ESCOLA SUPERIOR ABERTA DO BRASIL – ESAB

CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM

CONTROLADORIA E FINANÇAS

FLORISVALDO CUNHA CAVALCANTE JÚNIOR

CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE TOMADA DE

DECISÕES DO GESTOR PÚBLICO: um estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina

PETROLINA – PE
2012
 FLORISVALDO CUNHA CAVALCANTE JÚNIOR

CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE TOMADA DE

DECISÕES DO GESTOR PÚBLICO: um estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina

Monografia apresentada ao Curso de Pós-

Graduação em Controladoria e Finanças
da Escola Superior Aberta do Brasil como
requisito para obtenção do título de
Especialista em Controladoria e Finanças,
sob orientação do Prof. Msc. Almir da Cruz
Sousa.

PETROLINA – PE
2012
 FLORISVALDO CUNHA CAVALCANTE JÚNIOR

A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE TOMADA

DE DECISÕES DO GESTOR PÚBLICO: um estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina

Aprovada em XX de XXX de 2012.

__________________________________

__________________________________

__________________________________

PETROLINA – PE
2012
 DEDICATÓRIA

A Deus,

“Senhor, a ti, que nos concedeste a vida, que nos fizeste seres racionais,
queremos ser gratos, pois o que antes parecia longínquo, hoje se concretiza.”

Obrigado senhor!”
 AGRADECIMENTO

Se hoje chego a este momento tão desejável na carreira, pronto a tornar-me

Especialista em Controladoria e Finanças, é porque no decorrer desse ano tive o
apoio e incentivo de algumas pessoas, pessoas estas que foram fundamentais
nessa minha caminhada devido a diversos motivos, por isso gostaria de agradecer:

Primeiramente a Deus, que me protege e que me dá sabedoria para enfrentar os

obstáculos da vida.

Aos meus pais, Florisvaldo Cunha Cavalcante e Maria Lucia Neres Cavalcante pelo
incentivo e apoio em todos os momentos.

As equipes das Secretarias de Administração, Finanças e Controladoria da

Prefeitura Municipal de Petrolina, pela receptividade e agilidades nas informações
necessárias ao desenvolvimento da pesquisa. Em especial Andréia Gomes
(Secretaria de Administração), que cordialmente me atendeu e apresentou as
demais secretarias.

Ao Professor orientador Almir da Cruz Sousa, que cordialmente me auxiliou na

elaboração e conclusão desta monografia.

A Professora co-orientadora Giuliana B. Liberato, que gentilmente também me

auxiliou na elaboração, acompanhamento e conclusão desta monografia.

A toda equipe do Apoio Administrativo / Educacional da ESAB, que sempre esteve

presente no suporte acadêmico quando precisei esclarecer minhas dúvidas.
 RESUMO

A presente pesquisa tem a finalidade de avaliar a Contabilidade Pública como

ferramenta de tomada de decisões do gestor público, tendo como objeto de estudo
a Prefeitura Municipal de Petrolina. Desta forma o objetivo geral desta pesquisa é
analisar as formas de contribuição da Contabilidade Pública na Prefeitura Municipal
de Petrolina, bem como verificar se os secretários da Área Financeira /
Orçamentária têm pleno conhecimento de sua aplicabilidade e como eles utilizam
esta ferramenta no citado órgão. A pesquisa foi desenvolvida através de estudo
bibliográfico e estudo de caso. A coleta e análise de dados se fundamentaram
através de análise documental da instituição e entrevistas com os Secretários. Foi
escolhido para esta amostra somente as secretarias que estão ligadas diretamente
com as áreas administrativa / financeira. Foi constatado que a Contabilidade
Gerencial tem subsídios para se tornar uma ferramenta útil aos gestores públicos.
Constatou-se que a contribuição da Contabilidade Gerencial esta na definição da
melhor destinação dos recursos públicos de forma que haja uma racionalização
dos gastos e uma maior cobertura das demandas sociais. Percebeu-se que o
Controle Interno é a ferramenta chave para o sucesso dos demais instrumentos,
visto que todos direto ou indiretamente esta ligado a ele. Constatou-se que no
município de Petrolina a Contabilidade Pública é aplicada com efetividade, pois a
gestão tem uma visão inovadora. Também que se constatou que os secretários
possuem graduação na área de atuação, o que nem sempre acontece nos órgãos
públicos.

Palavras-chave: Contabilidade Pública. Despesa Pública. Receita Pública.

Administração Pública. Tomada de Decisões.
 LISTA DE TABELAS E QUADROS

Quadro 1 – Tipos de Despesas Públicas.............................................................. 16

Quadro 2 – Tipos de Receitas Públicas................................................................ 18

Quadro 3 - Diferenças entre a Contabilidade Pública e a Contabilidade

30
Empresarial...........................................................................................................
Quadro 4 - Comparativo entre as Demonstrações Contábeis Públicas e
Contabilidade Geral.............................................................................................. 32

Quadro 5 - Divergências entre o Balanço Patrimonial Público e Privado............. 33

Tabela 1 - Transferência de Recursos do Governo Federal................................. 40

Tabela 2 – Arrecadação do Fundo de Participação dos Municípios pelo

40
Município de Petrolina..........................................................................................
Tabela 3 - Implantação do Portal da Transparência nos Municípios.................... 41
 LISTA DE SIGLAS

CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados

DLPA Demonstração de Lucros ou Prejuízos Acumulados
DMPL Demonstração de Mutações do Patrimônio Líquido
DOAR Demonstração de Origens e Aplicações de Recursos
DRE Demonstração do Resultado do Exercício
FACAPE Faculdade de Ciências Aplicadas e Sociais de Petrolina
FPM Fundo de Participação dos Municípios
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFET Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
ISSQN Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
ITBI Imposto Sobre a Transmissão de Bens Intervivos
LDO Lei de Diretrizes Orçamentários
LOA Lei do Orçamento Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
NFE Nota Fiscal Eletrônica
NFS Nota Fiscal de Serviços
PPA Plano Plurianual Anual
RIDE Região Administrativa Integrada de Desenvolvimento
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
TCU Tribunal de Contas da União
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UNICAP Universidade Católica de Pernambuco
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.................................................................................................... 10
CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTAÇÃO TÉORICA.................................................. 12
1.1 A CONTABILIDADE GERAL......................................................................... 12
1.2 A CONTABILIDADE GERENCIAL................................................................. 13
1.3 A CONTABILIDADE PÚBLICA...................................................................... 14
1.3.1 Definição de Despesas Públicas............................................................. 16
1.3.2 Definição de Receitas Públicas............................................................... 18
1.4 A CIDADE DE PETROLINA.......................................................................... 20
1.5 A PREFEITURA MUNICIPAL DE PETROLINA............................................. 22
CAPÍTULO 2 – A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA
GERENCIAL........................................................................................................ 25
2.1 CONTRIBUIÇÕES DA CONTABILIDADE PÚBLICA NAS DECISÕES DO
GESTOR PÚBLICO............................................................................................. 25
2.2 ALGUMAS FERRAMENTAS QUE A CONTABILIDADE PÚBLICA PODE
UTILIZAR PARA SER MELHOR APLICADA...................................................... 26
2.2.1 Mensuração de Custos............................................................................ 26
2.2.2 Modelo de Gestão..................................................................................... 27
2.2.3 Controle..................................................................................................... 28
2.2.4 Controle Interno........................................................................................ 29
2.2.5 Controle Externo....................................................................................... 30
2.2.6 Nota Fiscal Eletrônica.............................................................................. 32
2.2.7 Programa Nota 10..................................................................................... 33
CAPÍTULO 3 – AS PARTICULARIDADES, IMPORTÂNCIA E
APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA........................................ 35
3.1 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS PÚBLICAS E DISTINÇÕES DA
CONTABILIDADE GERAL................................................................................... 35
CAPÍTULO 4 – A TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA......................... 40
4.1 A IMPORTÂNCIA DA CONTABILIDADE PÚBLICA PARA O GESTOR E A
SOCIEDADE........................................................................................................ 40
4.1.1 Lei de Responsabilidade Fiscal.............................................................. 40
4.1.2 Prestação de Contas................................................................................ 41
4.1.3 Tomada de Contas.................................................................................... 42
4.2 O NÍVEL DE CONHECIMENTO DOS SECRETÁRIOS EM RELAÇÃO A 43
APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA...........................................
4.2.1 Escola do Servidor Público de Petrolina................................................ 43
4.2.2 Programa de Qualificação de Servidores Públicos da União.............. 45
4.3 TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS................. 45
CAPÍTULO 5 – METODOLOGIA DA PESQUISA.............................................. 49
CAPITULO 6 – ANÁLISE DOS RESULTADOS................................................. 50
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................ 52
REFERÊNCIAS................................................................................................... 54
 10

================================================
INTRODUÇÃO

Atualmente, percebe-se que os gestores públicos estão mais preocupados com a

Lei de Responsabilidade Fiscal, lei que veio para regulamentar os gastos públicos.
Porém observa-se que a Contabilidade como ciência da informação tem muito a
contribuir com o gestor, auxiliando a este, inclusive no cumprimento da
mencionada lei. Desta forma será abordado neste trabalho a contabilidade pública
como ferramenta de tomada de decisões do gestor público: estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina.

Desta forma, para se chegar aos resultados foi utilizado o seguinte problema: qual
a contribuição e como é utilizada a Contabilidade Pública como instrumento
de tomada de decisão dos Secretários Municipais da Área Financeira /
Orçamentária da cidade de Petrolina estado de Pernambuco?

A idéia de estudar a Contabilidade Pública como ferramenta de tomada de

decisões partiu da necessidade de mostrar para o gestor que esta ferramenta não
serve somente para o controle, objeto da contabilidade, mas também para se
extrair diversas informações relevantes através dos diversos demonstrativos
públicos.

Com decisões mais consistentes ganha o gestor e a sociedade, pois a

Contabilidade Pública difere da Contabilidade Geral no quesito “patrimônio”,
enquanto a Contabilidade Geral controla o patrimônio das empresas a
Contabilidade Pública controla o patrimônio do povo, ou seja, patrimônio público
que na visão de Pereira, (2010, p. 17) “é denominado de patrimônio público
justamente por não pertencer a uma pessoa ou grupo de pessoas, mas a toda a
sociedade”. Quanto mais eficiente for esta ferramenta, melhor para ambas as
partes, pois otimiza o uso dos recursos públicos. No cenário em que vivemos com
os recursos públicos cada dia mais limitados, é preciso que seja refletido e revistos
 10

os mecanismos adotados pela Contabilidade do Governo, principalmente no

aspecto informacional e de avaliação de desempenho. (SOARES, 2007).

Desta forma o objetivo geral desta pesquisa é analisar as formas de contribuição

da Contabilidade Pública na Prefeitura Municipal de Petrolina, bem como verificar
se os secretários da Área Financeira / Orçamentária têm pleno conhecimento de
sua aplicabilidade e como eles utilizam esta ferramenta no citado órgão.

Para se atingir os resultados propostos a pesquisa será norteada pelo seguintes

objetivos específicos: Pesquisar como a Contabilidade Pública contribui nas
decisões do gestor público; Analisar as formas que a Contabilidade Pública pode
utilizar para ser melhor aplicada; Evidenciar as demonstrações contábeis públicas
apontando distinções da Contabilidade Geral; Analisar a importância da
Contabilidade Pública para o gestor é a sociedade; Analisar se os Secretários da
área Financeira / Orçamentária da Prefeitura Municipal de Petrolina tem pleno
conhecimento da aplicabilidade da Contabilidade Pública e Verificar como os
secretários da área Financeira / Orçamentária aplicam a Contabilidade Pública na
Prefeitura Municipal de Petrolina.

O desdobramento desse tema está baseado nas leis que regem a Contabilidade
Pública, bem como outras literaturas existentes sobre aspectos relacionados à
Contabilidade Geral, muitos deles já aplicado no cotidiano dos órgãos públicos.
As informações apresentadas como resultados estão limitados às informações
cedidas pelos gestores pesquisados, onde foram realizados os estudos
exploratórios dos dados.

A pesquisa se caracteriza por ser de caráter Exploratória e Explicativa e foi

desenvolvida no período de agosto de 2011 a outubro de 2011, por meio de estudo
bibliográfico e estudo de caso. A coleta e análise de dados se fundamentaram
através de análise documental da instituição e entrevistas com os Secretários da
Controladoria Geral do Município, Secretaria de Administração e da Secretaria de
Finanças da Prefeitura Municipal de Petrolina Estado de Pernambuco.
 11

Foi escolhido para esta amostra somente aquelas secretarias que estão ligadas
diretamente com as Finanças / Orçamento do citado órgão. Os documentos que
foram analisados são: Licitações e Execução Orçamentária. Os dados foram
organizados por ordem de objetivos específicos e apresentados de forma
descritiva, inclusive com quadros e tabelas apresentando em alguns casos
sugestões e recomendações se necessário.

O trabalho é apresentado sistematicamente na seguinte estrutura: no capítulo 1, foi

abordado a Fundamentação Teórica; no capítulo 2, foi apresentado as
Contribuições da Contabilidade Pública nas Decisões do Gestor Público; no
capítulo 3, foram abordadas as particularidades, importância e aplicabilidade da
contabilidade pública; no capítulo 4, foi estudada a transparência na gestão
pública, bem como a importância da contabilidade pública para o gestor e a
sociedade; a metodologia da pesquisa esta inserida no capítulo 5 e no último
capitulo foi analisado e debatido os resultados da pesquisa.
 12

CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTAÇÃO TÉORICA

1.1 A CONTABILIDADE GERAL

A contabilidade como ciência social aplicada tem como principal objeto de estudo o
patrimônio das entidades. O valor da contabilidade é algo imensurável, visto que
toda empresa possui bens, direitos e obrigações e a ausência de um controle
eficiente e eficaz pode acarretar serias conseqüências para a empresa. Acerca
deste assunto Pereira (2010, p. 17) aborda que

O controle do patrimônio é de responsabilidade da Contabilidade. Não

importa a sua grandeza: pequeno, médio ou grande, cabe à
Contabilidade manter um sistema que possa garantir o registro dos fatos
econômicos que o modificam, baseado em princípios que orientem a
mensuração do seu valor contábil, de modo a situar-se o mais próximo
possível do seu valor econômico, num determinado período de tempo.

Existem diversas definições sobre a contabilidade geral, mas em um ponto

acredita-se ser universal as idéias dos autores, a contabilidade não pode ser vista
apenas como instrumento de controle embora seja seu objeto de estudo, ela deve
ser vista também como instrumento de tomada de decisões, portanto contabilidade

É a ciência que estuda e controla o patrimônio, objetivando representá-lo

graficamente, evidenciar suas variações, estabelecer normas para sua
interpretação, análise e auditagem e servir como instrumento básico para
a tomada de decisões de todos os setores direta ou indiretamente
envolvidos com a empresa. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA
GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011np).

Mas para Iudícibus (1997, p.26) a contabilidade é o “método de identificar,

mensurar e comunicar informações econômicas financeira, física e social a fim de
permitir decisões de julgamentos adequados por parte dos usuários da
informação”.

No ponto de vista da Secretaria da Controladoria Geral do Estado de Pernambuco

(2011), Contabilidade é a ciência que estuda e controla o patrimônio, objetivando
 13

representá-lo graficamente, mensurar suas variações, estabelecer normas para

sua interpretação, análise e auditagem e servir como instrumento básico e
fundamental para a tomada de decisões nas empresas publicas e privadas.

Desta forma as organizações devem enxergar a contabilidade não só como

ciências dos números, mas sim como ferramenta de leitura situacional da vida
econômica e financeira das entidades.

1.2 A CONTABILIDADE GERENCIAL

A Contabilidade Gerencial, mais conhecida como contabilidade para tomada de

decisões é uma ferramenta indispensável para utilização por parte dos gestores
objetivando maximizar os resultados dos negócios. Vários autores definem
Contabilidade Gerencial nesta linha, o posicionamento de Crepaldi (1998, p. 18) é
que a

Contabilidade Gerencial é o ramo da contabilidade que tem por objetivo

fornecer instrumentos aos administradores de empresas que os auxiliem
em suas funções gerenciais. É voltada para a melhor utilização dos
recursos econômicos da empresa, através de um adequado controle dos
insumos efetuado por um sistema de informação gerencial.

Neste contexto se observa que a Contabilidade Gerencial esta ligada a

mensuração do melhor rumo para o ambiente empresarial. Entende-se que este
mecanismo pode ser aplicado também ao setor público, como define Padoveze,
(2000, p. 51) “a Contabilidade Gerencial tem o seu enfoque no futuro, portanto as
informações pretéritas serão relevantes se balizarem ações futuras, esta
característica define como estratégicas para a contabilidade gerencial as áreas de
orçamentos e projeções”.

Quando Padoveze cita o orçamento tem-se uma noção maior do quando esta
ferramenta tem ligação com a Contabilidade Pública, pois a Assembléia Legislativa
de Pernambuco (2011np) disserta que,
 14

O Orçamento Público é um instrumento de planejamento e execução das

finanças públicas. Na atualidade o conceito está intimamente ligado à
previsão das receitas e fixação das despesas públicas. É um documento
legal contendo a previsão de receitas e despesas do governo no
exercício de um ano.

O orçamento constitui-se um importante mecanismo para o gestor público, pois é

através deste que serão planejados os gastos e receitas dos exercícios seguintes.
“A avaliação da execução do orçamento público é extremamente importante para a
formulação, avaliação e condução da política fiscal”. (SECRETARIA DO
TESOURO NACIONAL, 2009, p. 20).

Acerca das projeções, também objeto de estudo da Contabilidade Gerencial pode-

se associar a ligação com a Contabilidade Pública no tocante ao planejamento,
pois o Orçamento Público compreende a elaboração e execução de três leis – o
Plano Plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual
(LOA) – que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas
públicas (SENADO FEDERAL, 2011).

1.3 A CONTABILIDADE PÚBLICA

A Contabilidade Pública é uma área da contabilidade responsável pelo registros de

atos e fatos relacionados a receita, despesa e orçamentos das entidades publicas.
Segundo a Lei 4.320 (Brasil, 1964), pode-se conceituar a Contabilidade Pública
como a parte da contabilidade que coleta, registra, controla e analisa os atos e os
fatos da Administração Pública.

Uma das funções mais nobres da Contabilidade Pública é o controle das despesas
que na definição do Tesouro Nacional (2011np), “é o compromisso de gasto dos
recursos públicos, autorizados pelo Poder competente, com o fim de atender a uma
necessidade da coletividade prevista no orçamento”. De nada adianta um
município ter uma arrecadação elevada se não houver um controle efetivo dos
seus gastos.
 15

O controle das receitas também constitui peça chave da contabilidade, afinal sem
receitas nenhuma entidade funciona, deste modo pode-se afirmar que a Receita
Pública

É todo ingresso de caráter não devolutivo, auferido pelo Poder Público,

em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das
despesas públicas. Dessa forma, todo Ingresso Orçamentário constitui
uma Receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas
públicas.Lei Federal nº 4.320/64 e alterações posteriores, de acordo com
o Manual de Procedimentos da Receita Pública,aprovado pela Portaria nº
219, de 29 de abril de 2004. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA
GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011np).

A Contabilidade Pública adota o regime de competência para as despesas e o

regime de caixa para as receitas, ou seja, o Regime misto. Este é um dos aspectos
que diferencia a Contabilidade Pública da Contabilidade Empresarial. Na prática o
regime misto é uma

Modalidade conceitual estabelecida pela Lei nº 4.320/64, art. 35, Título IV

- Do Exercício Financeiro, que determina para a execução orçamentária,
a combinação do Regime de Caixa para as receitas, ou seja, a realização
dessas após o efetivo impacto nas disponibilidades financeiras e o
Regime de Competência para a despesa, reconhecendo-a em momentos
diferentes, quais sejam: 1- a obrigação em potencial ocorre no primeiro
estágio, denominado empenho da despesa e que resulta em
potencialidade passiva; 2- a obrigação real que ocorre no segundo
estágio consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por
base os documentos hábeis que sustentam a efetiva realização da
despesa correspondente. (SENADO FEDERAL, 2011np).

Geralmente nos ambientes empresariais se utiliza o regime de competência por

este representar com um maior grau de certeza no resultado final da empresa, pois
reconhece as despesas e receitas somente quando ocorre o fato gerador, ou seja,
no recebimento das vendas/serviços ou no pagamento das despesas que
originaram a receita. Na definição do (Tesouro Nacional, 2011np) o Regime de
Competência “é uma modalidade contábil que considera os fatos contábeis
ocorridos durante o exercício para fins de apuração dos resultados do mesmo”.

A Contabilidade Pública adota o regime de competência para as despesas porque

só se paga um produto/serviço público no momento de sua realização, caso
contrario haveria maior possibilidade de desvios de verbas públicas. Mesmo os
 16

órgãos públicos que não almejam lucro este regime é o que apresenta um controle
interno mais efetivo.

O Regime de Caixa pouco utilizado na contabilidade empresarial é o regime

adotado pela Contabilidade Pública para o reconhecimento das receitas, tal fato se
justifica por esta contabilidade não ter como objetivo o lucro, portanto o ingresso /
reconhecimento das receitas se da independente da prestação do serviço por parte
do órgão público ou não. Segundo o (Tesouro Nacional, 2011np) o Regime de
Competência “constitui uma modalidade contábil que considera para a apuração do
resultado do exercício apenas os pagamentos e recebimentos ocorridos
efetivamente no exercício”.

1.3.1 Definição de Despesas Públicas

As despesas públicas são gastos realizados pelos entes das esferas Municipal,
Estadual e Federal para manutenção da máquina pública. Para Angélico, (1976)
Despesa pública é o processamento do o conjunto de atividades desempenhadas
por órgãos de despesas na aquisição de bens e serviços. A despesa pública
corresponde à aplicação de certa quantia, em dinheiro, ou ao reconhecimento de
uma dívida por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma
autorização legislativa (orçamento) visando a uma finalidade de interesse público.
(CGU, 2005). No quadro a seguir uma breve descrição das diversas modalidades
de despesas públicas.

Descrição Definição da Despesa

Despesa de capital Categoria de classificação da despesa que se
desdobra em investimento, inversão financeira e
transferência de capital; tem por propósito formar e/ou
adquirir um bem de capital de modo a contribuir para
o incremento da capacidade produtiva.
Despesa condicionada Programação orçamentária incluída sob condição de
que sua implementação somente ocorrerá no caso de
aprovação tempestiva do ato legal necessário ao
incremento da receita.
Despesa corrente Categoria de classificação da despesa que se
desdobra em despesa de custeio e transferência
corrente; destina-se a promover a execução e a
manutenção da ação governamental e não contribui
diretamente para aumentar a capacidade produtiva da
 17

economia.
Despesa de custeio Aquela necessária à manutenção da ação
governamental e à prestação de serviço público, tais
como: pagamento de pessoal e de serviços de
terceiros, compra de material de consumo e gasto
com reforma e conservação de bens móveis e
imóveis.
Despesa de exercícios anteriores As relativas a exercícios encerrados, para as quais
existia crédito próprio e dotação suficiente nos
respectivos orçamentos, mas que não foram
processadas na época devida.
Despesa discricionária Aquela cuja previsão consta somente na lei
orçamentária, não há outro diploma legal que a
estabeleça.
Despesa empenhada Valor do orçamento público formalmente reservado
(pela emissão do empenho) para compromissos
assumidos com terceiros.
Despesa executada Como a realização da despesa pública observa três
fases distintas (empenho, liquidação e pagamento),
dependendo da análise que se faz, a despesa
executada pode corresponder a qualquer um dos três
agregados.
Despesa financeira Aquela que cria um direito ou extingue uma
obrigação, ambas de natureza financeira, junto ao
setor privado interno e/ou externo.
Despesa obrigatória Aquela que, além de constar da lei orçamentária, está
prevista em diploma legal específico e, portanto,
representa obrigação legal do Estado.
Despesa primária Também conhecida como despesa não-financeira,
corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a
oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas às
despesas financeiras. São exemplos os gastos com
pessoal, custeio e investimento. Pode ser de natureza
obrigatória ou discricionária.
Despesa pública Gasto do Estado com vistas ao atendimento das
necessidades coletivas e ao cumprimento das
responsabilidades institucionais; constam do
orçamento e requerem prévia autorização legislativa.
Quadro 1 – Tipos de Despesas Públicas
Fonte: Senado Federal (2011np).

Analisando o quadro pode-se perceber que algumas despesas não representam

um desembolso efetivo, ou seja, servem apenas para controlar / acompanhar o
tramite da despesa pública. Esta característica se distancia da Contabilidade Geral,
pois neste regime contábil as despesas lançadas são aquelas que efetivamente
houve desembolso ou diminuição contábil, como por exemplo a depreciação, pois
esta tem a finalidade de corrigir (diminuir) uma conta do Ativo Não Circulante em
razão da perda de valor dos bens físicos das entidades provocada pelo desgaste
natural, seja pelo uso ou não uso. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA GERAL
DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011).
 18

1.3.2 Definição de Receitas Públicas

Receita Pública é o total arrecadado pelos órgãos públicos, estas receitas têm a
finalidade de suprir os gastos com a manutenção da máquina pública, bem como
realizar investimentos de uso comum da sociedade. Na prática Receita Pública

É todo ingresso de caráter não devolutivo, auferido pelo Poder Público,

em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das
despesas públicas. Dessa forma, todo Ingresso Orçamentário constitui
uma Receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas
públicas.Lei Federal nº 4.320/64 e alterações posteriores, de acordo com
o Manual de Procedimentos da Receita Pública,aprovado pela Portaria nº
219, de 29 de abril de 2004. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA
GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011np).

Na concepção de Angélico, (1976) a Receita pública é o conjunto de atividades

desenvolvidas pelos órgãos arrecadadores, objetivando a arrecadação de dinheiros
(recursos) e outros bens que, por força de lei ou de contrato, pertençam ou
pertencerão a Poder Público.

Assim como as Despesas Públicas as Receitas Públicas se dividem em diversas

categorias, de acordo com a sua finalidade. No quadro abaixo uma breve definição
dos tipos de receitas bem como a finalidade de cada uma.

Descrição Definição da Receita

Receita incluída no projeto de lei orçamentária, ou na
Receita Condicionada própria lei, aguardando a aprovação de lei específica
que autorize a sua cobrança, ou seja, a cobrança
ainda depende de aprovação legal.
Receitas que aumentam somente o patrimônio não
Receita Corrente duradouro, isto é, que se esgotam dentro do período
compreendido pela lei orçamentária anual.
Somatório dos itens componentes da receita corrente,
deduzidos: na União, os valores das transferências
constitucionais e legais para Estados e Municípios e
Receita Corrente Líquida as contribuições do PIS-PASEP e outras
previdenciárias; nos Estados, as parcelas entregues
aos Municípios por determinação constitucional; e na
União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição
dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdência e assistência social e as receitas
provenientes da compensação financeira da área da
previdência.
 19

Receitas que alteram o patrimônio duradouro.

Receita de Capital Compreende as receitas provenientes da conversão
de bens e direitos em espécie, do recebimento de
amortizações de empréstimos, entre outros.
São os recursos financeiros recebidos de pessoas
Receita de Transferências Correntes jurídicas ou físicas e que serão aplicados no
atendimento de Despesas Correntes.
Valores provenientes de toda e qualquer arrecadação
Receita Extra Orçamentária que não figure no orçamento e, conseqüentemente,
toda arrecadação que não constitui renda.
Auferida em decorrência de situação transitória e
Receita Extraordinária inesperada. São exemplos: os impostos lançados por
motivo de guerra e as doações.
Originada da emissão de títulos pelo Tesouro
Receita Financeira Nacional, da remuneração das disponibilidades do
Tesouro no Banco Central, do retorno de
empréstimos e financiamentos e receita da alienação
de bens patrimoniais.
Oriunda da cobrança de imposto, taxa e contribuição,
Receita Não-Financeira da prestação de serviços e de outras receitas não
catalogadas como financeiras.
Receita Orçamentária Valores constantes do orçamento, caracterizada
conforme o art. 11 da Lei nº 4.320/64.
Receita arrecadada sem vinculação específica,
Receita Ordinária inclusive transferências aos Estados, Distrito Federal
e Municípios, à disposição do Tesouro para a
execução do orçamento, conforme alocação das
despesas. É de livre aplicação, sem vinculação.
Rendimentos que os governos auferem, utilizando os
Receita Originária seus próprios recursos patrimoniais industriais e
outros, não entendidos como tributos.
As arrecadações pelas entidades públicas em razão
Receita Própria de sua atuação econômica no mercado. Estas
receitas são aplicadas pelas próprias unidades
geradoras, em geral autarquias, fundações, fundos e
empresas públicas.
Receita Tributária Envolve os tributos na conceituação da legislação
tributária: impostos, taxas e contribuição de melhoria.
Receita arrecadada com destinação especifica
Receita Vinculada estabelecida na Constituição Federal e demais
legislações, destinada a determinado setor, órgão ou
programa.
Quadro 2 – Tipos de Receitas Públicas
Fonte: Senado Federal (2011np).

As receitas públicas são provenientes das três esferas: Federal, Estadual e

Municipal. Contudo em nível de arrecadação municipal a Receita Tributária
constitui uma das principais fontes de recursos, pois esta incluída os recebimentos
referentes ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre a
Transmissão de Bens Intervivos (ITBI), Imposto Sobre Serviços (ISS) além das
diversas taxas cobradas pelo município.
 20

Neste contexto se observa que grande parte dos recursos dos órgãos públicos são
provenientes dos tributos pago pelo cidadão, assim sendo o Código Tributário
Nacional (CTN) conceitua tributo como

Art. 3º. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou

cujo valor se possa exprimir, que não constitua sanção por ato ilícito,
instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada.

“Para atender às demandas de suas populações por serviços públicos, os

municípios contam, com a grande contribuição das receitas resultantes da
arrecadação dos tributos de sua competência como ISS e IPTU”. (CGU, 2005, p.
21).

Importante ressaltar que as despesas públicas devem estar atreladas as receitas

públicas, ou seja, o município deve adaptar seus gastos com a previsão de receitas
para que a entidade não configure com situação liquida negativa.

1.4 A CIDADE DE PETROLINA

Petrolina, a cidade objeto deste estudo esta localizada no Sertão do São Francisco
Estado de Pernambuco, distante 730 km da Capital do Estado Recife e 500 km de
Salvador Capital do Estado da Bahia, possui uma população de 294.081 (IBGE
2010). A cidade é um Pólo de Educação / Saúde e Serviços de uma região de mais
de meio milhão de habitantes, é sede da Região Administrativa Integrada de
Desenvolvimento (RIDE) que abrage os municípios de Juazeiro, Curaçá, Casa
Nova e Sobradinho no Estado da Bahia e Cabrobó, Lagoa Grande, Orocó,
Petrolina e Santa Maria da Boa Vista no Estado de Pernambuco. Petrolina possui
um moderno Aeroporto Internacional que dispõe de cerca de oito vôos diários para
as cidades de Brasília, Recife, Salvador e São Paulo com conexões para todos os
estados do Brasil.
 21

A cidade também é uma grande referência em educação superior, pois é a única

cidade do interior do Nordeste a sediar uma Reitoria do Instituto Federal de
Educação – (IFET) e uma das quatro cidades a sediar uma Reitoria da
Universidade Federal fora das Capitais do Nordeste. Além de possuir um Campus
da Universidade Estadual de Pernambuco e diversas faculdades particulares.

Porém o forte de Petrolina é a agricultura irrigada, a cidade produz frutas o ano

todo, por isso Petrolina se consolida como a cidade que mais emprega no Interior
do Nordeste, Segundo dados do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados do Ministério do Trabalho e Emprego (CAGED/MTE, 2011), só no
mês de agosto de 2011 foram gerados 2.253 empregos diretos e 14.121 no
período de janeiro a agosto deste ano, estes dados colocam Petrolina em primeiro
lugar em geração de empregos entre todas as cidades do Interior do Nordeste.

De acordo com a Câmara Municipal de Vereadores de Petrolina (2011), Petrolina é

considerada a Capital do Sertão, é o maior pólo agroindustrial de Pernambuco.
Alcançou seu desenvolvimento através da agricultura irrigada, tornando-se um
importante centro de produção de frutas tropicais para exportação.

O potencial agropecuário é intensificado porque a cidade não abastece somente o

mercado regional, mas tanto o Nacional como também o Internacional, acerca
deste assunto a (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011np) relata que

Petrolina é reconhecida nacionalmente como a segunda maior produtora

de uvas do país, com destaque para as variedades Festival, Thompson,
Crimson, e Princess, todas sem sementes. A fruticultura encontrou solo
fértil para o desenvolvimento, exportando frutas tropicais para o mundo
inteiro, principalmente para o mercado europeu. Petrolina está inserida na
Rede Integrada de Desenvolvimento do Pólo Petrolina/Juazeiro (RIDE), o
que beneficia o aumento da oferta de emprego, renda e diversificação da
produção local. Em relação aos demais municípios do estado, Petrolina é:
o maior produtor de manga; o maior produtor de uva; o maior produtor de
goiaba; o 3º maior produtor de banana e 7º maior produtor de coco.

Desta forma fica evidenciado o que a maior vocação da cidade é a agropecuária, o

que justifica e demanda uma maior qualificação nesta área para que se atraiam
cada vez mais investidores para a região, aumentando assim a arrecadação da
prefeitura e proporcionando mais emprego e renda para a população.
 22

1.5 A PREFEITURA MUNICIPAL DE PETROLINA

A Prefeitura Municipal de Petrolina esta localizada à Avenida Guararapes, nº 2114

– Centro – Petrolina/PE e é composta por dezesseis secretarias: Secretaria da
Administração, Secretaria da Mulher, Secretaria de Acessibilidade, Secretaria de
Desenvolvimento Econômico, Secretaria de Desenvolvimento Rural, Secretaria de
Desenvolvimento Social e Trabalho, Secretaria de Educação, Secretaria de
Esportes, Secretaria de Finanças, Secretaria de Governo, Secretaria de Infra-
estrutura, Secretaria de Irrigação, Secretaria de Ordem Pública, Secretaria de
Planejamento e Meio Ambiente, Secretaria de Saúde e Secretaria de Segurança
Cidadã.

Além das mencionadas secretarias outros órgãos dão suporte a administração

municipal a exemplo da Controladoria Geral do Município e Núcleo de Licitações.

A escolha de apenas três secretarias foi uma forma de centralizar os estudos de

forma que se pudesse extrair um maior numero de informações dos entrevistados,
além de focar a área de Finanças / Orçamento do citado órgão. A seguir uma breve
descrição da missão dos três órgãos pesquisados bem como o perfil de seus
gestores.

A Controladoria Geral do Município é um órgão que conta com seis servidores e

tem a missão de cumprir os dispositivos legais e constitucionais visando propiciar
uma gestão pública eficiente e eficaz minimizando custos e sempre agindo com
ética e responsabilidade social. Acera da constituição o Portal do Planalto (2011np)
afirma que

A Constituição deve regular e pacificar os conflitos e interesses de grupos

que integram uma sociedade. Para isso, estabelece regras que tratam
desde os direitos fundamentais do cidadão, até a organização dos
Poderes; defesa do Estado e da Democracia; ordem econômica e social.
 23

Neste sentido se observa que este órgão tem a missão de controlar os recursos e
garantir a eficácia da gestão tendo sempre o controle interno como grande aliado.
“O Sistema de Controle Interno do Município de Petrolina, foi criado pela lei 2.206,
de 30 de junho de 2009 e é regulamentado pelo Decreto 102 e 103 de 28 de
dezembro de 2009”. (PREFEITURA MUNICIPAL DE PETROLINA, 2011np).

Já a Secretaria de Administração que tem a missão de “dar suporte necessário às

linhas de ação do governo, melhorando os padrões da gestão pública para elevar a
qualidade gerencial e organizacional das ações municipais”. (PREFEITURA
MUNICIPAL DE PETROLINA, 2011np). A equipe é composta por dez servidores
mais o pessoal de outras secretarias que dão suporte em atividades correlatas.

Neste sentido conceituado Administração com as palavras de Stoner (1999, p. 4)

“administração é o processo de planejar, organizar, liderar e controlar os esforços
realizados pelos membros da organização e o uso de todos os outros recursos
organizacionais para alcançar os objetivos estabelecidos.”

Pode se observar que a distribuição das secretarias são diferentes em cada

município, em Juazeiro estado da Bahia, por exemplo há apenas 800 metros de
Petrolina/PE a Secretaria de Administração abrange também a Secretaria de
Finanças e Fazenda, com esta ação o governo racionaliza o uso dos recursos.
(PREFEITURA MUNICIPAL DE JUAZEIRO, 2011).

A Secretaria Municipal de Finanças tem a missão de gerenciar os recursos

financeiros baseados nos princípios legais além do “cumprimento das
determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com a aplicação correta
dos recursos vindos de repasses dos governos federal e Estadual, além dos
recursos de receita própria”. (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011np). A equipe é
composta por sete servidores mais o pessoal de outras secretarias que dão
suporte em atividades correlatas.
 24

A Secretaria de Finanças segrega todos os ingressos e desembolsos financeiros,

compreendendo a movimentação do disponível, das realizações financeiras, além
de ingressos não compreendidos na execução orçamentária. (Pigatto, 2004).
 25

CAPÍTULO 2 – A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA

GERENCIAL

2.1 CONTRIBUIÇÕES DA CONTABILIDADE PÚBLICA NAS DECISÕES DO

GESTOR PÚBLICO

A Contabilidade é uma ciência que tem como principal objeto o controle do

patrimônio das entidades, porém pouco se comenta os benefícios advindos com a
contabilidade no setor público, associa-se na maioria das vezes a importância da
Contabilidade Gerencial, mais conhecida como Contabilidade da Gestão,
ferramenta esta indispensável para tomada de decisões nos ambientes
empresariais.

A contabilidade como ciência gerencial tem muito a contribuir com a Contabilidade

Pública, visto que entre os entes públicos também circulam bens, direitos e
obrigações, desta forma precisa-se verificar a melhor eficiência dos recursos
visando minimizar custos e maximizar os recursos a serem aplicados. Segundo o
(Tesouro Nacional, 2011, p. 5)

As demonstrações contábeis contribuem para a governança no setor

público e o controle social, com a geração de informações úteis para a
tomada de decisões pelos gestores públicos e para que os órgãos de
controle possam avaliar o seu desempenho.

Com base nas demonstrações contábeis públicas pode-se ter uma visão ampla dos
recursos da entidade e verificar a melhor decisão a ser tomada no tocante a sua
aplicação. “A decisão representa a atividade por meio da qual é realizada uma
escolha, dentre muitas opções possíveis, que é capaz de solucionar
satisfatoriamente uma situação”. (SUZART, 2010, p. 31).
 26

Todavia o processo de tomada de decisões devem ser norteados pelos Princípios

Fundamentais de Contabilidade, que são normas que rege a contabilidade, desta
forma o Tesouro Nacional, (2009, p. 11) aborda que

A Contabilidade Aplicada ao Setor Público é o ramo da ciência contábil

que aplica, no processo gerador de informações, os Princípios
Fundamentais de Contabilidade e as normas contábeis direcionadas ao
controle patrimonial das entidades do setor público. Tem como objetivo
fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os
aspectos de natureza orçamentária, econômica, financeira e física do
patrimônio da entidade do setor público, em apoio ao processo de
tomada de decisão, à adequada prestação de contas e ao necessário
suporte para a instrumentalização do controle social.

Desta forma a contabilidade pública auxilia o gestor público não só no aspecto de

controle mais também na mensuração da situação presente e futura do órgão
público. Sá (2009) ressalta que pouco se vale estar informado se não se sabe o
que fazer com a informação e nem o que ela pode representar em face dos
objetivos das empresas publicas e privadas.

2.2 ALGUMAS FERRAMENTAS QUE A CONTABILIDADE PÚBLICA PODE

UTILIZAR PARA SER MELHOR APLICADA

2.2.1 Mensuração de Custos

Pouco houve se falar de Contabilidade de Custos nos órgãos públicos, mas esta
ferramenta que por sinal é muito útil no ambiente empresarial privado pode e deve
ser aplicada nos órgãos públicos visando uma racionalidade dos recursos. O
Ministério da Saúde, (2011, p. 07) disserta que a “otimização dos recursos, sem
comprometer a funcionalidade e a qualidade dos produtos e serviços, deve ser um
objetivo permanente nas instituições que buscam a excelência”.
 27

Soares (2007, p. 22) afirma que a Contabilidade de Custos “utiliza uma série de
procedimentos técnicos para coletar, organizar e interpretar os dados referentes ao
consumo de recursos efetuado por uma determinada organização”. Desta forma os
órgãos públicos necessitam destes procedimentos na racionalização dos recursos
e alcance dos objetivos.

Existem inúmeras maneiras de mensurar e controlar custos, mas entende-se que

para a Contabilidade Pública o método mais adequado seja o custeio por
departamento, que na visão de Martins (2003) é a unidade mínima administrativa
para a Contabilidade de Custos, ou seja, se faz a alocação dos custos por setores,
diminuindo assim a arbitrariedade. No caso deste objeto de estudo, a Prefeitura
Municipal de Petrolina os custos seriam rateados primeiro por secretarias e
posteriormente rateados pelos setores de cada secretaria, desta forma tem-se uma
visão global dos custos para manutenção da máquina pública. A Secretaria do
Tesouro Nacional, (2009, p. 50), aborda que

O desenvolvimento e a implementação de um sistema de informação de

custos que permita a avaliação do custo dos serviços prestados
propiciará inúmeros benefícios para a Administração Pública,
contribuindo efetivamente para a tomada de decisões sobre alocação de
recursos e ampliando os mecanismos de controle da sociedade sobre a
atuação governamental.

Portanto, faz-se necessário que os gestores tenham, à sua disposição,

informações relevantes e pertinentes aos custos, de modo que estas se configurem
em subsídios para otimizar seu respectivo desempenho. (MINISTÉRIO DA SAÚDE,
2011).

2.2.2 Modelo de Gestão

O modelo de gestão também constitui um elemento de grande relevância na

Administração Pública, visto que a maior parte do capital utilizado é humano,
contudo a cultura, normas e princípios utilizados interfere positivamente ou
negativamente na execução das atividades. Desta forma o modelo de gestão
 28

busca refletir a interação da alta administração, coordenações de

processos de trabalho, equipes e atividades inovadoras de suporte
estratégico e administrativo. Baseia-se em um conceito de organização
onde as pessoas devem conhecer os objetivos estratégicos, dominar as
técnicas de trabalho, saber onde e como promover melhorias, identificar
sua contribuição para os resultados finais e compreender os impactos
produzidos por sua atuação (Tesouro Nacional, 2011np).

A Secretaria da Controladoria Geral do Estado de Pernambuco (2011), caracteriza

Administração Pública como sendo um instrumento de Ação do Estado
estabelecido com o propósito de possibilitar o cumprimento de suas funções
básicas, por meio de recursos materiais, humanos, financeiros e institucionais.

A eficácia da Administração também depende do modelo de gestão que na

conceituação de Padoveze (2007) o modelo de gestão pode ser definido como o
conjunto de normas e princípios que devem orientar os gestores na escolha das
melhores alternativas de gestão, seja em empresas publicas ou privadas. Contudo
deve ser uma preocupação constante do gestor a adoção de medidas que não
comprometa a eficiência da gestão e ao mesmo tempo seja aceito pelos
servidores. O planejamento também deve fazer parte do modelo de gestão, afinal
gerir sem planejamento dificilmente se obterá resultados satisfatórios.

Na visão de Stone (1999, p. 4) planejar significa que os “administradores pensam

antecipadamente em seus objetivos e ações, e que seus atos são baseados em
algum método, plano ou lógica, e não em palpites”. Desta forma aumenta-se a
eficácia das gestões publicas.

2.2.3 Controle

Toda organização necessita de um controle eficiente e eficaz, mas quando se trata

de órgãos públicos esta teoria deve ser ampliada devido a inúmeras possibilidades
de desvios, fato talvez justificado porque o gestor não é o dono do patrimônio
público. Por isso o controle é
 29

uma das funções clássicas da administração de qualquer entidade, seja

pública ou privada, sendo precedido pelas atividades administrativas de
planejamento, organização e coordenação. Na administração pública,
esta função é mais abrangente e necessária em virtude do dever de
prestação de contas a que todo ente estatal está submetido. (CGU,
2005np).

Entretanto pode-se afirmar que controle é parte do processo administrativo. Este

processo é composto das funções planejamento, organização, direção e controle,
que unificadas conferem eficácia a gestão. (PEREIRA, 2010).

Quando se aborda controle nas instituições publicas, há de se imaginar a

complexidade devido este poder (controle) esta nas mãos de pessoas públicas,
neste sentido Pereira (2010, p. 17) completa que

No sistema democrático, onde o poder é exercido por pessoas escolhidas

para representar uma maioria, o controle e fiscalização do patrimônio
público são exercidos por órgãos tecnicamente especializados que
compõem a própria estrutura do Setor Público, porém com a
independência e isonomia de atuação necessárias. Esta é a realidade
presente na maioria dos países e notadamente nos de regime
democrático de representação política.

Na visão de Padoveze, (2007) o controle é um processo contínuo e recorrente que

avalia o grau de aderência entre os planos e sua execução, compreendendo a
análise dos desvios ocorridos, procurando identificar suas causas e direcionando
ações corretivas para que outros fatos da mesma natureza não ocorra. Na prática um
bom controle promove vigilâncias, orientações e executa ações corretivas.

2.2.4 Controle Interno

O controle interno é uma ferramenta indispensável para o gestor público, pois é

através dele que a organização terá reforços para atingir seus objetivos e metas,
além de outros benefícios. A Constituição Federal de 1998, no artigo 74 afirma que
 30

Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a
legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado.

Pode-se conceituar Controle Interno como sendo a fiscalização e

acompanhamento exercidos no âmbito de cada Poder (Municipal, Estadual ou
Federal), sobre os atos da administração pública de caráter orçamentário,
financeiro, contábil e patrimonial. (SENADO FEDERAL, 2011).

Vale ressaltar que um controle interno eficaz proporciona uma confiabilidade maior
nas demonstrações contábeis, pois este serve não só apenas para proteger o
patrimônio da entidade, mas também para proporcionar ações preventivas,
detectivas e corretivas. “É o controle que garante ou não a fidedignidade da
informação para a tomada de decisão pelo gestor”. (PEREIRA, 2010, p. 41).

Nesta linha a Instrução Normativa n.º 16, de 20.12.91, do Departamento de

Tesouro Nacional aborda que os controles internos implementados em uma
entidade devem:

- prioritariamente, ter caráter preventivo;

- permanentemente, estar voltados para a correção de eventuais desvios
em relação aos parâmetros estabelecidos;
- prevalecer como instrumentos auxiliares de gestão; e
- estar direcionados para o atendimento a todos os níveis hierárquicos da
administração

Sendo assim fica evidenciado que o controle interno constitui ferramenta

indispensável na máquina pública é a sua ausência pode acarretar serias
conseqüências para o gestor é a sociedade.

2.2.5 Controle Externo

O Controle Externo é um mecanismo exercido pelo Poder Legislativo é serve para

fiscalizar o cumprimento dos atos e fatos da Administração Pública. “Nas
 31

administrações municipais o controle externo é exercido pelas câmaras de

vereadores que são auxiliadas por tribunais de contas”. (Pereira, 2010, p. 44). A
principal diferença entre Controle Interno e Externo é que o primeiro está ligado a
ações preventivas e o segundo em corrigir possíveis desvios. De acordo com o
Senado Federal (2011np) o Controle Externo é a

Fiscalização exercida pelo Congresso Nacional sobre os atos e

atividades da administração pública, para que tais atos e atividades não
se desviem das normas preestabelecidas. Esse controle abarca a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas. Trata-se de controle político por
excelência das atividades do Estado, exercido pelo Poder Legislativo,
destinando-se a comprovar a probidade dos atos da administração, a
regularidade dos gastos públicos e do emprego de bens, valores e
dinheiros públicos e a fiel execução da lei orçamentária. No Brasil, o
controle externo exercido pelo Poder Legislativo conta com o auxilio pelo
Tribunal de Contas da União.

Desta forma entende-se que o sistema de controle e fundamental para qualquer

entidade, pois através dele será possível prevenir (Controle Interno) e atuar
(Controle Externo) os responsáveis por condutas que não convém aos interesses
públicos.

Pigatto (2004) aborda que o acompanhamento das receitas e despesas

autorizadas no orçamento é de responsabilidade do controle externo, exercido pelo
poder legislativo. Vale ressaltar também que existe também o Controle Social que
é a participação da sociedade no acompanhamento e fiscalização das ações das
administrações públicas na execução das políticas públicas, avaliando os objetivos,
processos e resultados, reforçando assim os controles interno e externo. (CGU,
2011).
 32

2.2.6 Nota Fiscal Eletrônica

Um mecanismo de controle, a Nota Fiscal Eletrônica (NFE) que foi implantada no

município de Petrolina desde 2008, constitui uma ferramenta útil para a
transparência na arrecadação dos tributos municipais. O (CIAP Tecnologia, 2011)
define que a NFE, simplesmente, é “um documento de existência exclusivamente
digital, emitido e armazenado eletronicamente. A representação ou impressão da
Notas Fiscais, emitidas pelo contribuinte, em papel passará a ser uma mera
formalidade”.

Neste caso o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) é o único

imposto controlado por este sistema, visto que os demais tributos de competência
municipal apresentam características distintas no tocante a arrecadação.
Analisando que o objetivo primordial da contabilidade é o controle é a geração de
informação para a sociedade, a NFE implementa com efetividade esta prática
porque

Visando a responsabilidade fiscal solidária entre governo e sociedade, a

nova forma de gerenciamento de arrecadação, do ISSQN - Imposto
Sobre Serviços de Qualquer Natureza, vem disponibilizar o Sistema Nota
Fiscal de Serviço Eletrônica, uma ferramenta do Sistema Eletrônico do
ISSQN, a ser operada via internet, que constituirá, certamente, um marco
decisivo na construção de um Crescimento Econômico e
Desenvolvimento Sustentável do Município de Petrolina. (CIAP
Tecnologia, 2011)

Aproveitando os recursos digitais disponíveis no mercado, os órgãos públicos têm

maiores condições de controlar os recolhimentos dos tributos por parte dos
contribuintes, visto que com o mencionado sistema as informações são repassadas
em tempo real para as fontes arrecadadoras.

Como caracteriza Endler (2000) novas oportunidades de prestação de serviços

públicos devem surgir com a expansão da tecnologia digital, e isso poderá alterar a
forma de como as gestões se relacionam com a sociedade. Por este motivo, esse
 33

assunto, necessita de uma atenção maior tanto das instituições publicas como
privadas.

Desta forma pode se conceituar recolhimento como sendo um dos estágios da

receita. É o ato pelo quais os agentes arrecadadores entregam, diariamente, ao
Tesouro público o produto da arrecadação. (Senado Federal, 2011).

2.2.7 Programa Nota 10

O Programa Nota 10, criado no mês de setembro de 2011, em Petrolina é

relevante não só para a gestão pública como também para a sociedade como todo,
pois diminui a sonegação fiscal que de acordo com a Lei nº 4.729, art 1º constitui
crime de sonegação fiscal:

I - prestar declaração falsa ou omitir, total ou parcialmente,

informação que deva ser produzida a agentes das pessoas jurídicas de
direito público interno, com a intenção de eximir-se, total ou parcialmente,
do pagamento de tributos, taxas e quaisquer adicionais devidos por lei;
II - inserir elementos inexatos ou omitir, rendimentos ou operações
de qualquer natureza em documentos ou livros exigidos pelas leis fiscais,
com a intenção de exonerar-se do pagamento de tributos devidos à
Fazenda Pública;
III - alterar faturas e quaisquer documentos relativos a operações
mercantis com o propósito de fraudar a Fazenda Pública;
IV - fornecer ou emitir documentos graciosos ou alterar despesas,
majorando-as, com o objetivo de obter dedução de tributos devidos à
Fazenda Pública, sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis.
V - Exigir, pagar ou receber, para si ou para o contribuinte
beneficiário da paga, qualquer percentagem sôbre a parcela dedutível ou
deduzida do impôsto sôbre a renda como incentivo fiscal. (Incluído pela
Lei nº 5.569, de 1969). (BRASIL, 2011).

Para participar do Programa Nota 10 os cidadãos Petrolinenses devem solicitar a

Nota Fiscal de Serviços (NFS) das empresas contribuintes e trocá-las por cupons
para concorrer a diversos prêmios. O CIAP Tecnologia (2011, p. 7) aborda que a
nova Nota Fiscal de Serviço Eletrônica “é um programa de fácil operação, via
internet, que irá permitir a escrituração de serviços prestados e contratados,
possibilitando a emissão e envio da Nota Fiscal de Serviço Eletrônica e a emissão
 34

da Guia de Recolhimento”. Para cada R$ 10,00 (dez reais) o cliente ganha um

cupom, se o valor da NFS for inferior a R$ 10,00 (dez reais) o cliente pode juntar as
notas até completar R$ 10,00 (dez reais) para trocar pelo cupom.

Esta ação é relevante para a cidadania fiscal, visto que com uma maior
arrecadação a prefeitura tem condições de investir em um maior numero de
serviços para a sociedade. Prefeitura Municipal de Petrolina (2011). Oportuno
ressaltar que esta é uma das formas que a Contabilidade Pública pode utilizar para
aumentar a eficácia das gestões públicas.
 35

CAPÍTULO 3 – AS PARTICULARIDADES, IMPORTÂNCIA E

APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA

3.1 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS PÚBLICAS E DISTINÇÕES DA

CONTABILIDADE GERAL

A Contabilidade Pública apresenta diversas distinções da Contabilidade

Empresarial, este fato se deve aos objetivos de cada uma serem distintos em
alguns aspectos, como por exemplo, a Contabilidade Pública se preocupa com
receitas e despesas, ou seja, como os recursos são arrecadados e como serão
aplicados, enquanto que a Contabilidade Empresarial vai mais além é trabalha com
informações gerenciais para tomada de decisões. Por esta razão Marion (2003, p.
25) afirma que a “contabilidade pode ser considerada como sistema de informação
destinado a prover seus usuários de dados para ajudá-los a tomar decisão.”

A informação deve ser tempestiva, ou seja, em tempo real, o valor da informação

conforme Padoveze (2009), esta no fato de que ela deve reduzir a incerteza no
momento da decisão, ao mesmo tempo em que procura aumentar a qualidade da
decisão. Ou seja, uma informação passa a ser mais valiosa quando sua utilização
aumenta a qualidade decisória. A seguir um quadro comparativo em alguns
aspectos das duas contabilidades.

Descrição Contabilidade Contabilidade

Pública Empresarial
Lei 4.320/1964 e Decreto nº Lei nº 6.404/1976
93.872/1986 alterada pela Lei nº
Legislação Básica (Lei das Finanças Públicas) 11.638
(Lei das Sociedades
Anônimas e Código Civil)
Regime Misto (de caixa para Regime de Competência
Regime Contábil as receitas e de competência para as receitas e
para as despesas) despesas
Atos e Fatos Administrativos
Registro e a Execução Orçamentária Fatos Administrativos
Financeira
Quatro sistemas
Sistemas Contábeis independentes: orçamentário, Normalmente, dois
 36

financeiro, patrimonial e de sistemas interligados:

compensação. financeiro e patrimonial
Contas Patrimoniais (Ativo e
Passivo) e Contas de Contas Patrimoniais
Resultado (Despesas, (Ativo e Passivo) e
Estrutura do Plano de Contas Receitas, Resultado Contas de Resultado
Aumentativo e Resultado (Despesas e Receitas)
Diminutivo).
Superávit ou Déficit
Resultado Apurado (patrimonial, financeiro e Lucro ou prejuízo do
orçamentário) exercício
Balanço Orçamentário,
Financeiro, Patrimonial, Balanço Patrimonial,
Demonstrações Contábeis Demonstração das Variações DRE, DOAR, DLPA (ou
Obrigatórias Patrimoniais e outras DMPL)
exigidas pela LRF e demais
dispositivos legais.
Quadro 3 - Diferenças entre a Contabilidade Pública e a Contabilidade Empresarial
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (2009np)

Fica evidenciado no quadro anterior que os regimes contábeis são distintos, a

Contabilidade Publica adota o regime de misto, ou seja, caixa para as receitas e
competência para as despesas. Tal fato se justifica pelo simples fato dos órgãos
públicos não almejarem lucro, pois este regime é totalmente inviável para uma
empresa comercial que objetive uma boa rentabilidade com base nas
demonstrações contábeis.

As demonstrações contábeis públicas apesar de algumas nomenclaturas se

assemelharem com a Contabilidade Empresarial, as destinações são distintas, no
quadro a seguir será apresentado as Demonstrações Contábeis e as suas funções
na Contabilidade Pública e na Contabilidade Empresarial.

Demonstração Contábil Pública Função na Contabilidade Função na

Pública Contabilidade Geral

Demonstrativo que Demonstrativo que

Balanço Patrimonial representa a situação Evidencia os Bens,
patrimonial da entidade Direitos, Obrigações e
Publica. Patrimônio Líquido das
empresas.
Evidencia as receitas e as
despesas orçamentárias por
categoria econômica,
confronta o orçamento inicial
Balanço Orçamentário e as suas alterações com a Equivalente a DRE
execução, demonstra o
resultado orçamentário e
discrimina as receitas por
fonte (espécie) e as
 37

despesas por grupo de

natureza.
O Balanço Financeiro
demonstrará a receita e a
despesa orçamentárias bem
como os recebimentos e os Equivalente a DRE, com
pagamentos de natureza exceção dos
Balanço Financeiro extra-orçamentária, recebimentos e
conjugados com os saldos pagamentos que não são
em espécie provenientes do objeto desta
exercício anterior, e os que demonstração.
se transferem para o
exercício seguinte.
Evidencia as alterações
verificadas no patrimônio,
Demonstração das Variações resultantes ou independentes Equivalente a DMPL
Patrimoniais da execução orçamentária, e
indicará o resultado
patrimonial do exercício.
Avalia a capacidade de a
entidade gerar caixa e Evidenciar as entradas e
Demonstração dos Fluxos de Caixa equivalentes de caixa, bem saídas do caixa das
como suas necessidades de empresas.
liquidez.
Evidencia o déficit ou
superávit patrimonial do
período; as mutações no
patrimônio líquido
reconhecida diretamente no
Demonstração das Mutações do mesmo; o efeito decorrente Mensurar as variações do
Patrimônio Líquido da mudança nos critérios Patrimônio Líquido.
contábeis e os efeitos
decorrentes da retificação de
erros cometidos em
exercícios anteriores e as
contribuições dos
proprietários e distribuições
recebidas por eles como
proprietários.
Evidencia a eficiência na
gestão dos recursos no
serviço público, além de Evidenciar o lucro ou
Demonstração do Resultado registrar, processar e prejuízo do exercício das
Econômico evidenciar os custos dos empresas.
bens e serviços, produzidos e
ofertados à sociedade pela
entidade pública.
Quadro 4 - comparativo entre as demonstrações contábeis públicas e contabilidade geral
Fonte: Tesouro Nacional (2011np).

Neste contexto se observa que a as divergências no Balanço Patrimonial se diz

respeito à finalidade das contas, por exemplo na Contabilidade Comercial o
Passivo Circulante representa as exigibilidades de curto prazo já o Não Circulante
representam as de longo prazo. Na Área Pública o circulante (Passivo Financeiro)
 38

representa as exigibilidades cujo pagamento independa de autorização

orçamentária, enquanto que o Não Circulante (Passivo Permanente) figuram as
contas que dependem de autorização legislativa.

Do mesmo modo observam-se uma equivalência nas demonstrações das

Variações Patrimoniais, Demonstração dos Fluxos de Caixa, Demonstração das
Mutações do Patrimônio Líquido e Demonstração do Resultado Econômico. As
mesmas apresentam finalidades semelhantes com a área privada, destacando
assim como exceção os objetivos de ambas, pública se preocupa com a eficiência
dos recursos e o controle patrimonial é a empresarial situação econômica e
financeira, apurando o resultado do exercício e gerando informações gerenciais.

No quadro a seguir serão apresentados os grupos de contas e suas devidas

funções nas duas contabilidades.

Grupo Função na Contabilidade Função na

Pública Contabilidade Privada
Compreende os créditos e
valores realizáveis Equivalente ao Ativo
Ativo Financeiro independentemente de Circulante
autorização orçamentária e
os valores numerários.
Compreende os bens, Equivalente ao Ativo não
créditos e valores, cuja Circulante, com exceção
Ativo Permanente mobilização ou alienação dos créditos (que na
dependa de autorização Contabilidade Privada só
legislativa. se classifica os de longo
prazo)
Compreende as dívidas
Passivo Financeiro fundadas e outros
compromissos exigíveis cujo
pagamento independa de
autorização orçamentária, Equivalente a Passivo
como os restos a pagar, os Circulante
serviços da dívida a pagar, os
depósitos e os débitos de
tesouraria (operações de
crédito por antecipação de
receita).
Compreende as dívidas Representam as
fundadas e outras que exigibilidades de longo
Passivo Permanente dependam de autorização prazo (Passivo não
legislativa para amortização Circulante).
ou resgate.
São contas representativas
 39

dos atos que possam vir a

Contas de Compensação afetar o patrimônio, Pode ser entendido como
compreendendo as contas redutoras.
compensações do ativo e do
passivo
Corresponde à diferença
Superávit Financeiro positiva entre o ativo Equivalente ao
financeiro e o passivo Patrimônio Líquido.
financeiro.
Quadro 5 - Divergências entre o Balanço Patrimonial Público e Privado
Fonte: Tesouro Nacional (2011np).

Percebe-se as diferenças na aplicabilidade da Contabilidade Publica, com

destaque para as Contas de Compensação e Superávit Financeiro, a primeira
representa previsões que podem afetar o Patrimônio Líquido enquanto que a
segunda representa a diferença positiva entre direitos e obrigações. Na
Contabilidade Comercial a soma de bens + direitos – obrigações = patrimônio
líquido (o que não representa sobra de recursos). Já a diferença entre ativo e
passivo financeiro na área publica pode representar sobra de recursos. Desta
maneira se observa a importância do Contador nas empresas publicas e privadas,
como descrito por Marion (2003), onde relata que a função fundamental do
Contador é produzir informações úteis aos usuários da Contabilidade para a
tomada decisão mais consistente.
 40

CAPÍTULO 4 – A TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA

4.1 A IMPORTÂNCIA DA CONTABILIDADE PÚBLICA PARA O GESTOR E A

SOCIEDADE

4.1.1 Lei de Responsabilidade Fiscal

A contabilidade pública é um importante instrumento para o setor público, pois

entre tantas outras utilidades controla os gastos públicos fazendo com que os
recursos sejam aplicados com maior efetividade e controle. Com o advento da Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) a responsabilidade dos gestores foi expandida,
visto que além da prova do uso dos recursos há percentuais específicos de gastos
por área. A Lei Complementar 101/2000 aborda que

o
§ 1 A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Deste modo as prefeituras também tiveram que se adequar às novas regras

impostas pela nova lei, pois segundo Pereira (2010 p. 69) a Lei de
Responsabilidade Fiscal atingiu todos os órgãos, poderes e entidades públicas,
além de empresas estatais, fundos e responsáveis por recursos públicos. Percebe-
se que a sociedade foi a grande beneficiada com esta norma, pois se evita o
apadrinhamento com cargos públicos, pratica essa muito comum em algumas
prefeituras. Vale lembrar que a LRF é aplicada não somente nas Prefeituras
Municipais, mas também em outros órgãos que recebe recursos do governo. Desta
forma a LRF abrange
 41

todos os órgãos, poderes e entidades públicas, além de empresas

estatais, fundos e responsáveis por recursos públicos. As prefeituras
foram diretamente afetadas devido à sua responsabilidade direta em
executar programas e serviços públicos. Tópicos da Lei como restos a
pagar e limite de despesas com pessoal fizeram várias prefeituras
ajustarem suas finanças, pois eram itens que comprometiam e
desequilibravam os orçamentos de uma quantidade significativa de
prefeituras. (PEREIRA, 2010 p. 114).
‘

A não observância da LRF por parte do gestor pode acarretar serias

conseqüências para o gestor e o órgão, que na prática a maior prejudicada é a
sociedade. Entre as principais punições estão: corte de transferências voluntárias,
impedimento de contrair empréstimo, inelegibilidade por até cinco anos, cassação
do mandato além de prisão, detenção ou reclusão. (CGU, 2005).

4.1.2 Prestação de Contas

A Prestação de Contas constitui um elemento obrigatório para as entidades de

recebem recursos públicos, onde será apresentada a sociedade a alocação dos
recursos recebidos pelo órgão. Este mecanismo além de combater a corrupção
defende também os interesses sociais. Vale ressaltar que “as circunstâncias que
envolvem os resultados das decisões sobre a prestação de contas públicas vão
muito além dos números do fechamento dos balanços” (Pereira, 2010 p. 61). Neste
contexto podemos definir que a Prestação de Contas é o

Demonstrativo organizado pelo próprio agente, entidade ou pessoa

designada, acompanhado ou não de documentos comprobatórios das
operações de receita e despesa, os quais, se aprovados pelo Ordenador
de Despesa, integrarão a sua tomada de contas; é também o
levantamento organizado pelo Serviço de Contabilidade das entidades da
Administração Indireta, inclusive das Fundações instituídas pelo Poder
Público. (SENADO FEDERAL, 2011np).

O Gestor Público é a pessoa que gerencia ou administra negócios, bens ou

serviços dos órgãos públicos. Tesouro Nacional (2011). Os gestores públicos
devem estar sempre atentos, pois se não prestarem contas dos recursos recebidos
 42

estão sujeitos às penas de aplicação das sanções previstas em lei. Todavia esta
deve ser uma preocupação constante do gestor, visto que além dele, o gestor,
sofrer as sanções que pode chegar até a cassação de seu mandato e devolução
do valor recebido e o município fica prejudicado enquanto não se regularizar a
situação.

De acordo com a CGU (2005, p. 94) considera-se em situação de inadimplência o

órgão ou entidade que:

– não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos

recebidos, nos prazos estipulados;
– não tiver a sua prestação de contas aprovada pelo concedente por
qualquer fato que resulte em prejuízo ao erário;
– estiver em débito junto a órgão ou entidade da Administração Pública,
pertinente a obrigações fiscais ou contribuições legais.

Desta forma o ônus maior sempre recai sobre a sociedade, visto que a cidade
recebendo menos recursos os serviços essenciais ficam comprometidos.

4.1.3 Tomada de Contas

A tomada de contas é uma investigação minuciosa, quando há algum desvio de

recursos / bens públicos. Pigatto (2004, p. 45) afirma que a Tomada de Contas
atualmente esta bem mais eficiente, visto que no passado havia uma limitação na
gestão patrimonial, visão jurídica e limitação tecnológica. A principal diferença entre
a Prestação de Contas é a Tomada de Contas é que a prestação é um ato continuo
das entidades que recebem recursos públicos, enquanto que a tomada surge após
uma suspeita de alguma irregularidade ou outras situações específicas. Desta
forma pode se afirmar que a

tomada de contas ocorre quando uma pessoa física, órgão ou entidade

der causa de perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em dano
aos recursos financeiros do poder público. Também acontece nos casos
em que a legislação específica não obrigar o responsável a prestar
contas, ou quando o exigir e o mesmo não a fizer. (UERJ, 2002np).
 43

Neste contexto se observa que a tomada de contas nem sempre acontece após
uma suspeita de irregularidade, como aparentemente pode aparecer. No ponto de
vista do Tesouro Nacional (2011np) á Tomada de contas é o

levantamento organizado por serviço de contabilidade analítica, baseado

na escrituração dos atos e fatos praticados na movimentação de créditos,
recursos financeiros e outros bens públicos, por um ou mais responsáveis
pela gestão financeira e patrimonial, a cargo de uma unidade
administrativa e seus agentes, em determinado exercício ou período de
gestão.

Há também a tomada de contas especial que é mais específica, pois objetiva reunir
as provas do ilícito ocorrido. A CGU, (2005) afirma que a Tomada de Contas
Especial é a reunião de todos os meios de prova sobre determinada transferência e
a elaboração de um relatório relativo aos fatos ocorridos, inclusive no que se refere
aos resultados físicos, configurando uma fase mais avançada da investigação.

4.2 O NÍVEL DE CONHECIMENTO DOS SECRETÁRIOS EM RELAÇÃO A

APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA

Ficou constatado no decorrer da pesquisa que os secretários tem conhecimento da

aplicabilidade da Contabilidade Pública, mesmo porque observou-se nas
secretarias pesquisadas (Administração, Controladoria e Finanças), que todos
possuem graduação na área de atuação.

Vale ressaltar que tanto a União quando o município de Petrolina dispõe de

programas de qualificação na área pública. A seguir a descrição das qualificações
mencionadas.
 44

4.2.1 Escola do Servidor Público de Petrolina

Com o objetivo de aprimorar os conhecimentos dos gestores e servidores dos

órgãos vinculados a Prefeitura Municipal de Petrolina, foi criada em 2010 a Escola
de Formação do Servidor Público, onde os professores da Faculdade de Ciências
Aplicadas e Sociais de Petrolina (FACAPE), que é uma Autarquia Municipal
ministram diversos cursos de qualificação.

Atualmente, na área de Gestão Pública estão sendo oferecidos os seguintes

cursos: Auditoria de Obras Rodoviárias; Auditoria do Sistema de Saúde;
Contabilidade Pública; Convênios: Gestão e Prestação de Contas Como Elaborar
Projetos e captar Recursos; Direito Administrativo; Direito Constitucional;
Fiscalização de Contratos Administrativos; Formação de Pregoeiros; Gestão
Associada para Governança Regional; Indicadores de Desempenho do Setor
Público; Licitações; Orçamento Público; Programação, Orçamento e Controle de
Obras Públicas e Tomada de Contas Especial. (FACAPE, 2011).

As aulas são ministradas nas dependências da FACAPE, geralmente aos sábados

e os cursos tem uma carga horária média de 20h/aula. Com esta ação a Prefeitura
de Petrolina contribui para uma melhor gestão dos recursos públicos, inclusive com
um controle interno eficaz, que na definição da Controladoria Geral do Estado de
Pernambuco (2008np) é a

Atividade permanente de competência de cada esfera do Poder

Executivo, Judiciário e Legislativo, que visa promover a fiscalização da
Execução Orçamentária no seu próprio âmbito, levando em conta os
princípios gerais de controle da Execução Orçamentária (art. 76, Lei
4.320/64). Segundo a Constituição Federal (art. 74, CF), os três Poderes
mencionados devem manter, de forma integrada, um sistema de Controle
Interno para comprovar a legalidade e avaliar o cumprimento de metas do
plano plurianual, dos orçamentos, dos programas de governo, a eficácia e
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial e da aplicação
de recursos públicos por entidades privadas, bem como controlar as
operações de crédito.
 45

Um controle interno que funcione em sua plenitude assegura a entidade mais

segurança e maior confiabilidade por parte da população. Estas qualificações se
fazem necessárias por muitas vezes os servidores envolvidos neste processo não
têm o pleno conhecimento de Administração / Contabilidade Pública é através
destes cursos há um nivelamento entre os profissionais dos órgãos envolvidos.

4.2.2 Programa de Qualificação de Servidores Públicos da União

Nesta mesma linha o Tribunal de Contas da União (TCU) mantém um programa

de qualificação de servidores públicos à distância, totalmente gratuito, onde
podem participar servidores das esferas municipal, estadual e federal. Segundo
o TCU (2011) os objetivos dos cursos são “disseminar normativos legais e boas
práticas administrativas que devem ser observados por todos os servidores em
suas atribuições e, assim, contribuir para a correta e regular aplicação dos
recursos públicos”.

Neste contexto se observa que as instituições estão preocupadas com as

qualificações do seu quadro, é mesmo aquelas onde não há nenhum programa
de qualificação pode-se utilizar este do TCU. Podem participar das qualificações
“servidores federais, estaduais e municipais, independentemente do local onde
atuem, pois as aulas são realizadas a distância por meio do Ambiente Virtual de
Educação Corporativa”. (TCU, 2011).

Vale ressaltar que o Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas

(SEBRAE), também dispõe de diversos cursos, sendo muitos deles relevantes
para a administração pública, como os cursos de Análise e Planejamento
Financeiro, Atendimento ao Cliente e Gestão de Pessoas. (SEBRAE, 2011).
 46

4.3 TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, houve uma maior preocupação

por parte dos gestores no tocante a aplicação dos recursos públicos. A saúde e a
educação são as áreas mais complexas, ou seja, as áreas que recebem um
número maior de recursos por se tratar de serviços básicos à sociedade.

A Prefeitura Municipal de Petrolina recebe recursos oriundos das três esferas:

Federal, Estadual e Municipal, nos últimos três anos as transferências do Governo
Federal totalizaram mais de 520 milhões de reais conforme a tabela a seguir.

Tabela 1 - Transferência de Recursos do Governo Federal

Transferência de 2010 2009 2008
Recursos do Governo (em milhões R$) (em milhões R$) (em milhões R$)
Federal
Total de Recursos 6.854.135.240,54 6.216.638.785,38 5.820.803.241,46
destinado aos municípios
do Estado de Pernambuco
Total destinado ao 192.551.363,41 175.671.010,98 152.617.276,67
município Petrolina
Fonte: Transparência do Governo Federal (2011np)

Outra fonte de recursos fixos é o Fundo de Participação dos Municípios (FPM),

onde as prefeituras recebem uma parcela de recursos oriundos de tributos
arrecadados pelo Governo Federal. A (Controladoria Geral da União, 2011) define
o FPM como sendo uma

Modalidade de transferência constitucional de recursos financeiros da

União para os Municípios, previstos na Constituição Federal no art. 159,
inciso I, alínea “b”. O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é
constituído de 22,5% da arrecadação líqüida (arrecadação bruta deduzida
de restituições e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e
Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). A distribuição dos recursos aos municípios é feita
de acordo com o número de habitantes. São fixadas faixas populacionais,
cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mínimo é de 0,6
para municípios com até 10.188 habitantes e o máximo é 4,0 para
aqueles acima 156 mil. Os critérios atualmente utilizados para o cálculo
dos coeficientes de participação estão baseados na Lei 5.172/66 (Código
Tributário Nacional) e no Decreto-Lei 1.881/81. Do total de recursos, 10%
são destinados às capitais, 86,4% para os demais municípios e os 3,6%
restantes vão para um fundo de reserva que beneficia os municípios com
 47

população superior a 142.633 habitantes (coeficiente de 3.8), excluídas

as capitais.

Como o município de Petrolina possui uma população de 294.081 habitantes

(IBGE, 2011), recebe o percentual de 4,0%. Segue abaixo a tabela coma a
arrecadação do município nos últimos três anos.

Tabela 2 – Arrecadação do Fundo de Participação dos Municípios pelo Município de Petrolina

Fundo de Participação dos 2010 2009 2008
Municípios (FPM) (em milhões R$) (em milhões R$) (em milhões R$)
Total de Recursos
destinado ao Município de 45.158.820,96 42.267.879,39 46.078.320,15
Petrolina
Fonte: Tesouro Nacional (2011np)

A Prefeitura Municipal de Petrolina desenvolve uma ação de Transparência e

Responsabilidade Social, onde a população tem acesso a um ambiente virtual
onde são divulgadas diariamente as despesas e receitas do Município de Petrolina.
Desta forma o Portal da Transparência proporciona a sociedade o
acompanhamento em tempo real da destinação dos recursos do município.

A (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011) disserta que o Portal da Transparência

“tem o objetivo de aproximar a administração municipal dos cidadãos, promover a
transparência da gestão pública, estimular a participação popular, o controle social
e viabilizar o acompanhamento efetivo da execução orçamentária e financeira”. O
Portal da Transparência é uma exigência da Lei Complementar 131/2009, a sua
obrigatoriedade tem como base a população do município conforme a tabela
abaixo.

Tabela 3 - Implantação do Portal da Transparência nos Municípios

Transferência de Quatro anos após a Dois anos após a Um ano após a
Recursos do Governo publicação da lei publicação da lei publicação da lei
Federal (até 2013) (até 2011) (até 2010)
Municípios com menos
de 50.000 habitantes. x
Municípios com
população entre 50.000 x
e 100.000 habitantes.
Municípios com mais de
100.000 habitantes. x
Fonte: Portal da Transparência (2011np)
 48

Vale ressaltar que a transparência também será assegurada mediante incentivo à

participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e de discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e
orçamentos. (CGU, 2005).

Acerca deste assunto a Câmara Municipal de Petrolina, (2011np) disserta que

Um dos pilares da Responsabilidade na Gestão Fiscal é a Transparência

dos atos do gestor, em especial, os que têm reflexo na política orçamentária
e fiscal. Para consubstanciar a assertiva, a Lei Nº. 9755/98 (Lei de Contas
Públicas) determinou que cada ente público estaria obrigado a publicar na
Internet, demonstrativos que retratassem o desempenho orçamentário e
fiscal. A Lei Complementar Nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) veio
fortalecer a obrigatoriedade de divulgação na Internet, não apenas para os
demonstrativos que retratam o desempenho orçamentário e fiscal do
administrador, mas também, os instrumentos de planejamento que norteiam
a gestão. A Lei Complementar 131 amplia as salvaguardas da Lei de
Responsabilidade Fiscal, permitindo “um acompanhamento mais detalhado
dos gastos públicos, através da Internet, e também que seja verificado, os
dados da execução do orçamento daquele período”.

O órgão também dispõe de ouvidoria municipal, que é um meio de comunicação,

onde a sociedade pode sugerir, opinar, elogiar e criticar a administração municipal.
A (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011np) define ouvidoria como sendo “um
mecanismo de comunicação direta entre o usuário do serviço e a administração,
atuando como interlocutora, estimulando a participação do cidadão no controle e
avaliação da prestação dos serviços oferecidos”.
 49

CAPÍTULO 5 – METODOLOGIA DA PESQUISA

A pesquisa se caracteriza por ser de caráter Exploratória e Explicativa e foi

desenvolvida no período de agosto de 2011 a outubro de 2011, por meio de estudo
bibliográfico e estudo de caso. Na visão de Beuren, (2003, p. 94) “o estudo de caso
caracteriza-se principalmente pelo estudo concentrado de um único caso. Esse
estudo é preferido pelos pesquisadores que desejam aprofundar seu conhecimento
a respeito de determinado caso específico”. Porém Triviños (1987, p. 32) relata que
o estudo de caso é uma “categoria de pesquisa cujo objeto é uma unidade que se
analisa profundamente”.

Para Gil (1996), a pesquisa exploratória tem como objetivo principal o

aperfeiçoamento de idéias ou a descoberta de conhecimento claro. A coleta e
análise de dados se fundamentaram através de análise documental da instituição e
entrevistas com os Secretários da Controladoria Geral do Município, Secretaria de
Administração e da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de Petrolina
Estado de Pernambuco.

Foi escolhido para esta amostra somente aquelas secretarias que estão ligadas
diretamente com as Finanças / Orçamento do citado órgão. Para Marconi e
Lakatos (2006), a amostra é uma parcela convenientemente selecionada do
universo de determinado objeto a ser estudado.

Os documentos analisados foram: Licitações e Execução Orçamentária. Os dados

foram organizados por ordem de objetivos específicos e apresentados de forma
descritiva, inclusive com quadros e tabelas apresentando em alguns casos
sugestões e recomendações se necessário.
 50

CAPITULO 6 – ANÁLISE DOS RESULTADOS

Foi verificado na pesquisa diversos aspectos relevantes no tocante a utilização da

Contabilidade Pública como ferramenta de tomada de decisões por parte dos
gestores.

No capítulo 1, foi constatado que a Contabilidade Gerencial tem subsídios para se

tornar uma ferramenta útil aos gestores públicos, pois além de gerar informações,
esta contabilidade se preocupa com o planejamento, que na esfera pública é
trabalhado com os orçamentos. Contudo a grande contribuição gerencial esta na
definição da melhor destinação dos recursos públicos de forma que haja uma
racionalização dos gastos e uma maior cobertura das demandas sociais.

Também foi observado que a Contabilidade Pública apresenta diversas distinções

da contabilidade geral, as despesas, por exemplo, são compostas por infinitos
grupos que mensura não só o presente mais também o passado é o futuro,
característica incomum da contabilidade empresarial. Outra particularidade é que
nem sempre a despesa representa um desembolso efetivo, como é o caso da
despesa empenhada que só haverá o ônus quando a operação se concretizar. Por
esta razão a esfera pública utiliza o regime de competência.

No tocante as receitas, observou-se que há diversas categorias que representam,

de alguma forma ingresso efetivo de recursos, ou seja, acontece o contrário de
algumas despesas públicas. Vale salientar que para as receitas a área pública
adota o regime de caixa.

Ficou evidenciado também que a Prefeitura Municipal de Petrolina dispõe de um

significativo número de secretarias, fato que se justifica pela cidade esta bem
próxima dos 300 mil habitantes. Outro ponto positivo observado é que os
secretários possuem graduação na área de atuação, o que facilita a gestão das
secretarias contribuindo para um controle mais pro ativo.
 51

No capítulo 2, foram discutidas as diversas formas que a Contabilidade Pública

pode utilizar para ser mais bem aplicada, por exemplo, através do Controle Interno,
mensuração de custos, sistemas informatizados, entre outros. Contudo percebeu-
se que o Controle Interno é a ferramenta chave para o sucesso dos demais
instrumentos, visto que todos direto ou indiretamente esta ligado a ele.

No capítulo 3, foram abordadas as principais diferenças entre a Contabilidade

Pública é a Contabilidade Empresarial. Todavia há de se frisar que a Contabilidade
é semelhante à Medicina, ou seja, apresenta inúmeras especialidades tais como:
Tributária, Rural, Comercial, Gerencial, Custos, entre tantas outras. Porém a
Contabilidade Pública é a que apresenta maiores aspectos específicos.

Inúmeras distinções pode ser observadas como, por exemplo: o Regime Contábil,
a Estrutura do Plano de Contas, as demonstrações contábeis com nomes
semelhantes porém funções distintas, entre outros. Vale ressaltar que estas
particularidades esta atrelada a um simples fato, enquanto a empresarial esta
focada no resultado (lucro) a pública esta alicerçada na eficiência dos recursos e
controle de custos e receitas.

No capítulo 4, discutiu-se a Transparência na Prefeitura Municipal de Petrolina.

Diversas ações positivas foram encontradas: o Portal da Transparência onde a
prefeitura disponibiliza aos cidadãos todas as receitas e despesas mensalmente; a
Ouvidoria Municipal onde a sociedade pode elogiar, sugerir e criticar; a Escola de
Formação do Servidor Público o que mostra a visão do gestor em melhorar a
qualidade dos serviços prestados a sociedade.
 52

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Buscou-se com a realização desta pesquisa mostrar qual a contribuição e como é

utilizada a Contabilidade Pública como instrumento de tomada de decisões dos
secretários das áreas financeira / orçamentária da cidade de Petrolina.

Inicialmente evidenciou-se as distinções entre a Contabilidade Pública é a

Contabilidade Empresarial e constatou-se que há diversas particularidades,
principalmente no tocante as funções das despesas e receitas, na área pública e
privada.

Verificou-se, que a Contabilidade Pública possui diversos atributos para auxiliar os

gestores públicos na tomada de decisões, sendo a Contabilidade Gerencial uma
grande aliada devido ao vasto leque de informações produzidas, com destaque
para o controle de custos.

Constatou-se que no município de Petrolina a Contabilidade Pública é aplicada

com efetividade, pois a gestão tem uma visão inovadora é criou até uma Escola de
Formação do Servidor Público, descrita no capítulo 4, que capacita gratuitamente
todo o pessoal envolvido na máquina pública.

Observou-se também outro ponto relevante para o controle interno da prefeitura

que é a nota fiscal eletrônica, mecanismo que deveria ser aplicado em todas as
prefeituras do Brasil, pois permite em tempo real verificar todas as prestações de
serviços do município diminuindo assim a sonegação fiscal.

Uma das inovações observadas foi o Programa Nota 10 desenvolvido pela

prefeitura, debatido no capitulo 2. O resultado positivo do programa é que incentiva
os contribuintes a solicitarem a nota fiscal, com isso automaticamente aumenta a
arrecadação do município e evita a sonegação fiscal.
 53

Relevante frisar também que constatou-se que os secretários possuem graduação

na área de atuação, o que nem sempre acontece nos órgãos públicos. A não
observância deste item pode acarretar uma grande deficiência na gestão das
secretarias, visto que a Contabilidade Pública é complexa mesmo para os
profissionais da área.

Durante as visitas á Prefeitura Municipal de Petrolina, percebeu-se uma grande

preocupação dos secretários na correta aplicação da LRF, principalmente no
tocante a recursos destinados a saúde e educação, além dos gastos com pessoal.

Vale ressaltar que recentemente o órgão realizou Concurso Publico para diversos
cargos administrativos, o que na gestão pública constitui uma ação que além de
correta e de acordo com a lei permite aos cidadãos capacitados seguir a tão almeja
carreira pública.

Pode-se concluir que a Contabilidade Pública é uma ferramenta essencial na

gestão é que precisa ser bem entendida para que sua finalidade seja atingida com
eficiência e eficácia no controle do patrimônio público. Ao mesmo tempo se sugere
que as instituições de ensino superior, das áreas de Administração e Ciências
Contábeis reformulem suas grades curriculares inserindo mais conteúdos
relacionados a esta área.

Portanto, para que haja um país justo é democrático é preciso que tenhamos
pessoas capacitadas nesta área para que os recursos públicos sejam melhor
aplicados, sem esquecer da base de uma gestão desejada: ética,
Responsabilidade Social e compromisso com a sociedade.
 54

REFERÊNCIAS

ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª ed. São Paulo: Atlas 1995.

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Disponível em:

<http://www.alepe.pe.gov.br/paginas/?id=3578>. Acesso em: 22 set. 2011.

BEUREN, Ilse Maria. Como Elaborar Trabalhos Monográficos em

Contabilidade. São Paulo: Atlas, 2003.

BRASIL. Lei (1966). Código Tributário Nacional - Lei 5172/66, Lei nº 5.172/66,
DF: Senado, 1966.

_______. Controladoria Geral da União. Gestão De Recursos Federais: Manual

Para os Agentes Federais. Secretaria Federal de Controle Interno. Brasília, DF,
2005. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ManualGestaoRecursos
Federais/Arquivos/CartilhaGestaoRecursosFederais.pdf>. Acesso em: 20 out.
2011.

_______. Lei Complementar nº 101/2000. Estabelece normas de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências. Brasília, DF, 2000.

_______. Lei Complementar 131/2009. Acrescenta dispositivos à Lei

Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Brasília, DF, 2009.

_______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília, 17 de março
de 1964. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320compilado.htm>. Acesso em: 15
out. 2011.
 55

_______. Lei nº 4.729, de 14 de julho de 1965. Define o crime de sonegação

fiscal e dá outras providências. Brasília, em 14 de julho de 1965. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L4729.htm>. Acesso em
20 out. 2011.

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