Guatemala Frente Al Espejo Del Siglo Xxi

Guatemala
frente al espejo del siglo XXI:

la nueva institucionalidad
y la planificación del desarrollo.
Jacobo Dardón
Asesor en Metodología y Planificación, SEGEPLAN
Guatemala, 22 de diciembre de 2011

Guatemala frente al espejo del siglo XXI
A todos los ciudadanos, hombres y mujeres, que en los espacios políticos, técnicos y socia-
les, en todos los niveles territoriales e institucionales del país, problematizaron y planifica-
ron el desarrollo.
A mis colegas de SEGEPLAN en todo el país.
Contenido Págs.
Introducción 1
1 La neoinstitucionalidad y la planificación del desarrollo. 3
2 Las tensiones del siglo XXI, un entorno ineludible. 10
3 La planificación y los planes de desarrollo. 12
4 El enfoque territorial en la planificación. 15
5 La racionalidad sustentable como necesidad para la construcción 18
de un Estado democrático con ordenamiento territorial.
6 El Sistema Nacional de Planificación. 23
7 La estructura del Sistema Nacional de Planificación. 27
8 La rectoría, coordinación, rectoría y facilitación en el SNP. 29
9 La imagen de la Guatemala para el Siglo XXI. 31
Bibliografía 33
la nueva institucionalidad y la planificación del desarrollo.
Guatemala frente al espejo del siglo XXI:

Jacobo Dardón1
Introducción.
A diferencia de hace medio siglo, en Guatemala se ha reducido la pobreza y ha aumentado la esperanza de

vida. En 1950, la pobreza se situaba en más del 70% de la población general y la esperanza de vida promedio
en los 45 años. Hoy, la pobreza general ha disminuido a un 46.9% según la última estimación del INE2
y la esperanza de vida es alrededor de 70.5 años.3 En estos 60 años, el mundo ha experimentado avances
tecnológicos desde la utilización de la energía atómica hasta la nanotecnología, situación que ha impactado
en todos los campos del conocimiento y la vida. Estos resultados en Guatemala han sido importantes para
mejorar la salud, particularmente la de la niñez, más no han funcionado de la misma manera para erradicar
sustantivamente la pobreza, desafío que sigue siendo una deuda desde lo político.
El país ha vivido en los últimos 25 años una doble transición hacia la democracia con el proceso político
de apertura a la libre participación ideológica con efectiva separación de poderes del Estado y hacia una
economía de libre mercado. Se hubiese esperado que superado el conflicto armado interno en 1996, al cual
se le atribuye causalidad como factor del rezago en el desarrollo, los resultados actuales en el bienestar general
de las y los guatemaltecos debieran manifestarse en mejores indicadores económicos, especialmente en los
indicadores de pobreza, así como en la sociedad en su conjunto, la cual se esperaría estaría empezando a
experimentar en la mayoría de su juventud, seguridad de empleo digno y certeza en la realización personal.
1. Asesor en metodología y planificación de SEGEPLAN (2010-2011). Consultor del Programa para el Desarrollo Local, BID-SEGEPLAN-GUATE-
MALA. Doctor en Ciencias del Desarrollo. Investigador asociado del Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo, INCEDES.
2. Véase, Instituto Nacional de Estadística. Informe sobre Encuesta de Condiciones de Vida 2011. Los datos por departamento sobre pobreza general,
presentan un rango de 40.20 puntos porcentuales de diferencia entre el departamento de Guatemala con 41.04% y el departamento de Sololá con
81.24%. El promedio de pobreza general por departamento incluyendo al departamento de Guatemala es de 62.53%. Dos son los departamentos que
se encuentran por debajo de la pobreza general a nivel nacional: Guatemala con 41.04% y El Progreso con 43.42%.
3. Véase, Banco Mundial, indicadores del desarrollo mundial. Dato para 2009. Actualización al 12 de diciembre 2011. Versión Web.
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Esta situación sigue siendo también una deuda desde lo político.
Si bien esta mirada de causalidad de la realidad actual es sintética, si es una puerta para entrar y aportar
al debate político de la responsabilidad del Estado democrático en el desarrollo nacional en la época de
la economía del libre mercado, pero argumentando desde la particularidad de las políticas públicas y la
experiencia de la institucionalidad del país. Desde luego para llegar a buen puerto, se entiende que este es
un debate amplio, multidimensional y al cual deben aportar todas las perspectivas políticas y sociales. En ese
sentido, este ensayo se suma al debate con el propósito central de:
• Contribuir a establecer la importancia de la planificación para el desarrollo en un marco tenso de

discusión en donde la neoinstitucionalización o regreso del Estado como actor en el desarrollo nacional
se evalúa prejuiciadamente como retorno calcado del Estado de Bienestar.
Y en la vía de alcanzar este propósito, discutir también lo siguiente:
• Que la neoinstitucionalidad en el desarrollo es facilitar y generar los espacios territoriales y universales de

relación Estado-sociedad en todo el territorio nacional, sin negar la función de subsidiaridad.
• Los puntos torales de la planificación del desarrollo con enfoque territorial.
• Que el papel del sujeto del desarrollo está en fortalecer las relaciones democráticas entre estado y
sociedad en todos los niveles territoriales del país, por lo que cobra particular relevancia el espacio
político-técnico-social, el significado-contenido del diálogo para el desarrollo y la metodología en la
relación entre los actores.
• Recuperar críticamente la experiencia de SEGEPLAN en el período 2008-2011 en lanzar el Sistema

Nacional de Planificación desde una perspectiva de construcción y participación social, como acción y
función del Estado en su responsabilidad hacia el desarrollo nacional.
El ensayo es resultado de la reflexión sobre la experiencia técnica en la Secretaria de Planificación y

Programación de la Presidencia −SEGEPLAN− adquirida en dos años en la facilitación y sistematización de
los procesos de planificación municipal y departamental4, y del acompañamiento técnico y facilitación en
la fundación de la Red de América Latina y el Caribe de Planificación para el Desarrollo5 −REDEPLAN−
y en la fundación del Consejo de Ministros de Planificación de los países del SICA6, CONPLAN. En el
ensayo se plantean 8 líneas temáticas como un conjunto complejo; las dos primeras constituyen una reflexión
introductoria a la planificación en Guatemala y un último apartado a manera de conclusión para preguntarse
¿Cuál es la imagen que las y los guatemaltecos quieren para el país en el siglo XXI?
4. En los años 2010-2011 se realizaron 323 de 333 planes de desarrollo municipal, y 21 de 22 planes de desarrollo departamental.
5. REDEPLAN se fundó en la ciudad de San José de Costa Rica el 9 de abril de 2010, integrado inicialmente por los ministros, secretarios o encargados
de planificación de América Latina y El Caribe de: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, República Domini-
cana, Panamá, Paraguay y Perú; como observadores estuvieron presentes, Argentina y Brasil.
6. CONPLAN se fundó en la ciudad de Guatemala el 30 de noviembre de 2010 integrado inicialmente por los ministros o secretarios de planificación
de la región SICA de: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, República Dominicana y Panamá.
2
1. La neoinstitucionalidad y la planificación del

desarrollo.
El momento de la entrada de Guatemala a la historia moderna, los historiadores del país lo fechan en dos
épocas relevantes del pasado reciente, la revolución liberal de 1871 ó la revolución de octubre de 1944. Sin el
ánimo de debatir quienes tienen la razón o cual de las fechas establece el principio de la modernización7, en
ambas épocas se suscitaron movimientos societarios intensos que permitieron a las clases política y económica
del país introducir reformas políticas que contribuyeron sustantivamente al proceso de modernización
del país. Proceso de modernización que en la primera de las épocas tuvo como eje fundamental, crear la
institucionalidad e infraestructura de Estado necesaria para la competitividad económica8; y en la segunda
época, el eje modernizante fue la ampliación de la institucionalidad de Estado para garantizar la vida
democrática y la universalización de los derechos políticos, económicos y sociales.9
La historia nacional muestra una tercera época con relevancia comparable a las anteriores, la firma de la paz
en 1996 y el establecimiento de una serie de acuerdos políticos, económicos y sociales con carácter de política
de Estado.10 En el fondo estos acuerdos retomaron como eje, el fortalecimiento de la institucionalidad del
Estado con la misma perspectiva democrática de 50 años atrás, es decir: garantizar el efectivo cumplimiento
7. Véase, Guerra-Borges (1999: 15). “Al decir el largo camino a la modernidad queremos significar el prolongado e irregular trayecto recorrido para
incorporar el país a la organización de la economía y la sociedad según cánones de los países capitalistas desarrollados, trayecto que comprende, a
nuestro juicio, tres etapas cualitativamente diferentes: la primera, el llamado período liberal, que se extiende de 1871 a 1944, se cerró con Ubico. La
segunda, muy breve, 1944 a 1954, cuya orientación general fue sentar las bases institucionales y económicas de un desarrollo capitalista ampliamente
participativo. Y la tercera, de 1954 a nuestros días, en la que se canceló la participación popular y se aceleró la implantación del capitalismo, sobre
todo a partir de 1960, pero bajo formas de acumulación, concretamente en el campo, que orillaron al país a la desenfrenada violencia de los últimos
decenios.”
8. Véase, García Laguardia (1984:24). Con relación a los años antes de 1971… ” Pero la estructura económica es el factor determinante. El país es
pobre en extremo. Falta una riqueza mineral y esencialmente se basa en la agricultura que sufre por falta de comunicaciones y el encarecimiento de
transporte interno y externo.” “Puede decirse que junto a cada acontecimiento importante de nuestra historia, aparece la problemática de un producto
agrícola…”. “Los grupos urbanos mercantiles de incipiente desarrollo hubieron de buscar alianza con grupos de productores provincianos, para en-
contrar una nueva fórmula de estructuración del poder político (p. 33)”. “La historia dio la razón a los liberales. Guatemala salió de la crisis en que se
había sumergido merced a la sustitución de la cochinilla por el café, que se convierte en los años posteriores a la revolución del (18)71, en la base de la
economía nacional, con todas sus virtudes y todos sus vicios (p. 36).”
9. Véase, PNUD (2010, 32). Reconoce desde la independencia rasgos del Estado moderno identificando seis fases, denominando a la fase comprendida
entre 1944 a 1985 como desarrollista “la estructura del Estado que venía del período anterior se fue modificando al alterarse la naturaleza de sus fun-
ciones ahora orientadas políticamente para impulsar el desarrollo capitalista, y por un manejo democrático del poder.”
10. Los acuerdos de paz son un conjunto de acuerdos firmados uno a uno de acuerdo al proceso de discusión iniciado con el acuerdo de Oslo entre
el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca −URNG− en 1990. Los acuerdos son: de Derechos Humanos,
Fortalecimiento del Poder Civil y función del Ejército en una sociedad democrática, Identidad y derecho de los pueblos indígenas, Aspectos Socio-
Económicos, Situación Agraria, Arreglos para el Cese de Fuego y Firma del Acuerdo de Paz firme y duradera, y desmovilización.
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de la vida democrática y la universalización de los derechos políticos, económicos y sociales. Adicionalmente

se planteó por primera vez en la historia nacional en materia de política de Estado, metas de desarrollo con
indicadores de proceso como resultado de un diálogo y consenso nacional que involucró al conjunto de actores
políticos, económicos y sociales. El plan de país denominado Acuerdos de Paz, tenía en su estrategia principal
realizar reformas constitucionales e institucionales importantes para la vida democrática, el desarrollo integral
y la seguridad ciudadana que fueron sometidas a una polémica consulta popular en la cual la ciudadanía voto
por el NO.11
Mientras todo esto era parte del debate nacional, en el ámbito internacional y desde las democracias liberales
consolidadas sumidas en crisis económicas de deuda interna y externa, se había operado un cambio de
paradigma en el rol del Estado y por tanto, de los temas, tamaño y cobertura de su institucionalidad.12
Los paradigmas del desarrollo han sido construidos en la dinámica del capitalismo internacional, en donde
Guatemala ocupa un lugar marginal, tanto por el tamaño de su economía como por su integración sistémica
a los mercados. Cabe recordar que la integración de Guatemala al mercado internacional se ha dado con base
a pocos productos de exportación provenientes del sector primario y dirigidos al mercado norteamericano
preferentemente, y en menor medida una cobertura del mercado Centroamericano desde los sectores primario
y secundario con productos del sector alimentario principalmente.
El resultado del cambio de paradigma económico en los países desarrollados se inició a finales de la década de
los años 70 del siglo pasado y derivó en medidas de ajuste estructural como respuesta a la crisis de la deuda
externa y al alza de los precios de los combustibles, fue la puerta temporal para la posterior instalación del
paradigma neoliberal como práctica de acceso a la época postmoderna en donde la fórmula construida entre
la ciudadanía con su libre opción, el consumo y el libre mercado marcarían el rumbo de las sociedades hacia el
desarrollo. En Guatemala, esta ola postmoderna se asienta en una parte de la sociedad, la academia y la clase
política gobernante, con el entusiasmo de la clase con el poder económico ante la reducción de la injerencia
del Estado en los precios, los controles aduaneros, los impuestos, el tipo cambio de la moneda, las tasas de
interés y el financiamiento del gobierno.
Sin embargo, este paradigma neoliberal se instala en el país tarde, con premura y sin las condiciones societarias
y ciudadanas básicas que con diferencias culturales poseen los Estados liberales consolidados de Norteamérica
y Europa, solidez que se fundamenta en tres consideraciones mínimas:
• Que las finalidades de orden y control democrático de las instituciones del Estado se han convertido en
norma o pauta cultural interiorizada en la conciencia y comportamiento de cada habitante (hombre y
mujer), que siguiendo este proceso se convierte en ciudadano o ciudadana.
• Que el conjunto societario ha adquirido valores democráticos, cívicos y éticos que interiorizados, forman
identidad colectiva y la Nación (sin integrar a las identidades subnacionales en una sola, sino garantizando
la complementariedad de todas en una identidad nacional asumida por mecanismos democráticos).13
11. Véase, Hernández (1999). ¿Por qué el NO en la Consulta Popular? “El 18.5% de la población empadronada asistió a votar: 757 mil 978 personas, sobre
4 millones 58 mil 832 empadronados, suponiendo que el padrón quedó depurado de los fallecidos. Quedó claro que el gran ganador de la jornada fue
el abstencionismo.” El autor señala también las siguientes consideraciones: NO legal pero no representativo, los departamentos con mayoría indígena
ganó el SI, fue un procedimiento largo y confuso, falta de información, desconfianza, entre otros.
12. Véase, PNUD (2008, 39). “La combinación de medidas de privatización, liberalización y ‘ajuste de cinturón’ se conoció como El Consenso de Wash-
ington, el cual se convirtió en el eslogan de las políticas de desarrollo de ese período. A este corriente se han dirigido diversas críticas. Por ejemplo, la de
no contar con una teoría sobre el crecimiento y la acumulación; es decir, los mercados pueden ser eficaces en la reasignación de recursos y ser vehículos
ineficientes para la acumulación y el crecimiento. Es más, esto es lo que los economistas clásicos proponían. Los postulados neoclásicos no necesari-
amente se aplican a los países en desarrollo, puesto que requieren una paulatina movilidad de factores, mercados completos y de buen funcionamiento,
amplios sistemas de información y previsión eficaz. Además, el equilibrio de mercado depende de la distribución inicial de la riqueza.”
13. Véase PNUD (2010, 6). “En general, la existencia del Estado moderno supone un conjunto social al cual unifica y ordena –la nación− y del cual
obtiene poder para realizar sus finalidades.”
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• Que las sociedades alcanzaron durante la época previa del paradigma de ‘Estado de Bienestar’ procesos
de universalización de condiciones dignas de educación, salud, vivienda y salario.
Así, los gobiernos del país entran al siglo XXI operando un paradigma global neoliberal justificado en los
Acuerdos de Paz, los que en términos institucionales se plantearon en el esquema del paradigma del Estado
de Bienestar. Esta suerte de contradicción histórica originada en una aplicación doctrinaria de los principios
del neoliberalismo en un país sin la crisis que la justificaba, ni las condiciones estructurales para realizarla
deriva en una aplicación política de los gobiernos de turno, sin tener en consideración las consecuencias o
impactos no sólo en los términos sociales de pobreza y desigualdad, sino también en procesos económicos y
de institucionalidad pública.14
Siguiendo estas directrices, la institucionalidad del Estado y por tanto el Estado mismo, ha sufrido en los
últimos 15 años un sistemático doble proceso de disminución de su valor público y de sus capacidades, ambos
como un circuito que se retroalimenta de manera negativa con tendencia a deslegitimarse o desaparecer. Así,
al desmantelamiento de sus capacidades de formular políticas, de autoevaluarse, de generar conocimiento,
de planificar y de registrar una memoria institucional de lo actuado, se suma la disminución de la calidad
de la prestación del servicio o dotación de bienes. Esta dinámica retrógrada hace que la apreciación que se
formulan los ciudadanos de la importancia pública de la institución como valor y servicio tienda al descrédito
y con ello se justifica socialmente su desaparición o privatización, debido a que comparada la institucionalidad
pública con la privada, ésta se supone funciona mejor.
De esta manera, las instituciones disminuidas cumplen con el día a día, y realizan un ejercicio rutinario
sin innovación (no por falta de creatividad, sino por capacidades instaladas y financieras, y permisibilidad
política). Esta práctica de las instituciones del Estado tiene como la consecuencia de mayor relevancia
para la deconstrucción de un Estado en transición democrática como es el caso específico de Guatemala, la
desaparición de los vínculos objetivos y directos de la relación Estado-sociedad o Estado-ciudadanía en el
conjunto del territorio nacional. 15 Ese vínculo directo es la prestación de los servicios o traslado de bienes de
acuerdo con los programas derivados de las políticas o decisiones de gobierno (Estado). La reducción de los
ámbitos de acción de las instituciones del Estado y la tercerización (fondos sociales y ONG) de la prestación
de los servicios o traslado de bienes, ha significado que la sociedad o la ciudadanía pierda el contacto directo
con el Estado, y desaparezca el medio objetivo por el cual se entiende y se interioriza la función del mismo.
Este vacío de Estado ha dado lugar a que se sitúe en la conciencia del habitante una actitud darwiniana de
sobrevivencia y con ella, el consecuente cambio o búsqueda de nuevos valores y paradigmas.16 Este contexto
de vacío de Estado es propicio (consecuencia lógica) para formar grupos de referencia de diversa naturaleza
ideológica, política y social, pero todos convocados por el llamado de la salvación individualizada en
contraposición a propuestas estructuradas y argumentadas como lo pueden ser los planes de desarrollo. Una
vez instalado el extremo (situación que no ocurre hoy) de esta tendencia sin la institucionalidad conducente,
14. Véase PNUD /2010, 82). “Ha habido en América Latina un debate superficial, y no de fondo, que primero enfrentó al mercado con el Estado, olvi-
dando que ambos son formas complementarias de instituciones sociales, mutuamente necesarias.” “El Estado guatemalteco, tanto en su estructura
–que no es sino la suma de organismos, instituciones y dependencias que lo forman− como en su burocracia y las diversas modalidades de empleo que
se manifiestan, ha dado pasos importantes en cuanto a su crecimiento. Sin embargo, y de manera muy general, se tiene la impresión de que frente a
los problemas antiguos y recientes de la sociedad guatemalteca… continúan situando al país con déficit permanente en aspectos relacionados con la
democracia, el crecimiento con equidad y el desarrollo humano… Desde estas perspectivas de análisis el Estado guatemalteco pareciera ser pequeño y
débil (p, 85).”
15. Véase PNUD (2010, 121-142). En el capítulo 6 el informe hace una aproximación al tema de la densidad territorial del Estado con relación a la
burocracia afirma “La DE con base en la burocracia pública tiene un valor relativamente importante en tanto ella indica la presencia de un personal
desarrollando funciones públicas (p, 133).” “La burocracia es proporcionalmente más importante en el área de la educación, disminuye fuertemente
en salud y no está presente en las funciones de los ‘otros’ Ministerios o dependencias, que se concentran en la ciudad capital o en las cabeceras depar-
tamentales (p, 134.” Es importante resaltar que este primer estudio sobre instituciones en el territorio concluye con una correlación positiva entre el
valor bajo del Índice de Densidad del Estado y las variables de exclusión, pobreza y pueblos indígenas.
16. Actitudes visibles en la cotidianidad, desde la proliferación de túmulos ‘privados’ en cualquier tipo de carretera en el país y los encierros territoriales en
las colonias urbanas, hasta los linchamientos en todo el territorio nacional.
5
es difícil imaginar cómo la democracia con múltiples grupos con proyectos propios con ‘la fórmula de la
salvación’ cada uno, pueda construir o reconstruir un Estado democrático.
Al realizar una lectura comparada de las variables productivas a más de 15 años de neoliberalismo en
Guatemala, se puede afirmar que se sigue en el esquema primario exportador y la productividad no ha
aumentado significativamente17, la diversificación de la producción no ha sido profusa y se mantiene
fundamentalmente el mismo esquema de los mercados a los cuales se vende y compra.18 De igual forma que
las variables productivas, al revisar las variables institucionales y sociales impulsadas en ese período como los
son la descentralización y las políticas de protección social no han sido suficientes para atender de manera
estructural las bases para el desarrollo de la sociedad y de la economía. El balance negativo de la recaudación
fiscal alcanzado con relación al gasto y presupuesto, la privatización de las empresas rentables del Estado, las
concesiones poco rentables de recursos naturales y otros bienes públicos, y las restricciones para mecanismos
financieros propios del Estado (el rol del BANGUAT), han sido factores concurrentes y subyacentes en
la generación de una deuda interna y externa en constante crecimiento que empeña al país por muchas
generaciones futuras.
Las alternativas a los resultados de país hasta hoy alcanzados por el enfoque neoliberal no están en seguir
impulsando nuevos vagones en los mismos rieles institucionales sin punto de llegada. Se hace obligatorio innovar,
tender nuevas vías y buscar la amplitud en la reflexión para visualizar el panorama en su complejidad, así como
claridad del estado de situación actual para formular el país y la sociedad deseada, como guía y como puerto.
En los aspectos operativos, desde la época de la instalación del paradigma neoliberal en los Estados
desarrollados se ha venido construyendo la teoría del ‘New Public Manangment’ o Nueva Gestión Pública
que inspirada en el mundo de la grandes empresas transnacionales traslada a la institucionalidad pública
una metodología de administración de la eficiencia centrada en los procesos y de la eficacia en la prestación
de servicios o dotación de bienes como resultados del desarrollo.19 Este cambio de enfoque centrado en las
instituciones, se justifica en el modelo burocrático anterior que no se ajustaba a las nuevas condiciones de
libre mercado. Sin embargo en el sentido del desarrollo nacional, se justifica en el abandono de los objetivos
de desarrollo de país y por lo tanto, desde una perspectiva sistémica, es una reducción de la comprensión del
todo para centrarse en el funcionamiento de las partes.
Este enfoque administrativo (de gestión) de las instituciones tiene sus orígenes en la misma época del
abandono del Estado de Bienestar en los países desarrollados, no obstante es hasta hace pocos años que
ha venido cobrando auge en América Latina y muy recientemente en Guatemala. Si bien, es correcta la
búsqueda de eficiencia y eficacia (y transparencia) en las instituciones públicas20, que se potenciaría si estas
tuviesen bien identificado y evaluado el problema público para el cual son objeto, esta finalidad o propósito
de la nueva gestión pública no es suficiente porque la función de las instituciones del Estado en el desarrollo,
no se limita a las acciones que ejecutan con una mirada sectorial o territorial particular, no para Guatemala
en sus propias condiciones históricas.
17. López Rojas (2009, 51). “En términos generales, el crecimiento económico estuvo basado en aumentos modestos de la inversión e incrementos fuertes
de empleo informal sin mejoras en la productividad.
18. Véase, PNUD (2008, 91). ”En los últimos veintiséis años, el PIB de Guatemala (tabla 3.1) creció lentamente, a una tasa de 2.7% anual en promedio.
De forma paralela, el crecimiento demográfico fue de 2.6%. Lo deseable es que el PIB crezca por encima del aumento de la población. En otras
palabras, la población creció casi a la misma tasa, en promedio, que el PIB nacional durante este período.”
19. Véase, García López; García Moreno (2010, 5). Señala que la NGP “Propone reemplazar el modelo tradicional de organización y entrega de servicios,
basado en principios de la jerarquía burocrática, la planificación, la centralización y el control directo, por una gerencia pública basada en una racion-
alidad económica que busca eficiencia y eficacia.”
20. Véase, García López; García Moreno (2010, 7). Definen la Gestión por resultados del desarrollo (GpRD) como “… una estrategia de gestión que
orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en
forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma
sostenible en beneficio de la población.”
6
Las instituciones del Estado en la Guatemala de hoy, deben cumplir con funciones de desarrollo, de
construcción de democracia y de formación de Nación. El desarrollo económico del país en sus diferentes
escalas necesita de una sociedad con capacidades y titularidades que se correspondan con la realidad propia
y con las oportunidades que esta ofrece frente al desafío que representan las constricciones del entorno
internacional y global. Las construcción de la democracia es un proceso en el cual la ciudadanía y sus
instituciones son componentes indispensables y complementarios, es decir, la construcción institucional para
el entorno y para sí constituyen metas de la democracia, el entorno de las instituciones es la ciudadanía.
Instituciones y ciudadanía tienen contextos concretos para su actuación, por lo que las primeras no sólo se
deben a su objeto sino también a los contextos históricos y culturales en los que por su medio cobra objetividad
la relación Estado-sociedad. La ciudadanía por su parte, tiene a la institucionalidad como el instrumento
para apoyarse y complementarse en su cotidianidad de pleno ejercicio de sus derechos y obligaciones, de la
construcción social del territorio en el que habita, del emprendimiento económico a diversas escalas y del ser
ciudadano. La relación Estado-sociedad, instituciones-ciudadanía y funcionario-actor civil deben darse en
un espacio democrático y en un territorio concreto con un marco cultural propio, es la relación democrática
e incluyente la constructora de sentido de Nación. Las instituciones y la institucionalidad democrática tienen
esa amplitud de funciones en la Guatemala de hoy.21
Una función del Estado frente a la sociedad es la de garantizar el bien común y el desarrollo integral.22 Esta
norma constitucional del Estado, lo obliga a visualizar permanentemente que las oportunidades y condiciones
para la reproducción económica y social vayan más allá del corto plazo, del aquí y ahora, de la oferta y la
demanda. Las instituciones por si solas, bajo el mandato de su objeto de creación no bastan para cumplir con
las garantías constitucionales. Contrariamente a lo que ha sucedido en los últimos 15 años, el Estado debe
recuperar su institucionalidad pero con el sentido democrático expuesto y fortalecerse de acuerdo con él.23
Retomando la idea de las alternativas al plan de desarrollo, el puerto de llegada y el plazo deben formularse
en la sociedad, y las visiones, sin bien pueden expresarse diferentes en términos de estrategias, todas deben
confluir en las nociones constitucionales de bien común y desarrollo integral. El plano político democrático
es un desafío inmediato que tendrá el futuro gobierno, su oposición y la sociedad en su conjunto para romper
con la inercia hacia la deconstrucción democrática planteada. En el plano técnico democrático, que el
Estado y sus instituciones retomen la función orientadora de las decisiones políticas de una manera metódica
y científica. Se hace necesario dotar a la institucionalidad del Estado de la capacidad de definir políticas
públicas, de planificarlas, de ejecutarlas y de evaluarlas. 24 Todo en un ciclo permanente de autoaprendizaje
y de mejora. Con ello, producir conocimiento y generar capacidades en donde la eficiencia y la eficacia
son un componente tan importante como los resultados y el proceso en su ciclo completo. El proceso
de fortalecimiento institucional con diseños incluyentes de la población y facilitadores de la construcción
ciudadana tanto en civiles como en sus propios funcionarios. Y la inclusión ciudadana con diseños en los
ciclos completos de elaboración de políticas o planificación de acuerdo con la naturaleza institucional y el
nivel territorial de que se trate.25
21. Véase, SEGEPLAN (2011, 21-24). Plantea como los principios básicos para la construcción ciudadana desde la planificación los siguientes: infor-
mación y formación; consulta y debate; y racionalidad sustentable.
22. Véase, Constitución de la República de Guatemala. Artículos 1o. y 2o.
23. Circunstancias que ameritan la reforma de sus instituciones y entre ellas, la que permite a los ciudadanos la formulación democrática de los proyectos
de país: la ley electoral y de partidos políticos.
24. Véase, Bazúa y Valenti (1995, 51). “la política pública (public policy) es el campo que se ocupa de analizar los problemas considerados públicos y/o
los procesos de decisión de las autoridades jurídicamente públicas, ya sea para indagar su compleja multicausalidad (estudios de proceso de política
o policy making) y/o para dilucidar la mejor decisión y acción frente a un específico problema público o de gobierno (análisis de política o policy
analysis).”
25. Véase, Aguilar (1996, 22), en cuanto a la noción de política pública afirma que en todas las definiciones por él encontradas hay unanimidad en
reconocer e incluir su aspecto institucional que “se trata de la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción
y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociación y que se expresa en varias formas: leyes,
sentencias, actos administrativos, etc.”
7
La planificación como ejercicio metódico y científico está llamada a cumplir las funciones de orientación,
reflexión, soporte y facilitación del nuevo desarrollo institucional democrático. En Guatemala se tiene una
larga experiencia en la planificación desde la fundación del Consejo Nacional de Planificación Económica
–CNPE– en noviembre de 1954. Se puede decir, que la planificación en el Estado ha tenido tres épocas, de
1954-1982 con la elaboración de planes quinquenales y de 1982 a 1998, en donde se dejó atrás la elaboración
de los planes-documento y se fue orientando más a planes de gobierno como lineamientos o agenda de
políticas. En 1998 desaparece el CNPE y se sustituye por la Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia de la República (Decreto Ley 114-89) con lo que la institución de la planificación de Estado se
redujo formalmente al registro, planificación y programación de la inversión pública.26 A partir de entonces
la función de la planificación administrativa y de inversión en las instituciones del Estado desapareció
paulatinamente hasta faltar en la mitad de ellas.27 Sin embargo, en el año 2002 se crearon las Leyes de los
Consejos de Desarrollo, el Código Municipal y la Ley de Descentralización con lo que la planificación con
enfoque de inversión gana una estructura de orden nacional que en el pasado carecía.
La planificación en el Estado en la lógica neoliberal se considera innecesaria dada la función estructurante y

ordenadora de las fuerzas del libre mercado. De tal manera que la función metódica y científica de reflexionar
sobre los problemas nacionales y de orientar la acción pública sobre propuestas de solución fue desestimada y
con esta posición igualmente fueron desestimadas las dependencias dentro de las instituciones productoras
de conocimiento y metodologías en la relación Estado-sociedad. Se perdió la capacidad de diagnosticar,
evaluar y proponer.
Ante el panorama de continuidad de los problemas estructurales y el surgimiento de otros de mayor severidad
(como lo es la seguridad pública) se plantea la neoinstitucionalidad para el desarrollo o el retorno del Estado
no sólo como una necesidad perentoria a ocupar los vacios financieros28, económicos y sociales creados que el
mercado no ha sido capaz de llenar, sino a orientar los procesos de desarrollo para superar constantemente las
metas de bienestar para el conjunto de la sociedad. La neoinstitucionalidad no es regresar al viejo esquema
burocrático e inconexo del pasado, tampoco generar entre el Estado y la ciudadanía múltiples escalones
para realizar un trámite donde se granjeaba la rapidez de los procesos a voluntad de los funcionarios. La
neoinstitucionalidad busca horizontalizar lo más posible la relación vertical Estado-sociedad, involucrando
directamente a los ciudadanos en los procesos de gestión pública bien sea en la toma de decisión o en
la auditoria de los procesos más allá del voto en las elecciones generales, estructurar la posibilidad de la
transparencia. La construcción del conocimiento de país a partir de los territorios se plantea como la base
informativa que nutre a los procesos políticos. Y los territorios son entendidos como la complejidad de las
relaciones de reproducción social y económica en una circunscripción territorial abierta con una base finita
de recursos naturales. De esta manera la neoinstitucionalidad del desarrollo necesita de un instrumento que le
provea la orientación del conjunto institucional hacia la meta socialmente definida para un territorio definido
y para las relaciones de éste con su entorno inmediato y nacional.
La planificación del desarrollo es en este proceso de neoinstitucionalización un objetivo, un instrumento, una
26. Véase, SEGEPLAN (1999, 5). “El nuevo enfoque de la planificación es el proceso en el cual se definen estrategias y acciones del sector público con
unidad y coherencia en función de los objetivos de la política de gobierno como respuesta a las realidades locales.”
27. Véase, Cajas L.; Marco Tulio (2011, 4). De un total de 47 instituciones públicas investigadas entre ministerios, secretarías, fondos sociales, institutos
y otras, señala “La mitad de las entidades sujeto de estudio, no tienen ninguna estructura específica dedicada a la planificación.”
28. Véase, Guerra-Borges (2006, 206). En opinión del autor, “… la razón esgrimida para privatizar el financiamiento del Estado no fue remediar daño
alguno que se derivara del financiamiento que le daba el Banco de Guatemala, pues las letras de tesorería y los bonos emitidos por el Gobierno fueron
siempre honrados por éste con cargo al Presupuesto General de la Nación. Salta a la vista que los grandes beneficiarios de las Operaciones de Mercado
Abierto han sido los bancos privados, que además han obtenido grandes ganancias por el diferencial de 10 por ciento de sus tasas activas y pasivas (el
spread) desde 2000; así como por el beneficio de los ‘encajes remunerados’, cuyos intereses se les han pagado con CDP que a su vez generan intereses.
Ésta también es la razón para que no se prescinda de dichas operaciones, no obstante su peligroso crecimiento exponencial. En otras palabras, los
bancos privados se niegan a perder esta fuente caudalosa de recursos libres de riesgo alguno. Así las cosas, la banca ha desnaturalizado su función y se
ha vuelto rentista.”
8
estrategia y un espacio democrático. Para avanzar en retomar el lugar de la planificación del desarrollo, es
necesario que todas las instituciones del Estado planifiquen, por lo que se convierte en un objetivo institucional.
Los planes de desarrollo se constituyen en el instrumento que guiará las acciones de los políticos sobre el
cual se monitoreará, evaluará y actualizará el qué hacer de la inversión pública. La planificación es el medio
para articular y coordinar el actuar institucional y no solo mejorar la eficiencia y eficacia sino garantizar que
sus resultados sean sinérgicos en el marco de la actuación interinstitucional conjunta. Y finalmente, es un
espacio de facilitación para construcción práctica de la democracia en el debate, el consenso y el disenso
en los diferentes momentos del ciclo del proceso planificador en el cual la sociedad es un actor relevante e
imprescindible.29
Si bien, esta tendencia neoinstitucional no ha sido reconocida del todo en el país y aún no se conocen
paradigmas o marcos teóricos consolidados, serios esfuerzos de planificación se han realizado en los últimos
años en los planos local y regional, sean estos municipales o de mancomunidades. Esfuerzos llevados a
cabo por iniciativa de actores de la sociedad civil, la cooperación internacional y las municipalidades. La
SEGEPLAN ha participado en varios de estos esfuerzos en términos de estrategias de reducción de la pobreza
y desarrollo territorial. A partir del año 2008, la SEGEPLAN lanza el Sistema Nacional de Planificación
y se plantea realizar la planificación en todo el país y en todos sus niveles territoriales. En el futuro este
trabajo deberá ser evaluado como refundacional de la planificación del desarrollo y como asiento de las bases
conceptuales y metodológicas de un nuevo paradigma de planificación del desarrollo en construcción.
La observación sistemática de la aplicación del enfoque territorial a la planificación del desarrollo durante los
años 2010-2011 se constituye en el material de trabajo para reelaborar el Sistema de Planificación Nacional
–SNP- delineando sus enfoques, el modelo conceptual, la estructura institucional y los procedimientos de
operación. En el Cuadro No. 1 se hace una comparación del modelo neoinstitucional democrático frente a
los modelos actual (mínimo) y de la época del ajuste estructural (burocrático).
Cuadro No. 1
Comparación entre modelos de administración o gestión del Estado
Modelos Institucionales
Características
Burocrático Mínimo Neoinstitucional
Cobertura Nacional Central Territorial
Principio de planificación Predicción Oferta-demanda Incertidumbre
Función Paternalista Subsidiario Facilitador
Conocimiento Exclusivo técnico Sin sistematización Social-técnico
Relación Beneficiario Cliente Ciudadano
Transparencia Mínima Sobre resultados Sobre proceso y resultado
Decisión Arriba-abajo De la dirección Doble vía, retroalimentador
Problemática Causalidad y solución sectorial Estados de situación Causalidad y solución compleja
Operación Priorización Focalización Sinérgica
Fuente: elaboración propia.
29. Véase, Iglesias (2006, 11-13). Al referirse el autor a los objetivos de un nuevo concepto de estado señala “Un primer objetivo es el de lograr un Estado
capaz de hacer viable la eficiencia del mercado… Segundo, se necesita un Estado impulsor de la capacidad productiva… Tercero, se necesita un Estado
que tenga la responsabilidad de disminuir las desigualdades sociales… Cuarto, la experiencia moderna pone de relieve un nuevo relacionamiento del
Estado con la empresa privada… Quinto, con relación al papel del Estado frente a la sociedad civil, se entiende hoy claramente que el fortalecimiento
de la sociedad civil es algo estrechamente asociado a la reforma del Estado… Sexto, el Estado tiene un papel fundamental en la orientación y for-
mulación de las políticas de inserción internacional… Séptimo, el Estado desempeña un papel de suma importancia en la innovación… Octavo, en
el mundo cada vez más complejo en que vivimos es menester fortalecer la capacidad de análisis de las tendencias fundamentales de la economía, la
sociedad y la política en el ámbito internacional… Noveno, un componente institucional de probada idoneidad en el desarrollo de la capacidad de
análisis de las grandes tendencias económicas, sociales y políticas en el ámbito nacional e internacional, lo constituyen las oficinas de planificación…
Décimo, otra función prioritaria del Estado moderno es la de promover los grandes consensos nacionales…”.
9
2. Las tensiones del siglo XXI, un entorno ineludible.
El siglo XXI coloca a países como Guatemala frente a un marco de tensiones de las que el país es parte en
el nivel del tamaño de su economía y territorio. Es preciso para tener al entorno actual presente, hacer una
pequeña síntesis de las principales tensiones o crisis sin agotar la lista, ni los temas. Las tensiones relevantes
podrían ser las siguientes:
• Crisis a partir de las disposiciones migratorias de los Estados Unidos, originada en los atentados del 11
de septiembre del 2001. Lo que pone en riesgo a miles de guatemaltecos en condición irregular en ese
país y el flujo permanente e incremental de más de 15 años de remesas que han alimentado la economía
territorial y la estabilidad macroeconómica y ha profundizado la dependencia de esos recursos en todos
los planos y niveles de la vida nacional.30
• Crisis económica mundial y del principal socio del país, Estados Unidos a partir de la quiebra de uno de
sus principales e históricos bancos (Lehman Brothers). Posibilidad de impactos en los mercados laborales
y comerciales, particularmente de los productos de agroexportación y las maquilas. Vulnerabilidad de la
banca nacional en términos de su estrategia de inversión en bienes y valores en ese país.
• Aumento del calentamiento global con el consecuente cambio climático y la condición de vulnerabilidad
de Guatemala (a la que se suma la capacidad tectónica). Los ciclos anuales de la temporada de lluvias
compuesta por el sistema de ciclones aumentado que se asocia con el impacto del sostenimiento de las
condiciones estructurales de pobreza y de transición demográfica en el estadio Moderado, con lo que
Guatemala es el país con las mayores tasas de fecundidad de América Latina.31
• Regionalización frágil. El Sistema de Integración Centroamericana es una realidad que está organizada
actualmente por 10 secretarias y 25 instituciones regionales construidas a partir del Protocolo de
Tegucigalpa en 1991. Sin embargo, a pesar de esta institucionalidad y avances, aún el nivel de los
acuerdos no es lo suficientemente sólido para alcanzar cambios regionales sustantivos en el conjunto de
las materias que se tratan. Toda esta institucionalidad opera sectorialmente con un grado insuficiente de
coordinación situación que incide en la fortaleza y amplitud de sus impactos.
30. Véase, Banco de Guatemala (2011). Las remesas alcanzarán en el año 2011 un nuevo record según los datos del Banco de Guatemala a noviembre de
2011. Consulta web 16.12.2011; OIM (2010, 54-56). La fuente estima en 1’637,119 el total de personas residiendo en el extranjero de estos el 97.4%
radican en Estados Unidos. Se estima que un poco más del 41% de la población total del país sobrevive gracias a las remesas.
31. Dado que en la actualidad la transición demográfica es generalizada en la región, la tasa de mortalidad ha perdido relevancia como indicador de la
situación transicional, por lo tanto la CEPAL presenta en su estudio ‘Tendencias demográficas y protección social en América Latina y el Caribe’ la
clasificación basada solamente en las tasas de natalidad correspondientes al período 2000-2005 (CEPAL/CELADE, 2008:13).
10
• Negociación comercial en condiciones de desventaja competitiva y de alguna manera visualizada como

obligatoria (hay que estar dentro, afuera es peor). El factor económico se constituye en uno de los
más relevantes ejes de crecimiento como sustento del desarrollo. En la actualidad, alcanzar acuerdos
comerciales con terceros ha sido motivo de fuertes discrepancias entre gobiernos y de estos con sus
sociedades o cámaras económicas. El alcance de los acuerdos y sus impactos directos e indirectos aún es
materia de análisis en la región.
• La cooperación internacional con Guatemala. La cooperación europea con la región se originó con el
pacto de San José en 1984, ésta se centró en el diálogo político conducente a los procesos de paz en la
región y posteriormente una vez alcanzada esta meta, en contribuir a la construcción de un entramado
institucional regional siendo el SICA hasta la fecha receptor de dicha cooperación. En la actualidad, la
región al haber superado la crisis de los ochenta y con quince años de paz, la Unión Europea inició un
nuevo proceso de cooperación mediante la discusión del Acuerdo de Asociación Europa-Centroamérica.
Este consiste en tres ejes que son el diálogo político, acuerdo comercial y cooperación para el desarrollo.
La cooperación de la UE fue la mayor en las dos últimas décadas y en la actualidad su horizonte estará
orientado por el Acuerdo de Asociación, en donde a diferencia del pasado el acuerdo comercial es el de
mayor relevancia. Por su lado, la cooperación de EEUU se articula a los temas de seguridad y se abre la
perspectiva de la cooperación con la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América −ALBA−, la
Unión de las Naciones Sudamericanas −UNASUR−, Brasil, entre otros.
• La revolución tecnológica y las comunicaciones están generando cambios culturales y abriendo

oportunidades de administración pública (e-Gobierno) que están modificando el acceso al volumen y
tiempo de la información, como acelerando los procesos de conocimiento. En Guatemala, no se tiene
la estimación de la dimensión de estos cambios operados en la cultura, en la formación ciudadana y en
la potencialidad de la relación Estado-sociedad.
11
3. La planificación y los planes de desarrollo.
La planificación del desarrollo en el Estado es una actividad institucional que se debe generalizar al mismo
tiempo que evolucionar. Se parte de que la mayoría de las instituciones del Estado ya no planifican en el
largo y mediano plazos, reduciendo su práctica planificadora para cumplir con el requisito de la presentación
del denominado ‘Plan Operativo Anual o POA’ para la gestión del financiamiento de inversión. Esta manera
de proceder es insuficiente por la ausencia de una efectiva coordinación entre las instituciones para alcanzar
mejores resultados anuales e impacto en los problemas estructurales del país.
En el Plan Estratégico de SEGEPLAN (2008) se definió planificar como ‘la aplicación de conocimiento técnico
como precedente de las acciones públicas, el cual puede estar referido a un sector de la actividad económica
(agrícola, industrial, transporte, etc.), a un territorio (localidad, región, ciudad, cuenca hidrográfica, etc.), a
un ámbito de acción (educación, salud, innovación, desarrollo rural, desarrollo económico local, desarrollo
sostenible, desarrollo humano, etc.) o simplemente desarrollo. El grado de participación que presente es un
indicador de gobernabilidad en el contexto democrático’.32
El concepto “planificar” es polisémico, por lo que es difícil definirlo debido a que puede cobrar diferentes
significados, así puede ser una actividad, un instrumento o metodología, una capacidad, un producto o
un objeto. En la literatura especializada se encuentran definiciones que resaltan algunos de estos atributos
sobre otros y de acuerdo con la época a la que se refiera. No es la finalidad de este apartado hacer una
elaboración histórica de la evolución del concepto ‘planificar el desarrollo’ desde su origen en el siglo XIX
hasta la fecha, sino se pretende dejar expresadas las condiciones en las que se construye la planificación actual
y su perspectiva futura en el proceso de neoinstitucionalización o fortalecimiento del Estado.
El concepto tradicional de planificación desde la institucionalidad pública es un concepto que tiene muchas
acepciones, de acuerdo con Lira (2006) se pueden mencionar ‘la aplicación del conocimiento al proceso
de toma de decisiones; una metodología para formalizar la intervención pública con el fin de asegurar la
coherencia, eficacia y eficiencia de las medidas que pretenden corregir el curso de los eventos de no mediar
tal intervención; una actividad técnico política que permite verificar el grado en que se están alcanzando los
objetivos inicialmente propuestos así como los obstáculos en su consecución’.33 Un enfoque crítico al proceso
32. SEGEPLAN (2008, 7).

33. Lira, Luis (2006, 16).
12
de planificación tradicional lo realizó de Mattus con su propuesta de ‘planificación estratégica situacional’.34

La crítica se centró en señalar que la crisis era del ‘modelo de planificación’ y no de la planificación
misma, por lo que elaboró su propuesta metodológica cuestionando el propósito de planificar (reducir la
incertidumbre), la relación Estado-sujeto de la planificación y la dinámica del propio proceso de planificar,
introduciendo la participación como un elemento fundamental de su propuesta.35 La crítica de Mattus en
el plano latinoamericano fue muy importante en Guatemala ya que se sumó a los planteamientos críticos
que en este país se realizaban. De acuerdo con Rivera, Gil y Galdámez (1986,) ‘La elaboración de los planes
se ha caracterizado por tener un carácter no participativo, en el sentido de que los posibles beneficiarios o
afectados por las medidas de política, programas y proyectos no han sido consultados ni mucho menos se ha
concertado la filosofía y lineamientos de los diversos planes. Pocas son las entidades, aún dentro del propio
sector público, que participan en la elaboración de los planes. Este hecho ha constituido un serio valladar
para que el plan sea bien acogido y respaldado’.
La planificación del desarrollo a partir de los años ochenta del siglo pasado cambió su finalidad y formato
metodológico y en el país como ya fue reseñado, casi desaparece hacia finales de ese siglo. En tanto, en
ámbitos locales y regionales la planificación se sostuvo incorporando metodologías que combinaron el
proceso tradicional de la planificación con técnicas de la planificación estratégica que permitieron incorporar
en la metodología los procedimientos de priorización de problemas y el marco lógico, y de la prospectiva
que incluye la metodología de los escenarios de futuro con lo que se introdujo una alternativa metodológica
a la econometría. Ambos aportes le reducen importancia al diagnóstico poniendo la mayor relevancia en el
resultado. Todos estos esfuerzos fueron realizados por diferentes actores con el respaldo de la cooperación
internacional y en diferentes circunscripciones territoriales (municipios, departamentos, regiones y
recientemente, en mancomunidades y cuencas hidrográficas).
En el año 2002 se retoma la intencionalidad de la planificación en el Estado con la creación del Sistema
Nacional de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural –SNCDUR–, en su diseño se incorpora la perspectiva
de los niveles territoriales político-administrativos. Durante el año 2003 se inicia el esfuerzo de elaboración
de Estrategias de Reducción de la Pobreza lo que se constituyó en la práctica un enfoque sectorial en los
niveles municipal y departamental del SNCDUR. Posteriormente, en el año 2006 se realizaron planes
estratégicos territoriales en el contexto de mancomunidades y de un departamento. Y a partir del año 2009
se inicia la planificación en todo el territorio nacional en los niveles municipal, departamental y regional.
Paralelamente, ocurren procesos de planificación institucional siguiendo la compilación metodológica
denominada ´Gestión por resultados del desarrollo’. Es decir, en Guatemala la planificación del desarrollo,
si bien desapareció en su versión de plan nacional, se mantuvo en espacios territoriales y recientemente en
los institucionales y sectoriales. De tal manera que en la actualidad se puede realizar una tipología desde las
características diversas de los planes existentes con lo cual clasificarlos:
a) Por finalidad: resultados (desarrollo, contrainsurgente), ordenamiento (institucional o

territorial), orientación (democracia), instrumental (conocimiento), formación (ciudada-
nía).
b) Por territorialidad: nacional, regional, departamental, municipal y comunal.
c) Por sectorialidad: sectorial, institucional (incluye a las municipalidades).
d) Por temporalidad: anual (corto plazo), multianual (mediano plazo) y largo plazo.
34. De Mattos, Carlos (1979, 87). El autor señala que “Aún cuando en la práctica de la planificación latinoamericana tales fundamentos teóricos general-
mente han quedado circunscritos a elementos de teoría económica, los deseable sería que ellos estuvieran referidos en forma comprensiva y coherente
al funcionamiento de la sociedad en su conjunto; dicho de otra manera, que las acciones propuestas se apoyaran en la teoría general de la sociedad toda
vez que pudiese disponer de ella.”
35. Rivera, Gil Aguilar; Galdámez (1986, 32).
13
e) Por cobertura: con priorización o estratégico (posibilidad e impacto), focalizado (pobla-

ción), y universal (desarrollo).
f ) Por metodología: tradicional, prospectiva, participativa, estratégica y por resultados.
g) Por situación: emergencia, recuperación, rehabilitación y reconstrucción.
La tipología de las características de los planes orienta a pensar sobre la complejidad que representan los
planes existentes y que el desafío en la actualidad de la planificación del desarrollo no está en homogeneizar
todos los planes en uno solo o elaborarlos con una sola metodología, sino mejor, en generar las condiciones
conceptuales y de conocimiento para que el conjunto de planes se identifiquen y orienten en un marco
general de políticas públicas y se complementen entre sí en los niveles territoriales. Desde luego sin ser
una condición previa sino paralela, se hace necesario un ordenamiento de las políticas públicas para evitar
superposiciones y duplicaciones, depurar su objeto y definir su finalidad y metodología.
De acuerdo con lo anterior, la planificación del desarrollo en Guatemala se diferencia de la planificación

tradicional en esta fase o período refundacional en que actualmente se considera:
• Como instrumento de construcción social de un Estado democrático y de derecho con base en una
ciudadanía informada, participativa y corresponsable.
• Centrada en la forma dialógica de cómo se establece la relación democrática Estado-sociedad más que en
establecer el avance de la sociedad hacia una meta de crecimiento preestablecida.
• Enfocada en el territorio como variable vital y finita, en donde se tienen que acomodar las generaciones
futuras con una base material de recursos y naturaleza que debe mantenerse y regenerarse.
• Dirigida a garantizar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y de sus resultados con una racionalidad
sustentable definida y apropiada por los ciudadanos.
• Orientada a generar las capacidades (oportunidades) de desarrollo humano para el pleno goce de las
libertades individuales y colectivas de todos los habitantes.
14
4. El enfoque territorial en la planificación.
En términos históricos el enfoque territorial vinculado a la planificación surgió en Guatemala en 1966 cuando
el Consejo Nacional de Planificación Económica −CNPE− publicó los resultados del estudio ‘Regionalización
preliminar del territorio de la República de Guatemala’ sobre la forma de cómo las instituciones del Estado
aplicaban el concepto región. Posteriormente el CNPE en 1968 publicó los ‘Lineamientos generales para
una política de Regionalización en Guatemala’.36
En el año 1971 se presentó el Esquema Director del Ordenamiento Metropolitano conocido como EDOM que
es el plan pionero de ordenamiento territorial y quizás el hito histórico del enfoque territorial de planificación
en Guatemala. A partir de esa época se introduce el tema regional como un nivel transdepartamental entre
los departamentos y el nivel nacional, el cual quedó definido en el Decreto No. 70-86, ‘Ley Preliminar de
Regionalización’, vigente a la fecha. Siguiendo con la lógica de los planes regionales e integrales, en 1992 en
Petén se concluyó el primer esfuerzo de planificación del desarrollo integral −PDI− que con actualizaciones
continúa hasta la fecha y seguidamente el PDI de Alta Verapaz.
En el año 2004 con el respaldo del Banco Mundial, se elaboraron Estrategias de Reducción de la Pobreza
−ERP− en 108 municipios y 22 departamentos que priorizaron los municipios con los mayores índices de
pobreza, en el diseño de las ERP se utilizó el enfoque integral. Posteriormente y considerando los alcances
de las ERP, se introdujo el enfoque estratégico territorial y en agosto 2006 la SEGEPLAN inició un proyecto
de planificación del desarrollo económico territorial en el departamento de Sololá y con mancomunidades
de municipalidades en diferentes regiones del país. Esta experiencia marca el cambio del enfoque integral
al territorial, y de la focalización al estratégico. Los argumentos de estos cambios los podemos situar desde
la perspectiva de la teoría del libre mercado, en el aprovechamiento de las ventajas comparativas de las
potencialidades de los territorios, dado que con los recursos del Estado no se puede atender toda la complejidad
de las relaciones de reproducción social (desde luego, posicionando al mercado como el ordenador de dichas
relaciones y al Estado en su función subsidiaria) y estratégico, centrándose en aquellas actividades que posean
las mayores capacidades de competitividad y productividad.
A partir del mes de mayo de 2009 se inició con un proceso de planificación del desarrollo territorial en todo
el país que se propuso elaborar los planes de desarrollo en todos los municipios, departamentos y regiones del
país basados en el plan de gobierno 2008-2011. El resultado final fueron 324 planes de desarrollo municipal,
21 planes departamentales, y 3 planes regionales.
36. Véase, Aragón González (2008-116). El autor señala que el documento es pionero en el tema y que “dio como resultado un documento técnicamente
bien estructurado y susceptible de ser llevado a la práctica, que permitió ‘determinar una política general de desarrollo por regiones sectores, servicios
y sistemas, dentro de una visión global del desarrollo nacional.”
15
Fue durante este avance del proceso planificador que se introdujo un enfoque territorial orientado nuevamente
hacia el desarrollo pero redefiniendo la integralidad de cómo se entiende el territorio, cambios que adelante
se argumentan. En su plan estratégico la SEGEPLAN 2008-2011 problematiza el rol de la institución, la
racionalidad de la inversión pública y la cooperación internacional, y el estado de situación de las políticas
públicas. De este plan se extraen tres nociones que constituyen los ejes del cambio en el entendimiento y la
elaboración de la planificación en el país, que son:
• Fortalecer al Estado en su función orientadora del desarrollo nacional

• Territorializar a las políticas públicas
• Vincular plan-presupuesto en todo el sistema de inversión del Estado
Se argumentó que la situación general del país debe recuperar un sentido de desarrollo nacional sobre el
cual se oriente la inversión pública. El sentido de desarrollo, debe estar formulado como política pública
articulada y coordinada al conjunto de políticas, y con la capacidad de que sea evaluada por las mismas
instituciones del Estado como por la sociedad civil. La clave instrumental está en que toda inversión para
el desarrollo debe estar contenida en un plan y éste con capacidad de ser monitoreado y evaluado por las
mismas instituciones del Estado como por la sociedad civil.
El peso orientador de las nociones anteriores ha comprometido todo el quehacer de la SEGEPLAN en

los últimos tres años y la obligó a realizar una reestructuración interna para adecuar su funcionamiento al
impulso del SNP. También la metodología que se venía utilizando sufrió procesos de adaptación de acuerdo
con la nueva conceptualización −en construcción− derivada del enfoque territorial aplicado en Guatemala
consonante a una causalidad propia e histórica de la problemática.
El enfoque territorial desde luego, coloca al territorio como el sujeto del desarrollo o de la acción planificadora.
No como el espacio físico, sino entendido y dotado de un sentido amplio, dinámico y complejo de relaciones
entre espacio, naturaleza y sociedad. Se entiende al territorio como una construcción social por tanto
histórica, en donde coexisten de forma compleja una base natural con una sociedad que establece relaciones
económicas, sociales, políticas, culturales y ambientales propias en un espacio política y administrativamente
delimitado.
El enfoque territorial es el que pone al conjunto de relaciones entre territorio y sociedad como el objeto de la
acción planificadora por lo que las instituciones como ente objetivo entre Estado y sociedad cobran especial
importancia. En el enfoque el tipo de relación se inscribe en los cánones de la democracia y al darle a la relación
su calidad de objeto del desarrollo y base de la construcción social, éstas deben darse no sólo en el marco de
los derechos sino de manera democrática e incluyente. De esta suerte la relación entre Estado y sociedad es
a su vez fin y meta de planificación. El Plan Estratégico de SEGEPLAN plantea la participación social como
un componente de la metodología y de la nueva institucionalidad de la planificación, por lo tanto, un desafío
de mediano plazo se convierte en llevar adelante el enfoque territorial con participación social en el conjunto
de la institucionalidad del Estado. La participación social no es estar presente en una actividad convocada
por una institución del Estado, sino conocer el problema, dialogar su entendimiento, investigar sus causas,
dirimir salidas, escuchar la propuestas técnicas, planificar y programar su solución, monitorear su realización,
evaluar sus resultados, medir sus impactos y con todo este conocimiento e información, volver a planificar.
El enfoque territorial incorpora múltiples miradas de y desde los territorios que se producen de manera
simultánea con diferentes propósitos. Plantea su ordenamiento a través de la comprensión del porqué del
uso actual y la ocupación de un territorio específico y contiene en su propuesta, el manejo integrado de
los recursos hídricos, del riesgo ambiental y de la jerarquía de centros urbanos. El ordenamiento territorial
se desarrolla como una metodología con fuerte contenido normativo en el marco municipal por lo que la
implementación y la evaluación de su impacto requieren de una temporalidad mayor a la requerida para otro
tipo de procesos económicos o sociales. El ordenamiento territorial busca la equidad frente a la desigualdad
16
en el uso del espacio y la reducción de la asimetría en los equipamientos territoriales, entre otros.
El enfoque territorial tiene niveles de aplicación. Como ya fue dicho, los niveles constitucionales en los
que se organiza el Estado son: nacional como el nivel comprehensivo, regional, departamental, municipal y
comunidad. Al organizarse un país en niveles con adjudicaciones de funciones políticas y en el caso de las
municipalidades con autonomía, el territorio funciona en la práctica dividido por dichos niveles. Este orden
político-institucional es una construcción social histórica que cambia lentamente con el tiempo. Estos niveles
al ser constitucionales y dotados de atribuciones políticas con relación a los territorios son los niveles tipo
‘ancla’ que como ha sido discutido ampliamente en los talleres de ‘regionalización’ realizados en SEGEPLAN
a lo largo de las últimas décadas, hay regionalizaciones que no se corresponden con esta división política-
administrativa y que las regiones no sólo se pueden construir entre los niveles departamental y nacional, sino
de acuerdo con la variable considerada por dividir o circunscribir un territorio (niveles flexibles), así es la
extensión del mismo y que puede ser subregional, subdepartamental o submunicipal.37
El enfoque territorial considera a cada nivel territorial ancla o flexible, como niveles específicos y con atributos
propios, por ejemplo: si bien un nivel ‘A’ se puede subdividir en ‘n’ unidades ‘B’ menores, estas unidades son
específicas y con atributos propios. El nivel A no es igual a la suma de las unidades B aunque A exprese
características presentes en B. Y también conocemos que las transformación en un territorio A, generan
impactos en un territorio Z. De tal manera que el enfoque territorial busca conocer las propiedades de los
niveles estudiados para sí mismos y para su entorno inmediato, mediato y global.
De acuerdo con lo anterior, la planificación institucional, cuando se la realiza, tiende a considerar el nivel
nacional y a los municipios como unidades homogéneas o construyen sus propias unidades de planificación
con base en población. El enfoque territorial deberá llevar en el futuro a cada una de las instituciones a optar
por procesos de planificación multinivel integrando la relación Estado-sociedad de acuerdo con el nivel que
se trate. Es decir, en las comunidades la participación directa de los ciudadanos (democracia directa) en la
planificación; en los municipios la participación de los representantes comunitarios electos en asamblea y
representantes de sociedad civil (democracia participativa) y en los niveles departamentales, regionales y
nacionales representantes de sectores de sociedad civil (democracia representativa).38
Finalmente, el enfoque territorial es un enfoque complejo que institucional y socialmente no puede apropiarse
con una aplicación, con un año de trabajo o en un período de gobierno. El enfoque territorial es un proceso
de relaciones en donde se fortalecen las instituciones, la ciudadanía y el Estado de manera incremental, la
experiencia y la aplicación. La base técnica de la construcción del conocimiento (institucional y social) lo
constituyen los diagnósticos territoriales que deben ser materia educativa y formativa para el conjunto de
sociedad y funcionarios en los territorios, así como materia de debate y actualización permanente.
37. La regionalización como sinónimo de dividir un territorio, en algunas definiciones tampoco se considera la relación de continuidad como condición
necesaria. Véase, Aragón (2008, 75). El autor señala que “es importante señalar que en el lenguaje académico de la regionalización con fines económi-
cos que efectúa el Estado y sus dependencias existen al menos tres tipos de regiones: 1) homogéneas, 2) polarizadas o nodales y 3) región-plan o
programa-región. La primera modalidad hace referencia a la medición de los hechos (morfología), la segunda a la medición de las propiedades (fisi-
ología), y la tercera a la medición de resultados (propiedades).”
38. Véase, Ley de los Consejos de Desarrollo (Decreto No. 12-2002).
17
5. La racionalidad sustentable como necesidad para

de la construcción de un Estado democrático con
ordenamiento territorial.
A partir del período 1996-2000 se instrumentó la práctica de abandonar la planificación y contradictoriamente

con el período vivido de la firma de los ‘Acuerdos de paz’ que son calificados por académicos como políticas
de Estado39, el gobierno se orientó más en la decisión de renegociar cada acuerdo para su implementación
y de aplicar las medidas de adelgazamiento del Estado como ya fue señalado y dentro de las cuales, está el
cambio del estatus de SEGEPLAN.40 El tema de interés aquí es que, fue en este período en donde el sentido
del desarrollo quedó en manos de las fuerzas del mercado: cero planes de desarrollo y cero instituciones
vinculadas a su planificación.41
En el último período de gobierno, algunas de las más significativas instituciones públicas han ido recuperando
el sentido orientador de las políticas públicas. En el período 2000-2003, se constituye el Sistema Nacional
de Consejos de Desarrollo con la finalidad de programar la inversión del ‘desarrollo’ pero sin ninguna
orientación política de la inversión. La planificación quedó en planes de desarrollo local realizados por ONG
y en la elaboración de las Estrategias de Reducción de la Pobreza. La planificación sectorial se limitó a la
creación de programas siguiendo la línea de erradicación a la pobreza, teniendo relevancia educación y salud
que contaron con cooperación externa. En el período 2004-2007 no se produjeron grandes cambios en
términos del adelgazamiento de las instituciones del Estado y se sigue la línea de programas de protección
social. El período 2008-2011, el estilo de gestión en las instituciones del organismo ejecutivo siguió la inercia
del pasado con excepciones que iniciaron procesos de planificación estratégica y planificación para resultados
de desarrollo.42
39. Véase, Pape (1996, 44). Antes de la firma de la paz señaló que “Los Acuerdos constituyen un punto de arranque para definir una estrategia de desar-
rollo, la cual exigirá un enorme esfuerzo interno y externo para poner en marcha los programas que contiene, y los cuales dependerán en gran parte de
la cooperación y del consenso que se siga generando con diversos grupos nacionales e internacionales.”
40. Véase, Pape (1996, 76). Señala sobre el proceso de desincorporación de la actividad planificadora “… De esa cuenta, sus funciones ha sido retomados
por un lado, por las propias instituciones del gabinete económico y por otra, por consultoras de carácter privado, lo que ha convertido a SEGEPLAN
en una entidad gestionadora de asistencia técnica y financiera nacional.”
41. Una excepción relativa la constituye el Consejo de Areas Protegidas −CONAP− por la elaboración permanente de Planes de Manejo.
42. SEGEPLAN, MARN, SESAN, entre otros.
18
En Guatemala cada vez más toma relevancia la construcción de políticas públicas, y se comprende que la
planificación sigue a la decisión, en este caso las políticas públicas. Es conocido el ciclo de las políticas públicas.
En Guatemala a partir de 1990 se han venido diseñando y aprobando políticas en diferentes temáticas que
tienen la característica de política de Estado, es decir, que su planificación, programación y acción trascienden
a un período de gobierno.43 El conjunto de políticas públicas con las características anotadas hasta la fecha
tienen problemas de monitoreo y evaluación por una variedad de factores tanto de diseño, de información
como por la diversidad de unidades ejecutoras que intervienen. Las políticas públicas en la actualidad buscan
resolver un problema ‘publico’ siguiendo la vía de la focalización. La virtud de este planteamiento desde la
perspectiva del desarrollo es que las políticas públicas planificadas, monitoreadas y evaluadas pueden ser un
sistema de toma de decisiones y de dirección institucional que aborden de manera longitudinal y continuada
los problemas estructurales del país. Sin duda, la compresión del estado del arte de las políticas públicas y
su apropiación por la clase política de este país como metodología para ejercer el poder público es un desafío
pendiente. La explicación anterior sirve para argumentar que la dirección de las instituciones sectoriales
conlleva la arbitrariedad del funcionario que asume el cargo y por los vacios anotados, es que en cada ciclo
de gobierno se producen cambios en el estilo, los métodos y los programas a realizar, situación que en sí es
una pérdida para el país.
Adicionalmente a las razones descritas, las políticas de desarrollo implican considerar la problemática general
de la realidad nacional, sus sinergias, su causalidad y volver a incorporar la ‘universalidad’, la ‘complejidad’
frente a lo ‘estratégico’. Lo anterior hace necesario que sobre el problema a considerar en la política pública
exista una comprensión del todo, en sus interacciones actuales e históricas. Son pocas las nociones que pueden
cumplir con una función en donde se cobije un ordenamiento como lo puede ser un plan de desarrollo
municipal o departamental.
Ante esto, el sistema de Naciones Unidas ha venido haciendo el esfuerzo de crear este tipo de nociones
contenidas en su conceptualización, primero de desarrollo humano y luego de desarrollo sustentable. La
primera de las nociones abarca el derecho de todo ser humano a desarrollar las capacidades suficientes
para aprovechar las oportunidades, en donde la función del Estado es garantizar la existencia de dichas
oportunidades y sobretodo garantizar el libre acceso.
Figura No. 1
Las tres esferas de la sustentabilidad
Fuente: tomado de Rodríguez y cols. (2002, 9). Aproximación a la sustentabilidad. Universidad de Michigan. Traducción libre.
43. Por ejemplo, la Ley de Desarrollo Social, Decreto No. 42-2001. La SEGEPLAN realiza una evaluación anual del cumplimiento de esta ley.
19
No obstante el avance de dichas nociones, a partir de 1992 se asienta otro concepto importante y que
viene cobrando relevancia en el concierto de las naciones y en temas imperativos. El calentamiento global
y el cambio climático son una expresión de la perspectiva del valor de la naturaleza para generar una
complementariedad indisoluble con el futuro del desarrollo humano. Este concepto sustainability se conoció
primero en idioma inglés en el documento ‘Our commun future’ elaborado para el sistema de NNUU y
presentado oficialmente en la cumbre de la tierra en 1992 realizado en Río de Janeiro, Brasil. El concepto
se puede traducir al idioma español como ‘sustentable’ o ‘sostenible’, discutir sobre que significa uno y otro
no es objeto de este texto. Sin embargo, al conocer el uso común de los conceptos en el medio nacional,
se sugiere el uso de ‘sustentable’ porque los técnicos lo asocian más al sentido ambiental, y el segundo al
sentido económico. El concepto se representa en la Figura No. 1, contiene el diagrama bastante conocido en
donde se aprecia que es comprehensivo y que abarca las diferentes dimensiones de la realidad.44 Planificar el
desarrollo con este concepto implicaría al menos tres planes sectoriales, dimensionales o temáticos, tal cual
ha sido la tendencia en el pasado.
Cuadro No. 2
Componentes y subcomponentes del sistema territorial
NIVELES
COMPONENTES SUBCOMPONENTES
TERRITORIALES
• Estructura geológica
MORFO • Contenido litológico
ESTRUCTURAS • Tectónica y tectostática
• Orografía
• Organización climática
CLIMA
SISTEMA • Fenómenos hidrometeorológicos
NATURAL • Balance hídrico
ABIOTICO HIDROLOGIA
• Excedentes y déficits
• Escorrentía
• Grandes unidades del relieve
• Morfogénesis
RELIEVE
• Formas y elementos del relieve
COMUNITARIO O LOCAL
SISTEMAS TERRITORIAL
• Morfodinámica
DEPARTAMENTAL
• Contenido florístico MUNICIPAL
•
NACIONAL
VEGETACION Estructura de las comunidades vegetales
REGIONAL
SISTEMA • Dinámica, funcionalidad y tendencias evolutivas de la vegetación
NATURAL • Comunidades faunísticas
FAUNA
BIOTICO • Inventario y distribución
• Edafogénesis
SUELOS
• Tipo y distribución de suelos
• Usos actuales
USOS DEL
• Historia del poblamiento
SUELO
• Sistema de usos
• Actividades económicas
ORGANIZACIÓN
• Entramado institucional
SOCIO-
SISTEMA • Orden legal
ECONOMICA
CULTURAL • Economía global
• Partidos políticos
• Espacios territorializados de planificación (Consejos de Desarrollo);
ORGANIZACIÓN
mesas sectoriales multinivel; autoridades de cuencas; etc.
POLÍTICA
• Consejo Municipal
• Sociedad civil
Fuente: Elaboración propia, basado en la propuesta de García Romero, Muñoz Jiménez (2002, 26)
44. Véase, Rodríguez y cols. (2002, 9). “In his 1997 book ‘Cannibals with Forks’, John Elkington proposed a triple bottom line against which corporations
should measure the value they create and destroy. The triple bottom line framework consists of three equally-weighted categories of impact: social, en-
vironmental, and economic. Like definitions of sustainability, the triple bottom line framework is built on the recognition that business sustainability
depends upon positive stocks of economic, environmental, and social resources.”
20
La noción anterior de sustentabilidad constituye la base paradigmática de toda política y consecuentemente,

de toda planificación sea sectorial o territorial. La dimensión política es la ausencia en la Figura No. 1 y en
ese campo es en donde, a nivel mundial y nacional se han encontrado los avances y retrocesos.
Este reconocimiento claro, hace necesario que el poder político concretizado en diversas formas de organización
política y en los diferentes niveles territoriales, sea incluido en los procesos de planificación, monitoreo y
evaluación de las políticas públicas, y a los técnicos en los procesos de diseño, donde la información fiable y
sistemática juega un rol de vital importancia. Con lo anterior se construye otra mirada complementaria para
enfocar el análisis desde la perspectiva sustentable y territorial multinivel que incluye a la política, lo político
y a los sujetos políticos.
Para fines del proceso de planificación sustentable del desarrollo con enfoque territorial el concepto se puede
representar de la siguiente manera:
Sus= Soc → (BNat + 1)
T
En donde, sustentabilidad (Sus) es igual a la relación de la sociedad (Soc) en función de la conservación y
regeneración de la base natural actual (BNat + 1) y ambas en un territorio específico. La sumatoria de ‘1’
significa los atributos de conservación más regeneración. De esta cuenta, lo que se propone es que en ausencia
de políticas con un enfoque explícito de desarrollo, orientarlas con sentido de sustentabilidad las coloca en
un lugar común del futuro deseable que en sí es ya un sentido.
En la racionalidad sustentable se entiende a las personas como sujeto de la construcción de un escenario

futuro en el cual habrá más personas, compartiendo el mismo espacio y una base natural con la capacidad
de satisfacer las demandas vitales y esenciales de la reproducción social (incluyendo lo económico) a la
vez que se garantizan esas demandas para la naturaleza. Hasta el momento en Guatemala, no se expresa
con fuerza esta racionalidad, ni los mecanismos operativos para alcanzarla. Desde luego, planteamos que
la neoinstitucionalización y la planificación del desarrollo deben incorporar a diferencia del pasado estos
mecanismos dentro de los cuales el conocimiento de la territorialidad, su apropiación y la participación
informada en el sistema de toma de decisiones sobre el desarrollo, son parte vital del conjunto de mecanismos
operativos. Esta nota aclaratoria es importante para comprender que la racionalidad sustentable debe superar
la desigualdad social y las asimetrías en los equipamientos territoriales.
La solución de las desigualdades y las asimetrías territoriales se plantean como nociones sustantivas de la
racionalidad sustentable. En términos del desarrollo humano, no se puede resolver el problema de la destrucción
utilitaria de la base natural sin superar las condiciones de desigualdad social y marginalidad económica de
su población. Es por esto que la propuesta de sustentabilidad y en el enfoque territorial de la planificación
afirma, que es en el ejercicio del diálogo informado sobre el territorio y en el espacio democrático territorial
de la relación Estado-sociedad en donde se construyen las soluciones viables y culturalmente apropiadas. Por
lo que la construcción del espacio democrático de diálogo y planificación tiene el reto político de garantizar
la amplia representación sectorial y territorial y la institucionalidad del Estado la facilitación democrática. El
espacio territorial de diálogo es el mecanismo clave de concretar el desarrollo y de aprehender la racionalidad
sustentable.
En el Cuadro No. 2 se complejiza la noción de sustentabilidad presentada en la Figura No. 1 al incorporar a

los sistemas o dimensiones ambientales, económicas y sociales, las nociones políticas y territoriales multinivel,
con lo que la planificación adquiere una complejidad que sería inútil intentar aprehender con un solo plan o
un sólo método. Es por ello que la planificación del desarrollo adquiere propiedades que están más allá de lo
21
estrictamente técnico y se coloca en la función objetiva de la norma o institución en relación directa con el
ciudadano (en función civil o pública).
Es preciso anotar entonces que la sustentabilidad de acuerdo a la situación planteada en el mundo y en

este país, se relaciona con temas energéticos, de espacio, de contaminación, de crecimiento demográfico y
económico, y de pérdida de biodiversidad, y por tanto tiene en la planificación y ordenamiento territorial una
metodología participativa que incorporaría un grueso de nociones, normas y procedimientos que la sociedad
a través de su práctica longitudinal le permitirá apropiarse del concepto como la relación humanidad-
naturaleza, su importancia en el presente y para el futuro, hasta convertirse en un comportamiento cultural y
ciudadano mediante procesos graduales y sistemáticos de interiorización y apropiación.
22
6. El Sistema Nacional de Planificación.
El Sistema Nacional de Planificación –SNP– tiene un conjunto de orientaciones definidas en la Constitución

de la República y en la Ley del Organismo Ejecutivo. Estas orientaciones se complementan con enfoques
de desarrollo humano y sustentable promocionados por las Naciones Unidas y adecuados a la realidad de
nuestro país.
El SNP se concibe operacionalmente como la articulación dinámica y multinivel (comunitario, municipal,

departamental, regional y nacional) de los procesos de planificación y ordenamiento territorial con los
procesos de planificación sectorial e institucional del Organismo Ejecutivo, enmarcado en el conjunto de
políticas públicas (PP) y directrices de inversión pública nacional para el desarrollo humano y sustentable. Es
decir, el SNP es función de las políticas públicas (PP) (gobernar por políticas).
SNP → PP
El SNP está en íntima relación con dos ámbitos institucionales externos para cumplir con su mandato.
Uno de ellos comprende al conjunto de la cooperación internacional con el Estado de Guatemala del cual
se obtiene financiamiento específico con distintas modalidades de contratación para programas o proyectos
de desarrollo. El otro ámbito importante comprende al conjunto de relaciones interinstitucionales de la
SEGEPLAN con la organicidad de la programación del presupuesto nacional desde donde se construye el
monto anual del gasto ordinario y la disponibilidad financiera para la inversión. El Sistema Nacional de
Inversión Pública, tiene la función de buscar la adecuada orientación, priorización y calidad de la inversión
pública promoviendo su encuadre en las orientaciones de política en lo sectorial y en las demandas ciudadanas
desde los territorios, por lo que debe entenderse una estrecha relación entre ambos sistemas, la que se podría
expresar de la siguiente manera:
(1) SNPP= SNP SNIP
La relación entre ambos sistemas45 se puede concebir como una espiral que tiene como características
fundamentales: ciclos temporales anuales, crecimiento presupuestario progresivo y la cualificación de la
planificación como eje y referencia de dicho crecimiento. La planificación del desarrollo es el eje de la espiral
y la que orienta su dirección y crecimiento. La dinámica de la espiral del desarrollo se puede definir como
la acción de aprendizaje-conocimiento del sistema mediante la retroalimentación permanente de la relación
plan-presupuesto.
45. En un apartado adelante se amplía esta fórmula inicial con la finalidad de incorporar los enfoques sectoriales y territoriales, en este apartado interesa
la relación SNP y SNIP.
23
El SNIP está estrechamente vinculado a la gestión del presupuesto general de gastos de la nación que incluye
tanto los gastos de funcionamiento como de inversión. El SNIP en términos ideales debería consistir en el
monto de inversión para reducir la distancia entre la Guatemala de hoy y la Guatemala deseada o el tipo
y grado de desarrollo socialmente deseado. Una manera de ejemplificar en la metodología prospectiva con
enfoque territorial es establecer la distancia que existe en la imagen actual de desarrollo y la imagen deseada
de desarrollo. En términos de la planificación realizada en estos dos años se podría decir que la brecha
del desarrollo (BD) es la distancia estimada en el volumen de programas y proyectos entre el Modelo de
Desarrollo Territorial Futuro (MDTF) y el Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA) que puede
esquematizarse de la siguiente manera:
BD = MDTF – MDTA
El Modelo de Desarrollo Territorial Actual (MDTA) es una síntesis graficada de la discusión sobre los
problemas, causas, historia y soluciones, en tanto el MDTF es la imagen deseada de futuro. La dinámica de
reflexión, revisión, actualización y retroalimentación permanente que la instancia técnico-social genere sobre
el MDTA constituye la construcción de conocimiento social y por tanto, la modificación del MDTF, así
sucesivamente. A mayor conocimiento social menor la probabilidad de obras sin sentido o procesos viciados.
La brecha del desarrollo es el objeto sistematizado de la planificación. Sin embargo, en términos del SNIP, la
sociedad debe establecer un tiempo para alcanzar la disminución de la brecha y convertirse en metas de corto
(ta), mediano (tm) y largo (T) plazos. Para el SNIP, la BD adquiere un valor (VBD) el cual de igual manera
deberá costearse en los diferentes plazos. Por lo que a la ecuación anterior hay que agregarle el tiempo.
VBD = (MDTF – MDTA) → T
Una condición o restricción de la VBD es la capacidad financiera del Estado para garantizar su funcionamiento
ordinario y la inversión para el desarrollo. Esta capacidad se expresa en el presupuesto (P) de gastos e
inversión del Estado que se construye de manera anual (p) de acuerdo con esquemas de ingreso y gasto,
lo cual es una reducción instrumental tanto de los alcances institucionales en función societaria como del
uso de la disponibilidad para la inversión en el desarrollo. El SNP propone la relación virtuosa entre plan y
presupuesto en todos los órdenes del funcionamiento público como la racionalidad de presupuestación en
sustitución de la actual forma de estimarlo y definirlo. Por lo que idealmente, el presupuesto es una función
de la planificación del que se retroalimenta y lo retroalimenta. El valor de la Brecha del Desarrollo adquiere
así una condicionante o restricción presupuestaria que convierte el escenario definido en el ‘futuro deseado’
en uno definido en lo ‘posible de hacer’.
VBD= (MDTF-MDTA)→T ó VBDanual= (MDTF-MDTA)→ta

P p
Desde esta perspectiva de la capacidad financiera del Estado, la meta del desarrollo se alcanzaría al coincidir
el valor de la brecha del desarrollo (VBD) y el presupuesto total (P). El grado de desarrollo (D) a alcanzarse
podría equipararse con el valor de la relación entre el VBD y el P que debe de aproximarse a 1, se representa
de la siguiente manera:
D = VBD → 1
P
Lo anterior supone que es posible alcanzar la meta del desarrollo deseado por la sociedad en los plazos corto,
mediano y largo. Debido a que la planificación se plantea abierta y flexible y por tanto sujeta a actualización
constante, la meta del desarrollo obviamente se modificará con el tiempo una vez se vayan satisfaciendo
24
las demandas básicas con lo que el nivel de bienestar también se modificaría hacia niveles cualitativamente
diferentes. Para precisar los componentes de inversión se modifica la variable presupuesto (P ó p) por la de
inversión (I ó i, dependiendo el plazo de tiempo).
El SNIP adicionalmente al registrar proyectos de inversión de acuerdo a un procedimiento de calificación

que considera requisitos de calidad, debido proceso, impactos ambientales, debe adentrarse en la valoración
de la inversión antes, durante y después de su ejecución. La calificación de los proyectos de inversión debe
constituirse en la acción que retroalimenta el sistema de inversión y por tanto, del presupuesto. Para alcanzar
este objetivo ya se tienen procesos informáticos en marcha y alineados, que vinculan la contabilidad ordinaria
de las instituciones y la ejecución de la inversión. Lo anterior es un avance sustantivo y para cerrar el círculo se
debe adicionar a la alineación los procesos de planificación y los de monitoreo y evaluación. Es decir, el SNIP
deberá calificar los proyectos de inversión de acuerdo con la relevancia del proyecto en el plan de desarrollo
(sectorial o territorial), la historia de ejecución con relación a dicho plan y lo definido en el mejor de los
casos, en la política de inversión pública. En ausencia de una política de inversión pública, en estos años se
ha venido trabajando bajo lineamientos de inversión emitidos por el ejecutivo, mecanismo que ha sido un
avance de ordenamiento pero todavía insuficiente.
El SNIP para cumplir con estas funciones deberá tener capacidad de monitorear y evaluar la inversión en
términos de su calidad (riesgo e impacto ambiental), pertinencia e inserción en los planes de desarrollo
sectoriales o territoriales. De esta manera, la construcción del presupuesto estará definida por el avance en el
cumplimiento de metas de desarrollo así como en el desarrollo de las capacidades institucionales de eficiencia
y eficacia, constituyendo un ciclo virtuoso con sentido definido en la visión societaria del desarrollo deseado
y posible.
Cabe señalar que la organicidad del presupuesto considera las variables de los ingresos del Estado como límites
y tendencias presupuestarias; y de esta perspectiva la necesidad de elevar la efectividad de la recaudación
general y fiscal particularmente, de mejorar los acuerdos sobre la parte de las regalías del Estado (y de las
comunidades) en las concesiones de recursos naturales (minería, petróleo y mar) y proyectos de uso intensivo
de capital (canal tecnológico), y planificar para el desarrollo, monitorear y evaluar en todas las instituciones
del Estado.
Por su parte el Sistema Nacional de Planificación (SNP) es a su vez un fin, una estrategia, un instrumento y un
espacio de construcción ciudadana. Como fin busca dotar al Estado de una base técnica que le permita medir
el grado de alcance de las obligaciones relacionadas con el bienestar para todos sus habitantes sin distinguir
género, adscripción religiosa, etnia o posición económica lo que está garantizado en la Constitución de la
República.
El SNP como estrategia se propone construir la continuidad lógica de los planes territoriales de ordenamiento
y desarrollo con los programas de inversión pública, lo que implica, armonizar la relación entre las necesidades
desarrollo humano y sustentable de la sociedad y el Presupuesto General de la Nación. De esta manera la
estrategia tiene dos direcciones una vertical y otra horizontal. En la estrategia vertical el proceso dotará de
mayor eficiencia al gasto y a la inversión pública tanto para reducir las desigualdades sociales y las asimetrías
territoriales del país como para aumentar las oportunidades de desarrollo, seguridad y mayor bienestar
general. En la estrategia horizontal el proceso genera la acción coordinada interinstitucional basada en la
información y datos provenientes de la profundización de los diagnósticos territoriales y de las acciones de
monitoreo y evaluación de resultados e impacto.
El SNP es a su vez un instrumento de gestión del desarrollo nacional que promueve la acción activa de la
institucionalidad del Estado, las municipalidades y la sociedad civil sobre bases medibles y territorializadas
en función del desarrollo humano y sustentable. La gestión ampliada comprende que los planes reflejan
la demanda real de la ciudadanía desde los territorios y a través de su seguimiento y discusión, permiten
25
establecer un consenso objetivo e informado entre las instituciones (sectores), las municipalidades, la
sociedad civil (privada y social) y la cooperación sobre qué y dónde hacer las acciones de política pública y
de inversión. Por tanto, los planes en su actualización se irán afinando o precisando como proceso dinámico
y natural en todos sus componentes.
El SNP como instrumento técnico, también contribuirá con la función de la evaluación territorializada del
desarrollo nacional a partir de la creación consensuada de los indicadores del desarrollo multinivel (municipal,
regional y nacional) como una línea de base nacional que permita el monitoreo participativo y ciudadano,
cíclico y con distintas temporalidades (corto, mediano y largo plazos) tanto de la inversión pública como
del conjunto de políticas sociales, económicas, ambientales, culturales, de cooperación y de ordenamiento
territorial. Conforme se institucionalice su utilización sin duda irá evolucionando y complejizándose con la
incorporación de otros enfoques, ampliando los temas, mejorando la accesibilidad a técnicas y herramientas,
y sobre todo la apropiación de la ciudadanía de la gestión del desarrollo y de su responsabilidad por participar
activamente en él.
El SNP como institucionalidad para el fortalecimiento de la democracia tiene al Sistema Nacional de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural −SNCDUR− como el espacio institucionalizado de encuentro, diálogo y
consenso sobre el desarrollo humano y sustentable (véase, Decreto Ley No. 11-2002 y su reglamento).46
El −SNCDUR− en cada uno de sus niveles de articulación Estado-sociedad-territorio discute sobre cómo
se expresan en su dimensión territorial las desigualdades sociales y asimetrías territoriales, así también las
soluciones de desarrollo concretas y de propuesta de política para superarlas. Este espacio es único en tanto
se asiste en representación institucional o societaria como ejercicio democrático y ciudadano, donde se ejerce
la tolerancia, el respeto y la toma de decisiones sobre consensos informados y argumentados.47 Conforme
el SNCDUR ejerza la gestión del desarrollo utilizando sus planes (de acuerdo con cada nivel territorial),
se irá consolidando como el espacio institucional descentralizado para la formación de una ciudadanía
democrática (bien sea funcionario público o vecino) y como mecanismo de información para el conjunto
de la sociedad. La metodología participativa de construcción social de los planes de desarrollo, su monitoreo
y evaluación de resultados e impacto, en todo el SNCDUR es la clave democrática para la construcción
ciudadana y fortalecimiento del Estado desde los territorios. Al cumplir participativamente con el proceso
planificación desde su base comunitaria, municipal y los otros niveles, se está ejercitando la democracia y se
está construyendo el desarrollo con base en ella.
46. Véase, CLAD (2009, 1). Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. “Las sociedades contemporáneas de Iberoamérica
demandan, cada vez con mayor fuerza, la ampliación y profundización de la democracia como sistema político y, en particular, la democratización de
la gestión pública. De suyo, la mejora de la gestión pública es consustancial al perfeccionamiento de la democracia. Es así como surge como paradigma
social la búsqueda de una democracia plena, que se soporte, entre otros, en los derechos de información, participación, asociación y expresión sobre lo
público, esto es, en el derecho genérico de las personas a participar colectiva e individualmente en la gestión pública, lo que se puede denominar como
el ‘derecho de participación ciudadana en la gestión pública’.”
47. Véase, Thillet (2004). Presenta una síntesis de las ponencias realizadas en el foro ‘Los consejos de Desarrollo frente al desafío de la transición hacia
la democracia’ organizado por el programa de participación ciudadana, en donde se argumenta sobre el Sistema de Consejos de Desarrollo como un
mecanismos de planificación democrática. En contraposición; véase CEDFOG (2010). Sistematiza los mecanismos de corrupción construidos al
amparo del Consejo Departamental, presenta el caso de Huehuetenango, en donde concluye que la ausencia de la participación ciudadana o auditoria
social es un factor del deterioro del sentido democrático original, por lo que argumenta sobre la necesidad de la reforma a la ley constitutiva.
26
7. La estructura del Sistema Nacional de Planificación.
El Sistema Nacional de Planificación tiene una estructura basada en las instituciones del Estado y de acuerdo
con el marco legal vigente. La estructura del SNP tiene una cobertura a nivel nacional y está conformada
por todas las instituciones del Estado incluyendo a las entidades descentralizadas y autónomas como lo son
las municipalidades.48 Sin embargo, en la perspectiva del desarrollo se integran al SNP las instituciones del
Organismo Ejecutivo conformado por los ministerios, las secretarías de la presidencia, los fondos sociales, las
empresas cualquiera sea su forma de organización cuyo capital esté conformado con aportaciones del Estado,
concesiones y las alianzas público-privadas; y las municipalidades y mancomunidades del país.
La estructura del SNP tiene en la actualidad dos ramas de planificación: la sectorial y la territorial. La
planificación sectorial está integrada por una o un conjunto de instituciones que operan por componentes
específicos de la realidad nacional como lo pueden ser un sector de actividad económica (agrícola, industrial,
transporte, entre otros), un ámbito de acción (educación, salud, ambiente, desarrollo rural, entre otros) o un
grupo de interés (juventud, mujeres, indígenas, tercera edad, entre otros).
La planificación territorial está constituída por la planificación que considera un espacio territorial
administrativo del Estado y puede ser (local o comunitario, municipal, departamental, regional y nacional).
En el caso de la planificación territorial el SNP tiene en el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural −SNCDUR− como los espacios institucionalizados y multinivel de encuentro, diálogo y
consenso sobre el desarrollo humano y sustentable, como ya fue señalado. El −SNCDUR− en cada uno de sus
niveles de articulación Estado-sociedad-territorio discute sobre cómo se expresan en su dimensión territorial
las desigualdades sociales y asimetrías territoriales que son objeto del quehacer de las instituciones públicas,
así también las soluciones de desarrollo concretas y de propuesta de política para superarlas.
La estructura del SNP en su planteamiento formal tiene tres órdenes jerárquicos de toma de decisión: la
dirección de las instituciones, los técnicos y la operación. Se entiende que la toma de decisiones en las
instituciones del Estado la tienen los ministros de cada ramo, los secretarios y los directores de las instituciones
en el caso del Organismo Ejecutivo. Los planes institucionales de desarrollo tienen la finalidad de orientar
la toma de decisiones ejecutivas en el marco de las políticas públicas y las agendas de gobierno, con la
virtud de la complementariedad que supone participar en un SNP. En lo técnico, para que las instituciones
48. Véase, Cajas L (2011, 4-5). El autor señala que “… la función de la planificación no se encuentra generalizada en las instituciones investigadas (47).
La mitad de las entidades sujeto del estudio, no tienen ninguna estructura específica dedicada a la planificación… Que hay diversidad de nombres
de las UPS (Unidades de Planificación Sectorial) que van desde ‘Modernización Institucional’, en el caso del Ministerio de Energía y Minas, hasta
‘Planificación y Supervisión” en la Secretaria de Bienestar Social. Hay Direcciones, Coordinaciones y Unidades.”
27
del Estado se articulen dinámica y técnicamente al SNP deben en su ausencia, integrar la Unidad de
Planificación Institucional y la Comisión Institucional de Plan-presupuesto. La primera tiene la función de
planificar, monitorear y evaluar resultados e impacto, y la segunda la de programar el presupuesto ordinario,
extraordinario y de inversión coherente con los planes y sus resultados. La operación se corresponde con la
naturaleza de cada institución.
Los planes territoriales de desarrollo tienen una finalidad distinta a la de los planes institucionales puesto que
adicionalmente a la de construir una imagen objetivo del desarrollo incorporando el conjunto de demandas
ciudadanas con un grado mínimo de discriminación, se privilegia el proceso participativo de problematización
de la realidad en la construcción de la relación democrática Estado-sociedad y sociedad diversa entre sí con
interés igualmente diversos en un territorio delimitado. Las decisiones del desarrollo la toman cada uno de
los consejos en pleno sobre los planes de desarrollo construidos de acuerdo con la metodología multinivel.
La estructura SNCDUR se articula técnicamente al SNP mediante las instancias técnicas en los niveles
departamental, regional y nacional; y por las Direcciones Municipales de Planificación −DMP− en el caso
de las municipalidades en tanto instancias de planificación del Consejo Municipal de Desarrollo. En el caso
del nivel municipal, las decisiones son tomadas por el Concejo Municipal con base en el Plan Municipal del
Desarrollo y el Plan Institucional. Se propone que a nivel de los Consejos Comunitarios de Desarrollo se
integren cuerpos técnicos constituidos por voluntarios con conocimientos técnicos o experiencia de gestión
del territorio, y de esta forma se articule el nivel comunitario a la estructura SNP.
28
8. La rectoría, coordinación, rectoría y facilitación en

el SNP.
La Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN, de acuerdo con la Ley del

Organismo Ejecutivo (Véase, Decreto Ley No. 114-98), es el órgano rector de la planificación del Estado. Le
corresponde coadyuvar a la Presidencia de la República en la formulación de la política general de desarrollo
nacional, evaluar su ejecución y efectos. La SEGEPLAN tiene, entre sus mandatos, orientar y coordinar
los procesos de políticas públicas sectoriales y facilitar el desarrollo nacional, a través de la orientación del
proceso descentralizado (multinivel) de planificación y programación de la inversión pública. Por tanto, a la
SEGEPLAN le corresponde la coordinación, rectoría y facilitación del SNP y el SNIP. La SEGEPLAN como
institución está organizada en función del Sistema Nacional de Planificación y Programación −SPPN− que
se puede representar de la siguiente manera:
SPPN = (SPOT SNIP)R
En la expresión anterior, se entiende que el SPPN es igual al resultado obtenido de la relación entre el Sistema
de Planificación y Ordenamiento Territorial −SPOT− y el Sistema de Inversión Pública condicionada por el
Riesgo a Desastres. Los desastres hasta la fecha han constituido una condicionante del desarrollo inesperada
que modifica de acuerdo a su magnitud la programación anual de la inversión con consecuencias importantes
para los territorios con o sin impacto directo; en la actualidad se hacen los esfuerzos interinstitucionales con
el apoyo técnico de SEGEPLAN para convertir al Riesgo a Desastres (R) en una variable en el mayor grado
posible, controlada.
La coordinación y facilitación de la planificación está coordinada en el Sistema de Planificación y

Ordenamiento Territorial −SPOT− que de acuerdo a la SEGEPLAN, se corresponde con la Subsecretaria de
Planificación y Ordenamiento Territorial que se organiza en subsistemas de la siguiente manera:
SPOT= (PT + PS)P

POTE
El SPOT es el resultado de la coordinación de las acciones de los planes territoriales (PT) que involucra a
las municipalidades y las acciones de los planes sectoriales (PS) que en todos los niveles territoriales realizan
las instituciones del Estado. La planificación con enfoque territorial tiene como denominador común los
29
procesos de ordenamiento territorial y el conjunto de los procesos de planificación constituyen un complejo

de planificación como se describen adelante.
Los procesos de planificación territorial y sectorial están condicionados por el tamaño de la población (P)
que es el atributo de referencia, si bien existen otros atributos de acuerdo al tipo de planificación. En
el caso del ordenamiento territorial, la variable de referencia es el espacio (E). Como sabemos, el espacio
es una condición que restringe las condiciones de habitabilidad y de reproducción económica, además es
casi una constante que en todos los centros poblados del país en donde se tienen verdaderos problemas de
habitabilidad, movilidad y acceso al agua por el desorden en la utilización del territorio, para usos urbanos,
económicos o de conservación.
En el futuro inmediato los planes de ordenamiento territorial deberán completar la ecuación del SPOT
entendiendo que sus procesos de zonificación y de implantación de una racionalidad sustentable para el uso
del territorio llevan a la par una gestión institucional que supone un ritmo temporal distinto a la PT y la PS.
Las bases de conocimiento aportadas desde la reflexión del OT contribuirán a controlar (prevenir) la variable
riesgo a desastres.
La SPOT es el nodo institucional en donde se concreta la facilitación y coordinación de la planificación y los

planes, para esto cuenta con una estructura territorial y otros recursos institucionales como lo son los sistemas
de información territorial, de informática y registro de planes.
30
9. La imagen de la Guatemala para el Siglo XXI.
El proyecto político impulsado a mediados del siglo XX fue la modernización del Estado. Fue el período
comprendido entre 1944 y 1954 cuando se fundaron las instituciones financieras, económicas y sociales que
persisten hasta la fecha. El proyecto modernizador de esa época tenía la claridad de qué hacer y cómo alcanzar
dicha meta. Fue de esta manera como la planificación quinquenal cumplió con pautar una serie de medidas
sobretodo macroeconómicas con las que se obtendrían los resultados del crecimiento pronosticados y las
metas del desarrollo a alcanzar. Esta lógica ya fuertemente cuestionada a finales de los años 70, se interrumpió
abruptamente en el período 1982-1985 cuando se diseñó el plan de seguridad y desarrollo. Sin embargo, ya
las discusiones políticas sobre el rol de Estado y la planificación estaban en los foros públicos y académicos.
Previamente al retorno a la constitucionalidad en 1985 y la toma de posesión del gobierno electo en 1986, se
formuló el conocido consenso de Washington. El inicio de la época de ajuste estructural se dio en América
Latina cuando en Guatemala se retornaba a la democracia representativa. Si bien las medidas se fueron
instaurando desde esa época, no fue sino hasta en 1996 cuando el grueso de ellas fue aplicado en Guatemala.
Para ese momento países del sur de América Latina ya estaban en la época pos-ajuste. La planificación
del desarrollo y su institucionalidad como función controladora del Estado pasaron a constituirse en un
estereotipo a erradicar por significar lo contrario a los ideales de la era del libre mercado. Lo cual no quiere
decir que empresas o instituciones abandonaran la planificación.
La imagen detenida y descalificada de la planificación del desarrollo y del Estado Benefactor por parte de los
partidarios del libre mercado derivó en la casi desaparición de las unidades de planificación y de la misma
SEGEPLAN. Y este efecto se alargó a las escuelas superiores de economía en donde se abandonaron los temas
de la planificación del desarrollo y se derivó la planificación a su concepción administrativa institucional.
La modernización planteada medio siglo atrás alcanza su madurez y como obra inconclusa, se procede
prematuramente a su deconstrucción.
La imagen de la planificación del desarrollo del siglo XXI con enfoque territorial, tiene como función
fundamental construir democracia y desarrollo desde la ciudadanía, basada en el conocimiento del territorio
y de las relaciones entre sus habitantes con una noción culturalmente apropiada de sustentabilidad. La
planificación sectorial atendiendo las demandas ciudadanas definidas en los territorios, con un enfoque
universal pero partiendo de las causas, con precisión en los indicadores y la metas a alcanzar, ampliar el
impacto de los recursos para la prestación de bienes y servicios, en efecto sinérgico con el conjunto de
instituciones públicas y privadas de desarrollo. Para alcanzar todo esto es preciso que las instituciones recobren
su cobertura nacional, se fortalezcan en la capacidades técnicas y ciudadanas de sus funcionarios e incorporen
a la tecnología de información y comunicación en su funcionamiento. De esta suerte cumplir con la función
31
del Estado de garantizar con equidad las oportunidades del desarrollo individual y social, la transparencia y
la relación ciudadana de funcionario público.
La nueva institucionalidad basada en el conocimiento de y desde los territorios, con la actuación comprometida
tanto de funcionarios como de los ciudadanos, se convierte en una de las vías para solventar los problemas
ocasionados por el vacío de la presencia del Estado y de la visión pesimista que la sociedad se está formando a
partir de no avanzar en superar las problemas estructurales de pobreza, sino adicionalmente el de la anomia,
la desintegración social y la violencia.
En la actualidad, se han colocado las bases para que se avance en la dirección apuntada durante el período
2008-2011 de fortalecer al Estado en su función orientadora del desarrollo nacional, territorializar las
políticas públicas y vincular plan-presupuesto en todo el sistema de inversión del Estado
El reto de posicionar la planificación con enfoque territorial en todo el país como una función del Estado
para el desarrollo sustentable, comprende un conjunto de medidas en diferentes niveles territoriales, en el
ámbito sectorial, en el marco de las alianzas interinstitucionales, orientar la cooperación internacional y hacer
lo propio en el ámbito del sistema nacional de inversión pública y en el sistema de información territorial. La
imagen de la Guatemala del Siglo XXI, deberá suponer un mapa equitativo, ordenado y sustentable.
32
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35

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Guatemala

frente al espejo del siglo XXI:

Guatemala, 22 de diciembre de 2011

A mis colegas de SEGEPLAN en todo el país.

Guatemala frente al espejo del siglo XXI:

A diferencia de hace medio siglo, en Guatemala se ha reducido la pobreza y ha aumentado la esperanza de

Esta situación sigue siendo también una deuda desde lo político.

• Contribuir a establecer la importancia de la planificación para el desarrollo en un marco tenso de

Y en la vía de alcanzar este propósito, discutir también lo siguiente:

• Que la neoinstitucionalidad en el desarrollo es facilitar y generar los espacios territoriales y universales de

• Los puntos torales de la planificación del desarrollo con enfoque territorial.

• Recuperar críticamente la experiencia de SEGEPLAN en el período 2008-2011 en lanzar el Sistema

El ensayo es resultado de la reflexión sobre la experiencia técnica en la Secretaria de Planificación y

1. La neoinstitucionalidad y la planificación del

de la vida democrática y la universalización de los derechos políticos, económicos y sociales. Adicionalmente

La planificación en el Estado en la lógica neoliberal se considera innecesaria dada la función estructurante y

La planificación del desarrollo es en este proceso de neoinstitucionalización un objetivo, un instrumento, una

2. Las tensiones del siglo XXI, un entorno ineludible.

• Negociación comercial en condiciones de desventaja competitiva y de alguna manera visualizada como

• La revolución tecnológica y las comunicaciones están generando cambios culturales y abriendo

3. La planificación y los planes de desarrollo.

32. SEGEPLAN (2008, 7).

de planificación tradicional lo realizó de Mattus con su propuesta de ‘planificación estratégica situacional’.34

a) Por finalidad: resultados (desarrollo, contrainsurgente), ordenamiento (institucional o

b) Por territorialidad: nacional, regional, departamental, municipal y comunal.

c) Por sectorialidad: sectorial, institucional (incluye a las municipalidades).

e) Por cobertura: con priorización o estratégico (posibilidad e impacto), focalizado (pobla-

f ) Por metodología: tradicional, prospectiva, participativa, estratégica y por resultados.

g) Por situación: emergencia, recuperación, rehabilitación y reconstrucción.

De acuerdo con lo anterior, la planificación del desarrollo en Guatemala se diferencia de la planificación

4. El enfoque territorial en la planificación.

• Fortalecer al Estado en su función orientadora del desarrollo nacional

El peso orientador de las nociones anteriores ha comprometido todo el quehacer de la SEGEPLAN en

5. La racionalidad sustentable como necesidad para

A partir del período 1996-2000 se instrumentó la práctica de abandonar la planificación y contradictoriamente

La noción anterior de sustentabilidad constituye la base paradigmática de toda política y consecuentemente,

Sus= Soc → (BNat + 1)

En la racionalidad sustentable se entiende a las personas como sujeto de la construcción de un escenario

En el Cuadro No. 2 se complejiza la noción de sustentabilidad presentada en la Figura No. 1 al incorporar a

Es preciso anotar entonces que la sustentabilidad de acuerdo a la situación planteada en el mundo y en

6. El Sistema Nacional de Planificación.

El Sistema Nacional de Planificación –SNP– tiene un conjunto de orientaciones definidas en la Constitución

El SNP se concibe operacionalmente como la articulación dinámica y multinivel (comunitario, municipal,

(1) SNPP= SNP SNIP

VBD = (MDTF – MDTA) → T

VBD= (MDTF-MDTA)→T ó VBDanual= (MDTF-MDTA)→ta

El SNIP adicionalmente al registrar proyectos de inversión de acuerdo a un procedimiento de calificación

7. La estructura del Sistema Nacional de Planificación.

8. La rectoría, coordinación, rectoría y facilitación en

La Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN, de acuerdo con la Ley del

SPPN = (SPOT SNIP)R

La coordinación y facilitación de la planificación está coordinada en el Sistema de Planificación y

SPOT= (PT + PS)P

procesos de ordenamiento territorial y el conjunto de los procesos de planificación constituyen un complejo

La SPOT es el nodo institucional en donde se concreta la facilitación y coordinación de la planificación y los

9. La imagen de la Guatemala para el Siglo XXI.

Dardón, Jacobo (2005). Perspectiva de desarrollo sustentable y multinivel en el altiplano occidental de

De Mattos, Carlos (1979). Planes versus planificación en la experiencia latinoamericana. Revista de la

López Rojas, Patricia (2008). Desarrollo económico-capitalista de Guatemala (1981-2008). Informe de

de la planificación económica: el caso de Guatemala. Ponencia de la Secretaria General del Consejo

SEGEPLAN (1999). Construyendo el cambio: la metamorfosis del desarrollo. Secretaría de Planificación y

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