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Noviembre de 2009

CAPITAL INTELIGENTE

Las vigencias futuras,


el instrumento de ejecución de recursos
públicos del Gobierno Nacional

POR: cuente por quienes hacen análisis del vigencias fiscales que se comprometie-
LUZ YENY DIAZ D., gasto público, la estabilidad macro- ran. Luego, cada una de las modifica-
Gerente Segmento Gobierno económica y la ejecución parcial del ciones a las leyes y decretos de pre-
presupuesto nacional o territorial, supuesto intentó llenar los vacíos que
omo mecanismo de planea- específicamente el destinado a la se detectaron en cuanto a sectores,

C ción presupuestal de los gas-


tos que se ejecutarán en el
largo plazo, dirigidos a garan-
tizar que los proyectos de gran
impacto social como las grandes obras
infraestructura vial y de transporte. Sin
embargo es necesario precisar el con-
cepto de esta herramienta y su prácti-
ca para poder identificar sus alcances,
riesgos e impactos.
autorizaciones requeridas, plazos que
superaban los periodos de gobierno
y control dentro de la planeación fiscal y
financiera, tanto a nivel nacional como
territorial y de las empresas industriales
de infraestructura, la modernización de La práctica de asumir obligaciones y comerciales del Estado.
la gestión y la eficiencia administrativa con cargo a presupuestos futuros se A pesar de que las vigencias futuras
al interior de las entidades del sector incorporó por primera vez mediante la evolucionaron normativamente durante
público, deben ser entendidas las Ley 179 de 1994 con el objeto de com- 10 años (ya en la Ley 819 de 2003 se
muy mencionadas y controvertidas prometer gastos que habían sido con- planteaba el concepto más amplio o
vigencias futuras. tratados pero que no alcanzaban a ser detallado de las mismas), de manera
Las vigencias futuras se han conver- totalmente ejecutados en una vigencia un poco confusa todavía se utilizan
tido en todo un “mito presupuestal”. No fiscal1. Hasta ese momento, al parecer indistintamente los conceptos de
solo están siendo cuestionadas, sino se contemplaba todo tipo de gastos y las vigencias futuras “ordinarias” y
que son una expresión de uso fre- no había restricción en el número de las “excepcionales”.

1- Aunque en el artículo 5° de la Ley 38 de 1989 ya se hace referencia a la inclusión de las vigencias comprometidas para la ejecución de proyectos prioritarios de inversión
dentro del Plan Operativo Anual de Inversiones.
Las vigencias futuras, el instrumento de ejecución de recursos públicos del Gobierno Nacional

Las entidades públicas acceden a la corresponden a un mismo periodo de el cual está solicitando la autorización,
vigencia futura ordinaria cuando re- gobierno y han sido utilizadas para eje- con disponibilidad presupuestal para
quieren comprometer presupuestos de cutar gastos generales concentrados iniciar la ejecución de un proyecto que,
varios años para la ejecución de sus en contratos de prestación de servicios, por su impacto y envergadura, requiere
proyectos. La característica de ordina- arrendamientos, adquisición de equi- ser financiado total o parcialmente con
ria se deriva de contar con el 15% de pos, negocios fiduciarios, dotación y recursos de varias vigencias. Aunque
disponibilidad presupuestal dentro del mantenimiento de sistemas de informa- el exceder uno o varios periodos de
año en que se está solicitando la autor- ción entre otros. Sin embargo, cuando gobierno no está explícito dentro de la
ización, es decir, que exista la apro- la entidad presenta un proyecto declara- autorización de las vigencias futuras
piación presupuestal disponible para do por el Consejo Nacional de Política excepcionales, se convierte en una
asumir el compromiso que permita ini- Económica y social (CONPES) de impor- característica propia de los proyectos
ciar la contratación del proyecto. De tancia estratégica, los presupuestos de obras de infraestructura, defensa,
esta manera, los compromisos pre- futuros a ser comprometidos pueden energía, etc., que son de amplios pla-
supuestales de vigencias adicionales al superar los periodos de gobierno.2 zos en su ejecución (ver gráfico 1).
año de la autorización, corresponderán En la vigencia futura excepcional se Ahora bien, aunque este instrumen-
al 85% del total del gasto. identifica como elemento característico to de planeación venía siendo utilizado
Estas vigencias en su mayoría el que la entidad no cuente en el año en con mayor frecuencia en las empresas

VIGENCIAS FUTURAS
NIVEL NACIONAL

ORDINARIAS EXCEPCIONALES
(15% disponibilidad
Clasificación
• Gastos de funcionamiento • Obras de infraestructura
• Operación comercial • Energía
• Inversión • Defensa y seguridad
Tipo de gasto • Comunicaciones
• Garantía para concesiones

CONFIS
CONFIS
Delega en:

Aprobación
DGPN JUNTAS DIRECTIVAS
• Para entidades del PGN. • Para empresas que no
• Para empresas que superen límite de Res.
superen límite de Res 03/98
03/98.
Ninguno 10% del presupuesto de Sostenibilidad fiscal
gastos de funcionamiento. Marco fiscal
Plazo: Máximo 2 años. de mediano plazo
Destino: Mantenimiento,
Límites arrendamiento, seguros,
servicios médicos,
materiales y suministros.

20% del presupuesto


de gastos de operación
comercial.
Plazo: Máximo 3 años.

2- Esta aclaración está contemplada en el artículo 10 de la Ley 819 de 2003.

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industriales y comerciales del Estado y el aunque generen algún tipo de res- plazo, no hay que perder de vista que
resto de entidades descentralizadas, su tricción, los sectores y proyectos a los durante los casi 15 años que lleva la
uso en el gobierno central se intensifica que van dirigidos los recursos, sin práctica de comprometer vigencias
a partir del año 2007, cuando en el Plan duda alguna contribuirán a favorables futuras, nunca se ha tenido noticia de
de Desarrollo 2006 – 2010 “Hacia impactos económicos, productivos y de incumplimiento alguno en los compro-
un Estado Comunitario” se definen como competitividad para el país. misos. Por el contrario, se han honrado
estratégicos los sectores de defensa, Recopilando información4, se calcula tanto en la planeación financiera y
vías y transporte, los cuales histórica- que las autorizaciones de vigencias macroeconómica como en la ejecución
mente tienen como fuente principal de futuras excepcionales dirigidas a sis- a través de la programación de pagos,
financiación el Presupuesto General temas de transporte masivo, mejo- pese a que la vigencia futura no obliga
de la Nación. ramiento y ampliación de vías, sistemas a estar respaldada por una fuente
Es así como en febrero de 2007 el férreos y las mega concesiones (como de ingreso.
sector defensa presenta su plan la Ruta del Sol, la vía al llano y corre- Es importante conocer también,
estratégico 2007 – 20103 cuya finan- dores viales, entre otras) ascienden a que algunas de las autorizaciones
ciación ascendía a 6.0 billones de pesos. cerca de 25 billones de pesos. dadas para asumir obligaciones con
Esta suma fue autorizada en su totalidad Analizando este monto cargo a presupuestos
como vigencia futura excepcional pese a a lo largo de los 20 X x xxoxo ox ox futuros han expirado.
que no sobrepasaba el periodo de go- años, periodo en el que Y es que, para que una
bierno, pues no se contaba con el monto se extiende la auto- xox xox xo xox vigencia futura se
de disponibilidad presupuestal del 15% rización, el 30% será “active” es decir, se
para el 2007. En este caso, el gobierno incorporado en los pre- ox ox xox ox convierte en obliga-
nacional incorporó como fuente de supuestos 2009 - 2010 ción, debe estar re-
financiación para el mismo periodo, el y cerca del 40% para el
xox xox xo xox gistrada en el pre-
impuesto al patrimonio. periodo 2011 – 2014. ox ox xox ox supuesto de la entidad
Otro ejemplo específico de vigencias Las vigencias futuras respaldando un com-
futuras ha sido los casi 3.5 billones de del sector defensa y xox xox xo xox promiso asumido y
pesos que se estimaban debían ser transporte para el 2010 formalizado a través
autorizados por concejos municipales y representan cerca del ox ox xox ox de un contrato, claro
asambleas departamentales para darle 4% del monto total del está, después de
viabilidad a los Planes Departamentales proyecto de presu-
xox xox xo xox haber cumplido los
de Agua durante el 2009. Estas autoriza-
ciones en su mayoría, no se han formali-
puesto general de la
ox ox xox ox requisitos previos.
Entonces, las pregun-
Nación (sin incluir
zado y por lo tanto no hay una obligación deuda), el 17% de lo tas a revisar son
explícita de que los presupuestos futuros estimado en el rubro de inversión total y ¿Cuántas de las autorizaciones dadas
vayan a ser afectados. casi el 40% de inversión sectorial.5 para comprometer vigencias futuras
Pero definitivamente la mayor contro- Esta focalización del gasto evidencia ordinarias o excepcionales serán
versia ha sido generada por los montos que los proyectos contemplados en los realmente incorporadas a los pre-
destinados a las obras de infraestructura sectores estratégicos del gobierno, supuestos? ¿Cuántos de los proyectos
vial, pues algunos críticos argumentan se han venido estructurando financiera- respaldados financieramente con vi-
que el margen de maniobra de las ad- mente con un esquema presupuestal gencias futuras surtirán adecuada-
mi-nistraciones futuras se está viendo de largo plazo, pues de lo contrario, no mente los procesos de contratación?
reducido por los numerosos compro- lograrían alcanzar cierres financieros, ¿Y con respecto a las entidades ter-
misos adquiridos con cargo a los pre- ser atractivos para los inversionistas pri- ritoriales qué? Si bien es cierto que el
supuestos de gobiernos venideros. En vados, el capital extranjero y otras análisis se ha centrado en el nivel
este sentido, es importante darle la mag- fuentes de financiamiento. nacional, la dinámica de las vigencias
nitud que se merecen a las cifras dentro Si la discusión de fondo es la sosteni- futuras a nivel territorial no tendría por
del entorno del presupuesto general de bilidad de las vigencias futuras para las qué ser distinta. El concepto, uso,
la Nación y a la inversión sectorial, pues finanzas de la Nación en el mediano implementación y riesgos de este

3- Plan Estratégico de Defensa, CONPES 3460 de febrero de 2007.


4- La información recopilada fue tomada de actas CONFIS, documentos CONPES y noticias.
5- Cálculos basados en el proyecto de presupuesto para 2010 por valor de $148.3 billones, que sin servicio de la deuda asciende a $107,6. De este monto, $24.4 billones están destinados
a inversión y en donde el sector defensa y transporte canalizan cerca de $8 billones

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Las vigencias futuras, el instrumento de ejecución de recursos públicos del Gobierno Nacional

mecanismo presupuestal cuenta con indicadores de solvencia y sostenibili- eficiencia en el gasto público, pues per-
dos diferencias importantes. La dad de la deuda7; haciendo de éste, el miten: realizar evaluaciones técnico –
primera hace referencia a que mientras escenario más conservador pero a la económicas adecuadas, mantener vin-
que en la Nación la autorización es vez más restrictivo, pues como se culados contratistas que generen
dada por el ejecutivo (Confis), a nivel mencionó con anterioridad, hasta que economías de escala, si son bien selec-
territorial está a cargo de los concejos la vigencia futura no respalde un con- cionados desde el comienzo; tener
municipales o asambleas departamen- trato, no se considera formalizada. mayor margen de negociación en proce-
tales. La segunda tiene que ver con El otro grupo, un poco más estruc- sos de contratación, arrendamiento o
que en el último periodo de gobierno turado en prácticas presupuestales y concesión; obtener estabilidad y consis-
las entidades territoriales no pueden de ejecución, han utilizado la vigencia tencia en los planes de desarrollo y
solicitar autorizaciones para comprom- futura de forma tal que ha permitido proyectos que generen impacto social o
eter vigencias futuras. planear el uso del presupuesto corres- de gestión en las entidades.
Haciendo una revisión de la poca pondiente al periodo de gobierno Aunque hay poca información y evi-
información con la que se cuenta a de manera eficiente, implementando dencia de otros países sobre de la prác-
nivel territorial6, se observa que han reglas internas que determinan los tica de comprometer presupuestos de
venido utilizando esta figura pre- límites para la adopción de obliga- vigencias futuras, a nivel internacional
supuestal con mayor intensidad en el ciones, en relación con el monto total se reconoce a Colombia como uno de
último año, como correspondencia a la de la inversión, el gasto por sector y los países con sistemas presupuestales
práctica presupuestal del nivel central. las fuentes de financiación. más estructurados y organizados. Esto
De igual manera, han solicitado auto- Después de haber expuesto los ha permitido en los últimos años, con-
rizaciones de vigencias futuras ordinar- anteriores conceptos, alcances y con- solidar desde lo público, la financiación
ias para gastos generales y de excep- sideraciones, la invitación es a que el de los megaproyectos, las necesidades
cionales, una vez han adecuado sus mito de las vigencias futuras que aten- derivadas de la implementación de la
estatutos presupuestales, para los tan contra la estabilidad macro- política de seguridad democrática y la
grandes proyectos de inversión (con- económica y que pueden convertirse modernización de sistemas de informa-
trapartidas presupuestales de sis- en el riesgo financiero de un proyecto, ción y gestión de varias entidades del
temas de transporte masivo, infraes- sea revisado con una perspectiva dis- nivel nacional y territorial. Y desde lo pri-
tructura vial y en algunos casos, tinta. El contar con un mecanismo pre- vado, la vinculación de capital, socios
financiación general de los planes supuestal que permita la planeación aliados estratégicos en la ejecución de
de desarrollo). plurianual de gastos que por su origen los proyectos, eficiencias y mejores
Sin embargo, se han identificado sólo puede ser ejecutado en largos experiencias. La tendencia y práctica de
interpretaciones distintas de las vigen- periodos de tiempo y varias administra- comprometer presupuestos futuros se
cias futuras a nivel territorial. Existe un ciones, facilita el desarrollo y creci- continuará e intensificará, y es hora de
grupo de entidades territoriales que miento de sectores de responsabilidad que a las vigencias futuras no se les vea
consideran que las autorizaciones de propia del gobierno. como un mito presupuestal, sino como
las vigencias futuras son endeuda- De igual manera, es de destacar son en su esencia, un mecanismo
miento o contingente de gasto y por lo que los procesos y requerimientos de presupuestal plurianual.
tanto, lo incluyen para el cálculo de los las vigencias futuras contribuyen a la

6- La información ha sido recopilada de noticias, acuerdos, ordenanzas y entrevista directa con algunas entidades territoriales.
7- Indicadores señalados en la Ley 358 de 1997 sobre endeudamiento territorial.