Honorables

Jueces Administrativos
Circuito Judicial de Bucaramanga
Reparto

Ref.: DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE CONTRA EL INCISO 2° DEL

ARTÍCULO 39 DEL ACUERDO MUNICIPAL 032 DEL 2012, DEL MUNICIPIO
DE FLORIDABLANCA.

MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ, identificada como aparece al pie de mi firma,

mayor de edad, con domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., en ejercicio de la acción
pública de nulidad establecida en el Artículo 137 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respetuosamente solicito que,
se declare la nulidad del inciso 2° del artículo 39 del Estatuto Tributario del Municipio de
Floridablanca. El mencionado Estatuto Tributario fue adoptado en el Acuerdo 032 de
2012, por el Concejo Municipal de Floridablanca.

El aparte de la norma cuya declaratoria de nulidad se demanda, se subraya en la

siguiente transcripción:

“ARTÍCULO 39. EFECTOS DE LA CORRECCIÓN A LA LIQUIDACIÓN OFICIAL

DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. Cuando la corrección a la liquidación
oficial obedezca a errores de la administración y la misma se tramite de oficio, no
se causan intereses moratorios sobre el mayor valor liquidado y su pago se hará
exigible dentro de los plazos pendientes o una vez ejecutoriada la Resolución que
ordena la nueva liquidación.

Cuando la corrección a la liquidación oficial obedezca a mutaciones que

originen mayor impuesto a pagar, se causan intereses moratorios desde la
fecha de vencimiento para el pago, cuando el propietario o poseedor no
informo(sic) oportunamente al Catastro conforme lo señala el artículo 110 de
la RESOLUCIÓN NÚMERO 70 DE 2011 Por la cual se reglamenta
técnicamente la Formación, la Actualización de la Formación Catastral y
Conservación Catastral.” (Subrayas ajenas al texto original)

I. PRESUPUESTOS PROCESALES

A. Legitimidad

La presente demanda de nulidad simple se instaura en desarrollo del numeral

1° del Artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, según el cual, este medio de control es de
naturaleza pública, por lo cual todo ciudadano está facultado para solicitar la
declaratoria de nulidad de un acto administrativo.

B. Oportunidad

Por ser la presente demanda un medio de control de nulidad simple, la misma

puede ejercitarse en cualquier tiempo, de conformidad a lo establecido en el
literal a) del Artículo 164 del CPACA.
 DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE

Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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C. Competencia

Los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Bucaramanga son

competentes para conocer en primera instancia del presente medio de control,
por tratarse de un acto administrativo expedido por una autoridad del
municipal, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del Artículo 155 del
CPACA.

De igual forma, los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de

Bucaramanga son competentes en razón al territorio, de conformidad con el
numeral 1° del artículo 156 del mismo código, ya que se trata de un acto
administrativo proferido por el Concejo del municipio de Floridablanca, el cual
está circunscrito al Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con lo
establecido en el literal b. del numeral 23 del artículo primero del Acuerdo No.
PSAA06-3321 de 2006, mediante el cual, el Consejo Superior de la Judicatura
creó los Circuitos Judiciales Administrativos en el Territorio Nacional.

D. Procedencia

El acto administrativo acusado de nulidad, fue expedido contrariando las

siguientes normas constitucionales y legales que autorizan a las entidades
territoriales establecer tributos en su respectiva jurisdicción:

A. Constitución Política de Colombia.

- Artículos 1°, 228, 287, 317, 313 numeral 4° y 363.

B. Leyes y Decretos Ley.

- Ley 14 de 1983, artículos 3°, 5°, 6° y 8°.

- Ley 44 de 1990, artículo 3°.
- Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 99 numeral 4, 173, 175, 178,
179 y 184.

II. DESIGNACIÓN DE LAS PARTES

A. Demandante

MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ, identificada como aparece al pie de

mi firma, mayor de edad, domiciliada en Bogotá D.C., ciudadana colombiana,
en ejercicio de la facultad otorgada por el Artículo 137 del CPACA.

B. Demandado

Es demandado el municipio de Floridablanca, representado por su Alcalde o

quien haga sus veces por virtud de acto de delegación, de conformidad con lo
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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establecido en el artículo 159 del CPACA1 y en el numeral 3° del Artículo 315

de la Constitución Política.

III. ANTECEDENTES

A. El impuesto predial en Colombia se encuentra regulado, en la Ley 14 de 1983,

Decreto Ley 1333 de 1986, Ley 44 de 1990, entre otras. De conformidad con
dichas disposiciones, la base gravable del impuesto es el avalúo catastral o el
autoavalúo. El artículo 3° de la Ley 44 de 1990 dispone:

“Base gravable. La base gravable del Impuesto Predial Unificado

será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la
declaración anual del impuesto predial unificado”. (Negrillas por fuera
del texto)

B. Dicho avalúo catastral es determinado mediante los procesos de formación,

actualización y conservación de los catastros, a cargo de las Autoridades
Catastrales, de acuerdo con lo establecido por los artículos 3 y 5 de la Ley 14
de 1983 y 173 y 175 del Decreto Ley 1333 de 1986, que señalan lo siguiente:

Ley 14/1983.

Artículo 3º. “Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores

de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes
a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los
inmuebles.”

Artículo 5º. “Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar

los catastros o actualizarlos en el curso de periodos de cinco (5) años
en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos
físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el
avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o
de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado
inmobiliario.”

Decreto 1333 de 1986.

Artículo 173. “Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las

labores de formación, actualización y conservación de los catastros,
tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica
de los inmuebles.”
1
Artículo 159. Capacidad y representación. “Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones
públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al
proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso
administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
(…)
En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la
tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que
expidió el acto”.
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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Artículo 175. “Las autoridades catastrales tendrán la obligación de

formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de cinco (5)
años en todos los Municipios del país, con el fin de revisar los
elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles
disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas,
variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones
locales del mercado inmobiliario.”

C. Los avalúos catastrales tienen vigencia a partir del 1° de enero del año
siguiente a aquél en que fueron ejecutados. Los artículos 8° y 178 de la Ley 14
de 1983, y del Decreto Ley 1333 de 1986, respectivamente, establecen:

Ley 14 de 1983, Artículo 8º. “Los avalúos establecidos de conformidad

con los artículos 4º, 5º, 6º, y 7º entrarán en vigencia el 1° de enero
del año siguiente a aquél en que fueron ejecutados”. (Negrillas por
fuera del texto).

Decreto 1333 de 1986, Artículo 178. “Los avalúos establecidos de

conformidad con los artículos 1742, 175, 1763 y 1774 de este Decreto
entrarán en vigencia el 1o. de enero del año siguiente a aquel en
que fueron ejecutados.” (Negrillas por fuera del texto)

D. En virtud del artículo 313 numeral 4° de la Constitución Política, los Concejos

Municipales tienen la facultad de:

“…decretar de conformidad con la Ley, los tributos y los gastos

locales".

Adicionalmente, la anterior competencia complementada con el artículo 338 de

la Carta debe ser ejercida de forma armónica con el artículo 228 de la norma
superior que establece:

“las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus

intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal

2
ARTICULO 174. “Para los fines de la formación y conservación del catastro, el avalúo de cada predio se
determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para
las edificaciones en él comprendidas.
Los terrenos y las edificaciones, o las fracciones de área de unos y otros, en el caso que no fueren del todo
homogéneos respecto a su precio, se clasificarán de acuerdo con las categorías de precio que defina el
Gobierno Nacional en todo el país”.
3
ARTICULO 176. “En el intervalo entre los actos de formación o actualización del catastro, las autoridades
catastrales reajustarán los avalúos catastrales para vigencias anuales”.
4
ARTICULO 177. “En aquellos Municipios en los cuales no se hubiere formado el catastro con arreglo a las
disposiciones de los artículos 174, 175 y 176 de este Decreto, los avalúos vigentes se ajustarán anualmente
hasta el 31 de diciembre de 1988, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de
octubre de cada año, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). El
porcentaje de incremento no será inferior al 50% ni superior al 90% del incremento del índice nacional
promedio de precios al consumidor, registrado para el período comprendido entre el 1o. de septiembre del
respectivo año y la misma fecha del año anterior”.
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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virtud tendrán los siguientes derechos: 1) Gobernarse por autoridades

propias; 2) Ejercer las competencias que le corresponden; 3)
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones 4) Participar de las rentas
nacionales…” (Negrillas por fuera del texto)

E. En atención al marco legal descrito, el Concejo Municipal de Floridablanca,

que adoptó el sistema impositivo de Rentas mediante el Acuerdo 029 de
diciembre 15 de 2005, modificado por el Acuerdo 032 de 2012, expresamente
reguló la causación del impuesto en el Municipio de Floridablanca así:

“Art. 14. Causación del Impuesto. —El impuesto predial unificado se

causa el 1° de enero de cada año gravable, su liquidación será
anual y se deberá pagar dentro de los plazos fijados por la Secretaría
de Hacienda Municipal.” (Negrillas por fuera del texto).

F. No obstante lo anterior, el Concejo Municipal de Floridablanca estableció en el

inciso 2° del artículo 39 del Acuerdo 032 de 2012, la causación de intereses
moratorios en el impuesto predial, cuando el propietario o poseedor de un
predio, no informe las mejoras que se efectúen en el predio, desconociendo,
que estas mejoras pueden o no ser incorporadas al catastro y que en todo
caso, no pueden automáticamente incrementar el avalúo catastral, si no es
debidamente actualizado el catastro, y que en cualquier caso esta
actualización sólo puede tener efectos para el año siguiente a aquel en el que
se efectúa, por expresa disposición legal, tal como se ha mencionado.

Contrario a la normativa a la cual debe ceñirse y que ha sido transcrita, la norma

cuya declaratoria de nulidad se demanda, pretende dar efectos retroactivos a la
formación o actualización catastral, al exigir al responsable, el pago de intereses
de mora sobre una base que no hace parte de la actualización catastral. A
continuación se desarrolla el concepto de la violación.

IV. CONCEPTO Y FUNDAMENTOS DE LA VIOLACIÓN

A. NULIDAD POR VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 363 DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA, 8° DE LA LEY 14 DE 1983, 178 DEL DECRETO
1333 DE 1986, 43, 96, Y 131 DE LA RESOLUCIÓN IGAC No. 070 DE 2011, Y
14 DEL ACUERDO 032 DE 2012, POR IMPONER SANCIONES
DECONOCIENDO EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY
TRIBUTARIA, LA CAUSACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL Y LA BASE
GRAVABLE DEL MISMO.

El inciso segundo del artículo 39 del Acuerdo Municipal 032 de 2012, está
revestido de un carácter retroactivo, violando de manera flagrante el principio
de irretroactividad de las leyes tributarias consagrado en el artículo 363 de la
Constitución Política, al pretender que se causen intereses moratorios desde el
momento en que se haya vencido el pago del Impuesto Predial en el municipio
de Floidablanca, cuando el propietario o poseedor de un predio que haya
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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tenido una mutación que origine un mayor impuesto a pagar, no haya

informado de dicha mutación, independientemente que las mismas se hayan
incorporado o no al catastro.

En efecto, la norma objeto de la presente demanda de nulidad, consagra lo

siguiente:

“ARTÍCULO 39. EFECTOS DE LA CORRECCIÓN A LA LIQUIDACIÓN

OFICIAL DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. Cuando la
corrección a la liquidación oficial obedezca a errores de la
administración y la misma se tramite de oficio, no se causan intereses
moratorios sobre el mayor valor liquidado y su pago se hará exigible
dentro de los plazos pendientes o una vez ejecutoriada la Resolución
que ordena la nueva liquidación.

Cuando la corrección a la liquidación oficial obedezca a mutaciones

que originen mayor impuesto a pagar, se causan intereses
moratorios desde la fecha de vencimiento para el pago, cuando el
propietario o poseedor no informo (sic) oportunamente al Catastro
conforme lo señala el artículo 110 de la RESOLUCIÓN NÚMERO 70
DE 2011 Por la cual se reglamenta técnicamente la Formación, la
Actualización de la Formación Catastral y Conservación Catastral.”
(Negrillas por fuera del texto).

El aparte normativo cuya nulidad se persigue, pretende dar efectos

retroactivos al avalúo catastral, el cual rige a partir del primero de enero del
año siguiente a aquél en el que se determina.

En este punto, vale la pena recordar que por medio del avalúo catastral, se
determina el valor de los predios, lo cual se logra por medio de la investigación
y análisis del mercado inmobiliario5.

Este análisis se concreta en una resolución o acto administrativo que entra en

vigencia a partir del primero de enero del año siguiente a aquél en que se
establece el avalúo catastral, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43
de la Resolución 70 de 20116; y para efectos del impuesto predial unificado,
tendrá efectos desde la siguiente vigencia fiscal a su incorporación en el
catastro, de acuerdo con lo establecido en los artículos 8 de la Ley 14 de 1983
y 178 del Decreto Ley 1333 de 1986, citados en los antecedentes de la
presente demanda.

5
Resolución IGAC 070 de 2011. Artículo 8. ARTÍCULO 8.- Avalúo catastral.- “El avalúo catastral consiste en
la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado
inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales
practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.
Las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las cuales
determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos”.
6
Resolución 70 de 2011, artículo 43: Vigencia Fiscal. Los avalúos establecidos de conformidad con los
artículos 4°, 5°, 6° y 7° de la Ley 14 de 1983, entrarán en vigencia el 1° de enero del año siguiente a aquel en
que fueron ejecutados.”.
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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Adicionalmente, las normas aplicables en materia del impuesto predial, son

reiterativas en que dicho tributo se causa el 1° de enero del respectivo período
gravable, en atención a la realidad física7, jurídica8 y económica9 en que se
encuentre un inmueble a dicha fecha con base en el avalúo formado o
actualizado en el año anterior, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia
del Consejo de Estado, que se transcribe parcialmente a continuación:

“El impuesto es anual y se causa el 1° de enero del respectivo año

gravable, lo que implica que se deben tener en cuenta las
características jurídicas, físicas y económicas de los predios para
ese momento, las cuales permiten identificar los elementos del
impuesto. Para determinar las circunstancias particulares de cada uno
de los predios sujetos al impuesto al momento de su causación, es
imperativo acudir al catastro, como quiera que él constituye el
“inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los
bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el
objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y
económica.” 10. (Negrillas por fuera del texto original)

Así las cosas, el 1° de enero es la fecha de causación del impuesto predial, de

manera independiente a los plazos que se establezcan para su pago, tanto así
que las normas tanto nacionales, como incluso ocurre con las normas del
municipio de Floridablanca expresamente así lo han señalado, como bien se
puede observar a continuación:

Normativa
Contenido del Artículo
Aplicable
“El impuesto predial unificado se causa el 1° de
Acuerdo 032 de
enero de cada año gravable, su liquidación será
2012, Art. 14
anual”
“Los avalúos establecidos de conformidad con los
Ley 14 de 1983, artículos 4º., 5º., 6º., y 7º entrarán en vigencia el 1°
Art. 8º. de enero del año siguiente a aquél en que fueron
ejecutados”
Decreto “Los avalúos establecidos de conformidad con los
Extraordinario. 1333 artículos 174, 175, 176 y 177 de este Decreto
de 1986. entrarán en vigencia el 1o. de enero del año
ART. 178 siguiente a aquel en que fueron ejecutados”

7
Artículo 3°. Aspecto Físico. Resolución IGAC 070 de 2011. “Consiste en la identificación, descripción y
clasificación del terreno y de las edificaciones del predio, sobre documentos gráficos, tales como cartas,
planos, mapas, fotografías aéreas, ortofotografías, espaciomapas, imágenes de radar o satélite u otro
producto que cumpla con la misma función”
8
Artículo 4°. Aspecto Jurídico. Ibídem. “El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos
catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien
inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y
registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo”.
9
Artículo 5°. Aspecto Económico. Ídem. “El aspecto económico consiste en la determinación del avalúo
catastral del predio, obtenido por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los
terrenos y para las edificaciones en él comprendidos”.
10
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2007, C.P. Ligia López Díaz.
Expediente. 15954.
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
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Normativa
Contenido del Artículo
Aplicable
“Vigencia Fiscal.— Los avalúos establecidos de
Resolución IGAC 070 conformidad con los artículos 4°, 5°, 6° y 7° de la
Artículo 43 Ley 14 de 1983, entrarán en vigencia el 1° de enero
del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados”
“…los predios que han sido formados y determina
Resolución IGAC 070
que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el
Artículo 96
1° de enero del año siguiente”
“La vigencia fiscal del avalúo catastral será a partir
Resolución IGAC 070 del 1° de enero del año siguiente a su fijación, es
Artículo 131 anual, y va hasta el 31 de diciembre del
correspondiente año”

En ese sentido, no hay duda que el impuesto se declara y/o se paga en el

mismo año en que se causa. No obstante, nótese que la normativa de la cual
se persigue su nulidad, exige que aquellas mejoras que no hayan sido
incorporadas al catastro, hagan parte de la base gravable del impuesto predial,
lo cual desconoce las normas que regulan la base gravable del impuesto, las
que regulan el procedimiento de formación, conservación y actualización del
mismo, que expresamente consagran que cualquier mutación incorporada al
catastro, entrará en vigencia al 1° de enero del año siguiente a aquél en que se
efectúa, y el principio de irretroactividad de la ley tributaria, desarrollado en el
artículo 363 la Constitución Política, que concretamente señala que:

“…Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.”

Respecto de este principio, vale la pena tener en cuenta que de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, “[l]a irretroactividad de la ley tributaria
pretende en esencia salvaguardar el principio de seguridad jurídica. En efecto,
el hecho de que la norma tributaria tenga como característica el ser
antecedente a la producción de las consecuencias normativas que establece,
garantiza que el beneficiario o destinatario de la disposición la conozca, impide
que el receptor o receptores de la norma tributaria sean sorprendidos con el
gravamen y salvaguarda el principio constitucional de legalidad.”11

De esta forma, la norma que se demanda, al establecer que las modificaciones

que se efectúen en un predio deben entrar en vigencia en el periodo en que se
efectúan, independientemente de su incorporación o no al catastro, y por ende,
de ser base gravable de dicho tributo, so pena de la generación de intereses
moratorios en el impuesto predial, comporta una verdadera inseguridad jurídica
para el contribuyente de dicho impuesto, en la medida en que éste podrá ser
sancionado por una situación que sólo tiene efectos hacia futuro, como es la
modificación de un predio, cuya incorporación al Catastro no se haya
efectuado al momento de la causación del tributo (1° de enero del año objeto
de la declaración).

De acuerdo con lo expuesto, solicitamos al Señor Juez reconocer que las

disposiciones de la Carta Política, la Ley 14 de 1983, del Decreto Ley 1333 de
11
Corte Constitucional, Sentencia C-785 del 10 de octubre de 2012, M.P. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
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1983, al igual que las normas de carácter técnico contenidas en la Resolución

070 de 2011, fueron violadas a través del inciso 2° del Artículo 39 del Acuerdo
032 de 2012, norma contenida en el Estatuto Tributario del Municipio de
Floridablanca, pues pretende cobrar intereses moratorios desconociendo el
período de causación anual del impuesto predial, irrumpiendo con el principio
de irretroactividad de las normas tributarias, situación que está proscrita por
nuestro ordenamiento constitucional y normativo.

B. NULIDAD POR VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1°, 287, 317, Y 313-4 DE

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA POR DESBORDAR LA FACULTAD
CONTEMPLADA EN EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA TERRITORIAL DEL
QUE GOZAN LOS CONCEJOS MUNICIPALES AL ESTABLECER
SANCIONES NO INCLUIDAS EN LA LEY.

La Constitución de 1991 reconoció expresamente que el Estado colombiano se

organiza en forma de república unitaria, pero al mismo tiempo, permite la
autonomía de las entidades territoriales12. El principio de autonomía de las
entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo
de los asuntos propios, como se observa en el artículo 287 de la Constitución
Política, el cual advierte que la autonomía de las entidades territoriales se
ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual apunta a
preservar el interés nacional y el principio de Estado Unitario.

Teniendo en cuenta que el impuesto predial es de carácter anual y se

causa el 1° de enero del respectivo año gravable, lo que implica que se
deben tener en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas
de los predios para ese momento, las cuales permiten identificar los
elementos del impuesto13. No obstante, se observa (y como se desarrolló en
detalle en el anterior acápite) en la normativa de la cual se persigue su nulidad,
que ésta pretende sancionar con intereses moratorios aquellas mutaciones (no
informadas) en los predios susceptibles de incrementar el impuesto a cargo,
computándolos desde la fecha en que se realiza la mutación, situación que sin
duda alguna desatiende, las normas de causación anual del impuesto para la
determinación de la base gravable.

Aunado a lo anterior, los artículos 300-414 y 313-415 de la Carta permiten que

las entidades territoriales gocen de autonomía para gestionar sus intereses,
entre otros, decretando tributos y gastos locales.

12
Artículo 1. Constitución Política: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”.
13
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2007, C.P. Ligia López Díaz.
Expediente. 15954.
14
Artículo 300. Constitución Política. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de
ordenanzas: “4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales”.
15
Artículo 313. Constitución Política. Corresponde a los consejos “4. Votar de conformidad con la Constitución
y la ley los tributos y los gastos locales.”.
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Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que:

“…la Constitución contempla una forma de Estado que se construye a

partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un
ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. Dentro de ese
esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la
Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y los
entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al
legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas
mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección
debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en
ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras
impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.

El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas

definiciones constitucionales que establecen unos límites entre uno y
otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha
precisado que, “[p]or un lado, el principio de autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo
cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por
el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de
autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta
última”16

En virtud del mencionado principio, y teniendo en cuenta que el artículo 317

superior, dispone que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad
inmueble”, dicha facultad no podrá exceder los límites contemplados tanto en
la Constitución como en la ley atendiendo a los lineamientos del artículo 287
antes mencionado.

No obstante, como se observa en la presente demanda, dicho límite es

vulnerado de manera directa por el inciso segundo (2°) del Artículo 39 del
Acuerdo 032 de 2012, toda vez que, como se ha expuesto, por un lado impone
un deber de informar a las Autoridades Catastrales de cualquier mejora
susceptible de incrementar el impuesto a cargo, so pena de proceder a corregir
las declaraciones privadas, liquidando intereses moratorios desde el momento
en que ésta se efectúa, lo cual, no tiene ningún fundamento legal, sobre todo,
porque se trata de un deber exclusivo de las Autoridades Catastrales, que
deben mantener actualizado el sistema de catastro; y por otro lado, desconoce
las normas que regulan la base gravable y la causación del tributo, en la
medida en que impone la liquidación de intereses moratorios por las
correcciones que se generen por no haberse informado a Catastro las
modificaciones a los predios susceptibles de incrementar el impuesto predial,
así dicha modificación no se encuentre incorporada a catastro al 1° de enero

16
Sentencia de Constitucionalidad. Corte Constitucional, Sala Plena, Referencia C-931, noviembre 15 de
2006, M.P. RODRIGO ESCOBAR GIL
 DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE

Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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del año que se declara, generándose igualmente una trasgresión del principio
de irretroactividad tributaria.

Es preciso recordar que el Artículo 99 del Decreto Ley 1333 de 198617,

consagra una expresa prohibición a los Consejos Municipales de “intervenir en
asuntos que no sean de su competencia, ya sea por medio de acuerdos o
resoluciones”.

Así las cosas y teniendo en cuenta que el aparte normativo cuya nulidad se
demanda establece una sanción (intereses moratorios) a los propietarios o
poseedores de algún predio ubicado en la jurisdicción del municipio de
Floridablanca por no informar de cualquier mejora sobre dicho predio
susceptible de incrementar el impuesto a cargo, sanción que como bien se
observó en los acápites anteriores, no existe ni en la Ley creadora del
impuesto, ni en las normas que regula la actividad catastral en el país. Por el
contrario y como bien se explicó, es deber de las Autoridades Catastrales tener
actualizado el sistema de catastro, lo que implica que éstas son quienes
deberán estar pendientes de informar a las Autoridades Municipales cualquier
mejora o adquisición que sean susceptibles de incrementar el impuesto a
cargo y así, para que el predio tribute de conformidad con su realidad física,
jurídica y económica.

En consecuencia de lo anterior, y teniendo en cuenta que la norma

demandada sin duda alguna desborda los límites propios de su competencia
por arrogarse una facultad que sólo le compete al legislador, viola los artículos
1°, 287, 317,313-4, de la Constitución Política, toda vez que no se ajusta ni a
los límites de la Constitución, ni a los límites de la ley.

C. NULIDAD POR VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1, 3, 5 y 6 DE LA LEY 14

DE 1983, ARTÍCULO 3° DE LA LEY 44 DE 1990 y 173 y 175 DEL DECRETO
1333 DE 1986, POR IMPONER OBLIGACIONES Y SANCIONES A LOS
CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO PREDIAL, SIN NINGÚN
FUNDAMENTO LEGAL

El inciso 2° del Artículo 39 del Estatuto Tributario de Floridablanca impone una

obligación la cual no están constreñidos a cumplir los propietarios o
poseedores de predios relacionados con mejoras en los inmuebles o predios
que sean susceptibles de incrementar el impuesto a cargo.

Según esta norma, sanciona con intereses moratorios aquellas correcciones a

las declaraciones tributarias por las mutaciones que se efectúen en los predios
susceptibles de incrementar el impuesto a cargo, cuando los propietarios o
poseedores no hayan informado de dicha mutación a las Autoridades
Catastrales, es decir, sin que dicha mutación haya sido incorporada al
catastro, olvidando que la base gravable del impuesto predial es el avalúo
catastral vigente al 1° de enero del año que se declara, el cual debe ser

17
Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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actualizado por las Autoridades Catastrales, sin depender de la información

que provea el propietario o poseedor del predio, como bien se explicó en el
capítulo anterior.

No obstante, esta “obligación” de informar a Catastro (o a las autoridades que

hagan sus veces), de las mejoras efectuadas en los predios, por parte de los
propietarios o poseedores de los mismos, no cuenta con ningún fundamento
legal o constitucional.

En efecto, ni la Ley 14 de 1983, ni el Decreto Ley 1333 de 1983, ni las normas

técnicas que regulan las labores de las Autoridades Catastrales (en este caso
Resolución 070 de 2011)18, establecen una obligación formal o sustancial de
informar, por parte de los propietarios o poseedores de los predios, de las
mejoras que hayan presentado dichos predios, so pena de generar una
corrección en la declaración del impuesto predial, en la que se liquiden se
intereses moratorios en contra del contribuyente, a pesar de que éste, liquidó y
pagó su impuesto con base en el avalúo catastral vigente.

Por el contrario, como bien se observa, en los siguientes apartes normativos,

es el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y las Oficinas de Catastro, las
encargadas de actualizar la información de los registros catastrales para que
los contribuyente, con base en dicha información, puedan liquidar el impuesto
predial año a año.

Veamos.

Ley 14 de 1983.

Artículo 1º.- “El avalúo catastral de todos los inmuebles se actualizará

durante del año de 1983. Para este efecto el último avalúo vigente se
reajustará en un diez por ciento (10%) anual acumulado, año por año,
de acuerdo con su antigüedad o fecha. El período del reajuste no podrá
exceder de 15 años.

El Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" y las Oficinas de

Catastro de Cali, Medellín y Antioquía incorporarán dichas
modificaciones en los registros catastrales.” (Negrillas por fuera del
texto).

Artículo 3º.- “Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las

labores de formación, actualización y conservación de los
catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica,

18
Ley 14 de 1983 Artículo 12º.- “Las labores catastrales de que trata la presente Ley se sujetará en todo
el país a las normas técnicas establecidas por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi".
En cumplimiento de lo anterior el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" ejercerá las labores de vigilancia y
asesoría de las demás entidades catastrales del país”. (Negrillas por fuera del texto original).
 DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE

Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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fiscal y económica de los inmuebles.”19 (Negrillas por fuera del

texto).

Artículo 5º.- “Las autoridades catastrales tendrán la obligación de

formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de
cinco (5) años en todos los municipios del país, con el fin de
revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las
posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en
mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras
públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.”20 (Negrillas
por fuera del texto).

Artículo 6º.- “En el intervalo entre los actos de formación o actualización

del catastro las autoridades catastrales reajustarán los avalúos
catastrales para vigencias anuales”. (Negrillas por fuera del texto
original).

Incluso, como se detalla en el artículo 9° de la precitada Ley21, ratificado en el

artículo 179 del Decreto 1333 de 1989, los propietarios y poseedores de
predios que consideren que el avalúo practicado por las Autoridades
Catastrales (quien ejerce el deber impuesto en la ley) no corresponda a las
características y condiciones del predio, podrán solicitar ante las oficinas de
Catastro su revisión, atendiendo a un procedimiento establecido para tal efecto
por dichas Autoridades Catastrales22.

De igual forma, los artículos 13 de la Ley 14 de 1983, y 184 del Decreto Ley
1333 de 1989 consagran la posibilidad que tienen los propietarios o
poseedores de presentar ante la correspondiente oficina de catastro una
estimación de su propio avalúo catastral, de solicitar la revisión del avalúo
practicado por las Autoridades Catastrales, así como la posibilidad de
presentar su autoavalúo respectivamente, situación que evidencia que no hay
obligación alguna de informar23.

19
Esta norma se reitera en el artículo 173 del Decreto 1333 de 1986.
20
Esta norma se reitera en el artículo 175 del Decreto 1333 de 1986.
21
Artículo 9° de la Ley 14 de 1983: “El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la
Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y
condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la
decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación”. (Negrillas por fuera
del texto original).
22
Resolución 70 de 2011.
23
Artículo 13º de la Ley 14 de 1983. “Antes del 30 de junio de cada año, los propietarios o poseedores de
inmuebles o de mejoras podrán presentar ante la correspondiente Oficina de Catastro, la estimación
del avalúo catastral. En los municipios donde no hubiere Oficina de Catastro, su presentación se hará ante el
Tesorero Municipal”. (Negrillas por fuera del texto original).
Artículo 184º del Decreto 1333 de 1989. “Los propietarios o poseedores que presenten la estimación del
avalúo, deberán adjuntar a la declaración de renta y patrimonio del año correspondiente, copia del mismo,
sellada por la oficina de catastro o por la tesorería ante la cual se haya presentado”. (Negrillas por fuera del
texto original).
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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De acuerdo con lo expuesto, en ninguno de los apartes normativos descritos,

que regulan la actualización de la información en catastro, se establece la
obligación de actualizar la información de los predios, por parte de los
propietarios o poseedores de los mismos, ante las Autoridades Catastrales, so
pena de pagar intereses moratorios en el impuesto predial,
independientemente que en su liquidación privada hayan declarado como base
gravable el avalúo catastral vigente.

Lo anterior, porque esta es una obligación que recae exclusivamente en las

Autoridades Catastrales. Luego la información que reposa ante dichas
autoridades, al 1° de enero de cada año, es la que los contribuyentes del
impuesto predial deben tener en cuenta para liquidar su correspondiente
impuesto. De lo contrario, no tendrían los elementos suficientes para cumplir
con su obligación sustancial.

En consecuencia, debido a que la norma local consagra una obligación que

únicamente recae en las Autoridades Catastrales, así como una consecuencia
sancionatoria tributaria –intereses moratorios en el impuesto predial–, por su
incumplimiento, que no cuentan con ningún fundamento legal, solicitamos al
Señor Juez se sirva declarar la nulidad del inciso segundo del artículo 39 del
Acuerdo 32 de 2012, proferido por el Concejo Municipal de Floridablanca.

V. PETICIÓN

Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, respetuosamente

solicito al Honorable Juez del Circuito declarar la nulidad del inciso 2 del artículo 39
del Acuerdo 039 del 07 de diciembre de 2012, proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca.

Así pues, al declarar la nulidad del inciso acusado del Acuerdo 032 de 2012,
solicitamos indicar de forma precisa que las normas concordantes con dicha
disposición, no son aplicables en razón de la declaratoria de nulidad del acto
acusado.

VI. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL. MEDIDA CAUTELAR.

En virtud de los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la
medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto
administrativo, se señala que ésta puede ser solicitada en la demanda o en
cualquier estado del proceso, por escrito o en audiencia24.

24
Artículo 229. “Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten
ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del
proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en
providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el
presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”.
Artículo 230. “Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas,
conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las
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Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
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Para que esta proceda, el artículo 231 de la ley en mención contempla los siguientes
requisitos:

“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión

provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones
invocadas en la demanda…, cuando tal violación surja del análisis del acto
demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como
violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

Así las cosas, conforme a lo preceptuado por los artículos 229, 230 y 231 de la Ley
1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo o Contencioso
Administrativo, en esta oportunidad nos permitimos solicitar se decrete, como
medida cautelar, la suspensión provisional del inciso 2° del Artículo 39 del Acuerdo
032 de 2012, proferido por el Concejo Municipal de Floridablanca.

Esta petición se presenta, debido a que, como se ha expuesto suficientemente en

esta demanda, la norma acusada, viola los artículos 1°, 228, 287, 317, 313-4 y 363
de la Carta Política, 1°, 3º, 5º, 6º y 8° de la Ley 14 de 1983, 3° de la Ley 44 de 1990
y los artículos 99, 173, 175, 178, 179 y 184 del Decreto Ley 1333 de 1986, porque:

A. La norma demandada pretende dar efectos retroactivos al avalúo

catastral al establecer que se causan intereses moratorios desde el momento
en que se haya vencido el pago del Impuesto Predial en el municipio de
Floidablanca, cuando el propietario o poseedor de un predio que haya tenido
una mutación que origine un mayor impuesto a pagar, no haya informado de
dicha mutación, así dichas mutaciones no se hayan incorporado o no al
catastro.

B. El Concejo Municipal estableció una sanción que no estaban

contemplada en la Ley, en la medida en que el deber de mantener
actualizado el catastro está exclusivamente en cabeza de las Autoridades
Catastrales y no en los contribuyentes del impuesto predial, luego éstos no
pueden soportar la carga sancionatoria impuesta en el inciso 2° del Artículo 39
del Acuerdo 032; y,

C. Actualmente el Municipio de Floridablanca está imponiendo unas

sanciones, por conductas que por ley no son sancionables, debido a que
se están cobrando intereses moratorios a aquellos propietarios y/o poseedores
de predios ubicados en el municipio de Floridablanca a las Autoridades
Catastrales que no hayan informado cualquier mejora susceptible de
incrementar la base gravable del impuesto predial, situación que desborda
cualquier competencia municipal, pues este es un supuesto que no contemplan

pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las
siguientes medidas:
(…)
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”.
 DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE

Inciso 2 del artículo 39 del Acuerdo 32 del 07 de diciembre de 2012 proferido por el Concejo Municipal de
Floridablanca
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ni las normas creadoras del tributo, como aquellas normas encargadas de

regular la actividad catastral en el país.

Esta situación sin duda alguna contraviene el ordenamiento normativo antes citado,
pues desconoce el periodo mismo de causación del impuesto predial e impone una
obligación a la cual no están constreñidos a cumplir los propietarios o poseedores
de predios relacionados con mejoras o adquisiciones de predios que sean
susceptibles de incrementar el impuesto a cargo.

Por lo anterior y mientras se resuelve la nulidad aquí planteada, solicitamos sea

suspendido provisionalmente el inciso 2° del artículo 39 del acuerdo 032 de 2012.

VII. ANEXOS

Se adjunta a esta demanda como anexo:

A. Copia de la demanda con sus anexos, para el traslado al demandado.

B. Copia del Acuerdo 032 del 30 de noviembre de 2012, proferido por el Concejo
del Municipio de Floridablanca, Santander.

VIII. NOTIFICACIONES

Las notificaciones en la siguiente dirección: Calle 113, No. 7-80 Piso 5°, en Bogotá
D.C.

De los Honorables Jueces,

MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ

C.C. 51.941.390 de Bogotá D.C.
T.P. No. 76.891 del C.S. de la J.