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A questão coloca-se em quatro planos que devem ser objeto de análise e resolução
sucessiva:
- Almada, Aveiro, Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisboa,
Loulé, Mirandela, Penafiel, Ponta Delgada, Porto, Sintra, e Viseu. A área de jurisdição
de cada um destes tribunais encontra-se estabelecida np mapa anexo ao DL nº
325/2003de 29 de Dezembro – é este o diploma a consultar para o efeito de identificar
concretamente o tribunal competente em razão do território.
Contrapõe-se-lhe como segundo critério com maior índice de aplicação práti ca,
o critério do art. 20º/1 da área da desse da entidade demandada. Este critério vale
para as ações propostas contra as Regiões Autónomas e as autarquias locais,
contra as entidades por ela constituídas e contra as pessoas coletivas de utilidade
pública. – A nova redação de 2015 veio clarificar o âmbito de aplicação deste
critério , apenas compreende as entidades relacionadas com as Administrações
regionais e autárquicas, como empresas e institutos municipais, e não entidades
tuteladas pelo Estado, como as instituições públicas de ensino superior.
Tal como no processo civil, os artigos 17.º, 18.º e 19.º, consagram entretanto
critérios próprios para ações respeitantes a bens imóveis, responsabilidade
civil extracontratual e contratos;
Na verdade, o artigo 4.º continua a seguir o modelo do artigo 4.º do anterior ETAF,
de anunciar listas de matérias cuja apreciação se encontra incluída (art. 4.º/1) e excluída
(art. 4/3 e 4) do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
Muitas das matérias elencadas no artigo 4.º já pertenciam a esta jurisdição , mesmo
que este artigo não existisse, por mera aplicação do critério constitucional, hoje enunciado
na alínea o) do n.1 do art. 4.º do ETAF. Em relação a estas matérias, pode dizer-se que o
artigo 4.º se limita nessa parte, a explicitar o alcance do referido critério.
Com efeito olhando para as alíneas do art. 4.º , afigura.se em todos esses casos, mais
não se trata do que aplicar o critério da existência de um litígio sobre uma relação
administrativa ou fiscal.
Caso prático 1:
Hoje tentei votar na secção 22 do Lumiar, mas na altura em que o fiz a mesa de voto alegou
que já não tinha mais boletins; de resto, olhando à minha "pinta de esquerdista sanguinário",
o mais certo era "votar errado", disseram-me. perante isto, pretendo dirigir-me a um tribunal
administrativo e reagir de alguma forma. posso fazê-lo?
- Em primeiro lugar estamos perante a violação do art. 13.º da CRP (Princípio da igualdade), art.
49.º CRP (Direito de sufrágio), art.4.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais: Lei
Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.
- O problema que se coloca é relativo ao âmbito de jurisdição, sendo que como estamos perante
um direito fundamental, poderíamos referir que o particular poderia reagir perante um tribunal
administrativo ao abrigo do art. 4.º/1/a) do ETAF.
- Mas a questão não é assim tão simples: em primeiro lugar, temos de averiguar o que é uma
relação jurídica administrativa: o critério deve ser teleológico: ao invés de estatutário: o Direito
Administrativo é o “direito comum da função administrativa,” o que significa que ele “não
regula apenas a atuação da administração em sentido orgânico” mas regula também “a atuação
de todos os sujeitos jurídicos, ainda que não integrantes daquela, que exerçam a função
administrativa, e ainda a atuação de todo o qualquer que exerçam a função administrativa, e ainda
a atuação de todo e qualquer sujeito jurídico, quando e na medida em que se interseccione com o
exercício da função administrativa”.
- Ora não obstante poder-se falar das mesas de voto pertencerem à administração eleitoral: o que
está aqui em causa é um crime ou contraordenação tipificado no artigo 181.º da Lei Eleitoral dos
órgãos das Autarquias Locais (Admissão ou exclusão abusiva do voto)
Os membros de mesa de assembleia de voto que contribuírem para que seja admitido a votar
quem não tenha direito de sufrágio ou não o possa exercer nessa assembleia, bem como os que
contribuírem para a exclusão de quem o tiver, são punidos com pena de prisão até 2 anos ou
com pena de multa até 240 dias.
Assim sendo nos termos da Constituição, os tribunais judiciais são os tribunais comuns
em matéria cível e criminal, é óbvio que, salvo derrogações pontuais contidas na lei está desde
logo excluída do âmbito da jurisdição administrativa e apreciação de litígios em matéria
criminal.
Sim, esta é uma solução possível, mas a solução correta seria analisar o art. 4.1/m) do
ETAF, sendo que na última parte onde se refere para que não seja competente outro tribunal.
Sendo certo que os tribunais administrativos não seriam competentes para julgar a
ação, haveria recurso direto para o Tribunal Constitucional.
REGULAMENTO DE AVALIAÇÃO:
CAMISÃO DO LIXO.
Cumpre, na verdade, recordar que, embora não haja qualquer dúvida de que, ao
qualificar todos os contratos de aquisição e locação de bens móveis e de aquisição de
serviços por contraentes públicos como contratos administrativos, o CCP ampliou muito
1
Mário Aroso de Almeida.
o âmbito da figura, tornando assim, ainda mais residual do que já era antes a categoria
dos contratos de direito privado celebrados pela Administração Pública, a verdade é que
ele não deixou de manter a distinção, diferenciando os contratos administrativos dos
demais contratos celebrados pela Administração Pública (nesse sentido, veja-se, aliás
entretanto, o novo nº1 do art. 200º do CPA. E diferenciando em termos que não são isentos
de dúvidas, atenta a ambiguidade de contornos que caracteriza, em particular, a alínea d)
do nº6 do art. 1º do CCP.
São, assim, os seguintes os critérios hoje adotados pela alínea e) do n.1 do artigo
4.º do ETAF em matéria de litígios sobre contratos.
O n.º6 do art. 1º do CCP é constituído por quatro alíneas. São, no entanto, cinco
categorias de situações contratuais a que nele se faz corresponder a qualificação de
contrato administrativo: e em bom rigor pode dizer-se que essas categorias podem ser
reconduzidas a três grandes grupos:
Tal como antes, a alínea e) do n.1 do artigo 4.º ETAF atribui à jurisdição
administrativa a competência para dirimir os litígios emergentes dos contratos que a lei
submeta a regras de contratação pública. A previsão do preceito compreende claramente
litígios respeitantes a quaisquer contratos, que não apenas a contratos administrativos , e
tanto contratos celebrados por pessoas coletivas de direito público~, como contratos
celebrados por entidades privadas, quando sujeitas a regras de direito público em matéria
de procedimentos pré-contratuais (ou seja, quando legalmente qualificadas como
entidades adjudicantes, segundo a terminologia do CCP).
Como é evidente, a previsão em referência abrange a espécie de contratos
administrativos a que se refere o artigo 1.º/ n.6 /alínea d) do CCP, dos contratos que a lei
submeta, ou admita que possam ser submetidos a um procedimento de formação regulado
por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar
ou substituir de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
Não há pois, qualquer dúvida de que estes contratos estão abrangidos pelo âmbito
da jurisdição administrativa.
No que respeita ao regime do art. 19.º atinente À competência em matéria relativa aos contratos,
é muito importante começar por sublinhar que esse regime só é aplicável aos processos que têm por objeto
questões de interpretação, validade e execução dos contratos, a que se refere o art. 37./1/l) não
abrangendo assim os processos de impugnação de atos administrativos pré-contratuais, integrados no
procedimento de formação de contratos, que não corresponde a um contencioso de contratos, mas de
impugnação de atos administrativos.
ÂMBITO DA JURISDIÇÃO:
1. Âmbito da jurisdição:
§ Art. 4/1/l) ETAF – esta norma diz respeito aos litígios relativos a decisões de
aplicação de coimas por violação de normas em matéria de urbanismo, como vimos esta
norma é uma solução de meio termo, que atribui aos tribunais administrativos a
competência para as impugnações de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito
de mera ordenação social, mas apenas quando a aplicação dessas coimas se fundar na
violação de normas em matéria de urbanismo, que é exatamente o nosso.
Portanto teremos de atender ao art. 20.º /1 do CPTA : que confere o critério da área
da sede da entidade demandada, sendo que esta ação vale para as ações propostas contra
as autarquias, que é o caso: pois a impugnação é dirigido à Divisão de Urbanismo da
Câmara Municipal de Lisboa, sendo que esta divisão de Urbanismo é uma entidade
instituída pela autarquia local, neste caso de Lisboa, assim sendo, analisando o DL
325/2003 de 29 de Dezembro, nomeadamente o art. 3.º deste diploma, e o respetivo mapa
em anexo, chegamos à conclusão que o tribunal competente é o tribunal administrativo
do círculo de Lisboa.
1. Âmbito de jurisdição :
Esta regra, como regra geral, é no entanto, derrogada por disposições especiais,
designadamente pelo Código das Expropriações, que de acordo com uma velha tradição,
confere aos tribunais judiciais a competência para atribuir as indemnizações devidas por
expropriações servidões e requisições administrativas, as normas do Código das
Expropriações devem ser considerados normas especiais que derrogam o regime geral.
G) G, trabalhadora afeta aos serviços do Instituto da Conservação da
Natureza das Florestas com vínculo de contrato individual de trabalho pretende
contestar jurisdicionalmente o despedimento de que foi alvo.
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À semelhança do que aconteceu recentemente no direito italiano, em que se verificou a unificação
contenciosa de tais contratos, ao nível da jurisdição comum, ainda que isso não tenha impedido a
doutrina de os continuar a qualificar como sendo materialmente administrativos.
outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de
regresso (art. 4/4./a) do ETAF), note-se noe tanto que só estão excluídas
as ações em que a causa de pedir seja um facto ilícito imputado a um juiz
dos tribunais judiciais no exercício da sua função de julgar, e não qualquer
oturo facto, imputável ao juiz ou a qualquer outro órgão da administração
judiciária, que não configure erro judiciário (Ac. Tribunal de Conflitos de
21 de Março de 2006.).
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PROF. VASCO PEREIRA DA SILVA: tal como está esta norma ema preço remete tanto para a jurisdição
de onde provem a sentença constestada, o que cria uma indesejável – mesmo se limitada – dualidade
de jurisdições no contencioso da responsabilidade civil pública.
ii) Competência em relação à matéria e hierarquia: A competência em
relação à hierarquia pertence à Secção de Contencioso Administrativo do
Supremo Tribunal Administrativo, por via art. 24.º/1/a)/v) do ETAF, sendo
certo que este processo será relativo uma ação de um Tribunal Central
Administrativo (neste caso o TAC do Sul), a dúvida instala-se quanto a
abrangência desta alínea: abrange apenas pedidos de
impugnação/condenação à prática de ato devido ou também outros (ex:
responsabilidade civil extracontratual)?, que é o fundamento do particular
neste caso prático.
Âmbito de jurisdição: art. 4/1/a e b) ETAF: esta alínea faz referência genérica a
tipos de situações cuja inserção no âmbito da jurisdição administrativa depende da
aplicação do art. 1/1 do ETAF. Como refere o preceito a jurisdição administrativa é
genericamente competente para o reconhecimento de quaisquer direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares que se fundem em normas de Direito
Administrativo ou decorram de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de
Direito Administrativo, veja-se a título de exemplo que a atuação da FDUC viola os art.
11.º CPA e art. 17.º CPA (princípio da Administração aberta) , para além de do art. 2.º do
Regime de acesso à informação administrativa /da Lei de Acesso aos Documentos
Administrativos. – Lei 26/2016 de 22/08/2016.
- a alínea b), ao referir-se às normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da
Administração Pública, apela a um conceito orgânico de AP; isto é: apenas estão em
causa atos e normas praticados ou emitidas por entidades públicas que integrem a
Administração Pública (Estado, Institutos Públicos, Entidades Públicas Empresariais,
Autarquias Locais, etc.).
(ii) a alínea d) tem em vista atos jurídicos ou normas (as duas coisas) quando
praticados por quaisquer entidades (isto é: públicas ou privadas) no exercício de poderes
de autoridade (leia-se: no exercício da função administrativa). A alínea tem sobretudo em
vista as hipóteses (bastante frequentes) de atos ou normas praticados por entidades
privadas no exercício de funções públicas (pensem, por exemplo, em concessiónários, aos
quais são por vezes atribuídos poderes para a emissão de atos administrativos ou normas).
No entanto, ao referir-se a atos ou normas de quaisquer entidades no exercício da função
administrativa, abrange também as hipóteses de atos ou normas de órgãos públicos.
Se pensarem bem, a alínea d) acaba por consumir a alínea c) e, em último termo,
a própria alínea b). Nos atos jurídicos ou normas de quaisquer entidades quando
praticados no exercício da função administrativa (que é ao que se refere a alínea d))
cabem (i) quer os atos ou normas da AP (a que se refere a alínea b)) (ii) quer os atos
administrativos de outros órgãos do Estado (a que se refere a alínea c)). Não quer dizer
que as alíneas b) e c) sejam inúteis. Como já disse, a alínea b) apresenta o caso óbvio; a
alínea c) estende-a e a alínea d) estende-a ainda mais. Mas, ao fazê-lo, utiliza uma
fórmula que acaba por a abranger as duas anteriores.
Perante isto, e perante o caso das normas regimentais (que são normas
regulamentares, não atos administrativos) aprovadas pelo Presidente da AR, da nossa
alínea k) do exercício, das duas uma:
Pontos chave:
Factos:
O CM, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA, proferiu
resolução fundamentada (cfr. fls. 162-172), na qual sustenta, em síntese, que a suspensão
da eficácia de comandos constantes do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de Dezembro,
acarretará graves prejuízos para o interesse público.
Assim, através desta resolução reconhece-se que existe grave prejuízo para o
interesse público na suspensão de eficácia de comandos constantes do Decreto-lei n.º
181-A/2014, de 24 de dezembro, nos termos e para os efeitos previstos na parte final
do n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”
§ De direito:
4. Diz o n.º 1 que as condições finais e concretas das operações a realizar são
estabelecidos mediante a aprovação de uma ou mais resoluções (novo acto
decisório).
E dúvidas houvesse que o referido artigo 8.º – tal como os demais actos
mencionados a título de exemplo – embora sob a forma de acto legislativo, fossem um
acto materialmente administrativo, sempre estariam tais dúvidas dissipadas”.
Cumpre, antes de mais, atentar no teor dos preceitos postos em crise. Vejamos:
§ Passando à análise das várias pretensões dos Requerentes, cabe dizer, em primeiro
lugar, que o carácter decisório não é atributo exclusivo dos actos administrativos.
O próprio Pleno deste Supremo já teve a ocasião de afirmar que estaremos perante
um acto materialmente legislativo naqueles casos em que o acto jurídico impugnado
introduz na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, que tem como único
parâmetro de validade a Constituição, e isso, “independentemente de saber se essa
materialidade se exprime com carácter geral e abstracto, visando destinatários
determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta”
(cfr. Acórdão do Pleno de 05.06.14, Proc. n.º 01031/13).
Mais recentemente, reiterou esta tese no Acórdão do Pleno de 19.03.15, Proc. n.º
949/14, que, citando em parte M. Aroso de Almeida, afirma: “«a materialidade do ato
legislativo não se confunde com o carácter geral e abstracto das determinações nele
contidas», sendo que, se pese embora e por regra, a «intencionalidade própria da função
legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de carácter geral e
abstracto» também «é verdade que é frequente o fenómeno da aprovação de actos
legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem
uma ou mais determinações de conteúdo concreto», pelo que «o exercício da função
legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstractas»,
já que «decisiva é a intencionalidade do acto, o facto de introduzir opções políticas
primárias» e «quando isso suceda, temos um acto materialmente legislativo, ainda que as
opções nele contidas tenham conteúdo concreto», na certeza de que só estaremos em
presença de ato administrativo quando, praticado o ato sob a forma de diploma legislativo,
o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas, situação essa
que terá então enquadramento nos citados arts. 268.º, n.º 4, da CRP, e 52.º, n.º 1, do CPTA
(…)”.
Num plano mais concreto, e atendendo ao teor prescritivo e inovador dos actos
atacados pelos Requerentes, tais actos devem ser vistos como possuindo natureza
legislativa, e isto não apenas pela circunstância de ser essa a forma exigida pela Lei-
Quadro das Privatizações (LQP – Lei n.º 11/90, de 05.04, com a última redacção dada
pela Lei n.º 50/2011, de 13.09), a qual, no seu artigo 13.º estipula que “O decreto-lei
referido no n.º 1 do artigo 4.º aprovará o processo, as modalidades de cada operação de
reprivatização, designadamente os fundamentos da adopção das modalidades de
negociação previstas nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º, as condições especiais de aquisição de
acções e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º
2 em termos de competência objetiva e subjetiva, diretamente”.
Na verdade, todos eles se situam ainda num plano normativo, se bem que menos
genérico, materializando uma opção política conformadora de uma nova estratégica
adoptada pelo XIX Governo Constitucional no que toca ao sector empresarial do Estado,
estratégia complexa que abarca, entre outros aspectos, um programa de privatizações que
inclui o domínio específico das empresas públicas de transportes.
Num outro plano se situa a LQP, a qual abriu as portas, tornando possível, esta
nova etapa, em que, dando corpo a nova opção política especificamente referida ao sector
público empresarial no domínio dos transportes (em particular, às empresas públicas de
transportes deficitárias), se determina a reprivatização de uma certa empresa e se define
o quadro normativo em que esta reprivatização se vai mover. Na lei-quadro em apreço
está cristalizada a opção política primária de possibilitar a abertura do capital de empresas
do sector empresarial do Estado à iniciativa privada. No diploma legislativo do actual
Governo, de onde se extraem os comandos suspendendos, está cristalizada a opção
política primária de reprivatizar a G……….. –, sem que se possa afirmar, portanto, que
apenas a LQP corporiza com total exclusividade a opção política primária.
Em suma, os actos contidos nos preceitos suspendendos não são apenas actos de natureza
legislativa por ter sido essa a forma escolhida para a sua exteriorização. Efectivamente, e
como se viu, os preceitos visados pela presente providência cautelar de suspensão de
eficácia (e pelo posterior pedido de decretamento provisório) não foram produzidos “no
exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei
anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções
já contidas nessa lei”. Eles “não se reconduz[e]m a uma mera expressão ou um mero
exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a
aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior
que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias” (Acórdãos do STA de
05.07.14 e de 19.03.15, Procs n.os 1026/13 e 949/14, respectivamente), antes contêm
previsões jurídicas com um conteúdo inovador, que exprimem uma opção política
primária definida em função do que se assume ser o interesse geral da comunidade
nacional. Por não estarmos perante o exercício da função administrativa, pode de igual
modo concluir-se que não estamos perante ‘normas administrativas’.
III – Decisão
O direito fundamental a uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares,
consagrado no art. 268/4.º CRP , é a pedra angular do Processo Administrativo. Trata-se
de um direito fundamental dos particulares e de um princípio fundamental de organização
do Contencioso Administrativo, que tem vindo a ser progressivamente explicitado a
aperfeiçoado em sucessivas revisões constitucionais e que, na sua última formulação,
decorrente da revisão constitucional de 1997, representou uma verdadeira «revolução
corpeniciana» no modo se encontra formulada a garantia constitucional de acesso à
Justiça Administrativa, uma vez que agora passam a ser os diferentes meios processuais
que “giram” à volta do princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares e
não o contrário.
4
Vasco Pereira da Silva – O Contencioso no Divã da Psicanálise; - pág. 242
Os processos urgentes:
- Do contencioso eleitoral – (art. 97.º ss CPTA)
- Contencioso pré-contratual; -(art. 100.º CPTA;)
- Intimações – para a prestação de informações e consulta de processos
ou a passagem de certidões (art. 104.ºss);
-Intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias – (art. 109.º
ss);
- Os processos cautelares (art. 112.º e ss)
- E o processo executivo (artigos 157.º e ss).
De aqui resultando que, no interior do género meio processual ou, dentro de cada
um dos meios processuais referidos, podem existir tantas espécies de efeitos das
sentenças quanto os pedidos suscetíveis de ser formulador. Cada meio processual é pois,
uma espécie de “ação-quadro”, na qual cabem as mais distintas “sub-ações”,
qualificadas em razão do respetivo pedido, e que podem dar origem a qualquer das
modalidades de sentenças. Tão ou mais importante do que a enumeração dos meios
processuais, é a identificação dos pedidos possíveis – isolados ou em cumulação, pelo
que para a averiguação dos poderes de pronúncia do juiz administrativo não basta saber
qual o meio processual utilizado, mas também quais os pedidos suscetíveis de ser
formulados, ou quais os efeitos das sentenças correspondentes a tais pedidos.
O CPTA, começa por consagrar, no .art 2.º o princípio da tutela judicial efetiva,
estabelecendo na lógica ampla da formulação constitucional, que ele corresponde ao
direito a obter, atempadamente, uma decisão judicial favorável, tanto no que respeita à
tutela declarativa , como à cautelar ou à executiva (n.º1). E o art. 7.º explicita ainda que
o conteúdo do princpio da tutela efetiva implica o diteito a uma justiça materal, que se
pronuncie sobre o mérito das pretensões formuladas, não se limitando a uma mera
apreciação formal do litígio.
Até à revisão de 2015, o enquadramento que o CPTA dava aos diferentes tipos de
pretensões que podiam ser deduzidos perante a jurisdição administrativa, ao nível da
estruturação das formas do processo declarativo – tal como ele resultava do Código, e
portanto, sem prejuízo de outras formas especiais, consagradas em legislação avulsa,
consubstanciava-se na previsão de 4 formas de processo no âmbito de aplicação
circunscrito, que o Código qualificava como urgentes e de duas formas de processo que,
por contraposição, se podiam qualificar como não-urgentes , e de duas formas de
processo que, por contraposição , se podiam qualificar como não urgentes e de amplo
espectro de aplicação, que o Código designava como ação administrativa comum e como
ação administrativa especial.
Hoje deixou de ser assim: com a revisão de 2015, foi afastada a estrutura dualista
anterior, pelo que todos os processos que correspondiam às duas formas referidas de
processo passaram a ser submetidos a uma única nova forma de processo, chamada de
ação administrativa; - art. 37.º CPTA.
Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: nem por isso deixou , no entanto, de ter
relevância, não só no plano substantivo, mas também no plano processual, distinguir as
pretensões relativos a atos administrativos e regulamentos, na medida em que mesmo,
após a revisão de 2015, o CPTA não deixou, como é natural, de fazer depender a dedução
dessas pretensões de pressupostos processuais específicos, ou em todo o caso, com um
regime próprio que não se aplica aos demais tipos de pretensões. Continua por isso a
revestir-se de grande importância identificar a caracterizar estes tipos de pretensões, para
efeito de determinar o conteúdo do regime processual próprio que lhes corresponde.
Como refere o art. 35.º a ação administrativa rege-se pelas disposições previstas
no Título II, portanto observa, como determina o art 37.º/1 a tramitação regulada no
Capítulo III desse título, que consta dos artigos 78.º e ss, e as cinco formas de processos
declarativos urgentes seguem a tramitação que para elas é fixada no Título III.
Este é o ponto que se afigura importante sublinhar, porque segundo MÁRIO AROSO
DE ALMEIDA, o atingimento da maioridade da justiça administrativa, no nossa Estado de
Direito Democrático, que tendo sido instituída com o CPTA, só uma vez dado esse passo
se liberta de injustificadas peias herdadas do passado.
Estas solução era incoerente com diversos elementos. Com efeito, embora do
ponto de vista da estrutura das formas de processo, tenha de facto consagrado o referido
modelo dualista, a verdade é que, por outro lado, o CPTA, fez outras opções que
introduziram uma evidente incoerência no modelo efetivamente adotado.
Com efeito, embora se possa dizer que a tramitação que, nos artigos 78.º ss, o
Código estabeleceu para a ação administrativa especial era, de algum modo, a sucessora
daquela que, no regime que o precedeu, correspondia ao recurso contencioso de
impugnação de atos administrativos, a verdade é que poucos eram os traços em que ela
se aproximava desse modelo. A matriz da tramitação da ação administrativa especial
residia, na verdade, em aspetos fundamentais, no processo declarativo comum do CPC,
podendo mesmo, dizer-se que já correspondia a uma adaptação deste modelo a certas
especificidades próprias do processo administrativo.
As razões enunciadas justificavam que fosse dado o passo que, com a revisão de
2015, foi dado, de se submeterem todos os processos administrativos não urgentes a uma
única forma de processo. E que a partir do modelo da anterior ação administrativa
especial, mas com muito relevante influência do mais recente e inovador regime do
processo civil essa forma de processo fosse objeto de regulação própria, que a estruturasse
nos seus aspetos essenciais, em função das suas necessidades próprias, sem prejuízo da
aplicabilidade supletiva do CPC.
Nos tipos de situações que o Código faz corresponder a cada uma das cinco formas
de processo, que, em substituição da forma não-urgente da ação administrativa, são
instituídas em função do reconhecimento pelo legislador da existência de situações de
urgência que exijam a obtenção, de modo mais célere, de uma pronúncia sobre o mérito
da causa.
Sistematizando:
Relativamente ao período que mediou entre 1985 e 2003, aquele que releva é já
a perspetiva histórica. E sobre esta interesse sublinhar que, a par do recurso do
contencioso ou ação de impugnação , tendo por referente a figura do ato
administrativo como cláusula geral delimitadora de garantia pelo art. 268/4.º
CRP.se foi firmando uma ação de plena jurisdição , formalmente compósita mas
assente sobre uma outra cláusula geral: a dos litígios emergentes das relações jurídico
administrativas.
Ainda que num plano sublimar, e não obstante a diversificação formal dos meios
processuais, continuava a perfilar-se a matriz dualista, enraizada entre nós ao longo do
período decorrido entre 1933 e 1974: a tramitação das ações seguia os termos do
processo civil de declaração, ao passo que a do recurso contencioso de ato
administrativo se regia primariamente por um complexo de normas processuais
administrativas extensivas ao processo de impugnação de normas. Abria-se, é certo, já
uma brecha, quando o art. 70.º n.1, remetia a tramitação das ações para o
reconhecimento de direito ou interesse legítimo para os termos dos recursos de atos
administrativos dos órgãos da administração local.
Segundo o SÉRVULO CORREIA , que teve o cuidado de então elucidar, que com a
subsistência do meio processual designado “recurso contencioso”, ainda do que a
salvaguarda de um noment iuris aquilo que interessava preservar era a ação de
impugnação tendo por objeto imediato o ato administrativo desta forma jurídica nuclear
pela qual se mantinha o poder público de definir unilateral e imperativamente situações
jurídico administrativas concretas.
Não seria a simples aplicação supletiva de tais normas que permitiria adequar o
processo à extrema diversidade de estrutura e conteúdo das relações jurídicas
administrativas contemporâneas.
Por outro lado, no entanto, se como não haveria impossibilidade técnico- jurídica
quanto a uma solução unitarista baseada no processo civil, também não contraríamos aí
perante uma hipótese caracterizada pelo realismo. Não pareceria com efeito
minimamente razoável por de lado a tramitação consolidada a partir do recurso
contencioso, que se tinha vindo a aperfeiçoar ao longo do tempo. Nem o seu emprego
despertava na altura uma contestação capaz de se transformar em apoio alargado a tão
radical privatização do processo administrativo-
Da matriz bipolar adotada, pode no entanto diz-se que ela corresponde a uma
bipolaridade imperfeita. É certo que com a ação administrativa comum se reservou
lugar alargado ao emprego de normas do processo civil no domínio da justiça
administrativa. Mas em contrapartida, os dois blocos normativos dinamizados pela
ação comum e pela ação especial articulam-se através de um sistema de vasos
comunicantes, que vão desde a aplicação supletiva do processo civil à ação
administrativa especial, à cumulabilidade de pedidos próprios das duas formas de
processo, à apreciação incidental da ilegalidade de atos administrativos na ação
administrativa comum ou à possibilidade de ampliar o objeto da ação de impugnação de
ato administrativo pré-contratual à apreciação da validade do contrato celebrado na
pendência do processo.
A nova ação administrativa configura uma solução unipolar, visto que passa a
ser ela o único meio processual principal não urgente para dirimir quaisquer litígios
administrativos.
Não se trata porém, apenas da estruturação face ao título II, mas também da
própria tessitura de requesitos, atos e formalidade que varia consoante os quatro
tipos de pedidos correspondentes às respetivas causas de pedir.
Permanece a separação tendencial de regimes processuais consoante se trate
de litigar sob o emprego de normas típicas do exercício do poder administrativo
ou de inovar causas de pedir alheias. A par, convém desta linha de continuidade
na evolução do processo administrativo, deparamo-nos com inovação radical no
modo de construir o pendor unitarista do novo modelo: em vez de assentar no
emprego maciço do processo civil ou na omnibragência de um regime
desenvolvido a partir de soluções tradicionais do processo administrativo, o Cap.
III, sobre a marcha do processo na ação administrativa, entenrece-se em uma
minuciosa e ponderada urdidura de dias de normalidade advenientes ora da
anterior versão do CPTA ora da renovada versão do CPC, aqui e ali ponteada de
novas ideações.
Em vez do objeto da ação administrativa comum, o art. 37.º versa agora sobre o
objeto da ação administrativa.
Houve assim que lhe aditar a referência aos objetos das anteriores ações
administrativas especiais. Vários aperfeiçoamentos foram também introduzidos como
referência à condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao
restabelecimento de direitos ou interesses em situações de via de facto desprovidas de
título que as legitime, a condenação ao pagamento de indeminzações decorrentes da
afetação do conteúdo essencial de direitos ou às pretensões de repetição do indevido ( a
par das situações de enriquecimento sem causa).
Porém, nos dias de hoje, dúvidas não restam sobre o papel do contrato
administrativo como forma principal de conduta administrativa, vigorando
inclusivamente o princípio geral da discricionariedade procedimental de opção entre ele
e o ato administrativo para efeito do exercício das competências dos órgão
administrativo.
Dada até a correspondência dos números dos artigos o atual CPTA e o Projeto
de Revisão, é fácil verificar que, não obstante uma elevada introdução de
aperfeiçoamento e aditamentos de pormenor, se mantém intacta a estrutura da ação
administrativa de especial de impugnação de atos administrativos.
Pontos importantes:
- Art. 94.º CPTA: aproxima-se mais do n.º1 do art. 607.º CPC; , sendo que o n.º3 sobre
a exposição de fundamentos aproxima-se do n-4 do art. 607º do CPC, mas afota uma
formulação ais contida.
§ Conclusões:
No Capítulo III , sobre “Marcha do Processo do Título II” a redução à unidade das
regras sobre tramitação do processo principal não urgente, do contencioso
administrativo, agora denominado por ação administrativa, traz consigo a inequívoca
vantagem de simplificação da tarefa dos operadores jurídicos envolvidos e do próprio
funcionamento dos tribunais adminsitrativos de círculo. De certo modo ocorrera o
mesmo, embora a uma escala mais reduzida, quando o CPTA, veio a pôr termos à
dicotonomia mantida pela LPTA de 1985, entre as tramitações dos recursos
contenciosos de atos adminsitrativos e de atos em matéria administrativa, consosante a
asua apreciação em primeira grau coubesse na competência dos tribunais
administrativas de mcírculo ou do STA.
Estas unificações de regimes até aí plurais dispensam os operadores que atuam na área
em causa da necessidade de dominar com idêntica segunraça dois padrões de conduta
rpcoessual, e«que ora divergem substancialmente oera se copiam mutuamente, ora se
assemelham, mas mantendo ainda assim diferenças que é preciso ter em conta:
Assim sendo, pdoer-seá perguntar porque motivo se não criou desde logo uma ação
única com a entrad em vigor do CPTA. Durante o debate académico que acompanhou a
preparação do Código o Prof. Sérvulo Correia pronunciou-se a favor da matriz bipolar
atenuada que veio a prevalecer. E não vê contradição entre essa posição então assumida
e a participação não discrepatante nos trablahdos da Comissão de onde surgiu na altura
um Projeto de molelo unipolar igualmente atenuado ou relativo. As sucessivas
alterações introduzidas no direito processual adminsitivo no quadro da CRP de 1976
não podem ser bem entendidas quando desligadas umas das outras.
A estruturação das ações principais no Código de 2002-2003 não constituiu uma tarefa
fácil. Unificava-se, por um lado, a tramitação até aí dualista do processo de impugnação
dos atos administrativos. Essa passo envolvia também o processo de impugnaçãlo de
normas, até então submetido à tramitação dos recursos contenciosos dos atos da
administração local. Instituía-se por um lado, o processo de condenação à prática de ato
devido, também ele enquadrado por um conjunto de disposições particulares próprias,
que teriam de ser conjugadas com a aplicação dinâmica das nromas sobre a atramitação
comuns às várias modalidades da nova ação especial. A aplicação a estas distintas “açõe
especiais” de um modelo único de amrcha do processo, desenvolvido (com
signnifcativas inovações) a partir do instituto do recurso contencioso de anulação, abria
novos horizontes.
Não era pois desde logo, a altura de impulsivamente e sem medir as consequências
sujeitas à tramitação processual administrativa as ações sobre contratos e sobre
responsabilidade que desde que em 1936 – o elgilador as acolhera no contencioso
administrativo sempre se haviam regido pelo processo civil, sendo que se reconheceu no
âmbito da ação especual sobre pedidos indemnizatórios ou de apreciação d«a validade
de contatos -. Art. 5/1/ e 4/2/a)b) e d) do CPTA.
De igual modo ao rt. 10.º/6 estabelece que, nos processos respeitantes a litígios entre
órgãos da mesma pessoa coletiva (em geral o art. 55/1/d) e ainda a primeira parte da
al+inea e), nos termos da qual os presidentes dos órgãos colegiais têm legitimidade para
impugnar os atos praticados por esses órgãos , a ação é proposta contra órgão cuja conduta
deu origem ao litígio. Esta solução também implica a atribuição de personalidade e
capacidade judiciária aos órgãos públicos, pese embora eles não tenham personalidade
nem capacidade judiciária.
Por estas duas razões, estabelece o n.3 do novo art. 8.ºA do CPTA, que para além dos
demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos no CPC, para efeitos
do CPTA, os ministérios e os órgãos da administração pública tèm personalidade
judiciária. Significa isto que o Código reconhece personalidade judiciária (e capacidade
judiciária) aos ministérios e órgãos da AP, mas apenas no âmbito dos processos em que
eles tenham legitimidade. Mas também que, quando um ministérios ou um órgão sejam
parte ilegítima numa ação, não existe apenas ilegitimidade, mas também falta de
personalidade judiciária (e de capacidade judiciária).
Por isso acrescenta o n.4 do art. 8.ºA do CPTA, - aqui o problema da sanação pelo
Estado não será de ilegitimidade, mas falta de personalidade judiciária da figura
organizatória indevidamente demandada.
Já o n.º 5 faz referência ao regime do n.4 do artigo 10.º de acordo com o qual se
considera regularmente proposta a ação que, devendo ser intentada contra uma pessoa
coletiva ou ministério, seja intentada contra um órgão dessa pessoa coletiva, ou desse
ministério, nesse caso o referido preceito sana ele próprio, diretamente, a irregularidade
ocorrida, sem necessidade de sanação pela parte legítima e dotada de personalidade e
capacidade judiciárias.
Possui assim, legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma aituação suja
conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar
como autor e possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o
objeto configurado pelo autor.
Desde logo num dos domínios em que precisamente, ele assume maior relevo, a
que faz referência expressa no n.1 e que diz respeito às ações meramente declarativas
ou de simples apreciação, que viam acorrer a lesões efetivas, resultantes da existência
de situações graves de incerteza objetiva. Ou ameaças de lesão resultantes do fundado
receio da verificação de condutas lesivas num futuro próximo, determinadas por uma
incorreta avaliação da situação existente.
O CPTA dedica , na sua Parte Geral dois arigos à matéria da legitimidade, ativa e
passiva: s art. 9.º e 10.º respetivamente. A solução é inovadora e deve ser encarada
como um fenómeno eminentemente processual de âmbito geral , respeitante à
situação das partes do rpcoesso, sem que anda jusitifque que, a respeito da
natureza do instituto, se adote no âmbito do contencioso adminsitraitvo, uma
pespetiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do processo.
Ao contrário do que é comum, e por exemplo no que sucede no art. 30.º do CPC,
o CPTA regula separadamente as questões da legitimidade ativa e da legitimidade
passiva. É assim que na Parte Geral do Código, encontramos o art. 9,º dedicado à
legitimidade ativa e ao rt. 10.º dedicado à legitimidade passiva.
No que toca à legitimidade ativa cumpre, com efeito advertir para o facto de que
não se esgota no art. 9.º o regime que o CPTA estabelece a seu respeito. Como
claramente resulta do próprio terio do seu n.1, estabelece que o critério, é em
grande medida derrogado por um amplo conjunto de soluções especiais que
noturos artigos o próprio CPTA estebelce em função de diversos tipos especiais
de pretensões: art. 55.º, 57.º, 68.º , 73.º e 77.º A CPTA.
Daqui resulta que o critério do art. 9/1.º podendo dizer-se que o critério
comum, é de aplicabilidade residual, circunscrita aos tipos de litígios cuja
estrutura se aproxima do modelo do processo civil e que, estatisticamente, não são
os mais representativos no processo administrativo, correspondendo apenas aos
casos que não são objeto de um regime especial próprio.
Tónica comum aos regimes especiais é o alargamento da legitimidade ativa para além dos
limites, resposrtados à alegada titularidade da relação material controvertida, em que ela
é, à partida, definida no art. 9/.º CPTA – alargamento necessário nos múltiplos tipos de
situações em que em processo administrativo , o litígo não pressupõe a pré- existência
DE UMA RELAÇÃO JUR´DICIA ENTRE AS PARTES: Pense-se desde logo, de modo
paradigmático, no interessado em impugnar um ato administrativo que o afeta , sem que
em momento anterior ao da prática do ato, intercorresse qualquer relação juríca entre ele
e a entidade pública que praticou o ato. (ex. vizinho que reage contra licença de
construção que foi atribuída ao seu vizinho).
É o que sucede no regime especial de legitimidade ativa, previsto noa rt. 77.ºA
CPTA para as ações de impugnação e execução de contratos. Como na verdade, se
escreveu na Exposição de Motivos do CPTA, tratou-se, nesta sede, de dar resposta “ à
necessidade, de há muito sentida, de alargar o âmbito da legitimidade ativa nas ações
sobre contratos, para além das partes na relação contratual. Como os contratos em causa
se inserem, designadamente no que diz respeito ao procedimento pré-contrautal , num
contexto regido por disposições e princípios de direito administrativo, imosotos no
interesse público e de terceiros, e o respeito por tais normas é sindicável pelo MP e pelos
eventuais interessados, justifica-se que estes possam fazer valer as invalidades de que o
contrato possa enfermar por força da violação de tais normas. Por outro lado, ta,bém a
execução dos contratos pode ser do interesse público ou de terceiros.
O regime do art. 9/1.º CPTA, corresponde ao que estabelece o art. 30/3.º CPC, ao
assumir que (salvo disposição legal em contrário), a regra é a de que a legitimidade para
discutir qualquer relação jurídica controvertida em juízo corresponde a quem alegue ser
parte nessa relação jurídica: por conseguinte, o “autor é considerado parte legítima
quando alegue ser parte da relação material controvertida”.
Esta é uma das formas de ação popular (e não a única) que é admitida no
contencioso administrativo, uma forma de ação popular que se define pela defesa
daqueles valores, constitucionalmente protegidos.
Verifica-se assim que a Lei n.º83/95 estabelece um regime próprio para estes
casos.
Para que não se gerem equívocos, imposta , porém , deixar claro que a ação
popular não é em si mesma, forma de processo 5. Na verdade qualquer das pessoas e
entidades legitimadas pelo art. 9/2.º pode dirigir-se aos tribunais administrativos para
deduzir pretensões correspondentes a qualquer das formas de processo previstas pela lei
processual administrativa.
É pois nesta perspetiva que deve ser lida a remissão do art. 9.º/2 para os “termos
previsto na lei”. Essa remissão significa que os poderes de propositura e intervenção
processual aí previstos serão exercidos nos casos e observando, para além das regras
gerais específicas de tramitação e sobre a decisão judicial que resultam da Lei n.º 83/95
(art. 2.º , 3.º e artigos 13.º e ss).
§ REGIMES ESPECIAIS:
5
Ao contrário do que defende VIERA DE ANDRADE, que inclui “ações populares” no elenco das formas de
processo principal.
Alegação de “interesse direito e pessoal” – art. 55.º/1/a) do CPTA;
Tem antes de mais, legitimidade para impugnar atos administrativos quem alegue
ser titular de um interesse direito e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato
nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos: art. 55/1.º/a). De harmonia com o
critério adotado no art. 9.º/1 , o preenchimento do requisito , entendido , recorde-se, como
condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como um
condição de procedência da ação, necessária â obtenção de uma pronúncia de provimento
– não exige a verificação da efetiva titularidade da situação da situação jurídica invocada
pelo autor, mas basta-se apenas com a alegação dessa titularidade. O que naturalmente,
não impede, mas antes obriga o tribunal , logo que porventura verifique que o interessado
não é titular da situação jurídica alegada, a julgar, por esse facto, improcedente a ação de
impugnação.
Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: deve ser estabelecida uma clara distinção entre os
requisitos do carácter “direto” e “pessoal”. Na verdade, só o caracter “pessoal” do
interesse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade, na
medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a
anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado seja uma utilidade pessoal, que
ele reivindique para si próprio de modo a poder afirmar-se que o impugnante é
considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome
do qual se move no processo.
EXEMPLOS:
6
Por exemplo: Acórdãos do Pleno do STA DE 27 DE FEV. DE 1996.
interesse em nome do qual atuam processualmente, mas a jurisprudência
maioritária (veja-se o Ac. do STA DE 27 DE Janeiro de 2004) entende que
eles não são titulares de um interesse direito em impugnar, porque não s
encontram, perante esse ato, numa situação efetiva de elsão que
fundamente uma necessidade efetiva de lesão que fundamente uma
necessidade efetiva de recorrer à tutela judiciária através da utilização do
meio impugnatório. Com efeito entende-se que a mera admissão de um
concorrente, que não lhe assegura qualquer posição na graduação final do
concurso, não é direta ou imediatamente lesiva dos outros
concorrentes, que podem não vir a ser por ela prejudicados: por
conseguintes, embora lhes assista um interesse especial e por isso tenham
legitimidade, não se lhes reconhece um interesse direito ou seja,
interesse processual ou interesse em agir.
Também têm legitimidade para impugnar atos administrativos as pessoas e entidades que
se passam a anunciar:
Pag. 232
CASO PRÁTICO N.º 3 | LEGITIMIDADE PROCESSUAL:
Neste regime vem escrito que “O interesse fundamental a ter em vista e a proteger
será a lealdade, a correção da competição e do seu resultado e o respeito pela ética na
atividade desportiva. É um interesse público que se revela e manifesta na supra-
individualidade dos interesses de todos quantos (adeptos, simpatizantes e espectadores)
esperam que a prática desportiva pública e os resultados das competições desportivas
não sejam afetados e falseados por comportamentos fraudulentos dos respetivos
agentes, visando precisamente alterar a verdade desportiva.”.
Quid iuris?
R: Estamos mais uma vez, sobre a matéria da legitimidade ativa, desta vez nas
ações sobre contratos, nos termos do regime do art. 77.ºA CPTA;
Como resulta da ressalva contida na primeira parte do artigo 9.º/1, o art. 77-
A, reúne um conjunto de disposições que afastam o regime consagrado
naquele preceito no que toca á legitimidade para a propositura de alguns dos
tipos de ações relativas a contratos, prevendo, nesse domínio, um conjunto
de situações de extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser
parte da relação processual em causa. Essas ações são as ações relativas á
validade e execução dos contratos, já que, no que respeita às ações de
interpretação, vale o regime geral do artigo 9.º.
A regra geral, consta do artigo 77.º-A /1/a) do CPTA , as ações dirigidas á
invalidação dos contratos também podem ser propostas pelas pessoas e
entidades que o art. 77.º A passam a enunciar.
Penso que a única solução neste caso prático, seria atribuir legitimidade ativa
à empresa G, que é um terceiro na relação contratual enunciada, por via do
art. 77-A/1/f) do CPTA: pois estamos perante uma alegação nos termos do
qual o requerente refere que o clausulado do contrato não corresponde aos
termos que tinham sido inicialmente estabelecidos e que justificadamente o
tinham levado a não participar no procedimento pré-contratual, embora
preenchesse os requisitos necessários para o efeito (art. 77.º/1/f)).
Neste caso não estamos perante um interessado que tenha participado no
procedimento pré-contratual. Estamos, no entanto, perante alguém que faz
valer a invalidade do contrato em defesa do interesse que teria tido em
particular num procedimento dirigido á celebração de um contrato com a
configuração daquele que acabou por ser celebrado, à revelia do que
resultava dos parâmetros inicialmente traçados e que alegadamente (e neste
caso não temos indicação) terão levado o interessado a não participar no
procedimento pré-contratual.
- O CPTA tem duas normas que regulam aspetos particulares da legitimidade processual
nesse no contexto dos litígios inter-orgânicos, quanto à legitimidade passiva temos de ter
em conta o art. 10/8.º CPTA, que estipula que, nos processos respeitantes a tais litígios a
ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio. E depois temos a regra
que estabelece a legitimidade ativa, nos termos já analisados, o art. 55/1/d) CPTA;
Atenção: O prof. Pedro Gonçalves refere que a disposição doa rt. 55/1/d) do CPTA admite
a impugnação de quaisquer atos individuais e concretos, que podem ser portanto externos
ou internos: na medida em que admite a impugnação de atos que devem continuar a ser
considerados internos, aquela norma estabelece um desvio em relação ao princípio geral
fixado no art. 51/1 do CPTA.
Quanto ao fundamento:
§ Sumário:
Não ocorre ilegitimidade ativa dos requerentes com o fundamento de que era
o Município quem detinha os poderes de concessão e por isso o único ente
legítimo para sindicar judicialmente a titularidade das concessões outorgadas ao
ML e à Carris quando essa matéria é controvertida nos autos.
Têm legitimidade ativa - independentemente de qualquer lesão específica na
sua esfera jurídica, património ou demonstração de benefícios diretos e
imediatos que derivariam da anulabilidade ou suspensão do ato - os requerentes
que invocam a violação de preceitos constitucionais de legalidade e qualidade
de vida dos habitantes de Lisboa, por estar em causa a defesa de “interesses
difusos” gerais e unitários da comunidade quanto à regularidade de um
concreto desempenho por parte da Administração.
Consistindo a relação material configurada pelos requerentes na intervenção
do Conselho de Ministros (enquanto órgão autor da Resolução suspendenda) e
dos conselhos de administração do METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. e
da CARRIS, S.A (enquanto órgãos responsáveis pela preparação e condução do
procedimento concursal desencadeado por essa Resolução) para além das
entidades a quem cumpre a execução da mesma, não ocorre legitimidade
processual, no processo cautelar, da contra-interessada AMT.
Não se está perante uma situação de facto consumado quando, no caso de a
ação principal vir a ser julgada procedente em momento em que o concurso já
estiver concluído, tal implicar a anulabilidade dos contratos de subconcessão
entretanto celebrados.
Encontra-se preenchido o requisito do periculum in mora quando, face aos
interesses públicos e própria natureza e dimensão dos contratos em causa, em
caso de procedência da ação principal, se gerarem prejuízos para o erário
público face às indemnizações a suportar em caso de anulação dos contratos de
subconcessão, acentuados pela atual situação económica do país.
Em sede de ponderação de interesses, principalmente quando estão em causa
apenas interesses públicos, é de relevar as escolhas e critérios políticos feitas
pelos órgãos da Administração no âmbito dos poderes discricionários de que os
mesmos dispõem como a melhor forma de prosseguir o interesse público e a
oportunidade da decisão.
§ SUSPENSÃO DE EFICÁCIA
Com interesse para a decisão a proferir, considera-se como assente o seguinte quadro
factual:
Por outro lado, e tal como já foi referido, também no artigo 55º nº1 alínea a),
embora misturada com a questão da legitimidade, surge uma manifestação do mesmo
requisito na exigência de um carácter “ directo” ao interesse individual para impugnar
actos administrativos. Com efeito, quando se exige que o interesse do impugnante seja
directo, no sentido, tradicionalmente construído neste domínio, em que ele deve ser
actual, está a fazer-se apelo à ideia de que o impugnante deve estar constituído numa
situação e efectiva necessidade de tutela judiciária. (…)
A questão que, a partir de aí, se há-de colocar é, pois, a de apurar, em cada caso
concreto, se quem se propõe impugnar esse acto se apresenta como parte legítima e, por
outro lado, como estando colocado em situação que, do ponto de vista do interesse em
agir, fundamente a necessidade de recorrer à via judicial.”
Pelo que, não podemos dizer que, atendendo aos pedidos formulados e causa de
pedir, independentemente de os factos por si alegados serem ou não suficientes para
conduzir à concessão da providência, o deferimento do pedido de suspensão da
deliberação e demais pedidos formulados seja inútil para os interesses que se visam
proteger.
Pelo que, não se pode concluir pela inexistência de interesse em agir nesta parte.
Improcede, pois, a questão prévia suscitada.
A ação popular é um meio previsto no art. 52º, n.º 3 da CRP, arts. 1º, nºs 1 e 2 e
12º, n.º 1 da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (“Lei da Ação Popular”) e, no art. 9º,
n.º 2 do CPTA.
b) O Ministério Público;
c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;
d) Órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva;
e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras
autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;
E, nos termos do art. 68º nº1 al. d) do CPTA têm também legitimidade para
pedir a condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido, as
demais pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º.
E, continua “ No que se refere ao elenco de bens ou valores cuja defesa poderá ser
objecto de acção popular, note-se que a enumeração constante deste artigo 9º, nº2, é
meramente exemplificativa, tal como se depreende também do próprio enunciado verbal
do artigo 52º, nº3, da CRP, que dá cobertura constitucional ao direito de petição e de
acção popular. Para além da individualização feita no art. 1º, nº2, da Lei nº 83/95, este
artigo 9º, nº2, adita uma referência ao urbanismo e ordenamento do território, por ser
matéria específica da área do contencioso administrativo …”
E, não se diga que não está aqui em causa a defesa do património do Município,
já que as concessões aqui em causa foram “nacionalizadas” desde 1975.
Pelo que, tal como resulta do artº 26º nº 3 do CPC, a legitimidade processual afere-
se pela relação jurídica controvertida tal como é apresentada pelo autor.
Ora, quer no Decreto-Lei n.º 174/2014, relativo ao serviço público de transporte público
coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa, quer no Decreto-Lei n.º
175/2014, que respeita ao serviço público de transporte por metropolitano nesta cidade,
determina-se que aquelas empresas públicas podem subconcessionar a atividade objeto
das concessões de que são titulares, com autorização prévia do concedente Estado.
Na verdade, quer o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 174/2014 quer o artigo 13.º do Decreto-
Lei n.º 175/2014 permitem que para a formação dos contratos de subconcessão, ambas as
concessionárias, enquanto entidades adjudicantes, possam, em certas circunstâncias,
“agrupar-se com outra entidade adjudicante do setor dos transportes públicos”.
E, é certo que resulta dos artsº 5º a 10º da referida Lei 1/2009 várias atribuições
devidamente clarificadas nas áreas referidas no art. 4º da mesma nomeadamente ao nível
do planeamento, organização, financiamento, fiscalização e divulgação do transporte
público de passageiros no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais de Lisboa
e Porto.
Resulta do art. 10º nº1 do CPTA que devem intervir como contrainteressados “as pessoas
ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.
Por outro lado resulta do artigo 114.º, n.º 3, alínea d) do mesmo diploma que serão contra-
interessados em tais processos apenas aqueles sujeitos jurídicos “a quem a adoção da
providência possa diretamente prejudicar”.
Ora, a relação material tal como configurada pelos requerentes consiste na intervenção
do Conselho de Ministros (enquanto órgão autor da Resolução suspendenda) e os
conselhos de administração do METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. e da CARRIS,
S.A (enquanto órgãos responsáveis pela preparação e condução do procedimento
concursal desencadeado por essa Resolução) para além das entidades a quem cumpre a
execução da mesma.
Pelo que, de acordo com os termos da petição não se vê de onde resulta a legitimidade
processual como contra-interessada da AMT no processo cautelar.
Invocam os requerentes que deve ser concedida a providência nos termos do art.
112º nº2 do CPTA por estarem preenchidos os requisitos do periculum in mora e
do fumus boni iuris.
A alegação dos requerentes é susceptível de integrar a al. b) do art. 120º do
CPTA, e já que, em parte alguma, apesar de se pronunciarem pela procedência
dos vícios de que entendem padecer as resoluções aqui em causa, (que também
serve para o preenchimento do fumus boni iuris) invocam a previsão do art. 120º
nº1 al. a) do CPTA.
Pelo que, vejamos se estão preenchidos os respetivos pressupostos do art. 120º nº1
al.b).
i) O requisito do fumus boni iuris a que alude a al. b) do art. 120º do CPTA tem
a ver com a aparência do direito da aqui requerente.
Assim, para que o tribunal possa dar como verificado este requisito, torna-se
necessário que inexistam circunstâncias que impeçam o conhecimento de mérito
do pedido formulado ou a formular no processo principal, e que exista aparência
do direito quanto ao mérito da pretensão.
Os requerentes “fazem ancorar a invalidade do ato suspendendo em
Ora, basta atentar nas posições veiculadas por ambas as partes relativamente a
cada um dos vícios invocados para ser patente que as questões não são de imediata
e evidente resolução e que ocorre a aparência do direito.
Verifica-se o pressuposto do fumus boni iure pelo que cumpre aferir se estão
preenchidos os restantes pressupostos para o deferimento da providência cautelar.
A questão da existência de periculum in mora terá, assim, que ver com a maior ou
menor dificuldade no restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal
não tivesse tido lugar, devendo o juiz ponderar as circunstâncias concretas do caso em
função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstractos.
Quid juris?
É certo que o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos
legais de que depende a concessão da providência requerida cabe ao requerente (cfr. arts.
114º CPTA e 264º, n.º 1 do CPC), bem como o ónus do oferecimento de prova sumária
de tais requisitos, não podendo o tribunal substituir-se-lhe, porquanto o dever de
investigação que a lei processual comete ao juiz apenas abarca a matéria de facto trazida
ao processo (cfr. art. 664º, 2ª parte do CPC).
Na situação sub judice, no caso de a ação principal vir a ser julgada procedente em
momento em que o Concurso já estivesse concluído e, portanto, os contratos de
subconcessão já tivessem sido celebrados, não haveria uma situação de facto consumado,
por tal implicar a anulabilidade dos contratos de subconcessão entretanto celebrados. (cfr.
o art. 283º do Código dos Contratos Públicos).
Contudo, apesar de a situação dos autos não poder integrar uma situação de facto
consumado, como esta deve ser considerada, e resulta do acórdão supra transcrito, não se
pode deixar de considerar, num juízo de prognose, que antevendo-se demorada a
resolução da ação principal a interpor nestes autos, com provável recurso para o Tribunal
Constitucional, ocorre grande probabilidade da conclusão do procedimento aqui em causa
antes da decisão transitada em julgado.
Ora, face aos interesses públicos aqui em causa e que resulta da argumentação e
factos trazidos aos autos por ambas as partes assim como da própria natureza e
dimensão dos contratos em causa, em caso de procedência da ação principal gerar-se-ão
prejuízos para o erário público face às indemnizações a suportar em caso de anulação dos
contratos de subconcessão que atenta a atual situação económica do país merecem a
relevância de “ prejuízos de difícil reparação”.
Não há, pois, prevalência do interesse público face aos demais interesses em
conflito, tanto mais que, como é defendido por este Professor “ (...) não se trata aqui de
ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse
do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado:
o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os
interesses, da concessão ou a recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos,
sejam públicos, sejam privados. (...) o que está em causa não é ponderar valores ou
interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa
prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as
circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou
limitada) da providência cautelar.”.
Ora, conforme referido na resolução fundamentada junta aos autos, a abertura dos
serviços públicos de transporte ao mercado é um compromisso assumido pelo Estado no
contexto do Memorando de Entendimento relativo ao Programa de Assistência
Económico e Financeiro (PAEF) celebrado com a Comissão Europeia, o Banco Central
Europeu e o Fundo Monetário Internacional.
Em suma, atendendo a tudo o que ficou dito os danos para o interesse público que
resultariam da suspensão do ato são superiores aos que podem resultar da sua
recusa.
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:
a) julgar procedente a exceção de ilegitimidade passiva da ATM , absolvendo-a da
instância.
b) julgar improcedente a pretensão cautelar requerida e pedido de intimação.
§ CASOS PRÁTICOS: IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS;
TRAMITAÇÃO DA AÇÃO ADMINISTRATIVA;
ii) Cumpre na verdade, ter presente que um ato (formalmente) legislativo pode
conter, uma ou mais determinações de natureza administrativa, passíveis de
serem qualificadas como atos administrativos. A doutrina distingue,
portanto, dentro do universo dos atos jurídicos que são adotados sob forma
legislativa, aqueles que ser qualificados como legislativo, não apenas o
ponto de vista formal, mas também do ponto de vista material, daqueles que
são apenas formalmente legislativos, mas, na realidade, contêm decisões
materialmente administrativas;
iii) No primeiro tipo de situação a decisão pode e deve ser qualificada , do ponto
de vista material, como legislativa, na medida em que que exprime a
realização de opções primárias, inconstituídas, com um conteúdo inovador,
expressão da intencionalidade específica, consubstanciada na formulação de
opções políticas primárias da comunidade política, que é característica do
exercício da função legislativa.
iv) Pelo contrário no segundo tipo de situação, a decisão embora contida num
ato formalmente legislativo, é meramente administrativa porque é na
realidade, adoptada ao abrigo de lei anterior, em cujos pressupostos já se
encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao
legislador: trata-se, na verdade , de uma decisão produzida no exercício de
uma competência administrativa que como tal , está previamente
tipificada na lei e portanto apenas se pode envolver a eventual realização de
opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais em
relação às opções já contidas nessa lei.
v) Com efeito, como a função legislativa exprime a vontade política primária da
comunidade, definido o que esta assume ser o interesse geral, para que uma
norma seja ,materialmente legislativa, ela tem de ser um conte de direito
inicial e portanto de ter um conteúdo inovador, determinado por direto apelo
à consciência ético-social vigente. Pelo contrário como à função
administrativa corresponde um papel condicionado e subordinado de
concretização, de realização prática do interesse geral superiormente definido
pelo legislador, o contributo inovador dos comandos ditados a esse nível
não pode deixar de circunscrever-se a aspetos secundários, menores ou
instrumentais, como o desenvolvimento ou a adaptação das norma legais
«, por razões de eficiência, de flexibilidade e de proximidade em relação
aos factos.
vi) Estamos perante um mero ato administrativo praticado sob forma de diploma
legislativo quando o comando é impugnável perante os tribunais
administrativos, nos termos do art. 268/4.º CRP + art. 52/1.º CPTA
vii) Resolução deste ponto em concreto no caso prático: Há que fazer uma
distinção entre normas e entre atos administrativos, sendo certo que a pedra
de toque para uma distinção eficaz, prende-se com a análise do art. 51.º CPTA,
quando nos refere na segunda parte do número 1 que: são impugnáveis todas
as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta,
incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração
Pública (…).
Conclusão: a norma a ser aplicável seria então a prevista no art. 72.º CPTA: que
diz respeito à impugnação de normas e condenação à emissão de normas;
- Temos de atender ao art. 279.º CC: nomeadamente à alínea d), sendo que o ato
administrativo (que já vimos que é norma, mas isto é uma subhipótese) , é publicado a 11
de setembro de 2015, e a petição inicial deu entrada no Tribunal a 17 de Dezembro de
2015, ora se o prazo era de 3 meses (ex vi art. 58/1/b) CPTA), a questão é: então mas começa-
se a contar de dia 11 de setembro, à data da publicação? Temos de ter em atenção o art. 59/1 e 2,º
do CPTA: sendo que o art. 59/2.º CPTA diz-nos que o prazo para a impugnação pelos destinatários
a quem o ato administrativo DEVA SER NOTIFICADO (e aqui o notificado, temos de atender
ao art. 112/1/e) CPA – ou seja as notificações podem ser efetuadas por anúncio quando os
notificados forem em número superior a 50 e art. 112/4.º diz-nos que o anúncio é publicado,
salvo lei especial, no Diário da República, ora e foi o nosso caso!
Problema: Voltamos ao art. 59/1.º do CPTA OUTRA VEZ: que pressupõe que o ato já seja eficaz:
o problema é que o caso nada nos diz quando é que o DL começou efetivamente a produzir efeitos:
ou seja como é que apuramos o período da vacatio legis ?
- Portanto – Lei Formularia mais recente ( Lei n.º 43/2014, de 11/07)- art. 2/2.º - 2 - Na falta de
fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o
território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação. Portanto: era. 279/1/d)
CC: começa a produzir efeitos o DL dia 16 de setembro e a ação é intentada dia 17 de dezembro:
passados 3 meses, e passa um dia do prazo estipulado.
ix) Quanto a contestação: temos de atender ao art. 82/1.º do CPTA: ora analisando o caso: regra
geral o prazo estipulado para contestar são 30 dias, mas temos de ter em conta o problema da
legitimidade passiva que se colocou logo no inicio do caso prático: porque a ação foi intentada
contra o Primeiro Ministro e deveria ter sido para o Conselho de Ministros, não obstante haver
uma sanação automática do sistema, temos de atender ao prazo do art. 82/2.º do CPTA: ou seja
a entidade demandada tem um prazo suplementar de 15 dias nestes casos, para apresentar
a contestação e enviar o processo administrativo quando exista, portanto dispunha de um
prazo de 45 dias, sendo que contestou em 40 dias após a contestação, está dentro o prazo
estipulado por lei.
A primeira das secções do Capítulo II do Título II do CPTA (art. 50.º a 65.º) refere-
se aos pressupostos processuais de cujo o preenchimento depende a dedução em juízo da
impugnação de atos administrativos.
Como resulta do art. 51/1.º CPTA, as pretensões impugnatórias por regra, têm
como objeto um ato administrativo. Nessa medida, o processo de impugnação
tem portanto, de reportar-se ao conceito de ato administrativo, para efeito de
pressupor a existência de um ato jurídico que reúna os atributos que permitem
qualifica-lo como ato administrativo.
É assim que antes da revisão de 2015 o art. 51/2.º equiparava a atos administrativos,
para efeitos impugnatórios, as “as decisões materialmente administrativas proferidas por
autoridades não integradas na AP.”
Tratava-se dos “atos em matéria administrativa”, de órgãos como o Presidente da
República, a Ar e o seu Presidente, os Presidentes do Tribunal Constitucional, dos
Supremos e do Tribunal de Contas, a que se referia o art. 26.º/1/c) alínea c) do ETAF de
1984 , e cuja apreciação em primeiro grau de jurisdição o ETAF continua a reservar, no
art. 24/1.º à secção de contencioso administrativo do STA.
Atualmente o art. 148.º CPA, adota um conceito mais amplo de ato administrativo
que abrange todas estas manifestações. Daí resulta que sempre que um sujeito,
independentemente da sua natureza pública pu privada, pratique atos jurídicos concretos
ao abrigo de normas de Direito Administrativo, que permitam que esses atos projetem
unilateralmente os seus efeitos no ordenamento jurídico geral, esses atos são atos
administrativos, o que implica que a sua legalidade está submetida à apreciação dos
tribunais administrativos segundo o regime processual da impugnação de atos
administrativos , nos termos do art. 51/1.º.
Note-se no entanto, que não têm só conteúdo decisório ao atos finais dos
procedimentos administrativos, mas também os atos praticados ao longo dos
procedimentos, que ainda que parcialmente, definam situações jurídicas dos interessados,
determinando o direito aplicável a determinada questão ou a determinado aspeto de uma
questão, em termos que já não possam ser objeto de reapreciação em momento ulterior
do procedimento – podendo, nesse sentido, dizer-se que se trata de decisões
interlocutórias que formam o caso decidido formal – no âmbito do procedimento;
Resulta entretanto da definição introduzida pelo novo art. 148.º CPA: que os atos
administrativos visam produzir efeitos externos, sendo assim, de molde a afetar direitos
ou interesses de entidades exteriores aquela que os pratica, com exclusão de todos os
demais atos jurídicos concretos.
Os atos internos podem ser de dois tipos, consoante sejam praticados fora do âmbito
de procedimentos administrativos com relevância externa , como paradigmaticamente
sucede com a emissão de ordens de serviço, oi no âmbito de procedimentos
administrativos com relevância externa – sendo que, neste último, apenas são internos os
atos que certos órgãos pratiquem em relação a outros órgãos da própria entidade no
ÂMBITO da qual o procedimento corre os seu termos. Por conseghuinte, não são,
naturalmente internos os atos decisórios praticados ao longo dos procedimentos, que
ainda que parcialmente, definem situações jurídicas dos interessados, comoa queles que,
em procedimentos escalonados ou faseados, contêm pré-decisões, sejam elas decisões
prévias ou decisões parcelares.
Mas já o são a ordem que o órgão supoerior dirige aos serviços para que instaurem
um processo disciplinar a um funcionário , o ato de iniciativa oficiosa de um
procedimento administrativo e o ato mediante o qual um órgão ordena a outra que demita
um funcionário. Sendo que de acordo com o art. 51/2.º CPTA, não são só impugnáveis
aotos administrativos com eficácia externa.
Cumpre na verdade, ter presente que um ato (formalmente) legislativo pode conter,
uma ou mais determinações de natureza administrativa, passíveis de serem qualificadas
como atos administrativos. A doutrina distingue, portanto, dentro do universo dos atos
jurídicos que são adotados sob forma legislativa, aqueles que ser qualificados como
legislativo, não apenas o ponto de vista formal, mas também do ponto de vista material,
daqueles que são apenas formalmente legislativos, mas, na realidade, contêm decisões
materialmente administrativas;
Quando isto suceda, temos um ato materialmente legislativo, ainda que as opções
nele contidas tenham conteúdo concreto. Estamos, pelo contrário, perante um mero ato
administrativo praticado sob forma de diploma legislativo quando o comando é
impugnável perante os tribunais administrativos, nos termos do art. 268/4.º CRP + art.
52/1.º CPTA
A regra vale, em primeira linha, para os atos que se limitem a reconhecer que sobre
determinada questão já anteriormente foi tomada uma decisão e que, portanto, não
envolvam o reexercício do poder de decidir. E isto porque não estamos perante decisões
e , portanto, perante atos administrativos (art. 148.º CPA) mas perante meras declarações
enunciativas ou representativas da realidade, mediante as quais a administração se limita
a reconhecer que já anteriormente foi tomada uma decisão sobre a matéria e porventura
se recusa a reexercer o poder de decidir.
E isto porque não estamos perante decisões e, portanto, perante actos administrativos
(148.º CPA), mas perante meras declarações enunciativas ou representativas da realidade,
mediante as quais a Administração se limita a reconhecer que já anteriormente foi tomada
uma decisão sobre a matéria e porventura se recusa a reexercer o poder de decidir.
O acto meramente confirmativo não pode ser aproveitado para reabrir um litígio. Por
isso, ele não pode ser impugnado, como determinada o art. 53.º por quem, tendo sido
constituído no ónus de impugnar o ato anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito,
na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem
observância dos prazos legais. Neste sentido, resulta da remissão do n.2 do art. 53.º que
ato meramente confirmativo não pode ser impugnado se o acto anterior tiver sido
notificado ao interessado, ou em alternativa, se o ato anterior tiver sido publicado, nos
casos em que o interessado não tivesse de ser notificado, e por isso bastasse a publicação
para que ele se lhe tornasse automaticamente oponível (artigo 59.º).
Pag. 274.
§ TEMPESTIVIDADE DA IMPUGNAÇÃO
i) PRAZOS;
- É a solução que decorre, no plano substantivo, do artigo 162/2.º CPA, não é contudo
assim nos domínios específicos do contencioso eleitoral e pré-contratual urgente, em que
a lei estabelece um prazo único de propositura da ação.
- A impugnação fundada na anulabilidade dos atos administrativos pode ser deduzida pelo
MP no prazo de um ano, art. 58/1/a). Este prazo, contando desde a data da prática do ato
ou da sua publicação, quando obrigatória (art. 59/6) ´de o prazo mais longo que a lei faz
depender a impugnação fundada em anulabilidade.
O prazo-regra aplicável, “salvo disposição em contrário”, nos restantes casos e
portanto, aplicável à impugnável fundada em anulabilidade, quando deduzida, por
particulares, é de três meses (art. 58/1/b).
O art. 58.º/4 CPTA, admite, entretanto, que qualquer das pessoas ou entidades
legitimadas a impugnar o possa fazer, mesmo que já passado, o prazo de três meses dentro
do qual, em princípio, o deveria ter feito, desde que o tribunal, uma vez ouvida a outra
parte no processo, considere demonstrada a ocorrência de uma das três circunstâncias,
taxativamente previstas, em que, no entender da lei “ a tempestiva apresentação da petição
não era exigível a um cidadão normalmente diligente”. Essas circunstâncias são as
seguintes, enunciadas nas alíneas a), b), c) do art. 58/4.º:
É importante notar que a revisão de 2015 afastou a regra do anterior art. 58/3.º
segundo o qual o prazo de impugnação de três meses se contava de acordo com o
disposto no art. 144.º CPC, suspendendo-se durante as férias judiciais. Na verdade,
ao estabelecer que os prazos estabelecidos no n.º1 se contam nos termos do art. 279.º
do CC, o novo n.2 do art. 58.º assume que eles se contam de modo contínuo, sem
suspensão durante as férias judiciais. O prazo que termine em dia em que os tribunais
estejam encerrados ou haja tolerância de ponto é entretanto , prolongado para o
primeiro dia útil seguinte.
Resulta do art. 59/2.º que a notificação garantida no art. 268/3.º CRP, é condição
absoluta da oponibilidade dos atos administrativos aos destinatários que deles
têm o direito de ser notificados (art. 66º CPA),independentemente da eventual
sujeição do ato a publicação obrigatória.
Hoje a solução encontra correspondência, de âmbito mais geral, no art. 160.º CPA
– o destinatário que tem direito a ser notificado , mas não é notificado, tem a faculdade
de impugnar o ato, se tomar conhecimento por outra via da sua existência e se assim
o quiser, mas ausência de notificação implica que não se constitui na sua esfera
jurídica o ónus de impugnação, pelo que não se constitui na sua esfera jurídica o ónus
de impugnação, pelo que, se ou enquanto não for notificado, não corre, em relação a
ele, o prazo de impugnação.
De acordo com o art. 60/1.º do CPTA quando haja notificação ou publicação, não
só são, entretanto , oponíveis aos interessados a notificação ou publicação
incompreensíveis, que não dêem sequer a conhecer o sentido da decisão. Se a
notificação ou a publicação padecerem de deficiências menores, que inclui a falta de
indicação dos fundamentos da decisão e a ausência da indicação do autor e data, o art.
60/2.º, apenas reconhece aos interessados a faculdade de requererem a notificação das
indicações em falta ou passagem de certidão que as contenha.
De acordo com o art. 60/4.º CPTA: não são também oponíveis ao interessado
“eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação
do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro
ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes”:
Significa isto que o interessado não pode perder o prazo de impugnação e deve
ser, portanto , admitido a suprir as falhas de que possa enfermar a petição apresentada,
sempre que essa falhas sejam imputáveis a erros ou omissões cometidos na
notificação ou na publicação do ato.
O suprimento das falhas pode ter de passar apenas pela correção ou substituição
da petição – art. 87.º CPTA.
Como estabelece ao rtigo 59/3 CPTA o prazo para impugnação por parte de quem
não tem direito a ser notificado começa a correr da publicação, se esta for obrigatória,
já que na ausência de publicação, nesse caso, o ato é ineficaz, pelo que, não só não
existe o ónus da sua impugnação, como o ato nem sequer pode ser impugnado, a
menos que seja objeto de execução ilegal, como dispõe o art. 54/2/a).
Na verdade , se o ato estiver sujeito a publicação obrigatória, não interessa que os
interessados a que o preceito se refere tenham sido notificados ou tenham tido, por
outra via, conhecimento do ato ou da sua execução, enquanto a publicação obrigatória
não tiver lugar, o ato (ainda) não produz efeitos, pelo que (ainda), não pode ser
impugnado). – art. 59.º CPTA.
Por regra é esta ultima circunstância que ocorre, o que pode diferir de modo
significativo o início da contagem do prazo de impugnação do ato por parte daqueles que
dele não têm de ser notificados: pense-se no exemplo do vizinho, em relação a uma
licença de construção que alegadamente o afecte.
É hoje clarificado pelo n.1 do art. 59.º CPTA nesta pespetiva deve ser por isso,
entendido o regime dos n.º2 do art. 59.º, quando determinam o momento em que se inicia
a contagem dos prazos de impugnação. Com efeito, a notificação, a publicação ou o
conhecimento ou do ato da sua execução só fazem correr o prazo de impugnação se
implicarem a constituição do ónus de impugnar. Mas se, mesmo depois da notificação
ou da publicação, o ato continuar a não produzir efeitos porque por exemplo: está sujeito
a condição suspensiva ou a termo inicial, só se e quando o ato vier a produzir efeitos se
constitui o ónus de impugnar, e portanto começarem a correr os prazos de impugnação.
Note-se que no entanto o art. 59/4.º CPTA não estabelece que a ultização de qualquer
meio de impugnação administrativa suspende os efeitos do ato impugnado, mas apenas
que ela suspende o prazo de impugnação contenciosa. Por este motivo se garante ao
interessado, no n.5, a faculdade de, a todo o momento prescindir desse efeito suspensivo
e proceder à impugnação contenciosa do ato na própria pendência da impugnação
administrativa, assim como se lhe assegura a possibilidade lançar mão na tutela cautelar,
designadamente para o efeito de obter do tribunal administrativo, a suspensão da eficácia
do ato, que não resultou da sua impugnação administrativa.
A MARCHA DO PROCESSO.
O CPTA institui e regula uma forma de processo comum, a que dá o nome de ação
administrativa. Esta é a forma de processo, ou seja, o modelo de tramitação que devem
seguir, tanto no plano da propositura, como no do desenvolvimento subsequente e da
decisão final do juiz: os processos como refere o art. 37.º CPTA, que tenham por objeto
litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e quem nem
no CPTA serão objeto de regulação especial;
Como resulta dos art. 35.º e 37.º/1 seguem portanto aforma de ação administrativa
todos os processos em que não seja deduzida nenhuma das pretensões para s quais o
CPTA estabelece um modelo especial de tramitação e que, hoje, são aqueles em que o
Código especificamente prevê nos artigos 98. 99, 100.º, 104.º e 109.º - pretensões a que
cada um destes cinco artigos fazem corresponder uma forma especial de processo urgente.
Tal como sucede em processo civil, a secretaria recebe a petição, devendo recusá-la
nos casos previstos no art. 80.º CPTA. Como estabelece o n.2 do art. 80.ºm a recusa da
petição pela secretaria tem os efeitos e consequências que lhe correspondem no CPC,
podendo ser objeto de reclamação e recurso nos termos ali previstos.
O juiz pode no entanto, ser chamado a intervir, nos termos do CPC, para decidir os
conflitos a que a recusa da petição pela secretária possam dar origem. E quando esteja em
causa um pedido de declaração com força obrigatória geral da ilegalidade de uma norma,
ou nos demais tipos de processos, quando os contra-interessados sejam em número
superior a dez, o juiz intervém para o efeito de determinar a publicação de um anúncio
destinado a dar conhecimento da existência do processo aos eventuais interessados em
nele se constituírem como contra-interessados (art. 81/3 e 5).
O art. 78.º CPTA estabelece requisitos da petição inicial e o art. 79.º refere-se aos
documentos que devem instruir a petição, estabelecendo o n.4 do art 79.º, que mediante
alegação de motivo justificado, pode ser fixado prazo ao autor para a junção de
documentos que não tenha podido obter a tempo.
§ CONTRAINTERESSADOS:
O novo regime do art. 78.º-A visa a dar entretanto resposta às dificuldades com que
o autor se pode deparar para identificar os contrainteressados, que nos termos da alínea
b) do n.2 do art. 78. Devem ser indicados na petição inicial, quando a Administração
pública não lhe faculte a informação necessária para o efeito.
Toda a defesa dos demandados deve ser deduzida nas respetivas contestações,
devendo nelas ser tomada posição em relação aos factos que constituem a causa de pedir
invocada pelo autor. Por regra no processo administrativo, impõe-se, assim aos
demandantes o ónus de contestarem e de, na contestação procederem à impugnação
especificada dos factos alegados pelos autores, importando a falta da contestação e de
impugnação especificada confissão desses factos – art. 83/3 e 4.º CPTA.
Regra especial do art. 83/4.º: que refere que nos antes da revisão de 2015,
correspondiam à forma de ação especial, a falta de impugnação especificada não importa
confissão dos factos articulados pelo autor.
É reconhecido que, nos processos cujo objeto diga respeito ao exercício de poderes
de autoridade por parte da Administração, o acesso ao processo administrativo, a que a
tradição significadamente deu o norma de processo instrutor, no qual estão contidos os
“documentos em que se traduzem os atos e formalidade que integram o procedimento
administrativo” (art.1 /2 do CPA), é da maior importância para que o tribunal possa ter
acesso a dados probatórios essenciais, que, de outro modo, não poderiam ser acedidos.
§ T RÂMITES SUBSEQUENTES;
Por esse motivo, o art. 84.º impõe à entidade demandada o dever de, com a
contestação ou dentro do respetivo prazo: remeter ao tribunal o processo administrativo,
quando exista e todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que
seja detentora.
A intervenção do Ministério Público nos processos em que não configure parte , nos
termos do art. 85.º CPTA: em defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses
públicos especialmente relevantes ou de interesses difusos identificados no art. 9/2.º,
deixou de lhe ser reconhecida apenas nos processos respeitantes aos exercícios de poderes
de autoridade da AP, de impugnação de atos administrativos ou de normas (ou seja os
processos que correspondiam à forma da ação administrativa especial), passando a existir
em todos os processos que seguem a forma da ação administrativa,
Nos termos do art. 85.º CPTA sempre que num processo se diga a forma da ação
administrativa não seja intentado pelo MP no exercício da ação pública, logo que a petição
é inicial é recebida, e desse modo se considera constituída a instância (art. 78/1) , desse
facto deve ser dado de imediato conhecimento ao MP atrvés de remessa, pela secretaria
de cópia da petição, bem como os documentos que a instruem.
A partir desse momento, o MP fica ciente, ainda que em termos genéricos, do que está
em causa em cada processo, e desse modo, em condições de avaliar, em termos
perfunctórios, da relevância dos interesses nele alegadamente envolvidos, para oe feito
de formular um primeiro, juízo sobre a atenção que o processo parece merecer.
§ DESPACHO PRÉ-SANEADOR.
§ De acordo com o disposto no art. 87.º CPTA o processo é concluso ao juiz no termos
dos articulados, cujo o conteúdo cabe-lhe avaliar.
Nesse contexto prevê o art. 87.º a eventualidade de ser necessário proferir despacho
pré-saneador: destinado a providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias ou pelo
aperfeiçoamento dos articulador, ou a determinar a junção dos documentos com vista a
permitir a apreciação de exceções dilatórias , no todo ou em parte, do mérito da causa no
despacho saneador.
Caso o autor não proceda ao suprimento ou correção dentro do rpazo que lhe foi
fixado para o efeito há lugar à absolvição da instância nos termos do art. 87/7.º CPTA.
Ter em atenção ao rt. 87/8.º CPTA: admite o autor a apresentar nova petição na qual
observe as prescrições em falta, dispondo, para o efeito, o prazo de 15 dias.
O art. 87-A passou, entretanto, a prever a realização de audiência prévia, em termos
próximos daqueles que se encontram previstos no CPC. A audiência prévia desempenha
um papel muito importante, à luz do dever de gestão processual que, de harmonia com o
novo regime do CPC, o novo artigo 7.º-A impõe ao juiz administrativo. Com efeito a
audiência prévia permite ao juiz, já de posse de um conhecimento profundo do processo,
que previamente estudou promover, sendo caso disso, a discussão entre as partes, com
vista a obter uma definição mais precisa da matéria, de facto controvertida e do âmbito
do litígio, e em diálogo com as partes, programar o andamento subsequente do processo,
designadamente adotando medidas de simplificação e agilização do processo – em
particular as alíean c), e) e g) do n.1 do art. 87.º A.
Não resulta no entanto, daí que a realização de audiência prévia seja sempre
necessária.
Como estabelece o artigo 87.º-B ela não se realiza, desde logo “quando seja claro que
o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória”. Com
efeito, como, na ação administrativa é admitida a apresentação de réplica para resposta a
exceções deduzidas nas contestações (art. 85-A), por regra as exceções dilatórias já terão
sido debatidas nos articulado quando o juiz compete decidi-las no saneador. Se no
entanto, não tiver sido o caso, por exceção não ter sido invocada pelos demandantes e ser
de conhecimento oficioso afigura-se que o contraditório deverá ser assegurado em
audiência prévia para os efeitos do disposto na alínea d) do n.1 do art. 87-A.
O art. 88.º refere-se ao despacho saneador, estabelecendo que ele é proferido quando
haja que conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido
suscitadas pelas partes ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva
apreciar oficiosamente, ou que conhecer, total ou parcialmente, do mérito da cuasa,
quando a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do
processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de
algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória.
São duas hipóteses que o art. 88/1.º prevê para a prolação de despacho saneador:
1. A primeira dessas hipóteses, prevista na alínea a), é aquela em que haja que
conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido
suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes nos autos, o juiz
deva apreciar oficiosamente.
3. Legitimidade ativa: sim nos termos do art. 9.º e art. 55/1/a) CPTA: interesse
direito e pessoal de A.
4. Legitimidade passiva:Sim tem, nos termos gerais do art. 10/2.º CPTA:
Aplicação prática:
Mas será que não foi praticado nenhum ato administrativo? Sendo certo que
a recorrente invoca o desconhecimento da violação por não ter tido
conhecimento de qualquer procedimento disciplinar que pudesse ter conduzido
à prática de tal ato, ora, este desconhecimento da violação, não tem em conta o
crivo da existência, o ato administrativo existe, a questão que se podia discutir
era se era válido ou não era válido.
Sendo certo que este procedimento disciplinar existe nos termos do art. 180 e ss
da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, ex vi violação do art. 73/2/f)
(dever de obediência),desta mesma lei, concretizando em concreto a previsão do
art. 183.º da LGTFP.8
8
Infrações a que são aplicáveis as sanções disciplinares
Artigo 183.º
Infração disciplinar
Considera-se infração disciplinar o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que
meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce.
Atendendo ao art. 148.º CPTA: temos ou não um ato administrativo,
portanto existente:
Resulta entretanto da definição introduzida pelo novo art. 148.º CPA: que os atos
administrativos visam produzir efeitos externos, sendo assim, de molde a afetar direitos
ou interesses de entidades exteriores aquela que os pratica, com exclusão de todos os
demais atos jurídicos concretos.
Os atos internos podem ser de dois tipos, consoante sejam praticados fora do âmbito
de procedimentos administrativos com relevância externa , como paradigmaticamente
sucede com a emissão de ordens de serviço, oi no âmbito de procedimentos
administrativos com relevância externa – sendo que, neste último, apenas são internos os
atos que certos órgãos pratiquem em relação a outros órgãos da própria entidade no
ÂMBITO da qual o procedimento corre os seu termos.
Mas já o são a ordem que o órgão superior dirige aos serviços para que instaurem um
processo disciplinar a um funcionário , o ato de iniciativa oficiosa de um procedimento
administrativo e o ato mediante o qual um órgão ordena a outra que demita um
funcionário. Sendo que de acordo com o art. 51/2.º CPTA, não são só impugnáveis
aotos administrativos com eficácia externa.
Agora quanto ao MP referir que ação sempre deveria improceder, por não ter
sido precedida do necessário recurso hierárquico, previsto no n.o 4 do
artigo 225.o da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, temos de ter
em conta o art. 85/3,º CPTA; - art. 224.º refere que os atos proferidos em
processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente,
nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou
jurisdicionalmente, acho que não cabe na previsão do art. 82/2.º CPTA.
3ª PARTE DO CASO:
O que aqui acontece é que há uma falta de contestação absoluta quanto às razões
de direito e de facto que se opõem à pretensão do autor: sendo assim importa a
confissão dos factos articulados pelo autor.
§ Despacho Saneador:
Neste caso prático, o juiz não deveria ter emitido o despacho saneador, de
imediato, deveria ter-se socorrido ao mecanismo processual do despacho pré-saneador:
nos termos do art. 87.º CPTA: porque como vimos houveram factos que foram
admitidos por confissão, devido à preterição do ónus de contestação: ora diz-nos o art.
87.º CPTA que existe a possibilidade de proferir despacho pré-saneador, destinado a
providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias ou pelo aperfeiçoamento dos
articulador.
§ Caso 3
Por outro lado, a modificação objetiva da instância é possível ainda que para o
efeito se torne necessário alterar os fundamentos do pedido. Por regra o requerimento da
modificação do objeto do processo deve ser apresentado no prazo de impugnação do ato
anulatório e antes do trânsito em julgado da decisão que julgue extinta a instância por
impossibilidade superveniente da lide (art. 164/2.º CPTA).
Esta solução deve ter por contrapartida o reforço da efetividade da tutela dos
interessados nas situações em que de modo capcioso a Administração apenas anule o
ato impugnado para o efeito de esvaziar o objeto do ato impugnatório, provocando a
extinção da instância , mas no propósito de manter a regulação ilegal da situação através
da subsequente emissão de ato renovatório do ato anulado com reincidência nos
mesmos vícios. Ora estando em causa a arguição dos mesmos vícios contra o novo
ato, pode ser útil, de um ponto de vista de celeridade processual, que o processo seja
retomado, perante o mesmo juiz, no ponto em que tinha sido declarada extinta a
instância, com aproveitamento da prova produzida.
No art. 64.º do n.5 estende a aplicação do disposto nos números anteriores aos
casos de revogação de ato impugnado com efeitos retroativos, quando a esta haja lugar
ao abrigo do disposto do art. 171.º CPA.
O n.2 declara entretanto, extensivo o regime do n.1 a todos os casos em que, por
motivo diverso de uma revogação, cesse ou se esgote a produção de efeitos do ato
impugnado, designadamente pela sua integral execução no plano dos factos.
Esta previsão impede a emissão de pronuncias de extinção dos processos de
impugnação de atos administrativos por inutilidade superveniente da lide em
situações de esgotamento dos efeitos do ato impugnado apenas para o futuro como as
que foram proferidas no passado, desde há muito tempo que o Prof. Mário Aroso de
Almeida defende que só deste modo se assegura a efetiva eliminação da ordem jurídica
do ato ilegal, resultando da maior relevância quando esteja em causa a anulação de
decisões disciplinares punitivas, quando a anulação for necessária para obter certo tipo
de prestações para demonstrar a existência de um facto danoso, para o efeito de se poder
exigir a correspondente indemnização ou para salvaguardar o eventual interesse na
imposição judicial de vínculos quando ao ulterior exercício do poder por parte da
AP – componente que hoje reconhecidamente integra a pretensão anulatória e a que
corresponde um momento de acertamento da sentença anulatória, ao qual é reconhecida
a autoridade de caso julgado.
RESOLUÇÃO:
Aqui temos de ter em conta a figura da aceitação do ato prevista do art. 56.º CPTA: ora a
questão que se prende neste caso é que não houve sequer aceitação tácita nem expressa
por parte de A, e aqui tínhamos de ter especial atenção ao art. 56/3.º CPTA: que refere
que a execução ou acatamento por funcionário ou agente não se considera aceitação
tácita do ato executado ou acatado.
A Autora tinha de facto ainda possibilidade de impugnar nos termos gerais sob o art.
58:º/1/b) CPTA: tinha 3 meses, logo o seu amigo ilustre jurista não tinha razão quando
lhe disse que por não ter impugnado logo no dia a seguir, então a sua impugnação naquele
momento já não tinha qualquer efeito.
Sendo certo que a contagem para o prazo de impugnação só conta a partir da sua
notificação, nos termos do art. 59/1 e 2 do CPTA.
Caso 4:
Questão dos atos confirmativos previstos no art. 53.º CPTA: estes atos não
são impugnáveis: porque não são atos administrativos: efetivamente só há
um ato a proposta dos serviços académicos é apenas um ato preparatório.
Quanto ao indeferimento: mega o pedido do particular temos de olhar para
o art. 51/4.º CPTA: quanto à ação de impugnação de atos devidos: é este
artigo que traça a fronteira entre o objeto de ação de condenação de atos
administrativos aos atos de impugnação administrativa.
AÇÃO DE CONDENAÇÃO À PRÁTICA DE ATO LEGALMENTE DEVIDO;
AÇÕES SOBRE REGULAMENTOS E AÇÕES SOBRE CONTRATOS;
OUTRAS PRETENSÕES
Quando o amigo da interessada lhe diz que só tem 90 dias para propor a ação,
temos de ter em conta o art. 99/1.º CPTA: que nos diz que o prazo geral é de um
ano.
i) propor uma ação administrativa comum de condenação à prática de
comportamentos – temos de ter em conta que o amigo da interessada está
desatualizada, porque já não existe a diferença esquizofrénica entre ação
administrativa comum e especial, portanto temos de ter em conta o art. 2/2/b) do
CPTA: porque uma coisa é a tramitação da condenação à prática de atos devidos,
nos termos da lei ou de vínculo contratualmente assumido, outra é a condenação
à adoção ou abstenção de comportamentos, pela Administração Pública ou por
particulares;
Quanto à legitimidade passiva: deveria ter sido contra a Câmara Municipal: já
vimos a propósito do art. 10/2.º do CPTA: que neste caso há uma sanação
automática: deveria se ter demandado o a autarquia.
Atenção que no caso prático: estávamos perante um requerimento para uma licença de
construção, portanto temos de atender aos seguintes artigos do RJUE:
Artigo 111.º
Silêncio da Administração
a) Tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito
do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no
artigo 112.º;
b) [Revogada];
Artigo 112.º
1 - No caso previsto na alínea a) do artigo anterior, o interessado pode deduzir junto dos
tribunais administrativos um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade
competente para o cumprimento do dever de decisão.
4 - A intimação pode ser rejeitada por falta de preenchimento dos pressupostos para a
constituição do dever de decisão, por violação de disposições legais ou regulamentares.
5 - O processo pode terminar por inutilidade superveniente da lide se for provada a prática
do ato pretendido dentro do prazo da contestação.
6 - Na decisão, o juiz estabelece prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever
de decisão e fixa sanção pecuniária compulsória, nos termos previstos no Código de
Processo nos Tribunais Administrativos.
9 - Decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o ato devido, o
interessado pode prevalecer-se do disposto no artigo 113.º, com exceção do disposto no
número seguinte.
a) Imagine que, tendo já sido proposta a ação, a Câmara Municipal viria a finalmente
responder à pretensão de A., indeferindo-a com fundamento na falta de previsão daquele
tipo de marquises no plano especial de conservação do Bairro Alto.
- Aqui temos de ter em conta o art. 70/1.º do CPTA ex vi art. 68/1/b) do CPTA;
b) Imagine que, sabendo da situação de A., é o Ministério Público que pretende propor
uma ação tendente a resolver a situação. E se fosse a Assembleia Municipal?
- Aqui nem o Ministério Público nem a Assembleia Municipal podiam propor a ação, não
estavam preenchidos os trâmites do art. 67/4/a) , nem o art. 68/b) do CPTA, nem quanto
à Assembleia Municipal do art. 68/d) do CPTA, portanto nenhuma destas entidades tinha
legitimidade ativa;
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Diferentemente da versão de 2002, onde não era exigida a imediata operatividade, desde que
verificados três casos de desaplicação.
Exemplos de normas imediatamente operativas: normas que proíbem ou impõem condutas específicas
a cidadãos, que se encontrem em condições determinadas ou que modifiquem o estatuto jurídico de
uma categoria de pessoas, a norma que fixa o preço de determinado bem ou serviço e a que priva um
órgão de determinada competência que lhe pertencia.
Legitimidade ativa: a Associação como lesada: “diretamente prejudicada” pela
vigência das normas (n.º 1 e n.º 2 do artigo 73.º do CPTA) e não como «autora
popular»: a Associação mobilizar-se-á em juízo em defesa de interesses
próprios e não na tutela de interesses difusos;
Em primeiro lugar, importa dizer que a matéria aqui tratada diz respeito à
impugnação de normas, regulada nos arts. 72º a 77º do CPTA.
c) Por outro lado o art. 73/2.º do CPTA: reconhece legitimidade para pedir a
declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso a quem seja
diretamente lesado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo
pela aplicação de norma cujos efeitos se produzam imediatamente, sem
dependência de atos concretos de aplicação, desde que a ação seja proposta
com algum dos fundamentos previstos no art. 281.º CRP:
f) Desta forma, da leitura conjunta dos artigos 9º e 73º podem levantar-se duas
possíveis soluções. Uma é a de identificar no artigo 73º uma norma especial
em relação à legitimidade para impugnar normas com força obrigatória geral,
afastando a aplicação da regra geral. Outra hipótese passa pela abordagem das
disposições relativas à declaração de ilegalidade como meros corolários da
regra geral, a interpretar nos termos balizados pelo artigo 9º.
g) A história da elaboração do 73º/1 fornece-nos alguns elementos importantes
para a interpretação do mesmo. Na versão inicial do CPTA aprovada pela Lei
nº 15/2002 de 22 de Fevereiro não existia qualquer referência no artigo 73º às
pessoas e entidades referidas no 9º/2.
h) Assim, considerava-se, naturalmente que, nos casos de impugnação de
normas, a legitimidade popular se retiraria da norma geral, ou seja, à luz do
artigo 9º/2 os actores populares seriam partes legítimas.
i) Contudo, as modificações introduzidas no CPTA em 2003 pela Lei nº 4-
A/2003, de 19 de Fevereiro, antes mesmo da entrada em vigor do novo regime
do contencioso administrativo, introduziram a referência expressa aos actores
populares, que hoje consta, somo acima vimos, do nº2 do artigo 73º. Contudo,
a verdade é que a Assembleia da República rejeitou inclusão de idêntica
referência no nº1 daquele artigo, conforme constava da proposta do Governo.
j) A verdade é que a introdução de remissões expressas para as pessoas e
entidades do artigo 9º/2, nada introduziram de novo, uma vez que aquela
norma se aplicava de pleno direito, enquanto regra geral. Ainda assim, o
Governo entendeu ser necessária uma clarificação de regime, propondo os
aditamentos ao nº 1 e 2. Face à recusa da Assembleia da Republica em incluir
expressamente a legitimidade dos actores populares no nº1.
k) Outra clarificação que cumpre fazer diz respeito ao âmbito de aplicação do
artigo 73.º/2. Ora, o supra citado artigo apenas exclui do regime do CPTA (e
consequentemente, da competência dos tribunais administrativos) a
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, com fundamento no art.
281.º CRP, admitindo-se, por isso, sem qualquer ressalva, a declaração de
ilegalidade qualificada e de inconstitucionalidade, desde que com efeitos
restritos ao próprio processo.
Quid iuris?
O artigo 73º do CPTA consagra uma dualidade de regimes quanto ao âmbito de eficácia
das pronúncias judiciais no domínio do contencioso de impugnação de normas
regulamentares resultantes do exercício da função administrativa: - a «declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral»; - e a «declaração de ilegalidade com efeitos
circunscritos ao caso concreto»;
III - A segunda pode ser pedida a tribunal pelo «lesado» ou «qualquer das entidades
referidas no nº2 do artigo 9º» do CPTA, quando os efeitos da norma se produzam
imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação;
IV- A expressão «caso concreto» não pode, pois, deixar de ter, neste domínio, uma
relação conatural com a esfera jurídica do «lesado» ou da «entidade» em causa que vê
prejudicados os valores ou interesses que prossegue e promove;