equivalentes, Quoi qu'il en soit, parmi les mesures budgetaires arretees par le gouvernement central en faveur des collectivites territoriales decentralisees, figment la dotation au profit des provinces autonornes des res sources allouees aux anciennes faritany par la loi de finances 2000 (taxes professionnelles, impots de licence ... etc); l'inscription au Budget de ]'Etat d'un credit d'un montant de 189,4 milliards de Fmg POLLT ies provinces autonornes et communes dont 70,8 milliards destines pour les premieres; le relevement de la dotation annuelle de 363 millions de Fmg par fivondronana a 406 millions; la reconduction de l'allocation budgetaire pour l'approvisionnement en eau potable en milieu rural. Malgre tout, ces transferts de res sources ne sont pas du tout proportionnels aux responsabilites devalues aux provinces autonomes,

DHDmagazine - Octobre 2001

DECENTRALISATION UNE AUTRE. APPROCHE

On se demande ainsi quelle pourrait bien etre la position du Gouvernernent sur 1a decentralisation. Selon Ie gouvernement, elle se traduit par le renfcrcement de l'approche participative dans Ia conception ella gestion des programmes de developpemenr. par la decentrali·sation de la gestion budgetaire et par Le renforcement des services regionaux des differeuts departernents ministerie.s,

Le ministere du Budget annonce que I' effeetlvite de I'Impet synthetique sera pour bientdt

En tout cas, les projets de developpement finances sur des fonds publics decentralises ont plus de chances d'etre perennes car Us refletent plus etroiternent les.preferences des citoyens et parce qu'ils leur offrent nne plus grande possibilite de s'impliquer dans le fmancement, Ia fourniture et l'entretien des investissements realises. En ce sens, Ie ministere du Budget annonce que I' effecti vite de l'impot synthetique sera pour bientot et les collectivites locales seront associees a son recouvrernent et au processus d'identification de son assiette.

Outre le problems de transfert de ressources, Ia decentralisation requiert egalement la mise en place d'un mecanisme de responsabilisation fiable qui obLige l'autorite a rendre compte de ses activites, L'objectif est d'asseolr la responsabilite des elus devant Ies citoyens et la responsabilite des bureaucrates devant les elus politiques. De tout ceci, il apparait que la decentralisation budgctairc constitue un instrument financier prccieux et indispensable pour les collectivites publiques. Les fonds propres au alloues devraient permettre le

developpement local. Plus, ces credits decentralises s'analysent comme une aide a la mise ell place d'un ensemble de procedures dans l'utilisation d~s ressources publiques disponibles au niveau local tout en etant des soutiens a la creation ou au renforcement des capacites locales. Naturellement, la mise en ceuvre de Ia decentralisation doit se faire dans le respect des regles de la bonne gouvernance.

PL.US UN SOUHAIT aaU'UNE R .. EAL.ITE

Lion pense que 51 les autorites provinciales adherent aUK principes de bonnegouvemancc, elks seront en meilleure position pour apporter une contribution decisive a la redaction de la pau vrete. Cependant, il faut etre realiste et garder a l'esprit q ue le chemin a parcourir est encore long et parseme d'ernbuches.

Pour l'heure, la decentralisation a Madagascar, et la decentralisation budgetaire en particulier, demeurent plus un souhait qui line realite, La technique de transfert de cornpetences appliquee actuellernent releve plus d'un systeme de partage que d'un systeme de transfert de responsabilites,

Dans le secteur de l'education par cxemple, l'Etat definit les orientations et pclitiques, recrnte les enseignants et les paie, definit les programmes scolaires, prend en charge les universites : la province est responsable des lycees et colleges; les etudes scolaires relevent des communes. Le lien ombilical entre collectivites locales et Etat est maintenu par le biais du financernent, L'Etat transfere des impots aux collectivites locales. Il a egalement mis en place un fonds de dotation de decentralisation et un fonds de soutien aux collectivites locales. La strategic est evidente, On renforce les cornpetences des collectivites locales tout en veiilant a ce qu'elles restent liees a l'Etat sur le plan financier.

Tout ceci signifie que la capacite de gouvernance d'une col.ectivite locale depend de sa capacite a. collecter les recettes fiscales locales. Autrement, elle restera inevitablernent dans un etat de dependance et de vulnerabilite et la decentralisation n'aura pas de sens, nest auss: clair qu'elle a besoin du soutien du gouvernernent central. Ce soutien peut prendre diverses formes: octroi de la capacite normative, reconnaissance de l'autonomie dans la Iourniture des services publics, assistance dans la collecte des recettes necessaires au fonctionnement de la collectivite .•

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INTERVIEW

Pierrot Rajaonarivelo,

Vice Premier Ministre charge duBudget et du De"

e le 17 juin 1945 a Ambodifototra Sainte Marie, Rajaonarivelo Pierrot, apres line maitrise de droit public et de sciences sociales en 1971, a fait partie de la derniere promotion de [I Enam. Il a egalement suivi une formation superieure en commerce international a l'lAE de Paris Sorbo nne.

Depuis, Rajaonarivelo Pierrot a occupe un certain nombre de posies de responsahilites. Parmi lesquels celui d'Attaehe des affaires economiqnes aupres de fa representation maZgache a New York, de Conseiller de I'ambassade malgache a Paris, de Directeur general du Commerce Exterieur,.. .

Actuellement Vice Premier ministre, charge du Budget et du developpement des provinces autonomes, it nous livre ici les tenants et aboutissants de la decentralisation a Madagascar.

ENTRETIEN

"Une etape fondamentale dans la mise en place des provinces autonomes est la pre· paration des conllentions de transfert ent,re l'Etat central: et chaque province. Mais il faut bien garderen lete qu'il~ ne s'agit pas de Ereer de nouvelles compe· tences mais de mieux les exercer avec un nouveau systeme de!lestion"

DHD magazine: Decentralisation et autonomie des provinces sont actuellement en marche dans Ie pays. Et dans ce cadre, queJ guide pratique d'actions preconisez-vous a la population pour

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qu'elle puisse prendre en charge Ie developpement des six Faritany?

Rajaonarivelo Pierret (RP): S'il yavait un conseil a donner aux populations de six Faritany, ce serait de les inciter a ne pas hesiter a utiliser les institutions mises en place dans le cadre des provinces autonomes. Le d€veloppement de cette propension des populations des provinces a interpeller leurs mandataires locaux et a participer a la formulation et a l'execution des actions est pour moi la meilleure garantie qu'une prise en charge du developpement de chaque Faritany par ses habitants puisse etre effective. Je suis optimiste car les elus locaux de tous bords sont a mon appreciation majoritairement disposes a favoriser Jes mecanismes permettant cette pratique et les communautes locales ant deja preuve leur capacite a. en profiter,

D. m : Quelle est la strategie adoptee par votre departement pour reussir les transferts de competences et des ressources? En avez-vous les moyens adequats?

R.P.: Les transferts de competences ne sont pas du seul res sort du departement charge du developpernent des provinces

" l\.:M:3d~a,g~SeJ~F~ Ies ·.~elleetivit~s;

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autonomes. C'est un mouvement d'ensemble qui va etre effectue par la totalite du Gouvernement, Celui-ci s'est vdote d'une structure, Ie CN ATP charge de preparer la reflexion a ce sujet en collaboration avec les departements ministeriels, Ce cornite a privilegie a juste titre la mise en place du cadre juridique et reglementaire ainsi que des organes des provinces autonomes, II a ete estirne plus pragmatique de ne discuter des transferts de com-

Propos recueillis par Andrianarisoa Christian

petence que lorsque ces organes et les personnes qui sont a leur tete sont en place. Comme c'est Ie cas actuellernent, les conventions de transfert sont a l'etude. En ce qui concerne mon departement, les moyens des services deconcentres de Ia

Direction Generals chargee du

Developpement des Provinces

Autonomes ont eteimmediatement transferes aux organes nouvellement installes. De plus, en tant que responsable du budget et de la logistique, mon departernent est deja fortement implique dans les tran ferts de moyens financiers et materiels (bureaux, logements etc.) que ce soit a titre provisoire ou definitif. La Loi des Finances pour 2001 a prevu les ressources pour ce faire, les prochaines Lois des Finances devront en faire plus. Les tran ferts de ressources financieres ne doivent pas attendre que la nouvelle loi organique regissant les finances publiques conforrnement a. l'article 82.3 III de la Constitution soit votee,

D. m : Oil se situent particulierement les blocages dans }es transferts de competences entre I'Etat central et les collectivites publiques? Et qu'est-ce a dire de l'impot synthetique cense alimenter les caisses des collectivites decentralisees?

R.P.: Je ne pense pas qu'il y ait veritablemen! bloc age mais quelquefois une certaine reticence de la part de quelques responsables. Je parlerais done plutot de "resistance" au transfert. Ceci viendrait d'un trait tout a fait humain mais qui reste d'ordre purement psychologique. En effet une personne ayant une responsabilite, a quelque niveau que ce soit, dans l'exercice d'un ensemble de cornpetences donne peut estimer que Ie transfert d'une partie de ces cornpetences le depossede d'une partie de son "pouvoir discretionnaire". Ceci releve d'une conception obsolete de l'administration publique et se refere a des modes de gouvernance qui n'ont plus lieu d'etre, La tendance "naturelle" de ces responsables reticents est de vouloir transferer a autrui les problernes et de garder sous leur coupe ce qui font les attributs de la puissance publique: moyens humains et financiers, agences d'execution de projets. Seul un dialogue entre les responsables de l'Etat Central et ceux des provinces autonomes peut venir a bout de ces situations qui res tent heureusement localisees. Une autre rnesure d'attenuation de ces resistances est I'augmentation des ressources propres aux collectivites : l'impot synthetique en est un bon exemple si I'on arrive a mettre en place un systeme efficace pour sa collec-

Octobre 200J . DHDmagazine

DECENTRALISATION

'eloppement d'es Provinc'es Autonomes

te, avec l'appui des responsables des provinces autonornes, mon departement ne desespere pas de mettre enfin en vigueur cet impot dont l'objectif est de rarnener des micro entrepreneurs dans Ie secteur forrnel et contribuera financement des collectivites decentralisees.

D. m : On a l'impression que Ie pouvoir s'est hate a organiser les elections pour se conformer au delai defini par la Constitution pour la mise en place des provinces autonomes. Dans ce contexte, les transferts de eornpetences sernblent etre Ie parent pauvre du processus vers la decentralisarionet done I'aotonomie. Qu'en pensez-vous '?

R.P.: Des personnes ont reproche au GOLL vernement le fait contraire. Elles nous rappellent, a juste titre rnais sans tenir compte des faits objectifs, que le Premier ministre actuel s'est engage ia mettre en place l'ensemble des institutions des l'an 2000 dans son programme de Gouvernement. Le pragmatisme nous a conduit a choisir de n'effectuer les transferts qu'apres discussion avec les responsables des organes des provinces autonomes. Cette prudence est-elle excessive? Cela fait-it obstacle a un

sees vivaient depuis trop longternps SOliS le regime provisoire des " delegations speciales ''. Pour une plus grande garantie du succes de la mise en pi ace des pro-

. vinces autonomes, il etait indispensable de pratiquer des le depart une forme plus democratique de 1a gestion decentralisee de I'Etat avec des elections.

D. m : La capitale concentre souvent les ressources humaines necessaires et perforrnantes au bon fonctionnement des services administratif's. La decentralisation qui rime aux transferts de competences, pourra-t-elle combler ce fosse entre la capitale et les provinces? au faut-il y associer d'autres ingredients ?

P.R.: La concentration des res sources non seulernent au niveau de la capitale nationale est Ie produit d'UD processus historique qui a de maintes fois decrit, Le caractere fortement centralise des formes de gestion de l'Etat qui se sont succedees a Madagascar a joue un role non negligeable. Le fosse que VOLlS constatez entre la capitale nationale et les provinces exisre aus i a un autre degre entre Ies capitales provinciales et leur fivondronana, entre les chefs-lieux de fivondronana et

transfert substantiel et rapide ? Je ne le pense pas car j'estime que Ia qualite de ce dialogue depend en grande partie de la q ualite des interlocuteurs : les responsables elus a la tete des organes des provinces autonornes sont responsables devant leur elecrorat. L'autre option aurait ete d'effectuer les transferts a des structures provisoires, mais je signale qu'a Madagascar les collectivites decentrali-

DHDmagazil1.e . Octobre 2001

les communes, entre les chefs-Iieux des communes et les fokontany. Le transfert de competences, qui ne se fera qu'avec le transfert des ressources necessaires pour Ies exercer, a pour objeetif de cesser de perpetuer les mecanismes qui ont abouti a cette situation. II ne s'agit nullement de proceder a un nivellement par le bas, en privant les zones plusdeveloppees des ressources qui ont favorisees ce develop-

pement, A contrario nous comptons favoriser Ia prise en compte des initiati ves locales a taus Ies niveaux. Compte tenu de la situation de depart, liEtat central aura fl assurner la correction des desequilibres, c'est nne de ses fonctions fonclamentales qui sera en partie assuree par le role du fond de solidarite prevu par la Constitution.

D. m : Pouvez-vous rappeler les dornaines reserves de I'Etat et les competences attribuees aux six provinces autonomes. Et si jamais, une province autonome prend des actes qui depassent ses competences outre les interventions de droit des delegues generaux du gouvernement, des sanctions vont-elles tomber?

RP. : Neuf matieres relevent de Ia cornpetence exclusive de liEtat selon l'article 135 de la Constitution, ce sont 1a nationalite, les relations internationales, Ia justice, 13 defense nationale, la securite nationale, les ressources strategiques, la monnaie, les finances et les douanes, Ie transfert de propriete d'entreprise du secteur public au secteur pri ve et inversemerit, la garantie des droits et libertes fondamentaux. Six rnatieres relevent de la competence des provinces selon l'article 135.1 11 savoir l'administration des collecti vites locales, I'organisation des offices et organisrnes administratifs a caractere provincial, 1a police urbaine et rurale, les foires et les marches, les services publics d'interet provincial, les allocations d'etudes et bourses provinciales, Cela laisse un large champ de competences conjointes ou concurrentes OU il faudra organiser les transferts forrnalises en con ventions. En cas de depassement de ces cornpetences, les delegues du gouvernement ont le devoir de le signaler aux autorites des provinces autonomes en vue d'une rectification puis de saisirla justice pour annulation des acres conformernent ~l l'esprit de l'article 131.2 de la Constitution traduit par les articles 4 et? de la lo.i 2000-017 du 29 aoftt 2000 relarif aux Delegues Generaux du Gouvernement aupres des provinces autonomes.

D. III ! II est vrai qu 'aujourd'hui, les six provinces 'autonomes n 'ont deja pas Ie merne niveau de developpement economique et social ni Ies memes ressources flnancieres qui leur sont. propres. Faut-il alors attendre Ie moment "opportun" pour declencher Jes dispositifs de mise en oeuvre du Fonds de Solidarite ponr pallier cette situation inegalitaire ?

11

INTERVIEW

P.R.: La solution fiscale a l'inegalite entre les regions est une solution a long terme surtout si lion se base sur les ressources propres. La redistribution entre les Provinces des ressources fiscales ou des taxes nationales existante collectees sur l'ensemble du pays restera longtemps encore la principale res source budgetaire des provinces autonomes. Dans un premier temps, il s'agira d'organiser la mise a disposition de l'ensemble des res sources disponibles a la disposition des collectivites. Les reformes qui aboutiront a Ia mise en place d'un systeme de finances publiques decentralisees seront menees au fur et a mesure de la capacite des administrations provinciales a assurer les

taches necessaires. En attendant le Gouvernement entend pallier a la situation inegalitaire qui prevaut avec ses partenaires economiques et financiers. Il a commence a cibler les investissernents publics de maniere a favoriser les plus pauvres et a profiter des potentialites specifiques aux regions. Les communaures de base participent de plus en plus a. la programmation et a la definition des projets. Cette demarche est a poursuivre et nous comptons sur les organes des provinces autonomes pour agir comme un levier supplementaire pour amplifier le mouvement. Lorsque ces mecanisrnes habituels ne sont pas pertinents ou adaptes a des situations particulieres, Ie Fonds de Solidarite pourrait participer aces actions qui relevent a mon sens d'un programme normal d'intervention de l'Etat. Mais il n'est pas envisage able de mettre sous la responsabilite du Fonds Ia totalite des depenses publiques I Le moment opportun pour mettre en place le Fonds

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"Je crois que' les attributions et les .role~

de l' administration

clairs lorsque les transferts

de competences seront definis"

sera determine avec les responsables des organes des provinces autonomes qui devront determiner avec liE-tat central quels types de depenses y seront eligibles et quels ressoorces y seront affectees. Avant de pouvoir decider de cela, ils devront avoir une idee plus pratique de Ia gestion de leur propre budget et des operations qui leur seront confiees eventuellement par l'Etat central. Je crois que tout un chacun devra s'habituer a ce processus paritaire de concertation "Etat-collectivites" : le temps des decisions "top-down" est bien revolu.

D. III : L'autonomie des provinces associe sou vent la participation du secteur prive, de la societe civile pour vaincre la pauvrete, Selon vous, comment devrait fonctionner le Conseil Economique et Social (CES)?

R.P.: Une premiere caricature qui peut venir a l'esprit est que le CES est a la province autonome ce que le Senat est au pays. Ceci n'est pas tout a fait faux dans la mesure ou cet organe comme le Senat peut etre consulte par l'executif pour des questions environnernentales, economiques ou sociales comme le stipule l'article 134.1 de la Constitution. Je prefere souhaiter que les lois

statutaires feront que

cet organe puissent

etre le lieu ou se structure la participation du secteur prive et de la societe civile dans la gestion de la province autonome. Sa composition comme son organisation doivent refleter les preoccupations majeures de la province en matiere de developpement et etre en mesure d'elaborer des reponses operationnelles. Ce double souci d'avoir une VISIon prospective du developpement de la province et de

produire des propo-

sitions d'actions imrnediates conduiront sans doute les provinces autonomes a associer au Conseil Economique et Social les intellectuels de la province, les groupes structures de la societe civile et du secteur prive. Le CES devra en outre avoir des relations suivies avec les plateformes locales de concertation existantes

pour certains secteurs.

D. m : Dans la mise en place des provinces autonomes, l'on parle rarement de la fonction publique territoriale, des services deconcentres. Quels sont exactement d'apres vous leur role et attributions et qui prend en charge les credits pour ce faire ?

R.P.: Je crois que les attributions et les roles de l'administration decentralisee seront clairs lorsque les transferts de competences seront definis. Ce que VOLlS appelez "fonction publique territoriale" fera alors reference a l'ensemble des ressources humaines engagees par la province autonome pour lui permettre d'exercer ces cornpetences. Ces personnes exerceront sous l'autorite administrative du Gouverneur et de ses Commissaires Genereux et seront retribues par Ie budget de 1a province autonome dans le cadre de services "decentralises". Les services "deconcentres" sont les services implantes geographiquement dans le ressort territorial d'une province autonome qui y assument l'execution des activites relatives a une competence devolus a l'E-tat central. Les personnes qui sont affectees a ces services font partie de. ce que VOllS appelleriez une "fonction publique nationale", exercent so us l'autorite administra-

tive ... du Delegue General du Gouvernement et sont retri-

bueespar le Budget General de liE-tat. Le statut de base pour ces employes publics sera le Statut General des Fonctionnaires, des provinces pourraient proposer des conditions plus favorables si leurs disponibili tes budgetaires sont suffisautes, comme il est actuellernent fait pour Ies rnedecins et les enseignants pour certaines zones sur le Budget de l'E-tat. La encore,

une concertation au sein de la Conference Interprovinciale perrnettra, le cas echeant, d'eviter les disparites trop importantes non justifiees.

D. m : La decentralisation fait appel it la delegation des responsabilites concernant les questions d'Interet local vers des entites appelees provinces qui ont un statut juridique autonome.

Octobre 2001 - DHDmagazine

Leurs representants sont elus par les grands electeurs. Quel est en realite Ie processus de decentralisation it Madagascar et quel est I'impact de J'autonomie sur les ressources des provinces '?

R.P.: Je me permettrais de rappeler le dispositif institutionnel a mettre en place. La Republique de Madagascar est organisee en six provinces autonomes et les contours de cette autonornie sont fixes par la Constitution et precises dans les lois statutaires de chaque province. II est vrai que le Gouverneur de la province est elu par un college de grands electeurs composes des senateurs €Ius ou designes dans la province, des deputes elus dans la province et des conseillers provinciaux elus au suffrage universe] dans Ia province. L'organe qui dispose du pouvoir legislatif provincial est done en grande partie elu au suffrage universel, Les membres du Conseil Provincial ayant voix deliberative sonr les conseillers provinciaux et 1es senateurs, ceux-ci €tant elus par des grands €1ecteurs ou designes par Ie President de la republique, Il appartiendra a chaque province autonome de definir les modal ites d'organisation de leur demembrement, les regions et les communes. L'autonornie des provinces en matiere de ressources sera assuree clans le cadre du transfert de competences : aucun transfer! de competences ne sera effectue sans que le transfert de ressources necessaires pour l'exercer ne soit fait en concomit-: tance ; ce principe a ete repris par la loi organique n° 2000-16 determinant le cadre de gestion des propres affaires des Provinces autonomes dans son article 5. La stabilite des transfens de res sources financieres va etre organisee au sein de la nouvelle loi organique sur la gestion des finances publiques. Dans un deuxieme stade, Ie developpement d'un systerne de finances publiques locales donnera un sens plus profond encore a l'idee d'autonornie.

vi/

DECENTRALISATION

provinces autonomes ne generont-elles pas dans un premier temps leur efficacite en matiere de developpement ?

R.P.: Les responsabilites des provinces autonomes ne se limitent nullernent aux cornpetences qui leur sont propres en vertu des articles 135 et 135.1 de la Constitution. La caricature d'un Gouverneur dont les activites sont limitees a I'inauguration des foires est tout a faitinjusrifiee. En fait, les competences potentiellement transferables aux provinces autonornes recouvrent un large champ defini par les articles 39, 135.4 de . 1a Constitution. C'est pourquoi nne etape fondarnentale dans la mise en place des provinces autcnomes est la preparation des conventions de transfert entre l'Etat central et chaque province. Les questions

definies clans le cadre des cornpetences transferees aux provinces. Avec ces regles qui relevent du simple bon sens, il faut eviter de transferer aux nouvelles structures et nouveaux organes provinciaux de decision et de gestion administrative les disfonctionnements eventuellement con states au niveau central. Si ces regles sont suivies, merne en partie, je crois que l'efficacite des provinces autonomes n'attendra pas pour etre perceptible par tous.

D. ill : Un partenariat direct entre province autonome et bailleurs de fonds exterieur est-it possible et dans quel domaine?

R.P.: Un tel partenariat est d'autant plus possible qu'il existe deja au niveau des communes, des prefectures dans le cadre

notamment de la cooperation dec en trali see, Sa seule limite est la definition des domaines relevant de la competence des provinces: en attendant que le transfert de cornpetences soir effectue, le champ est done vaste car il couvre l'ensernble des domaines ou Jes competences de l'Etat et des provinces sont concurrentes. Ce qui va changer dans la mise en ceuvre est Ie fait que les partenaires techniques et financiers auront desorrnais un interlocuteur institutionnel d'une. autre envergureo J'espere que cette evolution reduira les II saupoudrages" et rendront les interventions encore plus efficaces sans perdre le rarrachernent necessaire aux realites de terrain. Beaucoup de bailleurs de fonds comme par exernple Ie PNUD ou la Banque Mondiale (cas du FID) n'out d'ailleurs pas attenclu l'avenement des provinces autonornes pour structurer les dispositifs d'intervention aLi ni veau des anciens faritany. Dans ces cas, avoir lin interlocuteur depositaire d'une legitirnite democratique constitue un atout supplernentaire dans la prograrnmation et Ie suivi des impacts clans les dornaines relevant de la competence des provinces. Bien entendu, lorsqu'il s'agira.d'emprunts, il faudra se referer aux dispositi.ons generales sur la gestion des finances publiques mais je crois C]~e les principes appliques au niveau de l'Etat central (concessionnalite des prets, obligation d'assurer le service ele Ia dette, coutraintes de la balance des paiernents) s'appliqueront mutatis mutandis aux provinces aut0110111es .•

lDev

D. m : Les responsabilites des provinces autonomes sont limitees actnellement. Cette limitation, it votre avis, ne risque-t-elle pas de reduire l'impact positif it long terme de la decentralisation it Madagascar. Et les contraintes flnancieres actuelles, l'absence de structures fonctionnelles au niveau des

DHDmagazine - Octobre 2001

financieres, les structures administrarives, les ressources rnaterielles et humaines seront traitees dans ces conventions. II faut bien garcler en tete qu'il ne s'agit pas de creer ele nouvelles competences mais de mieux Ies exercer avec un nou veau systeme de gesrion. Par exernple, creer de nouveaux services decentralises, mettre a disposition de moyens financiers, hurnains ou materiels n'aura de sens que si leurs fonctions, leurs activites ou leurs utilisations sont bien

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Une

realite

"

a

cornbattre

Au cours des 40 dernieres annees, Madagascar est devenu un pays nettement plus pauvre. En moyenne son revenu reel par citoyen est tombe d'environ 40 % depuis 1960 pour atteindre $270 par tete en 2000. Cette regression economique rend encore plus difficile la lutte contre ce fleau. Pendant les annees 60, 45 % de la population vivaient en dessous du seuil de pauvrete. Mais les calculs des annees 90 situent un taux de l'ordre de 60 % a 70 %. Dans ce lot, Ia pauvrete urbaine occupe une proportion enorrne. 11 suffit de descendre dans les quartiers excessivement pauvres de la Capitale comme Anosibe, Antohomadinika, Ankasina, Andavamamba, Isotry pour s'en convaincre. Prendre conscience que la pauvrete urbaine est une realite a la limite, fait honte pour un pays comme Madagascar qui dispose d'enormes potentialites. Une realite a combattre. Mais la lutte sera de longue haleine.

Insuffisance des ressDurces

Beaucoup de pays, et Madagascar en fait partie, ont connu une certaine croissance economique tiree essentiellement par Ia creation d'emplois dans les villes. Mais cette croissance a aussi fait que la plus grande partie de la croissance d€rnogra-

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phique se fait dans les zones urbaines. Du coup, la croissance economique ne suit pas celle de la population. Alors que d'un autre cote, compte tenu d'une absence de politique efficace, les villes souffrent d'une insuffisance des ressources fiscales et financieres, entrainant une grande difficulte pour les dirigeants d'assurer l'une de leurs principales missions, a savoir : donner a 1a population urbaine les infrastructures a meme de rendre plus decente Ia vie dans les agglomerations urbaines. Outre I'insuffisance des revenus, c'est cette combinaison d'une croissance dernographique urbaine acceleree, d'une grave insuffisance d'infrastructures et d'une deficience de financement urbain qui concourt a la persistance de la pauvre-

Edmond RAKOTOMALALA

te urbaine a Madagascar. Des actions sont deja. menees pour Iutter contre la pauvrete notamrnent, la mise en ceuvre du Document de Strategic pour la Reduction de la Pauvrete et la Croissance, En attendant la generalisation des resultats de ces actions, c'est toujours la galere pour les

. pauvres urbains comme le ternoigne le cas de R.A. et sa familJe

Cas sociaux

04 heures du matin, R. A sort de sa case de bois et composee d'une seule chambre exigue qui fait a la fois office de dortoir, de salle a manger et de cuisine pour lui, sa femme et ses quatre enfants dans Ie quartier pejorativement appele 1/ la Cite des Imbeciles" puisque cornposee d'un tas de cases en tole ou en bois dont 1a plupart est pourrie par les eaux stagnantes a chaque periode de pluie.

Bref, des habitations ne repondant pas aux norrnes requises .et qui n'ont d'ailleurs pas fait l'objet d'une autorisation administrative. Comme tous les matins, R.A. sort sans prendre son petit dejeuner pour recuperer son pousse-pousse, le materiel de transport qu'il va utiliser au marche d'Isotry pour se procurer un peu d'argent et subvenir aux besoins de sa famille,

Ces besoins se resument en une nourriture quotidienne faite de manioc sec; rarement de plat de riz, base de 1'alimentation des Malgaches,., Des cas sociaux cornme celui de R.A., il Y en a beaucoup dans les

Octobre 2001 - UHDmagazine

quarriers pauvres de la Capitale et des autres grandes villes, prouvant que la pauvrete urbaine demeure une realite 21 Madagascar.

Pauvrete nlOnetaire

La paLL vrete urbaine est tont d'abord line pauvrete monetaire se manifeste en premier lieu par la faiblesse des revenus des groupes sociaux defavorises composes de plus de la moitie des citadins. Une pauvrete qui resulte de la chute generalisee des revenus, D'une rnaniere generale, le revenu par habitant a degrade de moitie durant les 25 dernieres annees it Madagascar. Le PIB per capita est passe de 353 dollars u. 199 dollars de 1970 a 1995 (dollars 1987). En general, selon Ie rapport national sur le developpement

L'absence

de confort, un autre signe de la pauvrete urbaine

humain (RNDH) le seuil de pauvrete rnonetaire par individu a ete estime a 248.400 Fmg par an en 1993 et le sell il de pauvrete extreme a ete de J94.460 Fmg:

Mais dans le milieu urbain la pauvrete est plus grande puisque le revenu moyen des pauvres en milieu urbain est egal a 2/3 du seuil de pauvrete aussi bien en 1993 qu'en t 997, rnalgre u ne tendance a ] a hausse surtout dans les centres sous-regionaux. En tout cas, nne part croissante de la population urbaine est touchee par la panvrete avec plus de 1,5 millions de personnes affecrees en 1997.

Oeficit

Une pauvrete urbaine que l'on va rnettre beaucoup de temps ~l cornbattre puisque selon un scenario moyen de croissance demographique (5%) et l'hypothese faible de croissance economique, Ie pourcentage de pauvres diminuera en 2015, le raux

DHDmagazine - Octobre 2001

, PAUVRETE

de pauvrete dans les villes sera de 47,5 %. Cette pauvrete urbaine se manifeste par un certain nombre de deficit en terme de services sociaux de base. A commencer par la scolarisation dont le taux (70 %) est encore juge trap bas en milieu urbain. L'absence de conforts, un autre signe de 1a pauvrete urbaine est percu a travers un faible taux d'acces a un robinet public (35 %). Par ailleurs, la majorite des citadins n'ont pas acces au systerne d'evacuation des eaux usees, Bref, les villes malgaches sont victirnes elu deficit de services urbains de base. Ainsi, les endroits non valorises deviennent les lieux d'ac-

Prcblenle de securite

Sur un autre plan, la pauvrete urbame se manifeste aussi par le fait que si les populations les plus aisees peuvent utiliser leurs ressources, leurs reseaux, 1es plus pall vres doivent compter sur leurs ' maigres res sources et sur l'appui de la cornmunaute pour assurer leur securite. Les pauvres des villes sont les principales victimes de la crirninalite en vertu de leur environnement inadequat, de leur vuluerabilite et de l'impact direct de la criminalite sur Jeur capital social. Bref, pauvrete,

cueil naturel des exclus constitues par les migrants ruraux et les populations rejetees par le jeu du marche foncier et immobilier, Des quarriers spontanes se developpent avec comme caracteristique, Ja surpopulation et la degradation del'environnement.

Les conditions sanitaires sour aussi ires defectueuses surtout avec les mauvaises manies des populations pall vres de jeter leurs ordures dans les espaces publics, par insuffisance des bacs a ordures. A Antananarivo par exernple, 8 menages sur 10 vivent dans des logements d'une piece et seulement 17 % des menages ont acces au reseau d'eau, avec taus ce que cela suppose: la recrudescence des maladies telles que le cholera et la peste.

gouvernance et securite sont liees, La securite des personnes et des biens requiert l'amelioration de la gouvernance et de la reduction de la pauvrete.

Cette amelioration de la gou vernance concerne la nature et: les formes de gestion publiq ue des organes de rEtat, dont les autorites locales, 1a police, Ia justice qui ont un role determinant en matiere de securite et de prevention de Ia criminalite. C'est pour cette raison d'ailleurs que le PNUD, dans la serie des rapports nationaux sur le developpernent humain focalise I'attention sur la notion de bonne gouvernance et de lutte contre la pauvrete .•

15

, LA PAUVRETE URBAINE

mUle eu PULP

Actuellement, le Ministere de l'Amenagernent du Territoire et du developpernent de la Ville (MINATV) mene nne reflexion sur les orientations evolutives de la politique nationale de l'habitat. Pour ce departement, l'urbanisation est ineluctable. Ce mouvement est le resultat de la transition de l'econornie vers une economie commerciale et industrielle, de la migration rurale et de l'accroissement nature!. De fait, le developpement urbain ne peut plus etre oppose au developpement rural. Leur evolution releve d'une seule logique d'interdependance -les relations ville-campagnes sont a l'origine de l'apparition d'un marche interieur de nature a induire un revenu rural regulier independant des aleas du marche exterieur,

tions portent sur l'appui a l'amelioration des ressources, le renforcement de lacapacite a gerer et a planifier, Ie developpernent de partenariat avec les acteurs locaux et avec I'Eta1.

En ce qui concerne le cadre de vie et ]'habitat, les objectifs gouvernementaux sont d'ameliorer Ie cadre de vie des pauvres et d'accueillir les nouveaux urbains, rendre la ville plus equitable par l'ameliorationde l'acces a la citoyennete urbaine a travers Ie foncier, le logement et les services de base. 11 s'agit d'integrer les quartiers d'exclusion, de mettre a niveau les infrastructures, de developper des mecanismes financiers durables pour l'urbanisation et d'anticiper l'extension de la ville. Sur le plan developpement economique local et regional, il s'agit d'accompagner le developpement des potentialites d'entreprise, stimuler les echanges villes-regions et de faire emerger des poles economiques regionaux.

La ville souligne le MINATV est un lieu d'accueil et de service pour la population rurale en merne temps qu'un centre de regroupage, de transformation et de commercialisation de la production regionale. Aussi, poursuit Ie ministere, I'analyse du role des villes, base du developpement socioeconomique et de structuration du territoire, ainsi que le diagnostic de la pauvrete en milieu urbain ont-ils conduit a la formulation par Madagascar du Programme Urbain de Lutte contre la Pauvrete (PULP)

Pour ce qui est de l'integration socia1e 'urbaine, le but est d'assurer une meilleure insertion socio-econornique des pauvres pour la promotion de la citoyennete et de la vie sociale dans les quartiers, Ie soutien a l'insertion economique et a hi participation des pauvres aux benefices de la croissance, I'assurance de la protection des personnes et des biens.

Elabore suivant un processus participatif a travers Ie groupe de reflexion inter-partenaires et dans le cadre de concertation sur Ie terrain, la demarche pour ce programme a permis d'associer operateurs de projets, secteurs associatifs, maires urbains et ruraux de premiere categoric, ministeres, bailleurs de fonds. Ce processus a identifie quatre orientations strategiques : la gouvernance urbaine, le cadre de vie et I'habitat, Ie developpement economique local et regional, amsi que l'integration sociale urbaine.

Pour la mise en ceuvre du Programme, les besoins et priorite ont ete exprimes par type de ville par les maires au cours des concertations sur le terrain. Pour affiner ces priorites, con solider et perenniser le processus de partenariat engage, il est propose une structure de concertation et de partenariat pour Je developpement urbain par region, associant les acteurs locaux et I'Etat, ceci pour aboutir a un contrat Etat-ville

Ces orientations strategiques constituent, d'apres le MINATV, les grandes idees d'un plan d'action a mettre en ceuvre pour les 103 agglomerations du systerne urbain compose de petits centres en cours d'urbanisation,· des villes secondaires, des capitales regionales et de la capitale nationale. En matiere d'amelioration de Ia gouvernance urbaine, les orienta-

16

Octobre 200] - DHDmagazille

PAUVRETE

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P~Oi:1UITS,AVEC L'APPUI eLI PRDGRAMME, PNUD/PRIMATURE MAG 97/007

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DHDmagazine - Octobre 2001

17

· PARTICIPATION FEMININE

SAISIR L10PPORTUNITE DE LA DE._ I

En manque d'informations dans leurs activites economiques et freinees par un contexte culturei dans leur parti~ipation.polit~queJ les femmes attendent beaucoup de fa decentralisation pour remonter ee handicap qui explique encore le Leger ecart entre la participation politico-economique de l'homme et de la femme dansle developpement du pays.

ans la region de Mangoro, un groupe de femmes a produit 80 tonnes de gingembre et cherche maintenant des

debouches. Ce qui n'est pas une evidence. Ce groupe s'est donc adresse au president de I'association Femmes entrepreneurs de Madagascar (FEM) et du Cornite de Reflexion sur la Competitivite (CRC), Florette Andriamiarisatrana, un operateur economique que ces femmes ont. connu via les nouvelles televisees. Quoique bien introduite dans Ie milieu des affaires et rompue it la recherche de debouches, Florette Andriamiarisatrana a aussi du mal it repondre it la dernande de ces femmes rurales, Ses explications:

"L'inforrnation ne passe pas. Peut-etre qu'elles auraient du produire autre chose et non du eingembre en fonction des demandes du mar~he. J'ai passe deux journees pour etudier les statisriques cornmerciales afin de trouver des debouches mais rien. En fait, c'est pour dire que Ie manque d'informations pose des grosses difficultes it la partic.ipation economique de la femme et j'espere beaucoup que la decentralisation va regler ce problerne crucial".

Cette femme chef d'entreprise et sou vent en contact avec les femmes paysannes estime que la decentralisation est une bonne opportunite it saisir comrne l'initiative PPTE et qu'il ne faut pas I a rater. Elle pense que le transfert maximum du pouvoir economique reglera certains problemes dont le foncier et l'inforrnation. "Ce

18

rapprochement de I'administration de la population est tres important et il faudrait se mobiliser pour cette decentralisation pour que le quidam de Belo-sur-Tsiribihina qui pense ne rien it voir avec Ie pouvoir central, se. sente concerne dorenavant". Particulierement pour les femmes paysannes, cette femme entrepreneur reste lucide : " Elles ne peuvent pas saisir les opportunites de Ia decentralisation parce qu'il n'y avait pas un debat national et l'information n'est pas arrivee jusqu'a elJes ".

Expliquer

la decentralisatIon

L'association FEM a bien voulu mener des debars sur les opportunites economiques de . l'autonomie des provinces, avec I~ collab·oration de la Fondation Friedrich Ebert (FFE) mais faute de temps, elle n'a pas pu le faire. A l'association, l'on note qu'ailleurs, on prend des cabinets pour organiser de tels de bats d'idees. Sinon, un systeme simple mais efficace peut s'y substituer. Les idees du president de la FEM: "II est possible d'expJiquer les tenants et aboutissants de la decentralisation dans les villages notamment le jour de marche, C'est peut-etre de l'education ci vique au ras des paquerettes rnais elle fonctionne. Les gens sont prets it ecouter, me me pendant une heure, ils sont avides d'inforrnations''. Un constat renforce par l'ecoute attentive des populations meme pour les precheurs des

P ti··..__"-.Z ~ , .

ar ctper a a croissance economique

Symonette Pascaline FANJANARIVO

sectes et les rnarchands d'illusions electorales.

En fait, l'inforrnation est l'elernent - cle qui passe meme avant Je financement. Dans certaines regions certes, les femme. n'ont pas le droit a la parole ou a l'initiative mais le contexte actuel oblige la societe it Ies faire sortir de cette condition d'autant plus que "nous sommes tenues de participer activement aux activites socio-econorniques du foyer pour faire vivre to ute 13 maisonnee", lance une femme paysanne de la region du Betsileo. Et elle d'enchainer que "Ia femme a maintenant son avis sur Ie developpement, Ce role ne. s'exerce pourtant pas dans des conditions aisees parce que des femmes entrepreneurs avancent que dans le rnonde entier .Ies hommes mit €Ie toujours ma~hos et il fat;t des siecles pour changer cet etat des chases.

Or, les femmes, quand elles entreprennent et creent leurs propres affaires, elles ne produisent pas pour le plaisir de produire, il faut trouver des marches. Le fait d'etre une femme ne facilite pas la tache, non pas parce que le marche est segregationniste mais parce que les femmes et merne celles qui ant un bon niveau de vie pour se payer le service de domestiques, doivent s'occuper de leur foyer Dans ce cas, elles n'ont pas assez de. temps pour s'informer et lire, l'information etant pour la plupart d'entre elles le nerf de la guerre, Pour Ies femmes rurales, l'information ne leur parvient pas tout simplement, Et le cercle commence it prendre un tour vicieux, quand la femme a du mal a avoir des informations, elle Ile peut pas denicher des marches et sans marches, pas de credits.

Credits.

Ie parcours du combattant

D'ailleurs, il faut un parcours du combattant pour obtenir des credits bancaires, "Monter un dossier bancaire 11 'est pas a la portee de toutes les femmes. Puis, les banques demandent des garanties et la femme doit d'abord convaincre son mari avant de convaincre Ie banquier", explique Florette Andriamiarisatrana. En effet, Ie contrat de mariage n'existe que tres rarernent et Jes biens du couple sont mis en commun. Le micro - credit peur s'averer un remede, Selon le ministeres des finances et de l'econornie, les instituts de microfinances regroupent actuellement pres de 93.000 rnembres environ dont 36 % de femmes. A Ambositra, des femmes rurales, meme si elles louent les avantages des mutuelles d'epargnc et de credit, rel event que Ie systerne n'est pas si simple que ca. II Y a des dossiers it remplir

Octobre 2001 . DHDmagazine

PAUVRETE:

CENTRALISATION PAR L'INFORMATIONI

alors que des femmes n'ont pas connu le bane de I'ecole et de par ce niveau d'instruction inexistant, certaines ont mcmc peur d'entrer dans les bureaux administratifs, Le rapport national sur Ie developpernent ou RNDH 2000 rapporte en effet ·que seules 49,4 % des femmes sont alphabetisees contre 53,2 % chez les hommes. Par ailleurs, il faut constituer UJ1e certaine epargne avant de beneficier d'un credit aupres de ces etablissements mutualistes. Les plus pauvres ne peuvent done pas pretendre avoir acces ace systerne financier. En ] 999 done, Ie RNDH note que l'indicateur de la participation de la femme rnalgache

(IPF) est encore faible, 1] est de 0,408 et signifie que les opportunites offert.es aux femmes pour s'introduire dans les domaines des de la participation et de la

prise de decision politique et economique, restent limitees.

POLLr celles qui ont leurs propres affaires,

la gestion du quotidien est "un casse-

tete". Il faut trouver des solutions aux differents problemes er frapper a plusieurs partes. Une fois de plus, l'information entre en jeu et aux yeux de Florette Andria miarisatran a, ceux et celles qui l'ont, ant Ie pouvoir, Elle estime qu'il n'y a pas snffisamment de reseaux de femmes pour servir de relais d'informations. Son association, la FEM dispose d'inforrnations sur plusieurs domaines dont l'OMC, Ie commerce exterieur, les differentes solutions aux difficultes de l'entreprise, Mais comme la femme n'a pas encore l'habitude de s'informer faute de temps, tres peu de membres de la FEM viennent pour profiter de ces informations. Le president de la FEM lance qu'il faut pousser les femmes a s'informer, Le manque de documents simples sur la creation d'entreprise on d'autres suj ets plus importants sur l'entreprenariat corse Ie probleme. Les bailleurs de fonds dont Ie PNUD peuvent y rernedier. Les Charnbres de commerce aussi, Avec une structure tres legere cornposee de deux ou trois personnes, elles peuvent aider les femmes entrepreneurs pendant au morns cinq ans. [) faut passer par cette etape car pour le moment, routes les femmes n'ont pas encore la capacite de se constituer en reseau ou d'en approcher un, explique Florette Andriamiarisatrana,

La quest

one

Un probleme commun aux hornmes et aux femmes entrepreneurs,.la question fonciere est affublee de procedures lourdes et (res conteuses. Le RNDH 2000 remarque que l'acces a Ia terre est run des principaux determinants de la pauvrete. "L'aliegement des procedures et 1a

DHDmagazine- Octobre 2001

constitution cle reserves foncieres pour l'agriculture comme dans le secteur e1u tourisme devraient apporter un debut de solution", estime le president du CRC. Cette pl ate-forme de concertation entre le secteur pri ve et l'administration avance aussi que son idee sur les poles de developpement serait une solution indiquee. Dans quelques regions, la femme n'herite pas et cette discrimination sexuelle pose des problemcs pour la femme rurale. Or, les demieres donnees chiffrees de l'Institut national de la statistique (INSTAT) rap porte queJf % des foyers ruraux ont aleur tete une

Les opportuuitt~s 6ffertesaux femmes pour s~ intrfJdllJre dans les domaines ~Ies

de Ia participation et de decision politi que et economique restent limitees

femme et le president de la FEM remarque que la plupart du temps, ces femmes chefs de menage sont des entrepreneurs et elles luttent pour envoyer leurs enfants a I'ecole. A ses yeux, cette situation est un espoir pour l'avenir, La femme se rend compte par ailleurs que le salaire de l'homrue ne suffit plus pour subvenir aux besoins de la maisonnee, Ce qui accroit sa participation daris la vie socio-economique, Auparavant, il erait rare sinon incongru de voir des femmes labourer Ia riziere ou jouer au macon POLl[ la construction de leur propre maison,

Len r"'e

pohtlque

Sur le plan politique, tres peu de femmes vont au-devant de la scene. La preuve en est que sur 150 deputes, l'Assemblee nationalc Ill". compte seulement que 9 femmes. Le Scnat et les communes voient aussi l'emergence de quelques retes feminines. Mais cette pcignce de femmes entrees en politique essaie, la plu part du temps, de se montrer a la hauteur. II en est ainsi du depute Mathilde Rabary qui lutte pour Ie respect des droits de l'homme. Certes, elle travaille avec Ires pen de moyens mais de par ses engagements, beaucoup de gens viennent la consulter pour des problemcs divers dont l'acces a la terre, un des principaux determinants de la pauvrete selon le RNDH 2000. Le maire de Tanjombato, Lala Ranaivoharisoa est egalement une femme tres passion nee qui a apporte bon nombre de changements da.ns sa

circonscnptron, dont l'eclairage public sur toute l'etendue de la commune et l'augrnentation en nombre des bornes-fontaines.

Mais devant Ie peu d'enthousiasme des femmes il. entrer en politique, la decentralisation peut-elle apportcr des changements? Dans la decentralisation au ras du sol, c'est-adire au niveau des fokontany et quartiers, les femmes sont prornptes a prend.re des responsabilites. Elles sent souvent nombreuses dans les associations des usagers de I'eau on clans les comites de point d'eau potable. Et le

Programme sectoriel du transport mise actuellement sur les femmes pour le developpement du transport rural. Biles peuvent prendre en main le developpernent des moyens intermediaires comme les charrettes et les brouettes. Mais des queles responsabilitcs politiques depassent les frontieres locales, la femme n'est plus guere dans la course et la decentralisation ne risque pas de bouleverser ce phenornene. Les explications du maire de Tanjombato : "C'est dans Ia culture meme des Malgaches, la femme n'est pas du tout politique et n'aime pas la poli-

tique. La femme malgache ne court pas apres Ies places. Sans vouloir froisser les hommes, la femme malgache a pourtant. les qualites pour avoir le pouvoir de decision: elle est intelligcnte, perspicace, perseverante et maternelle". Le maire remarque pourtant que lors des dernieres elections legislatives, beaucoup de femmes se sont portees candidates. dans Ia capitale mais l'electorat, conditionne par le culture], se mefie encore des femmes. Au bout de La course electorale done, une seule candidate a pu tirer son epingle du jeu.

En fa.it, beaucoup de femmes souhaitent participer de plus en plus a la vie politique suite aux nombreux problemes de pauvrete. "Chaque citoyen est arnene a reflechir et a s'engager dans le developpement du pays et c'est ce qui explique la volonte de bon nombre de femmes de se lancer en politique rnais cet engagement n'est pas la premiere ambition de la femme malgache parce qu'une fois de plus, die n'est pas culturellernent vouee a faire de la politiquc'. note le rnaire de Tanjomabto. Devant les efforts fournis par les femmes, notamment dans le secteur socio-econornique, Florette Andriamiarisatrana abonde dans ce sens : "La participation de ta femme va s' accrottre et s'ameliorer progressivement. C'est une des solutions qui va promouvoir l'economie de Madagascar Les femmes travuillent plus que les hommes et sont toujours prides a. [aire plus .. Leseduquer; les former et les informer signifie un boom economique pour le pays I'.

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SUR LA COOPERATION

Le Rapport sur la Cooperation pour Ie Developpement (RCD) est un document conjoint du Gouvernement malgache et dont la publication est soutenue par le PNUD. Il s'agit d'une publication annuelle qui presente les informations et les analyses sur l'Aide Publique au Developpemeni (APD) dont beneficie le pays. A ce titre, it se veut eyre un des outils de coordination de l' aide exterieure, a la disposition des diffirentspartenaires et institutions nationales. Les analyses quiy sont presentees, sont realisees sous differetus angles, par donateur au groupe de donateurs, par type d' assistance, par secteurs / sous-secteurs et selon les conditions d' octroi.

Le Gouvernement malgache en accord avec ses parten aires afait de la reduction de la pauvrete, un objectif prioritaire dans les actions de developpement. Pour eet objectif, une grande importance est aecordee au milieu rural dont la population 'represente 80% de la population totale avec un taux de pauvrete de 76;3%. Dans le cadre du processus de reflexionsur La Strategle de lutte contre la pauvrete, le ReD 2000 consacre une section au financement du secteur rural qui livre des informations et analyses sur le financement public et exterieur du developpement rural.

Repoblikan'; Madagasikara Tanindrazana - Fahafahana - Fandrosoana

Gouvernement

Ministefe des Finances et de I'Economie

Secretariat '

20

Par la Direction de Publication

Tendances

et caracteristiques generales de "APe a Madagascar

La periode revue par le RCD porte sur q uatre ans, de 1997 a 2000 et les montants consideres se rapportent aux decaissements effectifs. Au 'niveau global, Ie RCD indique que l'annee 1997 a ete une annee exceptionnelle ou leg montant de I'APD ont connu un pic de 688 millions de US$. Ce montant maximum au cours de la peri ode est attribue ala reprise des accords avec les Institutions de Brettons Wood qui a ete suivie d'importants decaissernents de la part des autres parten aires bilateraux et multilateraux, D'une maniere generale, le RCD revele que le rnontant de l'aide dont beneficie Madagascar fluctue d'annee en annee en fonction du volume des trois principaux determinants que sont les credits a l'ajustement structurel, l'annulation de la dette octroyee par la France et l'appui aux projets d'investissements.

Ainsi en 1998, avec le retard accuse dans la mise en ceuvre des mesures d'ajustement structurel et la diminution du montant de l'annulation de la dette, le RDC note que I'APD a seulement atteint un montant de 326 millions de US$. La realisation de certaines mesures en 1999 ont ete accompagnee de decaissements au titre de l'ajustement structurel, ramen ant le montant de I'APD pour cette annee a 374 millions de US$. En 2000,. il apparait que les decalssements au titre de I'APD ont diminue et le montant total a Me de 295 millions de US$. II est explique que la diminution provient de la faible capacite d'absorption au niveau des projets d'investissements et dans une moindre mesure par la forte appreciation du dollar par rapport aux monnaies europeennes.

II ressort du RCD que trois types d'assistance 'constituent a 95% l'APD dont benefice Madagascar: les projets d'investissements, l'aide programme I budget ou appui a la balance des paiements et la cooperation technique. Les projets d'investissements qui representent annuellement environ la moitie des decaissements, voient toutefois leur part diminuer au profitde l'aide program-

Octobre 2001 - DHDmagazine

PUBLICATION

~N POUR LE ·CEVELOPPEMENT 2000

me/budget ou appui a la balance des paiements a partir de 1998.

Dans I'analyse par donateur, le RCD revele que la part de I'aide multilaterale a toujours ete superieure a celle de l'aide bilaterale (58% 'en 1998, 52% en 1999 et 64% en 2000) a l'exception de l'annee 1997 ou l'annulation de la dette par la France a fortement influence Ia repartition de I'aide. Les principaux bailleurs multilateraux sont la Banque 'Mondiale et l'Union Europeenne qui apportent, ensemble, environ 70% de l'aide rnultilaterale. La France, principal donateur bilateral, finance pour plus de la moitie, I'aide bilaterale, Les donateurs multilateraux . concentrent leur contribution auteur du secteur de la gestion de l'econornie, tandis que pour les donateurs bilateraux les principaux secteurs. beneficiaires sont ceux de la gestion de l'econornie et de I'agriculture.

En ce qui concerne les conditions d'octroi de I'aide, il est tire du RCD que, malgre une part croissante de l'aide remboursable, I'ADP a. Madagascar est principalement fournie sous forme d'une aide non remboursable (70% en 1998, 64% en 1999 et 56% en 2000). Un ~eu plus de la moitie des decaissernents a titre de dons reviennent aux projets d'investissement (57 % en 1998 et 1999 et 47% en 2000) et le principal secteur d'affectation est celui de la gestion de l'economie. Pour les prets, l'aide programme/budgetaire et les projets d'investissements totalisent plus de 90% des decaissements et les deux principaux secteurs qui en beneficient sont 13 gestion de l'economie et l'agriculture, foresteries et pecheries (60% en 2000).

Enfin, dans la repartition par secteur, le RCD souligne que du fait que Madagascar est un pays sous programme d'ajustement structurel, Ia gestion de l'economie occupe une place importante dans l'aide et particulierement en 2000 ou les decaissements au niveau de ce secteur ont represents plus du .tiers (35%) de l'aide totale. Av~c la gestion de l'economie qui comprend entre autres l'aide budgetaire, 'Ies secteurs de l'Agriculture, de la Sante, des Ressources naturelles, du Developpement regional et de la Mise en valeur des ressources humaines sont les secteurs de concentration de I'aide.

DHDmagazine - Octobre 2001

I=inaneement du secteuf" rural

Sur la periode d'analyse du ReD, Ies depenses publiques montrent une tendance ala hausse de 1997 a 1999 pour diminuer legerement en 2000. Le secteur du developpement rural represents en moyenne un pen plus du quart des depenses publiques et les sous-secteurs de J'Agriculture, pecbe et environnement et l'Equipement, transport et communication absorbent plus .de 90% des depenses publiques affectees a ce secteur. Le dernier secteur, celui des Ressources naturelles et de l'energie presente une part variant entre 6% a 11 %. En moyenne, 90% du financement sont attribues aux depenses d'investissement et 10% aux depenses de fonctionnernent. Au niveau des depenses de fonctionnement avec une part moyenne de 65%, Ie sous-secteur de l'Agriculture, peche et environnement occupe la premiere place. En termes d'invesrissements, le sous-secteur Equipernent, transport etcommunication se trouve en premiere position avec une part de plus de 45%.

Dans la sons-section sur le financement exterieur du secteur rural, le RCD constate qu'apres avoir connu une tendance a Ia hausse I'APD dans ce secteur a vu une diminution brutale en 1999 et 2000 suite a la cloture des principaux projets (PNVA, PPI, FIDIl, PSE ... ). Neanmoins Ie secteur vient toujours en deuxieme position apres celui de la gestion de l'economie avec nne part d'un peu plus du tiers en 2000.

Evolut;;ion de l'APe du secteur rural de 1997 ill 2COO

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Source: ReD 2000 Le ReD deduit de l'analyse de l'APD du secteur rural que le financernent des projets d'investissement absorbe en moyenne 80% de l'APD affectee a. ce secteur, La branche Agriculture; foresterie et pecheries en est Ie principal b€neficiaire au cours de la peri ode avec une part variant 37% a. 50% de l'APD du secteur, Labranche des Ressources naturelles vient en deuxieme position suivie de celles des Transports et du Developpement regional. Enfin, a l'instar de l' APD globale, l'aide non remboursable est Ia principale source de financement malgre Ia diminution de sa part (de 65% en 1997 11 59% en 2000.).

Les principaux donateurs sont Ia Banque Mondiale, l'Union Europeenne, les Etats-Unis d'Amerique et la France qui ensemble totalisent 75% de I'APD du secteur rural. La diminution de l'aide en 20.00 dans le secteur est en grande partie consequents a la diminution de I'aide rnultilaterale, principale source de financement du seeteur jusqu'en 1999. Les parts des deux groupes dedonateurs s'equilibrent a 49% chacun en 20.00., Ie reste etant apporte par Ies ONGs. L'assistance des donateurs tant bilateraux que multilateraux a ete concentree au financement des projets d'investissernent (a hauteur de 70.,9% a 88,8% pour les bilateraux et de 79% a 93% pour les multilateraux),

En conclusion, quelle que soit la demarche d'analyse (par donateurs, par condition, par secteur), les projets d'investissements occupent la premiere position, suivis de loin par la cooperation technique. Ainsi, tanr au niveau des finances publiques que de liAPD au secteur rural, le developpemenr des infrastructures de base prime sur les autres actions. L'objectif est de soutenir les activites productrices et commercialespour une reelle amelioration des revenus des populations rurales et de leurs conditions sociales·.:.

21

SECURISATION FONCIERE:

PROGRAMME NATIONAL

resoudre, ns en partie, qui est run ux facteurs

C ette mesaventure peut arriver it tout Ie monde a Madagascar. Une famille croit posseder un terrain quelque part dans l'imrnense campagne malgache. Un beau jour, elle se rend sur place pour jouir enfin de sa prcpriete mais quelqu'un d'autre s'y est Installe.Sl la famille a affaire it un simple "squatter", elle a de la chance. L'expulser prendra du temps mais au morns, elle pourra y parvenir. Par centre, si l'occupant a reussi a "Ir-irnatrlculer'' Ie terrain a son nom, mieux vaut renoncer. En fait, Ie problerne fancier se presente sous plusieurs formes. Et il apparalt dans plusieurs secteurs economiques: tourisme, industrie et agriculture.

l.e "Rapport National sur Ie Developpernent hurnaln" ou RNDH 2000 precise que l'acces it la terre est l'un des principaux facteurs determinants de la pauvrete .. On peut y lire que "Au mains 75 % des pauvres a Madagascar sont des agriculteurs et, en particulier, 70 % des pauvres sont des petits exploitanrs agricoles, c'est a dire des paysans qui exploitent des parcelles de mains de deux hectares. Par ailleurs, 80 % des agriculteurs, mais surtout 90 % des petits agriculteurs vivent en dessous du seuil de pauvrete", En terme de surface exploitee, Ie seuil sous lequel on ne peut descendre pour echapper a la pauvrete se situe ainsi a deux hectares.

Mais Ie "Diagnostic et perspectives de developpement de la flliere riz", realise par l'Unice

22

Rasamoe/a RASOLONJANAHARY

de Politique de Developpement Rural (UPDR) du rninistere de I'agriculture et de la FAO, affirme que dans Ie Nord et Ie Nord Est, des micro-producteurs cultivent sur mains d'un hectare et leur rendement oscille entre 0,8 et I tonne it l'hectare. l.'etude montre par ailleurs que eette filiere compte un grand nombre de micro-producteurs et concerne dix millions de Malgaches. Le paysage fancier est ainsi assez sombre alors que Ie pays, on Ie repete souvent, est it vocation agricole.

D'ou vient le.probleme ?

L'on peut lire dans Ie RNDH 2000 que 65 % des agriculteurs exploitent des parcelles heritees de leurs parents et morcelecs d'une generation it l'autre, Et I'on assiste a un contraste saisissant : de gran des etendues inexploitees d'un cote et d'etroites surfaces que l'on se dispute de l'autre.Tout simplement parce que 70 % du territoire fait partie du domaine de l'Etat, La regie consacree par les textes est que celui qui met en valeur un terrain peut en devenir Ie proprietaire. La situation n'est pourtant pas simple et debouche souvent sur un litige fancier. C'est pour resoudre ce genre de problema que Ie ministere de l'amenagement du territoire et de la ville a elabore Ie programme national fancier. Une cellule technique de preparation au sein du service des domaines se penche sur ce projet depuis la fin de l'annee 2000.Au debut, elle regroupait uniquement des techniciens de I'administration fonciere et du rninistere.

Par la suite, d'autres departernents minlsteriels dont celui du tourisme et de l'industrialisation, ant partrclpe it l'elaboration de ce programme national. Ce programme a 'ere presence aux bailleurs de fonds recernment et il fera d'ailleurs partie integrante du Document de strategie pour la reduction de

la pauvrete (DSRP).A elle seule, la partie mal- it

gache ne peut en effet arriver a bout des pro·

b.ernes fanciers. L'objectif de ce programme

est de cadastrer tout le territoire. Selon Ie

service des domaines, Ie travail sera de longue

haleine puisqu'al'heure actuelle, seuls 15 % du territoire sont cadastres. Selon les techniciens

du secteur fancier, "le cadastrage presente l'avantage d'etre mains couteux que l'irnrnatri-

culation individuelIe.11 consiste en urie irnrnatriculation collective et implique la participation de la population".

Ensuite, il ne requiert pas beaucoup d'interrnedlaires. Contrairement a l'immatriculation individuelle qui, en raison de I'intervention de

Octobre 2001· DHDmagazine

EN CDURSI

nombreux intermediaires qui fait trainer les procedures, n'encourage pas les proprletaires a regulariser la situation de leurs biens immobiliers''. Dans Ie programme national, les petits exploitants pourront trouver une solution it une partie de leurs problernes et etendre leurs surfaces d'exploitation.

Parcours du combattant:

Le coOt de I'immatriculation individuelle est decourageant, a-t-on indlque plus haut. Rien que pour franchir la premiere etape, ce coGt est evalue a 350000 Fmg selon Ie Rapport national sur Ie developpernent humain. Ce montant correspond au revenu mensuel d'un Malgache moyen et la rnoitle du revenu annuel

. d'un paysan .. La reconnaissance des lieux suppose un deplacernent du requerant et des agents des services dornaniaux,

Et comme I'administration fonciere est tres peu decentralisee, ceo deplacement a souvent lieu sur plusieurs centaines de kilometres. l.'adrninistration fonciere ne compte, signaIons-Ie, que I I directions regionales des affaires domaniales et foncieres, 28 circonscriptions des services topographiques routes rattachees a la direction generate des domaines. D'ailleurs, la decentralisation de l'adrninistration fonciere est I'une des suggestions avancees par Ie RNDH 2000. Une solution qui facilitera l'(mmatriculatlon et donc I'abandon progressif des regles couturnieres, egalement sources de litiges et obstacles a l'extension des surfaces cultivees. Sans attendre I'application du programme national foncier.le ministere de l'amenagement du territoire et de la ville precede deja it des delivrances de titres.A la fin du rnois de mai 200 I, if en a delivre 225 sur Ie domaine Zaivola, it Ambohimanarina. Le rninistere va delivrer d'autres titres dans Ie courant de cette annee. ~anamafana, Ankarafantsika, Ambohimandroso, Antsiranana et d'autres regions sont concernees,

Certaines de ces zones comprennent des sites touristiques. II convient de signaler que c'est souvent dans ces zones qu'il yale plus de conflits fanciers. Les proprietaires terriens s'empressent de ceder leurs biens aux investisseurs, 01', d'abord, ces terrains sont enccre

"I'objet de conflits au non regularises sur Ie

plan administratif. Ensuite, les etrangers, n'ant pas droit it la propriete fonciere. lis ne peuvent que souscrire un bail. Mais comrairement it ce que I'an pense, Ie bail ernphytectlque rencentre du succes, Des demandes parviennem

DHDmagazi1le - Oetobre 2001

au guichet unique des baux empbyteoticques (GUB) presque tous les jours. Ces baux attirent les investisseurs de bonne foi selon les services domaniaux. Les loyers payables taus les ans y sont interessants et sont de lOa 20 fois moins chers que les tarifs appliques dans Ie secteur prive, Par ailleurs, Ie bail ernphyteotique procure des droits reels de propriete. En outre, la procedure a suivre n'est pas longue. Le traitement d'une demande de bail ernphyteotlque est limite a 60 jours ouvrables.

Initiatives decentralisees

Au niveau des collectivites decentralisees, et grace notarnrnent au Plan d'Action pour Ie Developpement Rural (PADR) qui encourage la participation des differents acteurs concernes, les initiatives commencent a apparaitre. Dans la region du Vakinankaratra, une etude sur la methode la plus rapide en terrne de

securisation fonciere est en cours, La region comprend une importance zone darnenagement foncier qui s'etale sur plus de 10000 hectares. Selon la direction reglonale de I'agriculture d'Antsirabe, creee en avril dernier,les paysans en ont grand besoin pour ne plus etre confiner aux minuscules lopins de terre herires de leurs ancetres, lis ont demands Ie droit d'obtenir des titres dans cette zone. Leur souhalt a deja ere expose au gouvernement qui a donne son accord de principe. Mais les procedures seront longues.Aux yeux de la direction regionale de I'agriculture d'Antsirabe, I'aboutissement de la demarche mettra fin it I'inertie forcee des paysans. lis obtiendront des titres fanciers, pieces indispensables pour obtenir des credits bancaires necessaires au developpement des exploitations.

Pour l'heure, faute de titre de propriete, rares (moins de 2 % en 1999 selon Ie RNDH) sont les paysans qui ont acces aux credits bancaires. Ii

23

BLICATIDN

Publications realisees avec" I'appui du - PROGRAMME MAG 97/007 dans Ie

°t"

cadre du renforcement de la Gestion

Economique National~

Rp>'PPORT NATlONP>.L

SUR LE DEVELOPPEMENT

l-IUNlAlN

2000

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SUR L£ D E RAPPORT MADAGASEVELOPPEM NATIONAL

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24

Octobre 2001 - DHDmag . azzne

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-1998

. - Octobre 2001 DHDmagazzne

25

L'lnCLi.cateur du Developpernent Hurnain (IDH) mis au point par Ie Programme des Nations Unies pour Ie Developpement (PNUD) est une cornbinaison chiffree de criteres sociocconomiques permettant de rnesurer le progres d'un pays sans se fonder sur Ie seul PNB. Cornme rnesure du progres socio-econornique relatif, il autorise d'insrructives comparaisons entre les pays.

Le Produit National Brut (PNE) par habitant. jusqu'en 90, a toujours ete le seul instrument de mesure de la richesse des nations. Au Programme des Nations Unies pour Ie Developpernent (PNUD), I'on deplorait la non-reconnaissance des efforts des pays qui, bien qu'ayant des revenus faibles, reussissaient de maniere etonnante en se concentrant sur des interventions sociales particuliercs, cornme l'expansion de l'education, une couverture sur les maladies de bas LIne surveillance epidemiologique, etc. '

Le di vorce fut alors total entre Ies econornistes utilitaristes qui Iondaient leurs analyses sur Ie revenu per capita et les defenseurs des drolrs des enfants, les ecologistes, les avocats des

. droits sociaux et politiques, les feministes, les organisations humanitaires inquictes de la faim et des epidemics, etc ... , qui pronaient line analyse multifactorielle. Et c'est ainsi que l'utilisation d'un autre indicateur, a la fois pratique et d'une envergure lui pcrrnettant de prendre en compte ces enjeux fnt adoptee au sein du PNUD: l'Indicateur du Developpemeut Hurnain (IDH). II integre, dans line subtile ponderation, trois staiistiques socio-econorniqucs : l'esperance cle vie ilia naissance.T'education (a partir du taux d'alphabetisation des adultes et du taux de scolarisatiou), et le niveau de vie (Ie produit interieur brut par tete, corrige en parite de pouvoir d'achat). L'IDH forme l'ossature du Rapport mondial surle developpemenr humain public chaque annee, depuis 1990, par Ie PNUD, et rencontre un echo croissant.

Plutot que de se focaliser sur les revenus des plus pauvres,I'IDH met en avant les n capabilites", ces libertes dont ils jouissent reellement de choisir la vie qu'ils ont des raisons de valoriser,

Libertes reelles et priorites ne sauraient erre mesurees a l'aune du seul acces aux moyens :

26

FAIT SON BONHOMME __

elles sent aussi lin produit de l'histoire, des parcours individuels, des cultures, de I'environnement naturel et technique, des transformations sociales,

C'est pourquoi I'IDH n'est pas fige, Le choix des statistiques qui Ie cornposent est un choix social, discute en permanence Des variations integrem entre autres les inegalires homrnesfemmes (Indica.eur Sexospecifique du Developpernent Humain, Indicateur de Participation des Femmes),

En d'autres termes, l'IDH est lin indice composite visant a saisir Ie plus grand nornbre possible d'aspects du developpernenr humain dans trois dimensions fcndamentales ; les trois

Christian ANDRIANARlSOA

mesures -ont trait a la mortalite, all niveau de scolarite et il un mode de vie decent. Naturellement, la noti.o11 de developpernent humain est beaucoup plus vaste que ce que permenent cle saisir les indicateurs, car bon nornbre des dimensions du developpern nt humain ne sont pas quantifiables, encore que ces trois facteurs figment indubitablernent parmi les plus irnportants.

Aujourd'hui la reduction de la pauvrete, est le principal defi que la cornmunaute mondiale ait a relever, et les politiques qui peuvent aider a atteindre cet objectif ainsi que Ie role des institutions financieres internationales a cet egard soot actuellement au centre d'un vaste debut. Et l'Indice du Developpernenr Hurnain (IDH),

Vel's UIZ rDHplus eleve Octobre 2001 - DHDmagazine

.DE CHEMIN I

etabli dans ce cadre par Ie Programme des Nations Unies pour Ie Developpernent (PNUD), en tant que mesure du bienetre, fait son bonhomme de chemin.

Depuis quelques dizaines d'annees, les indicateurs du bien-etre ont progresse dans la grande majorire des pays, quoiqu'a des degres tres variables a l'interieur des divers pays et d'un pays a l'autre. L'lDB va de 0 (faible developpement hurnain) a I (developpernent humain eleve). Selon l'IDB, les pays sont classes en trois grandes categories: pays a. developpement humain eleve dont l'lDH est de 0,860 au plus; pays a developpement hu:nain moyen dont l'lDH se situe entre 0,500 et 0,799 ;pays it developpement humain faible dont J'IDH est de mains de 0,500.

L'IDH de Madagascar a connu une relative acceleration (6,2 %) depuis 1997 pour atteindre le niveau de 0,481 en 1999. Ce sont surtout la scolarisatior. et la croissance economique qui ont contribue le plus a l'arnelioration du niveau general du developpement humain it Madagascar.

Selon les calculs de ['IDH pour 162 pays, la Norvege arrive en tete avec un IDH de 0,939. L' Australie se classent au deuxierne rang avec un ibH de 0,936. Le Siera Leone affiche l'IDH Ie plus faible, soit 0,258. (RMDH 2001)

Dans ce cIassement, la Grande Ile se trouve 11 la 14H:me place laissant derriere lui quelque 33 pays.

Bien que Ie concept du developpement humain englobe beaucoup plus gue la sornme des elements pouvant etre regroupes dans un indice ou correctement representes par des donnees statistiques, il reste beaucoup a dire sur le developpement de Ia population malgache et sur les efforts que devront dep.oyer la Grande Ile et les autres pays pour ameliorer leur situation dans plusieurs domaines .•

DHDmagazine - Octobre 200}

DEVELDPPEMENT HUMAIN

RAPPORT NATIONAL

SUR LE DEVElQPPEMENT

2000

MADAGASCAR

HUMAIN

E.volLition de I.'IDH de Madag;ascar 1990-1999 IDH

1990

1993

1997

1999

Annees

27

DISPARITE

DE

SITUATION. I

C 'est un fait, le rythme et le niveau de developpement different d'une province a une autre. C'est le Faritany d'Antananarivo qui. arrive en tete avec le ni veau de devel oppement le plus eleve puisqueIa Capitale dispose d'un Indice de developpement Hurnain (lDH) de 0,5 I 5 en 1999 c'esta-dire au dessus de la rnoyenne nationale qui est de 0,483. 11 y a ensuite Ie Faritany d'Antsiranana qui dispose d'un IDH de 0,444 en 1999 suivi de Toamasina avec un lDH de 0,444, de Mahajanga (0,383) de Toliary (0,382). C'est Ie Faritany de Fianarantsoa qui dispose d'un indice de developpernenr humain le plus bas du pays avec 0,356.

puisque, en moyenne il y a seulement une salle de classe pour 80 enfants scolarisables et I maitre d'ecole pour 70 enfants scolarisables, D'ou, les surch arges dans les cl asses caracteristiques des eccles publiques, ainsi que l'irnportance et la precocite de l'abandon scolaire,

Problema da qualita

En matiere d'offres de service de sante, la situation n'est pas aussi rejouissante. Le pays ne compte en moyenne que 1 J medecins pour 100.000 habitants, dont 8 dans le secteur public. Cependant, avec un centre de sante primaire pour 5000 habitants, et un hopital

Nivaau fsible

II est interessant de noter au prealable qu'en matiere d'offres de services publics, Madagascar se trouve encore dans un niveau faible. Du coup, les besoins de Ja population ne sont pas convenablement satisfait surtout dans les domaines de la sante et de l'education et notamment dans Ie milieu rural ou vit, comme on le sait la grande majorite des Malgaches, En matiere d'education, Madagascar compte 12.000 eccles prirnaires publiques dotees en rnoyennes de 2 salles chacune et 30.000 maitres d'ecoles pour pres de 4 millions d'entants scclarisables dans l'ensemble du pays. Une situation catastrophique

28

pour environ 150.000 habitants, le pays dispose d'un reseau de formations sanitaires publiques assurant une bonne couverture du rerritoire. Mais le problerne se trouve au niveau de la qualite de ees centres de sante. En effet, les Centres de Sante de Base ne sont pas toujours fonctionnels pour cause de manque de personnel, manque de medicaments, manque de materiels de soins. Cette situation est aggravee par les disparites entre les provinces, En effet, des disparites inter provinciales se manifestent egalement en matiere d'education et sante.

Dans Ie secteur de l'education tout d'abord, on remarqne que l'acces aux eccles primaires publiques varie d'une province it une autre.

Edmond RAKOTOMALALA

Ainsi, le premier groupe constitue des Faritany de Toamasina, d'Antananarivo et de Fianarantsoa est Ie plus favorise en terme d'acces a des eccles prirnaires publiques. Il. y a ensuite, les trois autres Faritany d'Antsiranana, de Mahajanga et de Toliary OLI l'acces aux ecoles prirnaires publiques est relativement plus limite.

La disparite se manifeste egalement dans le domai ne des depenses consacrees it l'education par chaque menage le plus jiauvres. Antananarivo est toujours en tete avec une moyenne de 24.698 Fmg par eleve, soit trois fois plus eleve qu'a Toamasina (7729 Fmg) et 2,5 fois qu'a MalJajanga 9938 Fmg).

InaufflBsnce et inadaquatlon

Selon, par ailleurs les donnees clu ministere de la Sante, 16,5 % des Centres de Sante de Base (CSB) et 11 % des Centres Hospitaliers de District sont vetustes,

Cependant, ees Centres ne fonctionnent pas a 100 % de leurs capacites, en raison notamment de I'insuffisance et de l'inadequation de leurs equipernents. A titre d'cxernple d'insuffisance de materiels et d'equipement, on peut citer Ie fait que 55,3 % des lieux de consultation ne sont pas equipes du systerne d'adduction d'eau, 60,2 % ne sont pas pourvus d'electricite et 39,3 % n'ont pas de refrigerateurs.

En rerrne de personnel medical, mains de la rnoitie des CSB ont un medecin, Ce sont les centres medicaux qui se trouvent auteur des zones urbaines qui ant des medecins, Globa1ement, 49 % des medecins publics exercent en zone rurale, Ce qui parait anormale dans la rnesure oir 80 % de la population malgache vit dans ces zones WHiles. La disparite est d'autant plus latente quand on sa it que selon l'Ordre des rnedecins, 80 % des medecins sont en pratique liberale clans I'agglorneration d'Antananarivo,

Etat aanitaire pracalre

Resultat: il y a evidernment cette disparite de situation. Et ce sent les populations des pro-

Octobre 2001 - DHDmagazille

ENTRE

LES

Dt:VELDPPEMENT HUMAIN

PROVINCES

vinces de Fianarantson et de Toliary qui ont un etat sanitaire Ie plus prccaire. Cela se verifie par le fait que d'un cote, les nornbres de patients re<;:us dans le premier lieu de con uJ- . tation sont les plus eleves dans ces deux Faritany, Mais de l'autre cote, les durees moyennes de disponibilite de services sanitaires y sont plus faibles, Cette disponibilite moyenne des services est de 8 heures par jour dans ces deux provinces alors qu'elle est de 14 heures par jour a. Antananarivo et a Mahajanga.

Processus partielpatlf

La concentration des prises de decisions au niveau central figure parmi les origines de ces disparites de situation en matiere d'education et de sante. Les dirigeants, avec l'appui des bailleurs de fonds, don! le PNUD, ont

En matiere

d' offre de service de sante la situation n' est pas aussi rejouissante

conscience du fait que Ia reussite de la lutte contre la pauvrete a Madagascar passe par la prise en consideration, des besoins, attentes et suggestions des pauvres. Et c'est 18. que le processus de decentralisation peut jouer un role tres important.

C'est pour cette raison d'ailleurs que ces dernieres annees, Ie gouvernement malgache a commence la formulation de la strategic de lutte centre la pauvrete, basee sur un processus participatif integrant les institutions centrales et decentralisees de I'Btat, les institutions intermediaires, la societe civile et le secteur prive.

Bref, la decentralisation peut constituer un o~til d'amelioration de l'acces aux services publics. Sur le plan theorique en effet, lao

DHDmagazine - Octobre 2001

decentralisation a pour effet de rapprocher l'adrninistration du citoyen. Avec ce que cela suppose d'efficacite puisque cette situation de prox imite perrnet aux responsables elus ou nommes de travailler en collaboration ou en partenariat avec Ies populations locales. Ainsi les services public seraient plus efficaces et pourraient sati. faire au mieux les besoins de la population.

Mais ce pr.ncipe a l'inconvenient de penaliser les communes pauvres qui oe peuvent pas apporter leur participation. Mais avec la decentralisation qui signifie aussi plus de pouvoir des collectivites locales en matiere financiere, ces dernieres pourront disposer de plus d'autonornie dans leurs actions de developpement, D'ailleurs, Ie concept du Plan de Developpernent Communal, un outil genere par la decentralisation joue actuellement lU1 role tres important en matiere d'amelioration de l'acces aux services publics de sante et d'education, Une nouvelle vision de la gouvernance, en sornme.

En tout cas, la notion de participation de la population locale est exigee par exernple par certains bailleurs de fonds dans leur appui. Tel e t le cas du FID qui conditionne ses interventions par une participation de la commune ou est implante un projet.

Ainsi, I'effectif du personnel medical du secteur public en 1999 est de 12.393, don! 1340 professeurs, medeci ns et pharmaciens, et 89 % de paramedical. Par ailleurs, il a de estime a 3306, le nombre de medecins exercant en pratique liberale en 1994 er ils sont generalement mstalles en milieu urbain et peri-urbain. L'evaluation precise des pratiquants est difficile carinon:tp're

d'ent:re eux ne sont pas inscrits a l'Ordre des Medecins ..• :"· .. ;.!!:: : _ .: ..

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(Source RNplj 2QQQ,P2;g!!.;l) r:

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Offre de service de sante

L'offre de service de sante e fonde sur la mise en ceuvre de la deconcentration rnenee a partir de 1994 par le mini tere respon able. Le District Sanitaire (DS) dont la couverture geogra. phique coincide avec le Fivondronana (sous-prefecture) constirue le point d'ancrage de la trategie.

En tour, il y a actuellement 111 districts sanitaires er la structure pyramidale du service public se compose quant a elle de trois niveaux: i) niveau prirnaire, les Centres de Sante de Base (CSB) et les Centres Hospitaliers de District (CHD), ii) niveau secondaire, les Centres Hospitaliers Regionaux (CRR) et iii) niveau national, les Centres Hospitaliers Uoiversiraires (CHU).

La situation des formations sanitaires du niveau primaire de tout secteur (centres Ies plus proches de la population) se presente comrne suit en 1999. Actuellernent, l'on compte au total 2417 CSB ou assimiles repartis ainsi : 2138 CSB relevant du secteur public et 279 du secteur prive, dont 100 infirrneries et postes de sante militaires. 12 CSB des organisations inter-entreprises, 8 dispensaires d'entreprises, 100 CSB prives a but non lucratif. 11 est a relever que l'on distingue deux types de CSB dans le secteur public dont les CSB 1 (au nombre de 2034) qui fournissent des soins de sante essentiels curatifs, preventifs et promotionnels definis dans le paquet minimum d'activites (PMA) et. sont diriges par un paramedical, les CSB2 prodiguent les memes soins mais en plus Ies dispensaires urbains et les Centres de Sante Maternelle er Infantile (CSMl) y sont rattaches, et ils sont diriges par un medecin,

En 1999, Je pays dispose au total de 110 CHD dont 91 CHD relevant du secteur public et 19 du secteur prive. Dans ce cas aussi, l'on distinguc deux types de CHD dans le secteur public, dont Je CHD 1 (au nornbre de 67) qui assure l'hospitalisation des cas medicaux et Ie CHD2 (au nombre de 24) qui dispose de structures d'intervcntion chirurgicales courantes. Au niveau national et secondaire il y a les Centres Hospitaliers Universitaires eCHU) de reference au niveau national qui sont au nornbre de 16 (13 a Antananarivo et 3 it Mahajanga) et assurent des soins de reference de formation initiale et continue, et des activites de recherche, et les Centres Hospitaliers regionaux (CRR) au nombre de 4 (Toamasina,Fianarantsoa, Antsiranana, Toliary).

_IACCES

STIMULE PAR

L~

Quelques communes tant rurales que urbaines s'occupent de leur approvisionnement en eau potable.

Cette decentralisation descendue

.

au ntveeu

Ie plus proche de la population, donne deja ses fruits dans certaines communes.

Que ce soit en ville ou a la campagne, l'acce: a I'eau potable n'est pas encore une evidence. Le Rapport National s Developpernent Humain ou RNDH 2000 releve que dans les autres grands centres urbains (AGCU), pres de 30 % de Ia population n'avait pas encore acces a I'eau potable en 1999 centre 46,4 % pour les centres urbains secondaires. En milieu rural, Ie chiffre est effarant, 89,6 % de la population n'a pas acces a l'eau potable, alors que l'eau, c'est la vie. Certes, la maitrise d'ouvrage dictee parle nouveau Code de l'eau n'existe pas encore mais " cornme l'homrne doit boire et utili .er I'eau dans sa vie quotidienne, des communes et memes des quarriers dans les centres urbains et des harneaux s'occupent de leur appro visionnement en eau potable", remarque Jean Herivelo Rakotondrainibe, chef du Projet pilote d'Approvisionnement en Eau Potable et Assainissement en milieu Rural ou PAEPAR .

Il donne l'exemple dArivoniruamo et de Nosy Be, bref des communes ou la societe d'exploitation JIRAMA n'est pas presente. En milieu rural, des villages et harneaux on! des comites de point d'eau alors qu'en principe, ils devraient seulement avoir la maitrise d'Ollvra-· ge deleguee par Ia commune, comrne c'est ecrit dans le Code de J'eau. En fait, les comites de point d'eau emergent dans les villages lorsque la commune n'est pas tres impliquee dans 13 gestion de l'approvisionnement en eau potable. Cette esquisse de maitrise d'ouvrage va vers la decentralisation qui doit descendre au niveau officiel Ie plus bas, c'esta-dire les communes parce que pour le moment, les quartiers et les fokontany ne son! pas des structures offi c i e I J es.

30

Jean Herivelo Ra k o t o n dra i n i be explique : "La maltrise d'ouvrage est assortie du recouvrement des coftts, ce qui suppose la durabilite et Ja possibilite d'extension de l'in-

frastructure. Le

recou vrernent des

couts responsabilise aussi les con sornmateurs qui s'approprient ce bien cornmun, ils s'en occupent et ont Ie sens de J a v aJ eur de l'eau".

Symonette Pascaline FANJANARIVO

Actions pilotes

Des actions pilotes menees dans la peripherie de la capitale, a Toarnasina et Mahajanga sont en cours, Ces projets du PAEPAR executes par des ONGs dans leur volet sensibilisation, ont perrnis de creer des comites de point d'eau qUI etablissent eux-rnemes Ie tarif dont Ie montant est compris dans une fourchette de 30 a 50 FMG le seau de 12lilres. " L'avantage cle cette decentralisation de la gestion reside dans Ia proxirnite des services qui perrnet aux consomrnateurs de connairre leurs propres besoins et d'y apporter des reponses. Puis, l'approvisionnement en eau potable devrait debaucher sur une mobilisation communautaire, c'esta-dire que le consornmateur est Ie premier responsable", estime. Jean Herivelo Rakotondrainibe. C'est dans ce cadre que certains comites de point d'eau realisent des benefices pour payer Ie fontainier et I'entretien de la borne-fontaine. Certes, le premier pas des comites de point d'eau n'esr pas facile avec les petits conflits et l'indiscipline de certains consommateurs mais les pactes villageois ou "dina" arrivent souvent a resoudreIe probleme,

Dans les grandes villes, plusieurs quartiers entrent dans la gestion de I'eau et ce systeme rnarche assez bien a Toamasina et a Mahajanga ainsi que dans quelques quarriers de la capitale, merne si Ie Code de I'eau stipuIe que la maitrise d'ouvrage de ]'approvisionnernent en eau potable est du ressort de la commune. En attendant l'officialisation de cet article du Code de l'eau, des quarriers s'occupent des bornes-fontaines dont l'acces est payant. Aux quartiers d'el ire un responsable qui joue le role du client aupres de la .TlRAMA.

La participation financiere

De ONGs comme Taratra, Caritas et Fikrifama travaillent aussi dans la sensibilisalion des consornmateurs afin qu'ils constituent des comites de point d'eau. Le seul hic est que la cotisation des consornrnateurs se paie tous les mois et par famille. Le PAEPAR expliquc ioutefois que le paiement par seau est plus indique : " La cotisation mensuelle ne responsabilise pas les consornmateurs. Elle ne perm.et pas aux menages de calculer leurs besoins et d'affecter ainsi les depenses exactes a leur approvisionnernent en eau potable". Sia premiere vue, le recouvrement des cofits semble rebuter les populations, il n'en est pas vraimerit ainsi. La mise en place elu PAEPAR finance par la Banque mondiale et do projel Assainissernent, Eau Potable et Soin Primaire

Octobre 2001 - DHDmagazine

,

DEVELDPPEMENT HUMAIN '

DECENTRALISATION

de l'Envirounement (AEPSPE) finance par l'UNICEF, voit en effet une affluence de demandes en adduction d'eau potable en milieu rural dont certaines ne passent meme pas au niveau de la commune. Elles sont seulement le fruit de l'initiative d'un groupe de personnes desireuses de profiter de l'eau potable. Les demandes ne recoivent pas immediatement une reponse, Les responsables de ces proj ets menent d'abord une analyse sur la capacite et la volonte de payer des fUIUIS consomrnateurs. En effet, l'acces a I'eau potable reste uni versel mais doit etre pay ant. Le PAEPAR presente done aux demandeurs les differentes formes d'approvisionnemcnt en eau et leur cofit, a eux par la suire detrancher sur le mode qui leur convient,

Loin de faire fuir les gens, cette decentralisation assartie de la responsabilisatlon des consommatcurs par le recouvrement des cofits fait affluer les demandes en adduction d'eau potable qui se chiffrenz actuellement a. plus de 1.000 au niveau du PAEPAR. " Par cette methode que nous appelons Systerne d'Impulsion par la Dernande ou SID, nous

deja un projet de 500 forages rnunis de pompe it. rnotricite hurnaine a Ampanihy et it. Bekily, dans Ie Sud. Toujours dans cette region de I'He, Ie projet travaille avec le PNUD pour la mise en place de 150 points d'eau dans des zones qui en ont immediatement besoin.

Ae,ees

e't de,eentralisation.

Pour les grandes villes, l'acces a l'eau potable par branchement des particuliers enregistre une hausse qui va de 86.565 en 1997 a 97.792 en 2000, selon les donnees de la JIRAMA. Quant aux bornes-fontaines, elles regressent en nombre. De 2.619 en 1999, elles sont maintenant It 2.487, ce qui reduit la population desservie par borne-fontaine a 31,6 % l'annee derniere centre pres de 45 % en 1997, Le gaspillage de l'eau est l'une des principales raisons de la suppression de bornes-fontaines et la decentralisation au ras de Ia population, soit La gestion par les comites de point d'eau instirues au niveau de lao commune ou meme des

vrage faute de moyens et de ressources humaines adequats, Ie Ministere de l'Energie et des Mines a passe en jan vier dernier uu contrat de concession avec la JIRAMA, notamrnent pour la ville d'Antananarivo, Toamasina, Mahajanga et d'autres grandes agglomerations. Jusqu'a ce que ces communes soienr habilitees a gerer elles-memes leur approvisionnement en eau potable, le ministere assume les fonctions de l'autorite concedante car Ie secteur de I'eau est rnaintenant Iiberalise, Consequence: l'exploitation n'est plus le monopole de la JIRAMA et Ie secteur prive peut investir dans l'exploitation de I'eau, Ce qui permet aux communes de faire appeJ it des entreprises autres que la JLRAMA. Dans certaines regions, la gestion de l'eau potable est en regie, un regime pourtant exceptionnel selon Ie Code de l'eau.

Ainsi, Ie projet Approvisionnement en Eau dans le Sud ou AES s'occupe des installations qui lui revient done tandis que I'eau appartient a la commune. C'est le cas pour les communes d'Antanimora et d'Andalatanosy, Une situation appelee it changer pour rnieux se confer-

n'arrivons pas a rcpondre it toutes ces demandes reconnait Jean Herivelo Rakotondrainibe qui est aussi coordonnateur national de ]'AEPSPE, L'approvisionnement en eau potable va heureusement beneficier des apports de I'initiative PPTE avec une enveloppe de 9,750 milliards FMG cette annee. Mais bien avant la manne de l'IPPTE, Ie PAEPAR a

DHDmagazine - Octobre 2001

quarriers et fokontany, est a. meme de resoudre Ie problerne, Car meme si en chiffres absolus, l'acces a I'eau potable en milieu urbain connait un bond, le taux de desserte diminue a cause de [a croissance demographique.

Pour Jes communes qui n'ont pas encore la possibilite d'endosser ce role du maitre d'ou-

mer an Code de l'eau qui donne la part belle a I a decentralisation effective dans [a gestion de l'eau potable .•

31

BEAUCOUP

RESTE

A

Rasamoela RASOLONJANAHARY Sans liberte d'information, il est impossible d'assurer la transparence dans la gestion des affaires publiques. Et sans transparence, if est difficile d'obtenir fa participation de fa population it fa vie politique. Mais meme si l'administration acceptait de jouer la transparence il faudrait egalement que la population puisse acceder it l'information, c'est it dire aux medias puis aux documents officiels de l'administration. Malheureusement, pour des raisons multiples, l'information est une denree rare pour la grande majorite des Malgaches.

LIBERTE D'INFORMATION

Dans un contexte de democratic, les medias om essentiellernent deux roles, D'abord, ils vehiculent Ies informations. Et ceci permettra au public cle controler les actions des gouvernants et de les sanctionner negativernent ou positivement aux echeances electorales. Ensuite, les medias ont la charge de relever au grand jour les mefaits et les malversations danslesquels des gouvernants sont impliques. Pour pouvoir assurner ces roles, les medias eux-rnernes doivent d'abord avoir acces a. l'information. Mais ceci n'a jamais ete facile a Madagascar. Et par ailleurs, quand ils disposent d'informations, encore fautil qu'ils puissent les rendre publiques. Or, tant sous la premiere que la seconde Republique, la presse etait sournise it Ia censure.

SOUS la premiere Republique, pour interdire les articles susceptibles de "troubler l'opinion publique", les sanctions allaient de la saisie des journaux a "caractere subversif" if l'ernp-isonnement des journalistes, L'agence d'information "Madpress" avait Ie monopole de la diffusion des nouvelles. L"'Office de la radio et la television malagasy" (ORTM) avait l'ex-

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clusi vite de la diffusion d'informations par la voie audiovisuelle, La charte de la presse de 1974 imposair Ie depot legal prealable aupres du rninistere de l'Interieur de toute publication avant diffusion. En 1977, l'agence nationale "Taratra" (ANTA) qui a succede a "Madpress" a assure en plus la charge de filtrer les nouvelles internationales avant leur diffusion dans les organes de presse locaux aussi bien ecrits

qu'audiovisuels, La loi sur la communication de 1990 qui a abroge la charre de Ia presse de 1974, accorde Line plus grande liberte d'expression sans totalernent liberaliser l'acces aux medias publics.

Acruellement, la censure n'existe plus. Du moins officiellement. Mais si c'est bel et bien la rea lite pour la presse privee, tous les observateurs s'entendent pour reconnaitre que c'est loin d'etre Ia verite pour Ies organes publics. Et ensuite, merne si la presse privee semble jouir d'une grande liberte, l'adrninistration n'a pas perdu ses reflexes d'antan et tend a appliquer 13 confidentialite

partout. Obten ir des informations exactes et verifiables stir la base de documents officiels mais qualifies de "confidentiels' peut valoir line convocation de la police pour enquete.

Ell lout cas, l'Adrninistration ne brille pas par sa transparence.

ACCES DE

LA POPULATION A L'INFORMATION

Pour la grande masse, la radio reste l'unique moyen d'acces a l'information, D'abord parce

Octobre 200! - DHDmagazine

FAIRE

que Ie Malgache est limite par ses moyens et ne peut se perrnettre d'acheter quotidiennemen! un journal. Ensuite, les quotidiens, du mains La p.upart, utilisent le francais qui, malgre son statut de deuxieme langue officielle, est tres peu parle en milieu rural OU vivent 80 % de La popu.ation.

Bnfin, les journaux sor.t taus bases it Antananarivo. Ce sont les memes quotidien qui circulent clans Ies autres villes rnais avec

NTIC

GUilD DES AUITRES MCVENS D'INIFCIRMATION?

Outre l'acquisition de I'informarion par la voie des medias dont Its limires viennent d'e-tre detaillees .. Ie public doit disposer egalement d'autres sources d'informations. Ces sources exi rem deja mais leur portee est aussi lirnitec. On pent cirer l'affichage, les joumaux officiels

.'

Actuelle, lent

la censure' nJexist,e p:lus.

DUn1ainsafficiell,ernen,t

quelques jours de retard. Le "lectorat" de la presse ecrite est: ainsi tres restreint. Le tirage total des quatre principaux quotidiens ne depasse d'ailleurs pas les quatre vingts mille pour line population de quatorze mi llions d'nabitants, analphabetes ~l plus de 40 % il est vrai, La television pour sa part demeure un bien de luxe puisqu'elle n'est presente que dans un menage sur trois. En tout cas, le fait que les medias favorisent la participation des citoyens a la vie publique s'est toujours verifie au fil de l'histoire. Et si l'on ne s'interesse qu'a l'histoire contemporaine, on peut affirrner que l'appui de Ia presse a ere decisif lars des evenements de 1972 et de 1991. Au cours de ces evenements, la pre sse a vu ses lecteurs augrnenter de facon exponentielle. Tout simplemen: parce qu'elle a servi de support pour vehiculer les consignes et messages des manifestants.

Ceci etant, rneme si la suppression de la cen-

-sure rernonte a 1989, te vrai changement dans Je paysage mediatique n'est intervenu qu'apres les evenernents de 1991. On a assiste .~ une multiplication rapide des organes de presse independants. Le rnonde mediatique compte main tenant nne vingtaine de titres dont quatre quotidiens, 150 stations radio et une quinzaine de stations de television.

DHDmagazine - Octo/He 2001

et. les explications par Its responsables adrninistratifs. L'affichage, dans un pays all le taux d'analphabetisme est eleve. ne peut pas etre un moyen efficace d'information.

Ensuite, il suppose Ie deplacement des paysans vel'S les bureaux administrants. Or, ils ne le font que quand ils en ant besoin. Mais il ne demeure pas moins que I'affichage est le

moyen d'infonnaticn retenu par la plupart des textes.

Notamment, il est exige clans la procedure d'irnmatriculation fonciere. Et l'on ne s'etonne pas qu'en milieu rural, la population soit tou jours surprise par line operation d'cxpulsion. L'affichage n'est pas l'unique moyen de publicite prcvu par la legislation fonciere. Il y a aussi la publication par la voie dujournal officiel. Il n'y a pas que les dernandes d'irnmatriculation de terrain dans les journaux officiels, Tou s les textzs et acres adm in istratifs et legaux y so nt, en principe, publies, Mais ici egalement, les problemes sent les memes: tine grande partie de la population ne sait pas lire.

Ensuite, les journaux officiels, en milieu rural, ne sont disponibles que dans les bureaux administratifs, Et ils n'y sont pas generalement pour etre Ius par le public. En outre, les actes et textes sent publics avec beaucoup de retard. La dernicre solution est le contact direct entre Ies responsables administratifs et la population. POll!' des raisons pratique» toutefois, cette solution cst rarement appliquee. D'abord parce qu'elle suppose des deplacemcnts. Ceci n'est toujours pas possible parce qu'inforrner n'est pas la mission premiere du fonctionnaire. Ensuite, un deplacernent a roujours un cout, Enfin. un deplacernent quand iI est prevu, a un objectif precis. Et ce but n'est jamais d'inforIller de maniere generale le public sur tous les acres •

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Nouvelles Technologies de "Information et de la

UN LUXE BUI NE TOUCHE BUE MOINS

L'acces des populations des pays en developpernent aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) ne devrait pas poser de probleme a une economic mondiale dont les recettes s'elevent a quelques 22 000 milliards de dollars US. La difficulte tient au fait gue les Etats riches et industrialises manquent de volonte polirique pour ce faire. Les depenses d'aide au developpernent, selon Ies donnees du PNUD, ne representent que 55 milliards de dollars soit a. peine 0,25 % de ces recettes.

La maigre couverture et le faible acces de la population aux nouvelles technologies viennent en partie de ces politiques internationaies en matiere de technologie. Elles sont un obstacle majeur a travers les pratiques commerciales restrictives, les obstacles a la detention du savoir et les dispositions relatives aux droits de propriete intellectuelle. A Madagascar la demande en NTIC est forte.mais en partie insatisfaite, Et pour cause, les TIC ne sont pas encore inscrites au cceur du programme de developpement economique et social. L'importance de la demande se traduit par de Iongues listes d'attente pour obtenir par exemple une ligne telephonique, le developpement des systernes cellulaires et la multiplication rapide du nombre d'utilisateurs de l'Internet.

PROPORTION D'AN.ALPHABETES

L'etape actuelle n'est pas vraiment encore pour se donner Ies moyens d'avoir une place sur Ies marches mondiaux mais de doter chaque region d'une bonne infrastructure pouvant servir au developpement progressif des nouvelles technologies de l'information et de 1a communication. Or, les projets necessitent des investissements tres couteux qu'il est impensable de realiser sans un apport massif de capitaux etrangers. Mais les handicaps ne s'arretent pas la. Le chemin des NTIC est parseme d'autres obstacles tout aussi difficiles a surmonter tels que

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l'importance du taux d'analphabetisme clans notre pays, le cout du materiel in formatique, l'absence d'electricite dans nne grande partie des regions rurales et l'extreme faiblesse du pouvoir d'achat de la population. Les NTTC par consequent sont encore un luxe difficilernent accessible et qui ne touche pas encore Ie dixieme de la population.

Le materiel informatique est cher. Le cout du materiel necessaire a la connexion (ordinateur, modem, abonnement au telephone) restreint l'acces. Une etude recente a reve-

le qu'il faut environ 10 000 000 Pmg, l'equivalent de cinq ans de revenu pour le srnicard malgache. La repartition geographique est extremement inegale au

niveau des equipements, On constate actuel1ement que 83 % des utilisateurs des NTIC se trouvent dans la capitale et 17 % en province. Mais outre le materiel, I'education aussi constitue un handicap de taille, Le taux d'analphabetisme est trop important et le niveau d'instruction des

Zo RAKOTOSERENO

malgaches, comrne les depenses publiques qui y sont consacrees sont derisoires. Une des caracteristiques de l'echec du systeme educatif reside dans cette forte proportion d'analphabetes dans la population. D'apres le PNUD qui contribuea un programme d'alphabetisation des aduItes dans deux faritany, un peu plus d'un Malgache sur deux ne sait ni lire ni ecrire en malgache et/ou en francais.

A Madagascar, l'analphabetisme touche plus Ies femmes que les hommes. Mais quelque soit le milieu au la region, l'.ecart

n'est pas tres important entre les deux sexes. Le phenomene affecte .presque deux. fois plus Ie milieu rural (61 % d'analphabetes) que le milieu

urbain (32 % d'analphabetes), I1 touche un peu plus les jeunes generations notamment celles nees apres 1975 : le taux d'alphabetisation varie par exemple de 55 % pour le groupe d'age de 25 a 29 ans a 40 % pour Ie groupe d'age de 10 a 14 ans,

Le chemin desNTIC est parserne d'obstacles

Octobre 2001· DHDmagazine

NTIC

CD.tnmunication

CIUN OIXIEME OE, LA PCIP'ULATI'ON

ICADRE ..IURIDIGUE

Par ailleurs, le developpement des NTIC est dornine par l'offre technique. Que n'entend -on pas dire par les operateurs "Les NTIC eliminent les distances, les NTIC sont un facteur democratisant pour les entreprises ; Jes NTIC permertront une augmentation du bien etre general, etc .. .". Or, dans leurs activite courantes, les operateurs economiques utili sent encore essentiellement les rnoyens de communications traditionnels (telex, telephone, fax ... ) les nouvelles technologies de communication (Internet intranet, systems multiservices ... ) sam pour l'instant moins utilisees mais en evolution constante.

D n'existe pas uncentre jnridique international qui regie Ie courrier electronique

Les operateurs en fait, rencontrent un certain nombre de problernes dans le deveIoppernent de leurs activites et au niveau de leur prestation dans l'utilisation des NTIC. Ainsi dans le cas d' Internet, ils craignent cette incertitude nee des transactions qui ne sont pas suffisamment reglementees. II n'existe pas un cadre juridique international qui regle Ie commerce electronique et ses composantes principales telles que la signature electronique et sa certification. 11 en est de meme pour la fiscalite, Et sur ces points la legislation malgache est particulierement en retard.

UN AUTRE DEFI

Us rencontrent, par ailleurs, d'autres problemes, Ceux lies essentiellernent aux couts de gestion, de controle et d'entretien des systemes informatiques et de commu-

DHDmagazifle . Octobre 200]

nication. Ceux concernant l'insuffisance de developpement de l'interactivite du fait des relations basees sur des echanges uaidirectionnels entre les operateurs economique et instirutionnels. C'est le cas dan Ie ecteur du tourisme, du commerce .. dan le secteur de la recherche scientifique, et aussi dans certaines structures de formation. Dan Ie secteur financier et bancaire egalement, on constate une evolution de l'utilisation des NTrc.

teurs de l'economie, Elles creent auteur de leurs biens et services une infrastructure non negligeable. La tendance contemporaine a l'utilisation generalisee des NTIC donne naissance a to utes une serie de branches d'activites nouvelles auxquelles notre pays pourrait beneficier s'il arrive a surmonter les obstacles qui lui barrent le chemin. Dans d'autres pays, on s'attele a toute vitesse It la production de logiciels, a la fabrication de semi-conducteurs, a la gestion de base de donnees, et a la publication electronique de ces nouvelles technologies. Bref, LIne autre etape a franchir, Un autre defi qui attend .•

Bref, malgre les problernes que rencontrent les operateurs, les NTIC sont des technologies a effet II synergique", leur croissance entraine celle des autres sec-

RAPI~IORT MIONDIAL SUR LE DEVELOPPEMENT HUMAIN 2001

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·Les defis pour faire des NTIC

UN

VERITABLE

TREIVIPLIN

Ces dix dernieresannees, le monde a connu un developpement sans precedent des nouvelles technologies de I' information et de la communication (NTIC).

Si dans les pays developpes les NTIC ont trouve un terrain favorable a leur expansion, taux d' alphabetisation eleve, developpement economique et social, dans les pays en voie de developpement, en revanche, le bien fonde des NTIC est largement discute. Nombreux sont encore les obstacles a Leur extension.

Neanmoins, des pays comme Madagascar ne sont plus a l' ecart de La revolution de I' information creee par

les innovations. Plus de 30 000 personnes utilisent le telephone mobile alors que cinq ans auparavant, le fixe regnait en mono-

pole. L'evolution du rythme d'abonnement a Internet est tout aussi spectaculaire. S'ils etaient pres de 6000 utilisateurs en 1999, les abonnes du reseau atteignaient 8000 une annee plus tard. Et au Saitcom 2001, l'estimation a ete portee a 10 000 usagers. Les NTIC sont presentees par les autorites malgaches comme la chance a saisir pour accelerer le developpement humain durable et renforcer la gouvernance.

"Ce Il I est pas un pole de developpement en soi mais ce sont des moyens forts pour se developper", declarait recemment Ie Gouverneur de la province autonome d' Antananarivo lors de l'inauguration de MATV-MAFM online.

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L· es NTIC se repandent ii. une vitesse grand V dans la Capitale et quelques grandes villes de Madagascar. Le chemin sera encore tres long pour qu'eUes impregnent l'ensernble du pays et tous ses villages. Mais il n'empeche qu'on tend a penser que dans l'ere de la mondialisation, qui ne se dotera pas des NTIC s'acherninera necessairement vers l'exclusion et l'isolement.

DES MOVENS PRECIEUX

La diffusion des nouvelles technologies de l'information et. de la communication a commence a s'epanouir avec la liberalisation de la troisieme Republique. Auparavant, Ie monopole d'importation double de la censure de J'information et de la communication exerce par l'Etat avaient limite leur achat et Ieur utilisation a des pri vilegies. Depuis quelques annees, on trouve les NTIC un peu partout. Des indi vidus, hornmes, femmes,

20 RAKOTOSEHENO

enfants, des services publics, des entreprises privees, des etablissements d'enseignements, ont acces aux ressources d'informations et aux bases de connaissances grace aux ordinateurs et aux telecommunications. Les NTIC touchent aujourd'hui I'ensemble des aspects de l'activite economique, sociale et polirique, Sans doute est-il encore trop 16t pour en, mesurer avec precision les impact. Neanmoins, on peut rernarquer

Le telephone est Ie premier maillon indispensable

a I'acces aux NTIC

qu'eIIes ont entraine une acceleration de l'execution des plans de developpement, une stimulation de Ia croissance, et la creation de nouvelles chances en matiere d'education, de soins de sante; ~'emplois

Octobre 200J - DHDmagazine

NTIC

u

DEVELOPPE

et de securite alimentaire. Les NTICe revelent etre des moyens precieux pour la realisation des principaux objectif de c!€veloppement enonces par le ctirigeants, l'arnelioration de la qualite de vie pour chaque malgache, l'integrarion eeonomique et l'arnelioration de e hange commerciaux avec la comrnunaute internationale. L'inforrnation et les connaissanees qu'elles permettent d'a gil 'fir et de transmettre donnent aux pauvres Ies moyens de faire des choix econorniques rationnels et d'exercer leurs droits au titre de la democratic et des droits de l'bomme.

CREUSER LES ECARTS

Mais encore faut-il vaincre un certain nornbre d'obstacles qui entravent le developpement des Nne. La faiblesse de l'infrastructure de telecommunications, la concentration des fournisseurs dans la capitale, les prix eleves des communications, l'inaccessibilite au materiel infermatique ainsi que Ie taux important d'analphabetes limitent toujours I'acces aux NTIC aux urbains eta la proportion aisee d'entre eux, En d'autres termes, les

TIC ne provoquent pas assez d'effet d'homogeneisation et risquent de creuser encore plus profondement que maintenant les ecarts entre riches et pauvres, les distances culturelles

et intellectuelles. Les

ruraux pourront ne jamais avoir les memes chances que les urbains d'acceder a la technologie et au

avoir, et n'auront done pas les memes opportunites. de developpement que

les urbains de la

Capitale et des chefs lieux de province. En definitive, l'evolution des NTIC est encore a prendre avec prudence et recul. D est faux de les considerer comme une solution miracle a tous les maux. EUes ne r: 01 vent pas tous les problernes du developpernent et de la gouvernance et pen-

DHDmagazine - Octobre 2001

vent meme conrribuer paradoxalernent a les exacerber,

Certes, les cyber cafe cornmencent a connaitre un franc succes en ville et s'affirment comrne la solution a l'inaccessibi-

lite des inforoutes aux populations a faible pouvoir d'acbat, Que le courrier electronique est en train de supplanter l'usage du Fax et une proportion des appels telepho-

niques. Qu'il arneliore l'efficacite et reduit les couts de communication des regions eloignees. Que Ie web malgache qui est d'environ 500 sites heberges aujourd'hui s'etoffe quoique pauvre dans son contenu en taut que vitrine publicitaire et non support d'information. Les applications sectorielles des nouvelles

technologies telles que la tele-medecine, tele-enseignement, commerce electronique mobilisent plus d'espoir,

LeRESEAU MALAGASY comprend 500 sites heberges

ILLUSIONS DANGEREUSES

Mais ce sont toutes ces entraves que Madagascar se doit de resoudre pour reellement s'approprier les nouvelles technologie et en faire un vrai trernplin de developpement. Pour ne pas entretenir des illusions qui risquent de devenir dangereuses pOLLr les investissements futurs dans ce dornaine, sans doute faudrait-il con iderer tout sirnplement les NTIC comme des vecteurs d'information et de communication supplernentaires qui completent les vecteurs deja en place tels que les technologies de communications traditionnelles. Le problerne est moins de rattraper Ie retard par rapport au monde

. que d'arriver a vaincre la pauvrete .•

37

DES

BONNES

PERSPECTIVE.S

Symonette Pascaline FANJANARIVO Le secteur des Nouvelles Technologies de l'Information etde la Communication (NT/C) offre plus que jamais d'importantes opportunites socio-economiques, meme pour les pays les mains avances comme Madagascar. Mais les impacts sur le developpement humain, quoique peu palpables pour le moment, pourront se reviler positifs dam' l' avenir.

Ces dix dernieres aunees, le 1.110nde a connu un devcloppcmcnt sans. precedent dans le secteur des Nouvelles Technologies de I'Information et de la Communication (NTIC). Le rapport. mondial sur le developpement humain 2001 avance en effet que les depenses mondiales consacrees aux NTIC devraient passer de 2.200 milliards de dollars en 1999 a 3.000 milliards de dollars en 2003. Le commerce electronique grand public est l'un des importants maillons de ce secteur, De 25 milliards de dollars en 1999, il atteindra les 233 milliards de dollars en 2004. Pour Ies pays pauvres comrne Madagascar, cet essor sans precedent pourrait €:tre synonymc d'opportunites sur Ie plan socio-economique a condition de se doter des infrastructures adequates. Mais quels peuvent ctre les apports des NTIC dans l'indicateur de developpement humain (IDH), soit dans Ies trois criteres suivant, l'esperance de vie, la possibilite de s'instruire et de beneficier de conditions de vie decentes selon la definition tiree du Rapport national sur le developpernent humain ou RNDH 2000?

Pour Ie moment, aucune etude approfondie n'est encore disponible sur ce sujet tres recent. Toutefois, d'assez bonnes perspecti ves SE dessinent, Ainsi, les NTIC peuvent participer i\ Ia reduction de la pauvrete, notarnrnent pour le milieu rural Oil Ia pauvrete est criante car selon le Rapport national sur le developpement humain 011 RNDH 2000, au moins 75°/<, des pauvres a Madagascar sont des agriculteLIIS. 70% de ces pauvres sont par ailleurs des

petits exploitants agricoles dont 90% vivent en dessous du seuil de pauvrete. Le milieu paysan est aussi caracterise par l'analphabetisme puisquc 67,3% de In population ne sont pas instru.ts centre 50,9% pour I.e milieu urbain. Ce qui signifie a priori une impossibilite. d'avoir acces aux opportunites offertes par les NTIC.

Repondre aux besoins du milieu rural

Mais des operateurs du secteur ne se laissent pas decourager pour autant. Lors de la presentation du Rapport mondial sur le developpernenr humain en juillet dernier a l'horel Hilton, Hary Razafindrazaka de ['ESP Sinergic avance nne solution: "lJ faut stimuler Ia production de conrenus qui repondent aux. besoins des paysans et produire egalement des contenus multimedia en rnalgache, tournes vers les techniques agricoles, les richesses touristiques regionales". eel operateur S uggere aussi La creation de telecentres, nne sorte de cybercafe po u r les pa ysans.

A premiere vue, ces propositions ne tiendraient pas debout. Mais il n'y a qu'a prendre I'exemple du Senegal pour se permertre le luxe de rcaliser ce reve. 7.000 sur les 14.000 villages senegalais ont main tenant le telephone et 300.000 Senegalais sont abonnes au telephone fixe centre 60.000 pour Madagascar. Le

telephone est le premier maillon indispensable ~I l'acces [lUX NTIC et S1 le rnonde paysan a 1£1 possibilite d'acceder il I'Internet, Ies cchanges d'infonnaticus et d'experiences techniques seront plus aises et seront syuonymes de gain de temps, En effet, des entites comme l'Association nationale d'actions environnementales (ANAE) ont par exemple l'habitude d'organiser des rencontres d'echanges techniques entre paysans et ces derniers sour toujours obliges de se dcplacer et d'abandonner pour un temps leurs activites, alors qu'avec l'Internet, ils ne sent plus tenus de le faire,

Bref, les NTIC se revelent etre des moyens prccieux pour des choix economiques rationnels, notamment Il l'endroit des pauvres, Mais en milieu rural, les apports des NTlC se dessinent en fait sur le long terme, Sans doure, il est encore trop tot pOllr en mesurer avec precision les impacts. Neanrnoins, les NTIC ont entraine une acceleration de l'execution des plans de developpernent. Et d'ores et deja, quelques cntrcprises versees dans la vente de produits artisanaux se iancent dans le commerce. Par ricochet, ce crencau profite a. une Irange de la population rurale qui assure l'apptovisionnement en produits de vannerie, articles brodes ou encore en objets de decoration. Le ministere de l'industrialisatior et de l'artisanat esrime que le pays compte actuellement dans Ies 1,5 millions d'artisans, routes filieres confondues. 250.000 seulement sent qualifies cornme professiounels. Des operateurs du commerce avancent que le developpernent de la vente d'artisanat sur Internet aidera i:\ donner un coup de pouce aux efforts de professionnalisalion des artisans dans la mesure ou les clients sont exigeants sur la qualite et l'originalite des produits.

Vulgarisatian

du teh~phone mobile

En milieu urbain, In plupart des grandes agglomerations malgaches ne sont pas a I'ecart de In revolution de l'information. Lcs abonnes au telephone mobile sont dans les 75.000, les prepayes non inclus. Ce moyen de communication devient un outil de travail indispensable pour une large Frunge de la societe citadine. Le telephone mobi Ie Fair gagner du temps et donne la possibilite de traitor plusieurs affaires a un cout raisonnab;c. "Avec 111011 mobile, je peux contacter plusieurs clients potentiels dans Ia capirale ou en province sans avoir ame deplacer et meme sl les cartes pre-

Octobre 200 I - DHDmugazine

NTIC

TELvIA. La cherte des materiels infonnatiques pose aussi des problemes, Un tour chez les revendeurs perrnet d'avoir nne idee sur Ie sujet. 11 faut environ 10 millions FMG, soit l'equivalent de 5 ans des revenus d'un smicard malgache pour acquerir les materiels necessaires 11. la connexion, Une fiscalite trop lourde explique cette cherte et Ie GOTICOM estime que le pays dispose seulement de 40.000 a 50.000 ordinateurs pour 15 millions d'habitants.

LE

OEVELOPPEMENT HUMAINI

OUR

payees me content parfois cheres, je rentre dansmes Irais en econornisanr sur les frais de deplacement, Ies frais d'hotel et la re tauration. Avec cette activite, je gagne rna '\ ie _ explique un jeune revendeur de petits mareriels electromenagers qui versent dans rmiormel. II n'est pas le seul puisqne de jennes operateurs en herbe et rneme des audiaIIis desireux d'ameliorer leur quotidiee mais enc0- re ancre dans ['infonneL traiteat lenrs aifaires par coup de telephone mobile.

Certes, le peste de telephone mobile cotne au bas mot 500.000 FMG. un prix bors de ponee du cornmun des Malgaches, mais des jeunes operateurs du secteur informel ne rechignern pas it faire nne cotisation pour en acheter un atin de faciliter leurs activites, Ceue revolulion dans le secteur de la telephonie concerne done et Ies entreprises forrnelles et Ie secteur informel. Les operateurs en telephonic mobile rernarquent le boom dans Ia consommation de cartes prepayces, plus adaptees aux besoms du tissu economique malgache dont line grande partie est encore dan s le secteur informel. Dans son programme, le gouvemorat de la province autonorne d'Antananarivo explique que dans !e sec leur des NTIC, il ne s'agit pas d'accroitre seulernent la densite de l'equipement mais de voir comment les NTIC peuvent participer au developpement de la province. Elks peuvent en effet trouver des applications dans la telc medecine, le tele-enseignement, l'informatisation de l'administration pour des meilleurs services a l'cndroit des usagers.

e e cc ge

·se science erale

Le volet formation fait aussi partie des obstacles a surmonter dans Ie sens ou les grandes eccles et instituts n' arri vent pas 11 repondre aux demandes des entreprises, Les ingenieurs et techniciens en NTIC sent encore peu nombreux et certains partent SOliS d'autres cieux OLI Ies conditions de travail sent meilleures, Le GOTICOM dispose deja d'un programme de formation mais une fois de plus, il faut poser la problernatiquc sur un plan plus general et elaborer ainsi nne strategie nationale, l'objectif etanr d'avoir une vision a long terme pour un developpernent des NTIC au service du developpement socio-ecouomique dn pays. En effet, le secteur des NTIC requiert des etudes prospectives permanentes, sinon le pays peut passer a cote des opportunites et des technologies nouvelles. III

~icl§T'= ees perspectives plus qu'aU6chames • ce ere ~it pour In; ruraux ou les citadin , le d-.h. e-Ioppement des ~'"TTC doh passer par une prise de conscience generale selon le Groupement des operateurs des technologies de finformation et de communication de :'Il.adagasca.r ou GOTICOM. En effet, plusieurs obstacles restent encore a abanre pour que les NTIC deviennent un outil effectif de lune centre la pauvrete. II en est ainsi du frais de connexion, probabJement I'un des plus eleves au monde.

Le rapport mondial sur le dcvcloppemcnt hnrnain affume qu'aux Etats-Unis. scule.ncnt 1.2% du reveau mensuel moyen est cans acre 11 la coanexion a l'Interuet. Ce taux est de 60% au Sri Lanka et il grimpe jusqu'a 614% pour :'>1adag2SC2r. Ce n'esr pas etonnant j dans la Grande Ile, I'effectil des conneetes a Internet est seulemem de l5.00CI au maximum.

.En fail, il faut casser Ie monopole dans la [elephonie fi xe. nne straregie qui est sur le point de prendre forme. a navers la privaiisarion de TELMA, l'enrreprise nationale de telecommunications. Suivant le cahier de charges de l'appel d'offres, Ie 2eme operateur en telephonie fixe pourra faire san entree dan Ie secteur deux aus apres la pri vati arion effective de

• Le Boum du telephoneportable

SYPEAM I 'PRONABI MADAGASCAR

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Octobre 2001 - DHDmagazine

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~REDUIRE DE DEUX TIERS LE TAUX IDE MORTALITE INFANTO-JUVENILE

~SCOLARISER TOUS LES ENFANTS IDANS LE PRIMAIRE

~'PROMOUVOIR L'AUTONOMISATION

IDES FEMMES

~ INVERSER LA TEND~NCE A LA DEGRADATION I DES RESSOURCES ECOLOGIQUES oic: 20 IS

I ARRETER LA PROGRESSION DU VIH/SIDA, DE LA MORTALITE DUE AU PALUDISM.E ET COMMENCER D'INVERSER LA TENDANCE

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