Noviembre de 2009
CAPITAL INTELIGENTE
Las vigencias futuras,
el instrumento de ejecución de recursos
públicos del Gobierno Nacional
POR:
LUZ YENY DIAZ D.,
Gerente Segmento Gobierno
omo mecanismo de planea-
C ción presupuestal de los gas-
tos que se ejecutarán en el
largo plazo, dirigidos a garan-
tizar que los proyectos de gran
impacto social como las grandes obras
de infraestructura, la modernización de
la gestión y la eficiencia administrativa
al interior de las entidades del sector
público, deben ser entendidas las
muy mencionadas y controvertidas
vigencias futuras.
Las vigencias futuras se han conver-
tido en todo un “mito presupuestal”. No
solo están siendo cuestionadas, sino
que son una expresión de uso fre-
1- Aunque en el artículo 5° de la Ley 38 de 1989 ya se hace referencia a la inclusión de las vigencias comprometidas para la ejecución de proyectos prioritarios de inversión
dentro del Plan Operativo Anual de Inversiones.
cuente por quienes hacen análisis del
gasto público, la estabilidad macro-
económica y la ejecución parcial del
presupuesto nacional o territorial,
específicamente el destinado a la
infraestructura vial y de transporte. Sin
embargo es necesario precisar el con-
cepto de esta herramienta y su prácti-
ca para poder identificar sus alcances,
riesgos e impactos.
La práctica de asumir obligaciones
con cargo a presupuestos futuros se
incorporó por primera vez mediante la
Ley 179 de 1994 con el objeto de com-
prometer gastos que habían sido con-
tratados pero que no alcanzaban a ser
totalmente ejecutados en una vigencia
fiscal1. Hasta ese momento, al parecer
se contemplaba todo tipo de gastos y
no había restricción en el número de
vigencias fiscales que se comprometie-
ran. Luego, cada una de las modifica-
ciones a las leyes y decretos de pre-
supuesto intentó llenar los vacíos que
se detectaron en cuanto a sectores,
autorizaciones requeridas, plazos que
superaban los periodos de gobierno
y control dentro de la planeación fiscal y
financiera, tanto a nivel nacional como
territorial y de las empresas industriales
y comerciales del Estado.
A pesar de que las vigencias futuras
evolucionaron normativamente durante
10 años (ya en la Ley 819 de 2003 se
planteaba el concepto más amplio o
detallado de las mismas), de manera
un poco confusa todavía se utilizan
indistintamente los conceptos de
las vigencias futuras “ordinarias” y
las “excepcionales”.
Las vigencias futuras, el instrumento de ejecución de recursos públicos del Gobierno Nacional
Las entidades públicas acceden a la
vigencia futura ordinaria cuando re-
quieren comprometer presupuestos de
varios años para la ejecución de sus
proyectos. La característica de ordina-
ria se deriva de contar con el 15% de
disponibilidad presupuestal dentro del
año en que se está solicitando la autor-
ización, es decir, que exista la apro-
piación presupuestal disponible para
asumir el compromiso que permita ini-
ciar la contratación del proyecto. De
esta manera, los compromisos pre-
supuestales de vigencias adicionales al
año de la autorización, corresponderán
al 85% del total del gasto.
Estas vigencias en su mayoría
Clasificación
• Gastos de funcionamiento
• Operación comercial
• Inversión
Tipo de gasto
Aprobación
DGPN
• Para entidades del PGN.
• Para empresas que
superen límite de Res
03/98.
Ninguno
Límites
2- Esta aclaración está contemplada en el artículo 10 de la Ley 819 de 2003.
2 • CAPITAL INTELIGENTE • Grupo Bancolombia
corresponden a un mismo periodo de
gobierno y han sido utilizadas para eje-
cutar gastos generales concentrados
en contratos de prestación de servicios,
arrendamientos, adquisición de equi-
pos, negocios fiduciarios, dotación y
mantenimiento de sistemas de informa-
ción entre otros. Sin embargo, cuando
la entidad presenta un proyecto declara-
do por el Consejo Nacional de Política
Económica y social (CONPES) de impor-
tancia estratégica, los presupuestos
futuros a ser comprometidos pueden
superar los periodos de gobierno.2
En la vigencia futura excepcional se
identifica como elemento característico
el que la entidad no cuente en el año en
VIGENCIAS FUTURAS
NIVEL NACIONAL
ORDINARIAS
(15% disponibilidad
CONFIS
Delega en:
JUNTAS DIRECTIVAS
• Para empresas que no
superen límite de Res.
03/98
10% del presupuesto de
gastos de funcionamiento.
Plazo: Máximo 2 años.
Destino: Mantenimiento,
arrendamiento, seguros,
servicios médicos,
materiales y suministros.
20% del presupuesto
de gastos de operación
comercial.
Plazo: Máximo 3 años.
el cual está solicitando la autorización,
con disponibilidad presupuestal para
iniciar la ejecución de un proyecto que,
por su impacto y envergadura, requiere
ser financiado total o parcialmente con
recursos de varias vigencias. Aunque
el exceder uno o varios periodos de
gobierno no está explícito dentro de la
autorización de las vigencias futuras
excepcionales, se convierte en una
característica propia de los proyectos
de obras de infraestructura, defensa,
energía, etc., que son de amplios pla-
zos en su ejecución (ver gráfico 1).
Ahora bien, aunque este instrumen-
to de planeación venía siendo utilizado
con mayor frecuencia en las empresas
EXCEPCIONALES
• Obras de infraestructura
• Energía
• Defensa y seguridad
• Comunicaciones
• Garantía para concesiones
CONFIS
Sostenibilidad fiscal
Marco fiscal
de mediano plazo
industriales y comerciales del Estado y el
resto de entidades descentralizadas, su
uso en el gobierno central se intensifica
a partir del año 2007, cuando en el Plan
de Desarrollo 2006 – 2010 “Hacia
un Estado Comunitario” se definen como
estratégicos los sectores de defensa,
vías y transporte, los cuales histórica-
mente tienen como fuente principal de
financiación el Presupuesto General
de la Nación.
Es así como en febrero de 2007 el
sector defensa presenta su plan
estratégico 2007 – 20103 cuya finan-
ciación ascendía a 6.0 billones de pesos.
Esta suma fue autorizada en su totalidad
como vigencia futura excepcional pese a
que no sobrepasaba el periodo de go-
bierno, pues no se contaba con el monto
de disponibilidad presupuestal del 15%
para el 2007. En este caso, el gobierno
nacional incorporó como fuente de
financiación para el mismo periodo, el
impuesto al patrimonio.
Otro ejemplo específico de vigencias
futuras ha sido los casi 3.5 billones de
pesos que se estimaban debían ser
autorizados por concejos municipales y
asambleas departamentales para darle
viabilidad a los Planes Departamentales
de Agua durante el 2009. Estas autoriza-
ciones en su mayoría, no se han formali-
zado y por lo tanto no hay una obligación
explícita de que los presupuestos futuros
vayan a ser afectados.
Pero definitivamente la mayor contro-
versia ha sido generada por los montos
destinados a las obras de infraestructura
vial, pues algunos críticos argumentan
que el margen de maniobra de las ad-
mi-nistraciones futuras se está viendo
reducido por los numerosos compro-
misos adquiridos con cargo a los pre-
supuestos de gobiernos venideros. En
este sentido, es importante darle la mag-
nitud que se merecen a las cifras dentro
del entorno del presupuesto general de
la Nación y a la inversión sectorial, pues
3- Plan Estratégico de Defensa, CONPES 3460 de febrero de 2007.
4- La información recopilada fue tomada de actas CONFIS, documentos CONPES y noticias.
5- Cálculos basados en el proyecto de presupuesto para 2010 por valor de $148.3 billones, que sin servicio de la deuda asciende a $107,6. De este monto, $24.4 billones están destinados
a inversión y en donde el sector defensa y transporte canalizan cerca de $8 billones
aunque generen algún tipo de res- plazo, no hay que perder de vista que
tricción, los sectores y proyectos a los durante los casi 15 años que lleva la
que van dirigidos los recursos, sin práctica de comprometer vigencias
duda alguna contribuirán a favorables futuras, nunca se ha tenido noticia de
impactos económicos, productivos y de incumplimiento alguno en los compro-
competitividad para el país. misos. Por el contrario, se han honrado
Recopilando información4, se calcula tanto en la planeación financiera y
que las autorizaciones de vigencias macroeconómica como en la ejecución
futuras excepcionales dirigidas a sis- a través de la programación de pagos,
temas de transporte masivo, mejo- pese a que la vigencia futura no obliga
ramiento y ampliación de vías, sistemas a estar respaldada por una fuente
férreos y las mega concesiones (como de ingreso.
la Ruta del Sol, la vía al llano y corre- Es importante conocer también,
dores viales, entre otras) ascienden a que algunas de las autorizaciones
cerca de 25 billones de pesos. dadas para asumir obligaciones con
Analizando este monto cargo a presupuestos
a lo largo de los 20 X x xxoxo ox ox futuros han expirado.
años, periodo en el que Y es que, para que una
se extiende la auto- xox xox xo xox vigencia futura se
rización, el 30% será “active” es decir, se
incorporado en los pre- ox ox xox ox convierte en obliga-
supuestos 2009 - 2010 ción, debe estar re-
y cerca del 40% para el
xox xox xo xox gistrada en el pre-
periodo 2011 – 2014. ox ox xox ox supuesto de la entidad
Las vigencias futuras respaldando un com-
del sector defensa y xox xox xo xox promiso asumido y
transporte para el 2010 formalizado a través
representan cerca del ox ox xox ox de un contrato, claro
4% del monto total del está, después de
proyecto de presu-
xox xox xo xox haber cumplido los
puesto general de la
ox ox xox ox requisitos previos.
Entonces, las pregun-
Nación (sin incluir
deuda), el 17% de lo tas a revisar son
estimado en el rubro de inversión total y ¿Cuántas de las autorizaciones dadas
casi el 40% de inversión sectorial.5 para comprometer vigencias futuras
Esta focalización del gasto evidencia ordinarias o excepcionales serán
que los proyectos contemplados en los realmente incorporadas a los pre-
sectores estratégicos del gobierno, supuestos? ¿Cuántos de los proyectos
se han venido estructurando financiera- respaldados financieramente con vi-
mente con un esquema presupuestal gencias futuras surtirán adecuada-
de largo plazo, pues de lo contrario, no mente los procesos de contratación?
lograrían alcanzar cierres financieros, ¿Y con respecto a las entidades ter-
ser atractivos para los inversionistas pri- ritoriales qué? Si bien es cierto que el
vados, el capital extranjero y otras análisis se ha centrado en el nivel
fuentes de financiamiento. nacional, la dinámica de las vigencias
Si la discusión de fondo es la sosteni- futuras a nivel territorial no tendría por
bilidad de las vigencias futuras para las qué ser distinta. El concepto, uso,
finanzas de la Nación en el mediano implementación y riesgos de este
CAPITAL INTELIGENTE • Grupo Bancolombia • 3
Las vigencias futuras, el instrumento de ejecución de recursos públicos del Gobierno Nacional
mecanismo presupuestal cuenta con
dos diferencias importantes. La
primera hace referencia a que mientras
que en la Nación la autorización es
dada por el ejecutivo (Confis), a nivel
territorial está a cargo de los concejos
municipales o asambleas departamen-
tales. La segunda tiene que ver con
que en el último periodo de gobierno
las entidades territoriales no pueden
solicitar autorizaciones para comprom-
eter vigencias futuras.
Haciendo una revisión de la poca
información con la que se cuenta a
nivel territorial6, se observa que han
venido utilizando esta figura pre-
supuestal con mayor intensidad en el
último año, como correspondencia a la
práctica presupuestal del nivel central.
De igual manera, han solicitado auto-
rizaciones de vigencias futuras ordinar-
ias para gastos generales y de excep-
cionales, una vez han adecuado sus
estatutos presupuestales, para los
grandes proyectos de inversión (con-
trapartidas presupuestales de sis-
temas de transporte masivo, infraes-
tructura vial y en algunos casos,
financiación general de los planes
de desarrollo).
Sin embargo, se han identificado
interpretaciones distintas de las vigen-
cias futuras a nivel territorial. Existe un
grupo de entidades territoriales que
consideran que las autorizaciones de
las vigencias futuras son endeuda-
miento o contingente de gasto y por lo
tanto, lo incluyen para el cálculo de los
6- La información ha sido recopilada de noticias, acuerdos, ordenanzas y entrevista directa con algunas entidades territoriales.
7- Indicadores señalados en la Ley 358 de 1997 sobre endeudamiento territorial.
indicadores de solvencia y sostenibili-
dad de la deuda7; haciendo de éste, el
escenario más conservador pero a la
vez más restrictivo, pues como se
mencionó con anterioridad, hasta que
la vigencia futura no respalde un con-
trato, no se considera formalizada.
El otro grupo, un poco más estruc-
turado en prácticas presupuestales y
de ejecución, han utilizado la vigencia
futura de forma tal que ha permitido
planear el uso del presupuesto corres-
pondiente al periodo de gobierno
de manera eficiente, implementando
reglas internas que determinan los
límites para la adopción de obliga-
ciones, en relación con el monto total
de la inversión, el gasto por sector y
las fuentes de financiación.
Después de haber expuesto los
anteriores conceptos, alcances y con-
sideraciones, la invitación es a que el
mito de las vigencias futuras que aten-
tan contra la estabilidad macro-
económica y que pueden convertirse
en el riesgo financiero de un proyecto,
sea revisado con una perspectiva dis-
tinta. El contar con un mecanismo pre-
supuestal que permita la planeación
plurianual de gastos que por su origen
sólo puede ser ejecutado en largos
periodos de tiempo y varias administra-
ciones, facilita el desarrollo y creci-
miento de sectores de responsabilidad
propia del gobierno.
De igual manera, es de destacar
que los procesos y requerimientos de
las vigencias futuras contribuyen a la
eficiencia en el gasto público, pues per-
miten: realizar evaluaciones técnico –
económicas adecuadas, mantener vin-
culados contratistas que generen
economías de escala, si son bien selec-
cionados desde el comienzo; tener
mayor margen de negociación en proce-
sos de contratación, arrendamiento o
concesión; obtener estabilidad y consis-
tencia en los planes de desarrollo y
proyectos que generen impacto social o
de gestión en las entidades.
Aunque hay poca información y evi-
dencia de otros países sobre de la prác-
tica de comprometer presupuestos de
vigencias futuras, a nivel internacional
se reconoce a Colombia como uno de
los países con sistemas presupuestales
más estructurados y organizados. Esto
ha permitido en los últimos años, con-
solidar desde lo público, la financiación
de los megaproyectos, las necesidades
derivadas de la implementación de la
política de seguridad democrática y la
modernización de sistemas de informa-
ción y gestión de varias entidades del
nivel nacional y territorial. Y desde lo pri-
vado, la vinculación de capital, socios
aliados estratégicos en la ejecución de
los proyectos, eficiencias y mejores
experiencias. La tendencia y práctica de
comprometer presupuestos futuros se
continuará e intensificará, y es hora de
que a las vigencias futuras no se les vea
como un mito presupuestal, sino como
son en su esencia, un mecanismo
presupuestal plurianual.