Participación ciudadana en la gestión pública

UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD
ESCUELA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS, CONTABLES, ECONÓMICAS Y DE NEGOCIOS

Programa Especialización en Gestión Pública
UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD

ESCUELA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS CONTABLES
ECONOMICAS Y DE NEGOCIOS
ESPECIALIZACION EN GESTION PÚBLICA
109108 - PARTICIPACION CIUDADANA
Módulo preparado por Jesús Carrillo R. Para el curso de Participación Ciudadana

en La Especialización de Gestión Pública de la Universidad Nacional Abierta y a
Distancia
Enero de 2009
1
Contenido
Presentación ........................................................................................5
Justificación ..........................................................................................7
Objetivos ..............................................................................................8
Unidad 1. Teoría de la Participación .....................................................9
Capítulo 1. Conceptos, principios y significado .....................................9

Lección 1. Los Contornos de la Palabra ...............................................9
Lección 2. Algunas modalidades ........................................................11
Lección 3. Las consecuencias de la participación ..............................13
Lección 4: Instituciones y Participación ..............................................16
Lección 5. De la participación política.................................................18
Capítulo 2. Evolución Histórica ...........................................................21

Lección 6. La participación de los antiguos ........................................21
Lección 7. La Participación en Roma .................................................22
Lección 8. La Participación en el Medioevo ........................................24
Lección 9. La Participación y las revoluciones ....................................25
Lección 10. La Participación Moderna ................................................26
Capitulo Tres. Participación y Democracia .........................................29

Lección 11. Una vieja discusión .........................................................29
Lección 12 Diálogo y participación .....................................................31
Lección 13. Participación y transparencia...........................................31
Lección 14. Sociedad civil y participación ...........................................33
Lección 15. Participación y buen gobierno .........................................35
Lectura Complementaria ....................................................................38
Antecedentes de la Participación en Colombia Evolución y

transformaciones ................................................................................43
Unidad 2. La participación en Colombia .............................................43
2
Capítulo 4. El camino de la Participación ...........................................43

Lección 16. Introducción .....................................................................43
Lección 17. La Constitución de 1886 ..................................................44
Lección 18. La Asamblea Nacional Constituyente ..............................45
Lección 19. Postulados Constitucionales............................................46
Lección 20. Postulados Constitucionales sobre la participación .........47
Capítulo 5. Mecanismos de Participación Política (Parte 1) ................51

Lección 21. El voto popular ................................................................51
Lección 22. El Plebiscito .....................................................................53
Lección 23. El Referendo ...................................................................54
Lección 24. La Consulta Popular ........................................................57
Lección 25. El Cabildo Abierto............................................................59
Capítulo 6. Mecanismos de Participación (Parte II) ............................60

Lección 26. La Iniciativa Popular ........................................................60
Lección 27. La Revocatoria del Mandato ............................................61
Lección 28. Las Veedurías Ciudadanas .............................................62
Lección 29. Otros mecanismos de participación .................................64
Lección 30. La Participación en el ámbito local ..................................66
Lectura Complementaria ....................................................................69
La Acción Pública y La Participación Modelos de Intervención ..........75

Unidad 3. La Acción Pública y La Participación ..................................75
Capítulo 7. Modelos de Gestión y Participación .................................75

Introducción ........................................................................................75
Lección 31 Modelo Tradicional ...........................................................76
Lección 32. Actores del Modelo ..........................................................79
Lección 33. Instituciones del modelo tradicional .................................82
Lección 34. Características del régimen político .................................83
Lección 35. Consecuencias ................................................................84
Capítulo 8. Modelo participativo .........................................................85

Lección 36. Antecedentes ..................................................................86
Lección 37. Actores ............................................................................87
3
Lección 38. Las Instituciones..............................................................88

Lección 39. Características del régimen político .................................89
Lección 40. Consecuencias ................................................................90
Capítulo 9. Modelo de Redes .............................................................91

Lección 41. Antecedentes ..................................................................91
Lección 42. Actores ............................................................................98
Lección 43. Relaciones Institucionales .............................................100
Lección 44. Régimen político............................................................ 102
Lección 45. Consecuencias .............................................................. 103
Lectura Complementaria ..................................................................105
4
Presentación
Por estos días la participación ciudadana está de moda en nuestro país y en casi
toda la región latinoamericana. No puede ocultarse su invocación y la visión
positiva del término en casi todas sus dimensiones del diario vivir. Considerarla, en
consecuencia, constituye un deber y un derecho de importancia mayúscula para
cualquier ciudadano, indistintamente de las actividades que emprenda; es casi una
condición inevitable en los actuales momentos.
Las relaciones entre la sociedad y la autoridad se ha transformando con

asombrosa velocidad y sus posibilidades igualmente se ha expandido a similar
ritmo. Este módulo pretende constituir una referencia para el actuar ciudadano y
para todos aquellos interesados en reconocer las posibilidades de interrelación en
el ámbito de los público. Está dirigido, inicialmente, a los alumnos de la
Especialización en Gestión Pública de la Universidad Nacional Abierta y a
Distancia –UNAD-, quienes se forman en una disciplina novedosa y con mucha
importancia para el desarrollo social y comunitario, sin embargo puede ser
utilizado por quienes aspiran a ejercer la ciudadanía de manera intensa.
Consta de tres unidades académicas, cada una compuesta de tres capítulos y

cinco lecciones. La primera unidad, intenta proponer un marco analítico para la
comprensión de la participación en un sentido amplio, buscando sus significados,
principios y modalidades, así como sus vínculos con la democracia y la sociedad
civil. La segunda unidad, hace un recorrido sobre la evolución histórica del
concepto desde la experiencia colombiana, proponiendo un breve recorrido por la
adopción formal de la participación. La tercera unidad, reflexiona sobre las
posibilidades para la interacción pública, en el marco de las políticas públicas,
reconociendo que la participación y su intensidad, determinan los regímenes
5
políticos en las sociedades y los papeles de la ciudadanía en la toma de

decisiones.
Al final, cada unidad propone una lectura complementaria, basada

fundamentalmente en las experiencias relacionadas con la participación
ciudadana, de tal manera que sean una fuente de inspiración para las futuras
propuestas para el fomento y la consolidación del ejercicio ciudadano. Este
material debe ser complementado con la experiencia propia del lector y con la
indagación de su entorno inmediato para validar las posibilidades que ofrecen las
diversas modalidades y mecanismos de la intervención en la acción pública.
6
Justificación
Por participación ciudadana, se entiende aquel proceso por el cual los sujetos, a
título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una
expectativa o una opinión con los ámbitos públicos o político. (Constantino, 2000,
pp.509).
Es interesante la condición ambigua y seguramente paradójica que posee el

ejercicio de la participación. Aunque, de una parte, es imposible participar en todos
los asuntos de la sociedad, ya que el mundo actual es complejo y extenso, no
habría los recursos ni el tiempo para hacerlo, es también, de otra parte, imposible
dejar de hacerlo, pues renunciando se participa. Subyace a esta situación el acto
de voluntad individual en favor de una acción colectiva, el proceso de selección de
los tópicos en que se desea tomar partido.
En resumidas cuentas, la participación engloba varios asuntos por resaltar. Es un

acto social, producto de una decisión personal la mayor de las veces, motivada
por algo, sopesando, a la vez, la capacidad que se posee para influir, bien sea en
los ámbitos político, económico o social del individuo. Con estos atributos, el
ejercicio de participar no puede ser más que considerado complejo, complejidad
basada en la combinación de los rasgos del individuo con el contexto en que se
mueve.
7
Objetivos
El estudiante comprenderá significados, modalidades, mecanismos y

posibilidades de la participación ciudadana y la importancia para el buen gobierno.
Revisará las distintas concepciones, significados y entendimientos sobre la

condición ciudadana, en una perspectiva amplia, reconociendo su importancia
para la convivencia y el bienestar social.
Entenderá la evolución histórica de los derechos y deberes de la participación,

así como las posibilidades ofrecidas por los distintos mecanismos de participación
en el ámbito político y social.
Identificará los modelos para la acción pública y las ventajas de cada uno para la
ejecución de cursos de acción que demande el vivir en sociedad.
8
Unidad 1. Teoría de la Participación
Capítulo 1. Conceptos, principios y significado
Lección 1. Los Contornos de la Palabra
La participación en Colombia está de moda, especialmente a partir los preceptos

establecidos por la Constitución de 1991. Es más, en América Latina se difunde
como el más preciado de los valores políticos y como un valor fundamental de
todo individuo y su incorporación en las reformas constitucionales de las décadas
precedentes ha sido un común denominador. Posterior a fenómenos como los
regímenes autoritarios, los bloqueos partidistas y otras tantas distorsiones en el
ámbito político, la participación ciudadana se adopta como el remedio capaz de
desterrar toda práctica abusiva y excluyente.
Producto de ello, se han generado, muchas expectativas, quizás demasiadas,

pero aun así su aceptación, aunque lenta, es bien recibida y hasta prometedora.
En la revisión de los orígenes de la palabra, Merino (1995) resalta lo positivo del
término y su vínculo con los propósitos transparentes y casi siempre favorables
para quienes están dispuestos a ofrecer algo de sí mismos en procura de
propósitos colectivos.
Sin embargo, advierte sobre la amplitud del vocablo y sobre la imposibilidad de

abarcar todas sus posibilidades en un solo concepto o dimensión. Propone por lo
menos tres posibilidades para abordar su significado.
En principio, dice, participar significa “tomar parte”: convertirse uno mismo en

parte de una organización que reúne más de una sola persona. Bajo esta
9
perspectiva subyace la posibilidad de adscripción, de adhesión a uno u otros,

establecer vínculos, lazos, lo que genera de alguna manera una pertenencia, o
como lo establece el diccionario, ser propio de una cosa. Participar es “compartir”
algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a otros alguna noticia. Bajo esta
consideración la participación da cuenta de la naturaleza gregaria del ser humano
y resalta la relación establecida con otro u otros, constituyendo, entonces la
participación como un acto social, configurada en relación a otro, no exclusiva ni
para sí, se requieren por lo menos dos. En este sentido, es un acto de
comunicación.
Y la tercera posibilidad de Merino: Por participación ciudadana, se entiende aquel

proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una
acción tendiente a vincular una expectativa o una opinión con los ámbitos público
o político. (Constantino, 2000:509).
Es interesante la condición ambigua y seguramente paradójica que posee el

ejercicio de la participación. Aunque, de una parte, es imposible participar en todos
los asuntos de la sociedad, ya que el mundo actual es complejo y extenso, no se
dispone de los recursos ni del tiempo para hacerlo, de otra parte, es imposible
dejar de hacerlo, pues renunciando se participa. Subyace a esta situación el acto
de voluntad individual en favor de una acción colectiva, el proceso de selección de
los tópicos en que se desea tomar partido.
En resumidas cuentas, la participación engloba varios asuntos. Es un acto social,

producto de una decisión personal la mayor de las veces, motivada por algo,
sopesando, a la vez, la capacidad que se posee para influir, bien sea en los
ámbitos político, económico o social del individuo. Con estos atributos, el ejercicio
de participar no puede ser más que considerado complejo, complejidad basada en
la combinación de los rasgos del individuo con el contexto en que se mueve.
10
Lección 2. Algunas modalidades
No se puede considerar la participación como una expresión única y/o restringida

espacialmente, en consecuencia puede tomar muchas vertientes y
manifestaciones. Es usual considerar la participación bajo dos modalidades:
directa e indirecta. La participación directa está vinculada a la democracia directa y
con ello a las prácticas políticas de la polis.
Sin embargo, con el advenimiento del estado-nación y con los problemas del
acceso a las prácticas políticas ésta modalidad ha sido un tanto opacada por otras
modalidades basadas en la delegación de la acción y en la cesión de los derechos
sobre la toma de decisiones, lo que conforma una participación indirecta. Aun así,
la modalidad de participación directa está de regreso, especialmente en
Latinoamérica, permaneciendo en los planes y plataformas de algunos actores
políticos que la consideran como la única manera de ejercer un gobierno por el
pueblo y para el pueblo. La participación puede ser considerada en razón a los
espacios en que se presenta.
Bajo esta perspectiva puede haber participación: política, económica y social. La

primera será desarrollada de manera amplia más adelante. La participación
económica hace referencia a aquellas oportunidades para desarrollar actividades
de producción, comercialización y consumo de bienes y productos, así como
iniciativas para desarrollar actividades económicas, de manera individual o
colectiva.
Existen derechos económicos que están para garantizar justamente la

participación en la dimensión económica, los cuales propugnan por una función
social de la propiedad, el fomento y la protección de las formas asociativas y
11
solidarias de la propiedad, como también el derecho a la huelga y a la

participación de los trabajadores en la gestión de las empresas o a la formación de
sindicatos y asociaciones de manera autónoma.
La participación en la dimensión social, comprende todas aquellas actividades

tendientes a la producción y reproducción de la realidad social que se teje con la
interacción de las personas. Desde esta perspectiva la realidad no existe como tal,
si no se forma en cada interacción, en cada relación de los individuos en su diario
vivir. Desde esta perspectiva se estudia el diario vivir de las personas y la manera
en que se relaciona con otros. De igual manera, estudia la construcción de los
significados que le dan sentido a su realidad social.
Otra manera de considerar las distintas modalidades de participación es

presentada por Ziccardi y Saltalamacchia (1995) quienes proponen que la
participación puede considerarse de acuerdo a su origen, esto es, si puede
considerarse que es inducida por los gobiernos o es desarrollada desde las
propias organizaciones sociales. De esta manera se puede distinguir la
participación institucional como aquella reglamentada para que la ciudadanía
intervenga en los procesos decisorios y propia de los gobiernos locales. La
participación autónoma en la que la ciudadanía se involucra a través de algún tipo
de organización civil y que, por tanto, no es organizada ni controlada desde el
gobierno. En la participación clientelista, la autoridad y los individuos y/o los
grupos se relacionan a través de un intercambio de favores o cosas.
Finalmente, los autores citados proponen una participación incluyente o

equitativa en la que se promueve la participación de toda la ciudadanía
independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa o de clase
social, sin que medie intercambio de favores. Se advierte que estas formas o
modos de participación no son excluyentes entre sí sino que pueden estar
12
combinadas. Almond y Verba (1963) proponen una tipología diferente pero que
refleja el grado de cultura cívica de las sociedades.
Los autores distinguen tres tipos de política cuya diferencia se basa en la

profundidad de la participación. Caracterizan la cultura política parroquial, en la
que los individuos son vagamente conscientes de la existencia del gobierno
central y no se conciben como capacitados para incidir en el desarrollo de la vida
política. La cultura política súbdito o subordinado, en la que los ciudadanos son
conscientes del sistema político nacional y se consideran subordinados más que
participantes del proceso político y por lo tanto, solo se involucran con los
productos del sistema y no con la formulación y estructuración de las decisiones y
de las políticas públicas.
Finalmente, está la cultura política participativa, en la que los ciudadanos tienen

consciencia del sistema político nacional y están interesados en su forma de
operación; consideran que pueden contribuir y que tienen capacidad para influir en
la formulación de las políticas públicas.
Lección 3. Las consecuencias de la participación
Son muchas las consecuencias y las bondades atribuidas a la participación.

Estanislao Zuleta, (1986) afirma que “cuando un pueblo actúa (participa), alcanza
mayores éxitos que cualquier programador o racionalizador, y es por eso que el
pueblo puede hallar soluciones en los niveles más elementales de la vida
cotidiana, a sus propias necesidades”. Pero la participación no es solo opinión,
sentencia el autor, se necesita que la gente actúe en aquello que le interesa, en su
comunidad, en su barrio, en su municipio.
13
Se requiere, por tanto, la participación en la transformación de su vida y eso

encarna conflictos para los cuales debemos estar preparados, ello es reconocerlos
y tratarlos de manera adecuada.
Más allá de la incidencia de la participación en la acción pública, ésta produce

igualmente buenos ciudadanos, aquellos que tienen la capacidad de actuar pero
también de obedecer. El buen ciudadano a diferencia del súbdito, es un
participante activo en los procesos de su vida diaria sin excluir el cumplimiento de
las obligaciones que a ambos les compete. Se interesa por los asuntos colectivos,
más allá de los familiares y económicos, insertándose en los procesos que
comprometen las decisiones políticas.
La condición ciudadana ha sido discutida por varias décadas desde final de la

segunda guerra y su importancia no ha dejado de aumentar desde entonces.
Ocupan lugar destacado en esta discusión la monografía de T.H. Marshall en
1950, cuyas ideas permanecen como un referente obligado cuando se plantea la
cuestión ciudadana. La ciudadanía, no es unidimensional no es referida a una
categoría. Propone que es una condición dividida en tres partes o elementos: civil,
política y social.
A este tenor considera que el elemento civil se compone de los derechos

necesarios para la libertad individual, esto es, la libertad de la persona, de
expresión de pensamiento y religión, derecho a la propiedad y a establecer
contratos válidos y derecho a la justicia. De otra parte, el elemento político lo
entendía como el derecho a participar en el ejercicio del poder político como
miembro de un cuerpo investido de autoridad política, o como elector de sus
miembros.
Finalmente, el elemento social abarcaba todo el espectro, desde el derecho a la

seguridad y a un bienestar económico mínimo, hasta el compartir plenamente la
14
herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares

predominantes en la sociedad (21-22).
A pesar de la importancia del legado marshalliano, la ciudadanía se viene

discutiendo en forma amplia y de manera diferenciada, dada la complejidad y la
heterogeneidad de las sociedades actuales. Aun así es indudable el aporte
especialmente en los derechos sociales y la discusión sobre la ciudadanía formal y
la sustantiva. Si bien se espera aún afinar su significado, establecer las
instituciones que la vehiculan y la hacen posible, se trata de una de las grandes
conquistas y una aspiración permanente por establecer buenas ciudadanías y
lograr buenos desempeños ciudadanos.
Finalmente y bajo una perspectiva mucho más amplia, la participación es una

condición para alcanzar niveles adecuados de desarrollo, una consecuencia
importante de la participación social. Es así como para la CEPAL, la participación
está vinculada de manera significativa a los procesos de desarrollo en todas sus
dimensiones y como un proceso denotado por la integralidad. Para América
Latina, ésta visión integral del desarrollo “implica algo más que la mera
complementariedad entre las políticas sociales, económicas, ambientales y de
ordenamiento democrático, o entre capital humano, bienestar social, desarrollo
sostenible y ciudadanía”. Ésta última implica un compromiso recíproco entre el
poder público y las personas. Con la participación efectiva de los actores sociales
en los asuntos públicos se puede enfrentar el deterioro de la cohesión social, algo
tan desgarrado y maltrecho por estos días en nuestra región. La declaración oficial
de la CEPAL establece:
“Alcanzar una participación más activa de todos los sectores sociales en

las instituciones políticas democráticas, pero también desarrollar múltiples
mecanismos propios de la sociedad civil que fortalezcan las relaciones de
solidaridad y responsabilidad sociales, tanto al interior de los grupos como
15
entre ellos, y que permitan, ante todo, fortalecer una cultura de convivencia y
desarrollo colectivo, basada en la tolerancia frente a la diferencia y en la
solución negociada de los conflictos” (31).
Lección 4: Instituciones y Participación
Viabilizar la participación sólo es posible cuando existe y está sustentada en las

instituciones y escenarios que la posibilitan. El papel de las instituciones en el
desempeño de las sociedades es cada día más claro, gracias al aporte de las
nuevas corrientes académicas que rescataron y re conceptualizaron su papel en la
vida diaria de los individuos y las organizaciones. Las instituciones son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana, como
fue planteado por North (1993).
Las limitaciones institucionales, incluyen todo aquello que se prohíbe hacer a los
individuos y a veces, las condiciones en que a algunos individuos se les permite
hacerse cargo de ciertas actividades.
Indudablemente, la participación requiere y exige instituciones para que ocurra,

para que sea efectiva, equitativa y oportuna, entre otras condiciones y
características. Pero ¿Bajo qué instituciones opera la participación? De manera
general se puede establecer que bajo instituciones formales e informales. Cada
una de las cuales generará los incentivos necesarios para que ocurra.
Las limitaciones informales son un poderoso mecanismo de la interacción

humana. Es común en el institucionalismo aceptar que en todas las sociedades,
desde la más primitiva hasta la más avanzada, la gente se impone limitaciones
para dar estructura a sus relaciones con los demás. Estas limitaciones están
relacionadas con los patrones culturales que en esencia son transmitidos
16
socialmente y son parte de las tradiciones y toda herencia denominada cultura. El

marco cultural tiene una función especial que permite interpretar la información y
adecuar en consecuencia los comportamientos.
De otra parte, las instituciones formales incluyen todas las reglas políticas y
judiciales, normas, reglas, contratos y todo tipo de código formalmente
establecido. Generalmente estos arreglos institucionales están ideados para que
resulte muy costoso alterarlos y que generen los incentivos y comportamientos
que se desean compartir socialmente. Las normas políticas, en palabras de North,
definen ampliamente la estructura jerárquica del gobierno, su estructura básica de
decisión y las características explícitas del control de la agenda.
Más allá de las estructuras determinadas por las instituciones, éstas también
asignan un conjunto de propiedades sobre el actuar colectivo. Así, por ejemplo,
establecen los distintos roles de los actores participantes, sus derechos y
obligaciones. De igual modo concretan los mecanismos para tomar decisiones y
los procesos que deben guiar ciertas acciones públicas. También asignan castigos
a quienes no observan las reglas del juego y los mecanismos para el cambio
institucional.
Por eso es común reconocer que las instituciones, cualesquiera que ellas sean,
otorgan certeza sobre el vivir cotidiano. Retomando la participación pública, las
instituciones deben asegurar justamente su acceso, deben generar incentivos para
las conductas correctas, evitando las oportunistas o ventajosas, deben fomentar la
efectividad y la eficiencia, así como la transparencia y la justicia. Son muchos los
valores que deben procurarse con el diseño institucional éste, en últimas
determinará el desempeño global de la sociedad. Por ello, es tan difícil y exigente
el diseño institucional, de tal manera que los individuos estén motivados para
entrar en el circuito de la acción pública. Cuando los resultados son pobres, es
17
aconsejable revisar dicho diseño institucional, pues seguramente será la causa de

su mediocridad.
Lección 5. De la participación política
El dominio político es considerado como propicio por excelencia para las

prácticas participativas. A la vez, el más estimulante, porque refleja todos los
propósitos compartidos por una mayoría en un momento oportuno. Aun así, su
ejercicio presenta varias paradojas como dilemas y constituye el escenario para la
conformación de fenómenos actuales preocupantes, como la abstención. Es
necesario decirlo, la participación no está a salvo de la intensidad, ni de los
defectos del ser humano como el egoísmo, el cinismo y la enajenación de los
individuos. Aunque es un bien público deseable, presenta dificultades teóricas y
prácticas para su ejercicio. No todos quieren participar aunque puedan y no todos
pueden hacerlo aunque quieran.
Similarmente, no puede darse, sin una distribución desigual de aportaciones

individuales, ni puede producir los mismos resultados para quienes deciden
“formar parte” de un propósito compartido. Puede, paradójicamente, darle vida a la
democracia, pero al mismo tiempo complicar su existencia. De manera general se
reconoce que sirve para formar los órganos de gobierno, pero también es utilizada
para influir en ellos, para controlarlos y en no pocas ocasiones para detenerlos.
Por participación política se entiende simplemente, cualquier actividad que tiene

la intención o el efecto de influir la acción gubernamental, bien directamente para
influir en la hechura o implementación de un apolítica pública o indirectamente
para incidir en las decisiones de la gente quienes tienen la responsabilidad de
hacer esas políticas (Verba y otros, 1973.).
18
Los dominios o escenarios de la participación política se encuentran

representados tradicionalmente en las elecciones, las campañas políticas, la
práctica de actividades o acciones colectivas o en algún conflicto en particular,
según la vieja clasificación establecida por Sidney Verba y otros (1978). Son
espacios que recogen las posibilidades disponibles, de momento, para el
ciudadano en donde la participación se convierte en el medio privilegiado de la
llamada sociedad civil para hacerse presente en la toma de decisiones.
El vínculo primario y por tanto el más usado, es el de la participación con las

actividades de carácter político, desde la dimensión política. Desde allí, la
participación se relaciona con aquella actividad voluntaria e intencionada de un
individuo en asuntos políticos para tratar de influir en los mismos (Ciudad Política,
2010).
Pero es necesario reconocer que la participación no es un asunto exclusivo de la

dimensión política y puede incluir una gran variedad de posibilidades que van
desde a la difusión de información política, acudir a las urnas y ejercer el voto en
las elecciones, estar adscrito en un partido político, o bien aportar fondos a causas
políticas, realizar tareas de campaña, intervenir en algún movimiento social o
formar parte de algún grupo de presión. Es una manera de aducir las actividades
propias de un operador político, interesado en tomar parte y hacer uso de los
mecanismos para el ejercicio dl poder político.
Participar políticamente, por tanto, es una entre muchas posibilidades, que sin
ser la más importante es la que más comúnmente se invoca. Aún así no puede
considerarse como algo constante a lo largo de la historia de la humanidad, como
lo señala Prud´homme (1995) “la participación política, como derecho, está
sometida a los vaivenes de la historia de cada país. Es también un concepto que
ha evolucionado con los cambios de valores que han marcado la vida de las
sociedades. Sin embargo, a pesar de estas oscilaciones de la historia y de los
19
cambios de valores, se puede afirmar que en nuestros días la legitimidad de los

regímenes políticos está definida en función de la capacidad de participación
política de su ciudadanía”.
20
Capítulo 2. Evolución Histórica
Lección 6. La participación de los antiguos
En la antigüedad la participación era considerada como una virtud política y

quienes no la tuvieran y en consecuencia no participaran en los asuntos públicos,
eran despreciados y considerados seres inferiores.
Excluirse del cumplimiento y no involucrarse en ellos era, pues, una especie de

defunción social. Es de aclarar que la participación siempre ha estado vinculada
con la democracia, ese sistema de gobierno que goza actualmente de tanta
popularidad y que siempre provoca debates sobre su propia naturaleza y
modalidades, algo que siempre ha estado en discusión y que evoluciona a través
de los tiempos.
Efectivamente, en la Grecia clásica la democracia no tenía el mismo significado

que le otorgamos actualmente; siempre se resalta lo restringido del término para
los antiguos griegos pues sólo una pequeña parte de la sociedad tenía la
condición de ciudadanos. En aquella época la democracia era ejercida en su
modalidad directa, seguramente gracias a las condiciones geográficas,
demográficas y a la disponibilidad de tiempo para dedicar un espacio importante a
los asuntos de gobierno. La democracia de los antiguos basaba su ejercicio en la
asamblea como institución, con la cual no reconoce ninguna intermediación entre
el individuo (pueblo) y su gobierno. Otra de las condiciones importantes anotadas
por muchos pensadores era que el ejercicio de la participación tomaba su forma y
se expresaba con relación a pequeñas comunidades, la polis, que distan mucho
de los actuales y densos entramados institucionales que dominan la esfera de lo
público.
21
Las dimensiones hacen que la participación y la referencia al pueblo sean

gaseosas y constituye una de las mayores dificultades para establecer el
significado de la democracia que aparece desde el mismo momento en que se
intenta establecer su significado, bien desde lo descriptivo o desde su visión
prescriptiva. Si la democracia quiere decir “poder popular”, esto significaría
sistemas y regímenes políticos donde el pueblo manda, propone Sartori (1994),
pero advierte igualmente:
¿Quién es el pueblo?, ¿Cómo atribuir poder al pueblo? Y ¿Cómo hacer eso?

Para los griegos en el siglo V a.C., ya había muchas interpretaciones al respecto.
Para Aristóteles el pueblo estaba constituido por los pobres y coloca la democracia
como la forma mala de gobierno. En contraste Polibio la considera la forma buena
y asigna el término “oclocracia” a la forma mala.
Lección 7. La Participación en Roma
La participación política siempre ha sido un concepto con ciertas irregularidades

históricas, después de la democracia griega se asume lares pública, un concepto
más amplio, inclusivo y complejo, el cual representaba a diversos intereses o
grupos que constituían a la comunidad. Sin embargo, la propuesta adoptó rasgos
excluyentes, oligárquicos (gobierno de pocos), en donde el compromiso formal de
participación popular se traducía en una capacidad muy limitada y la aspiración se
afincaba en las pocas esferas de control.
Las asambleas romanas se denominaron comicios, según lo referido por

Rousseau (1988) y constituyeron al igual que otras instituciones, experiencias
importantes para la participación de quienes gozaban de ese atributo. “Ninguna ley
recibía sanción, ningún magistrado era elegido sino en los comicios, y como no
22
había ningún ciudadano que no fuese inscrito en una curia, en una centuria o en
una tribu, se sigue que ningún ciudadano fuera excluido del derecho del sufragio y
que el pueblo romano era verdaderamente soberano, de derecho y de hecho”
(p.164). Los ámbitos decisionales de los comicios eran tan amplios y variados que
podían someterse distintos asuntos y los gobiernos romanos estaban sujetos a
sus decisiones.
El senado romano (senatus) fue una institución complementaria a las cuestiones

de la vida pública de la ciudad. Inicialmente nació como una institución consultiva
y con el paso de los años asumió mayores e importantes funciones, refrendando
decisiones y actos de otras autoridades. Su composición también cambio en su
historia, inicialmente se dice, se reducía a treinta y termino con más o menos 300
miembros.
Su naturaleza era exclusiva, pues estaba destinado a los ciudadanos que habían
cumplido alguna función pública o las cabezas de las familias patricias. Un
interesante rasgo de las instituciones romanas es la relación que establecían con
otras instancias de decisión.
Se reconoce en ellas y en su diseño un equilibrio. Rómulo, decía Rousseau, al

instituir las curias, se proponía contener al senado por el pueblo y al pueblo por el
senado, dominado igualmente por todos. El senado en algún momento de su
evolución decidía sobre la guerra, la paz, las alianzas, la fundación de las colonias
y la asignación de las tierras y trabajos públicos y otras cuestiones de orden
administrativo como el régimen tributario. Como institución participaba en las
decisiones colectivas romanas y guiaba la vida de sus ciudadanos.
23
Lección 8. La Participación en el Medioevo
Posteriormente, en lo conocido como edad media fueron adoptados esquemas

con una muy escasa referencia a la democracia, especialmente cuando en
algunos países europeos los monarcas, apremiados por necesidades económicas,
convocaban asambleas para tratar asuntos de política, asociados principalmente a
lo impositivo a las iniciativas bélicas. Dichas asambleas representaban solamente
los intereses de unos pocos, vinculados estrechamente a la nobleza, el clero y a la
burguesía. Aunque se observaron decadencia en estas prácticas la idea de
representación política empezaba a penetrar el pensamiento político occidental.
Posteriormente durante el Renacimiento se empezaron a gestar grandes
transformaciones, las cuales poco a poco volverían a hacer de la participación
política un importante tema de reflexión y una demanda popular que siglos
después se haría más universal.
Nicolás Maquiavelo (1469-1527) es considerado el primer politólogo moderno y

todavía constituye una gran referencia en el mundo de las ideas políticas. Sobre la
base de una clasificación muy simple de los seres humanos, una minoría pequeña
y activa de príncipes y una masa grande y pasiva, el “vulgo”, redujo la vasta
complejidad de los acontecimientos políticos al comportamiento de muy pocas
unidades básicas que actúan entre sí de acuerdo con muy pocas leyes
fundamentales.
La importancia del trabajo de Maquiavelo ha sido discutida desde entonces,

considerándolo algunos inmoral y otros realista. Se dice, que su modelo es
mecánico (Deustsch, 1998), al no cambiar la naturaleza de los príncipes ni la del
vulgo, y siempre actúan ambos recíprocamente de acuerdo con pocas reglas
inmutables. En tal modelo, continúa, la historia es contemporánea. Un príncipe
podría aprender un truco político de Anibal o de algún antiguo griego o romano
con tanta facilidad como de un italiano de su propia época (p.91).
24
Lección 9. La Participación y las revoluciones
Las grandes revoluciones de los siglos universales las inglesas de 1640 y 1688,
la guerra de independencia estadounidense de 1776 y la revolución francesa de
1789 nutrieron de manera importante los debates sobre las relaciones políticas
que orientaban a las sociedades, falseando, de paso, los postulados
maquiavélicos. En todas estas revoluciones el pueblo o las comunidades
demostraron una gran actividad y definición en el mundo político.
Las propuestas sobre el contrato social de Hobbes (1588-1679), Locke (1632-

1704), Rousseau (1672-1747), abundaron sobre las ideas de los derechos
individuales, de la soberanía popular y de la representación política, de la
legitimidad y de la ciudadanía, entre muchas otras. Se visibiliza el individuo, se
reconocen sus derechos naturales, pero de igual manera se construye o visibiliza
la comunidad y la soberanía que emana de ella. Con ella, los legisladores son
meramente escribientes o mensajeros de la voluntad popular; los funcionarios
públicos son servidores dl pueblo. El pueblo puede decidir si continúa con las
actuales instituciones políticas o las cambia (p.99).
Las inquietudes por incluir la participación política generaron propuestas y

diseños institucionales para ambientar esta nueva condición. Todos ellos
reflexionaron y contribuyeron sobre la manera de canalizar y dar vida institucional
a la participación popular.
Posteriormente, en el siglo XIX se abren las compuertas a las masas en la vida

política. La revolución industrial, las transformaciones en el mundo rural y los
subsecuentes procesos migratorios concentraron en las ciudades a amplios
grupos de artesanos y asalariados que descubrieron la homogeneidad de sus
condiciones de vida y que reivindicaron derechos políticos. Las revoluciones
25
liberales de la primera mitad del siglo XIX en Europa fueron, esencialmente,

fenómenos políticos que expresaban esa nueva realidad política urbana.
Fue en tal contexto que se dio el encuentro entre democracia representativa y

demandas de participación popular. El siglo XIX se caracterizó también por las
luchas populares para incorporar el sufragio universal a la vida política. El
movimiento de los cartistas, en Inglaterra, fue el primero que vinculó acceso a la
ciudadanía y derecho de voto para los no propietarios. En ese proceso de lucha
por la obtención de derechos políticos nacieron los primeros partidos políticos de
masas. Y así, las nociones un tanto exclusivas de representación y la de
participación ampliada convergieron con la paulatina consolidación de los
sistemas de partidos y el desarrollo de elecciones con plazos más o menos
regulares. La democracia representativa encontró, entonces, sus organizaciones,
sus procedimientos y la manera de incorporar a amplios segmentos de la
población.
Lección 10. La Participación Moderna
El siglo XX fue la gran oportunidad para la democracia real, especialmente

después de la segunda mitad. Después de los eventos de final del siglo XX, la
democracia como forma de gobierno ha quedado como un referente exclusivo
para la conducción de los propósitos colectivos, a pesar que inicialmente se
postulaba el siglo como una era obscura y difícil para la democracia y la
ampliación de la participación.
Hoy por hoy, esta forma de vivir goza de una especial prevalencia y son muy
pocos quienes desdeñan sus virtudes, a pesar de los peligros y amenazan que
permanentemente le rondan desde siempre. A pesar de su permanente invocación
y de su amplio conocimiento, el concepto de democracia y participación nunca
26
estarán libres de observaciones, precisiones y críticas, pues su acotación ha

estado invadido por otros términos como la libertad, la igualdad, etc., los cuáles no
contribuyen a la precisión y claridad conceptual y por el contrario, constituyen una
trama no siempre fácil de entender. Entender la democracia y participación no es
tarea fácil, mucho menos cuando, se cruzan con actores, intereses y
procedimientos propios de su dinámica, y cuando existe la tentación de ser
adoptada como valor, así no se profesen sus principios.
Los países en la actualidad afrontan desafíos diferentes, especialmente desde

los hechos ocurridos a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Desde entonces
como afirma Robert Dahl, (1999), todas las alternativas a la democracia o bien
desaparecieron, se transformaron en residuos exóticos o se retiraron de la
palestra para encerrase en sus últimos baluartes. Aunque esto no puede
considerarse un triunfo absoluto de la democracia, los países en la actualidad
tienen distintas tareas que realizar: los no democráticos, establecer las
condiciones para realizar una transición hacia regímenes democráticos; los que se
estrenan en la democracia, tienen el desafío de consolidarla y aquellas viejas
democracias, perfeccionar y profundizarla.
Como se desarrollará más adelante, actualmente se asiste a una transformación

profunda de las modalidades de gobernación, en donde la aparición de nuevos
actores fomenta la participación y demanda el establecimiento de nuevas
relaciones con sus autoridades. En esta transformación, resulta importante la
transformación ciudadana, los medios de comunicación y el uso intensivo de las
tecnologías de información y telecomunicaciones. El mercado, la sociedad civil y
los gobiernos interactúan de manera intensiva, generando una dinámica distinta
en el arte de gobernar e imprimiendo nuevos equilibrios de poder y funciones a
cada una de las partes.
27
Son muchas las condiciones mundiales que hacen que las cuestiones políticas
sean más densas y difíciles de abordar. Existe un nuevo orden económico, con
claridad sobre el papel de los mercados y el sistema económico, con instituciones
transnacionales con alguna autonomía y poderío. Políticamente se reconoce la
conveniencia de la dinámica de los mercados y del papel del estado en la
economía.
La internacionalización
es una posibilidad creciente y un derrotero de muchas naciones y el papel de las
instituciones universales permanecerá con algún vigor. La diversidad cultural hace
que los valores de la participación, el respeto por la diversidad, tengan alguna
posibilidad y que la calidad de los sistemas democráticos sea desafiada para
lograr concitar la diferencia étnica, lingüística, religiosa y cultural. Todo dependerá
de la convicción sobre la modalidad democrática y de las instituciones que la
posibiliten. Aun así, la democracia ha demostrado a lo largo de la historia de la
humanidad que ha tenido capacidad para transformarse y adecuarse al cambio y
seguramente el siglo XXI pueda ser la oportunidad para consolidar y perfeccionar
esta forma de enfrentar la acción pública.
28
Capitulo Tres. Participación y Democracia
Lección 11. Una vieja discusión
Es necesario advertir que aunque la democracia ha sido discutida, atacada,

defendida y en muchas ocasiones practicada a lo largo de 2500 años, todavía no
ha podido establecer claramente muchos de sus postulados y cuando se discute,
resulta pertinente advertir que su concepto se refiere tanto a un ideal como a una
realidad, a juicios morales como a juicios empíricos.
Tal condición impone muchas restricciones para su reconocimiento y para el

ejercicio de declarar un régimen como democrático. Aun así, uno de los atributos
comúnmente reconocido es la participación efectiva de la ciudadanía, aquella
oportunidad igual y efectiva para que todos los miembros hagan conocer sus
puntos de vista sobre cómo ha de ser una política que se elija y guíe los destinos
de la asociación1.
Participación, democracia y representación conforman un matrimonio indisoluble.

Tales términos se reclaman inexorablemente y se entrelazan de manera
constante. La verdadera representación no puede existir, en la democracia, sin el
auxilio de la forma más elemental de la participación ciudadana: el voto popular.
La participación puede entenderse adicionalmente, como un mecanismo para

controlar y moderar el poder inevitablemente otorgado a los representantes
políticos. De todas maneras, hay que decirlo, la participación no es suficiente para
entender la dinámica de la democracia, pero si ella, sencillamente la democracia
1
El citado autor, R. Dahl, propone cuatro criterios adicionales a la participación efectiva, haciendo mención a
la igualdad de voto, la comprensión ilustrada, el control de la agenda y la inclusión de adultos. Ver, Robert
Dahl, Ibíd., pp. 47-48
29
no existiría. Sin lugar a dudas, el ejercicio de la participación tiene que

encuadrarse en un escenario democrático, único que la posibilita y como tal deben
observarse ciertos preceptos. Como se refiere a la intervención de los particulares
en los asuntos públicos, dicha intervención debe reconocer en primera instancia la
aceptación de las reglas del juego democrático, esto es, el estado de derecho y la
libertad de los individuos. Últimamente, las democracias recientes han adoptado
mecanismos institucionales para evitar las exageraciones de los elegidos. Dichos
mecanismo pueden constituirse en modalidades de participación directa y algunos
de ellos como mecanismos de control ciudadano, que hacen posible una suerte de
consulta constante a la población, más allá de los procesos electorales
existentes2.
En los sistemas democráticos, la participación política es un derecho ciudadano y

es necesaria para su funcionamiento, los ciudadanos escogen a sus gobernantes,
ejercen influencia sobre los funcionarios y tienen oportunidad de comunicarles sus
demandas. Mediante el sufragio, la iniciativa popular, el plebiscito y el referéndum,
así como por la acción en los partidos, en los grupos de interés y en las
organizaciones no gubernamentales o como parte de la opinión pública, el
ciudadano hace de la participación política la sustancia de la democracia. Es la
forma de mantener la responsabilidad de los gobiernos. Por eso, para Rodrigo
Borja: "la democracia es la conjugación del verbo participar en todos sus modos,
tiempos, números y personas". Se espera que la población exprese sus demandas
a través de los diferentes conductos o actos políticos y puedan así, ejercer
influencia en la toma de decisiones de los gobiernos.
2
La Constitución de 1991, en su artículo 103 establece los mecanismos de participación
política, los cuales fueron posteriormente reglamentados a través de la Ley 134 de 1994
30
Lección 12 Diálogo y participación
Desde tiempos inmemoriales el dialogo se ha valorado positivamente, ya sea a

que se refiera sólo a un intercambio de opiniones, ya que se relacione a la
consecución de acuerdos y compromisos entre las partes (Baca, 1996, p.11). Es
ante todo una virtud, especialmente una virtud democrática que viene siendo re-
valorizado políticamente, particularmente como una condición necesaria para la
coexistencia y la armonía pacífica. Políticamente ha sido considerado un
instrumento poderoso y necesario para el ejercicio del poder y para el buen
entendimiento de las partes.
La participación es una actividad que sin duda tiene una gran vocación por el
dialogo y podría afirmarse que es consustancial a él. Es bien sabido por quienes la
practican que la participación permite la comunicación, fomenta el conocimiento y
la comprensión detallada de la acción pública ejercida en torno al tratamiento de
los problemas de vivir en sociedad. Por tanto, en su desarrollo la participación
concita el encuentro y el intercambio entre las partes. El dialogo, por tanto,
constituye aquel mecanismo o el medio para canalizar aquella información
generada de un acto participativo. Como quiera que sea la participación encarna
un proceso comunicativo que utiliza el dialogo para reflexionar sobre aquellos
hallazgos de su ejercicio.
Lección 13. Participación y transparencia
Hoy por hoy, lo público exige una mayor visibilidad y la publicitación, como se ha
denominado, es un proceso creciente y propio de las sociedades más avanzadas.
Efectivamente, la nuevas actitudes ciudadanas, los nuevos roles emprendidos, así
como los fenómenos de internacionalización y globalización han impulsado
mayores aperturas y compromisos con el arbitrio de los asuntos públicos.
31
Como Bobbio (1997) lo manifiesta, actualmente existe cierta supremacía de lo

público sobre lo privado “que significa el aumento de la intervención estatal en la
regulación coactiva del comportamiento de los individuos y de los grupos
infraestatales, o sea, el camino de la emancipación de la sociedad civil con
respecto al Estado...” (p. 19). Estas nuevas tendencias han impactado los modos o
estilos de hacer políticas públicas, de manera general, y de evaluar de manera
particular. Las relaciones entre gobierno y sociedad se han venido
“horizontalizando” y en algunos casos invirtiendo, dejando de lado los modelos
tecnocráticos y verticales para manejar la acción pública.
Con estas nuevas posturas una mayor transparencia aparece como una
consecuencia natural y conveniente para el manejo de los asuntos de interés
colectivo y nuevas funciones aparecen para las autoridades y órganos de
gobierno. De tomador absoluto de las decisiones ha pasado a ser un regulador y
animador de la resolución de los conflictos sociales. De actor central y único, pasa
a ocupar nuevos espacios que sin perder importancia, le quitan su tradicional
lugar de privilegio.
Al parecer, individuos y grupos sociales rechazan las relaciones verticales y

quieren superar las denominaciones de ciudadano-súbdito o como ciudadano-
elector, recuperar la esencia de su condición ciudadana. Ha habido un proceso de
re-significación y reconfiguración de sus relaciones con el gobierno. Son
conscientes que ser ciudadano va mucho más allá del reconocimiento
constitucional de sus derechos estipulados para quienes nacieron en un territorio.
Saben que su ciudadanía tiene que ver, adicionalmente, con las prácticas
sociales y culturales que dan sentido de pertenencia y caracterizan a quienes
poseen una misma lengua, formas similares de organizarse y satisfacer sus
necesidades. Es así como durante los últimos 30 años, nuevos movimientos
sociales - feministas, discapacitados, indígenas, homosexuales, consumidores,
32
etc. - , han obligado una re-conceptualización de los valores e ideas sobre la

ciudadanía. Así mismo, los cambios de la sociedad y del propio gobierno exhortan
el paso del ciudadano como representante de una opinión pública al ciudadano
como protagonista activo interesado en disfrutar de una cierta calidad de vida.
Lección 14. Sociedad civil y participación
Tratándose de relaciones y decisiones colectivas, es imposible no remitirse a la

sociedad civil como categoría importante para el establecimiento de las relaciones,
para la resolución de los problemas de vivir en sociedad y por supuesto para
determinar las formas de gobernación adecuadas. Como tal es un determinante
para el futuro de la humanidad y única instancia legítima para establecer los
ordenamientos instituciones que descifren su futuro.
El concepto de sociedad civil ha estado evolucionando a lo largo de la historia del

pensamiento político. Como concepto se ha transformado en recorrido y cada día
es más desafiante en su concepción. Bobbio, citando a Ludwing von Schlözer
(1794), recuerda la concepción negativa de “sociedad civil” la esfera de las
relaciones sociales que no está regulada por el Estado. Aún así no es la única
concepción y el mismo autor reconoce una significación axiológicamente distinta y
positiva que la considera como el lugar donde se manifiestan todas las instancias
de cambio de las relaciones de dominio, donde se forman los grupos que luchan
por la emancipación del poder político, donde adquieren fuerza los llamados
contrapoderes (p.42).
Comunidad y pueblo son términos que han sido utilizados en la teoría política
para diferenciar a los gobernantes y establecer la dicotomía del régimen político
entre gobernantes y gobernados. No siempre ha sido su significado de manera
positiva. Maquiavelo, por ejemplo, otorga una calificación peyorativa al “vulgo” y
33
tiene poco respeto por ello, al considerarlo “cobarde, veleidoso y siempre

dispuesto a que se engañe”, por tanto, son el objeto del poder, interesados
solamente en sus propiedades y sus mujeres.
Sin embargo, la denominación no siempre ha sido ponderada de manera

negativa y valorada mucho más que instrumentos. Una de las principales
características a la comunidad ha sido la pertenencia, la que permite compartir y
participar, asumiendo aceptar y ser aceptados, ser entendidos. Se reconoce como
particular más que universal, un esquema de adscripción, aunque difuso ya que
sus contorno casi nunca puede determinarse.
El pueblo, siempre ha sido un referente importante en la teoría política, aunque

su comprensión ha sido poco precisa como lo plantea Sartori (1994), al
interrogarse: ¿Quién es el pueblo?, llegando a seis desarrollos interpretativos, en
los que se considera el pueblo como todos; un mayor número, los más; el
populacho o las clases inferiores, el proletariado; la totalidad, como algo
indivisible; como la mayoría absoluta o bien como la mayoría moderada (p.14).
Hoy por hoy, cuando la cantidad es un una característica notable, el pueblo se

confunde con la masa, con la multitud. Sus límites son desconocidos y sus dones
un misterio. La diversidad y complejidad son las condiciones imperantes y
consecuentemente, gobernar es cada día más difícil y exigente. Pensar la
sociedad como una dimensión distinta del gobierno, un referente, ha sido fructífero
intelectualmente pues ha posibilitado considerar al Estado y la sociedad como dos
instituciones compatibles, diferentes pero interdependientes.
34
Lección 15. Participación y buen gobierno
Como una constante histórica, la aspiración al buen gobierno ha sido una de las
cuestiones planteadas y retomadas a lo largo de la historia del pensamiento
político, desde la antigüedad hasta nuestros días. Es un tema recurrente en la
ciencias sociales, como lo planteó Bobbio, (1987) en la teoría de las formas de
gobierno, que indaga sobre las formas adecuadas para resolver las cuestiones
colectivas, desde la Gracia antigua. Desde entonces, han surgido muchas y
creativas soluciones que propugnan por arreglos institucionales que promuevan el
buen vivir.
El Contrato Social Roussoniano dedica el capítulo IX para reflexionar sobre los

rasgos de un buen gobierno. Anticipa sobre la dificultad de lograr responder sobre
el mejor gobierno, por lo desafiante del interrogante, así como por las múltiples
propuestas que se pueden formular. Los rasgos que pudieran aflorar pueden
referirse a la tranquilidad pública, la libertad o la seguridad. Rousseau, resuelve el
interrogante en la conservación y la prosperidad de sus miembros, muy alineado
con la propuesta de Ambrogio Lorenzetti en 1338, con su alegoría del buen
Gobierno. Las consecuencias fueron inmediatas, habría que contar, medir y
comparar.
Por estos días, las demandas por la eficacia del Estado están relacionadas, en
buena parte, con lo que en la literatura especializada se reconoce como la teoría
del Buen Gobierno (Good Governance), un concepto que intenta dar respuesta a
las necesidades de una sociedad caracterizada por una gran complejidad en sus
dimensiones -sociales, económicas, tecnológicas, etc.-. Pero, mucho más
informada y activa en los aspectos públicos, y sobre todo cada vez más harta de
gobiernos que gastan más y prestan menos servicios. Frustrada, también, por una
35
burocracia sobre la que no tiene control y por políticos que no tienen capacidad o
voluntad para atender adecuadamente los problemas que los aquejan.
Estamos, por tanto, ante la emergencia de nuevos escenarios para la actividad

gubernamental. Como se había indicado, la tendencia principal es el abandono de
la vieja relación jerárquica entre el Estado, la comunidad y la iniciativa privada.
Dos son los escenarios posibles que se pueden configurar a futuro. El primero
está caracterizado por un principal, pero no exclusivo papel de la autoridad
pública. Al no serlo, se reconocen otros actores, organizados o no, creando y
fomentando un ambiente de pluralidad.
Un segundo escenario se presenta con una dominante posición de la autoridad

privada o del mercado sin reclamar exclusividad, por tanto, en un contexto de igual
manera plural. La diferencia clave entre estos dos escenarios es la clase de
autoridad legitimada para regular la sociedad, así que el buen gobierno puede ser
construido sobre uno de los dos escenarios. Los resultados no se pueden
anticipar, en tanto que nos encontramos en medio del cambio. En este proceso de
"repensar" el papel del Estado se han planteado de igual manera
recomendaciones, principalmente para asegurar su efectividad en su actuar.
El paradigma es la consecución de un estado eficaz, promotor y regulador. No es

un proceso sencillo pues requiere de mucha voluntad y constancia, como también
de la consideración de las particularidades del contexto, sin embargo este proceso
debe pasar en primera instancia por una redefinición de las responsabilidades de
las agencias públicas que consideren estrategias con participación comunitaria en
la prestación de los servicios y bienes colectivos.
Así, es como se podría ampliar la capacidad para promover y emprender

acciones de interés colectivo en forma eficiente. Quizás una manera más fácil para
comprender las pretensiones del Buen Gobierno, es identificar algunos rasgos
36
característicos de lo que se suele reconocer como un pobre o mal gobierno. A este

tenor, un inadecuado desempeño gubernamental se reconoce, según el Banco
Mundial, por:
1) Un fracaso en hacer una clara separación entre lo público y lo privado, lo que

deriva en una tendencia a orientar recursos públicos al beneficio privado o
2) para establecer un marco legal predecible que promueva el desarrollo, o la

aplicación arbitraria de las leyes y reglas.
3) Establecimiento de prioridades inconsistentes con el desarrollo o que

promuevan la mala distribución de los recursos.
4) Presencia excesiva de reglas, regulaciones, etc., las cuales impiden el

funcionamiento de los mercados y finalmente,
5) Un proceso de toma de decisiones poco transparente.
En consecuencia, el Buen Gobierno, aquella tan añeja y anhelada aspiración

humana, es un cúmulo de atributos que perfilan la acción gubernamental,
denotados principalmente por la transparencia, la responsabilidad, la equidad, la
capacidad de respuesta a las necesidades sociales, la eficiencia y eficacia de las
políticas públicas. La consecución de tales cualidades, en buena medida, depende
de la actitud asumida por las comunidades, por el grado de interés frente a la
gestión gubernamental, por la vigilancia que ejerzan sobre los actos y decisiones
públicas. En últimas, por el grado de participación ciudadana que se permita y se
ejerza. Sin lugar a dudas, la evaluación promueve estas condiciones y se
encuentra en plena consonancia con ellas.
37
Lectura Complementaria
Presentación
El siguiente documento es una selección del documento de la declaración de
Viena. Se propone una revisión resaltando los elementos relacionados con la
participación y las implicaciones para los dos continentes.
CUARTA CUMBRE UNIÓN EUROPEA - AMÉRICA LATINA Y CARIBE Viena,

Austria, 12 de mayo de 2006
DECLARACIÓN DE VIENA
(Apartes)
http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-
america/regionalcooperation/eurosocial/documents/declaration_vienna_es.pdf
LUCHA CONTRA LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA EXCLUSIÓN
Destacamos nuestro compromiso para erradicar la pobreza, la desigualdad, la

exclusión social y todas las formas de discriminación para mejorar las condiciones
de vida de todas las personas y de todos los grupos, así como consolidar la
gobernabilidad democrática y lograr una mayor justicia social y un desarrollo
sostenible.
Reconocemos la necesidad de adoptar estrategias generales e integradas y

políticas públicas para garantizar la igualdad de oportunidades y mejores
condiciones de vida y de trabajo para todos, así como un mayor acceso a la
educación, la salud y el empleo, integrando en ellas la perspectiva de género y
dando prioridad a los grupos de población más vulnerables, incluidas las personas
con discapacidad. Reconocemos la necesidad de generar políticas públicas
específicas para la protección de los niños y de los jóvenes, con el fin de prevenir
38
la reproducción de la pobreza. Estas estrategias responderán a las necesidades

sociales y económicas y a las prioridades de cada país.
Acogemos con satisfacción los progresos realizados en el acceso cada vez

mayor a la educación y a la salud y subrayamos la necesidad de continuar
mejorando la cobertura y la igualdad de acceso para todos, mediante una justa
financiación de la calidad y la eficacia, entre otros medios. Reconocemos la
importancia de fomentar la responsabilidad social de las empresas, de estimular el
diálogo social y la participación de todos los interlocutores pertinentes, incluida la
sociedad civil, así como el respeto a la diversidad étnica, con el fin de construir
sociedades más cohesionadas.
Subrayamos que la cohesión social, que constituye el fundamento de las

sociedades más incluyentes, sigue siendo un objetivo compartido y una prioridad
clave de nuestra asociación estratégica birregional. La promoción de la cohesión
social busca contribuir a la construcción de sociedades más incluyentes ofreciendo
a todos la oportunidad de tener acceso a los derechos fundamentales y al empleo,
de disfrutar de los beneficios del crecimiento económico con equidad y justicia
social, y poder desempeñar plenamente de esta forma un papel en la sociedad.
Continuaremos proporcionando a la cohesión social una prioridad relevante en
nuestros programas birregionales de cooperación y asistencia como EurosociAL y
seguiremos promoviendo también los intercambios de experiencias entre nuestros
países y regiones.
Recibimos con beneplácito y apoyamos los resultados de la Conferencia de Alto

Nivel sobre la promoción de la cohesión social: experiencias de ALC y de la UE,
que se celebró en Bruselas en marzo de 2006. Acogemos con satisfacción la
iniciativa de organizar periódicamente foros de cohesión social para estimular el
diálogo y la cooperación entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe
sobre temas de igualdad, erradicación de la pobreza e inclusión social.
39
COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO Y FI NANCIAMIENTO

INTERNACIONAL DEL DESARROLLO
Reiteramos nuestra determinación a favor de la pronta y plena consecución de

los objetivos de desarrollo convenidos en las principales conferencias y cumbres
en el marco de las Naciones Unidas, tal como se acordó en la Cumbre del Milenio,
el Consenso de Monterrey y los resultados de la Cumbre Mundial de 2005, así
como la Agenda de Doha para el Desarrollo.
Debe fomentarse la realización de esfuerzos especiales a nivel nacional,

internacional y birregional, con la finalidad de garantizar la plena realización del
Derecho al Desarrollo de todos los individuos y los pueblos, de conformidad con lo
establecido en la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho al
Desarrollo.
Acogemos con satisfacción la Declaración Conjunta de la UE sobre "el Consenso

Europeo sobre el Desarrollo" que coloca la erradicación de la pobreza en el centro
de la cooperación para el desarrollo de la UE, en el contexto del desarrollo
sostenible, con la inclusión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y que se
aplica a todos los países en vías de desarrollo.
Reconocemos los nuevos y ambiciosos compromisos de la UE de aumentar la

cantidad, la calidad y la eficacia de su ayuda para el desarrollo. En particular,
tomamos conocimiento de los compromisos de los Estados miembros de la UE de
llegar en conjunto para 2010 a una asistencia oficial para el desarrollo equivalente
al 0.56% del ingreso nacional bruto y de Cumplir el objetivo del 0.7% para 2015,
mientras que los Estados miembros que han entrado a formar parte de la UE
después de 2002 procurarán aumentar su porcentaje al 0.33% para 2015.
Invitamos a todas las partes implicadas en el ámbito del desarrollo a unirse a esta
iniciativa europea y seguir esta orientación. Damos la bienvenida al continuo
40
apoyo a los países de renta media, a través de la cooperación económica y para el

desarrollo, incluyendo la ejecución de las estrategias de erradicación de la
pobreza, habida cuenta de su papel en temas políticos, de seguridad y de
comercio.
Reconocemos también los esfuerzos de los países de América Latina y el Caribe
por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio mediante políticas públicas
orientadas a la integración social y al desarrollo humano sostenible.
Reconocemos que el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio

requiere recursos adicionales. Por lo tanto, acogemos con satisfacción los
avances recientes de la Acción Contra el Hambre y la Pobreza, así como la
voluntad de varios países de explorar y de iniciar la instrumentación, sobre base
voluntaria, de mecanismos innovadores de financiamiento para el desarrollo, tales
como una tasa solidaria de billetes aéreos, la Facilidad Financiera Internacional y
la Facilidad Financiera Internacional para la Inmunización, mismos que fueron
abordados en la Conferencia sobre Fuentes Innovadoras de Financiamiento,
celebrada en París el pasado mes de marzo.
Reconocemos que el VIH/SIDA y otras pandemias constituyen una grave

amenaza permanente para el futuro de nuestras naciones y para el desarrollo
humano sostenible y abogamos por un aumento de nuestra colaboración para
responder a las pandemias.
Consideramos que la importancia de las relaciones de la Unión Europea con

América Latina y el Caribe debe reflejarse en la asignación de recursos para la
región.
Acordamos gran importancia a abordar el problema de la deuda, mismo que es

enfrentado por numerosos países y el cual requiere un compromiso continuo de la
comunidad internacional, a fin de encontrar soluciones durables y equitativas;
41
enfatizamos que los acreedores y los deudores deben compartir la responsabilidad

de prevenir y resolver situaciones de deuda insostenible de manera oportuna y
eficaz.
Valoramos los beneficios de la Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los

Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC) mejorada y apoyamos su plena
instrumentación para los países elegibles. Tomamos nota de la aprobación por
parte del Club de París del enfoque de Evian que aborda el tratamiento de la
deuda de países que no son elegibles para acogerse a esta Iniciativa, y reiteramos
la necesidad de esforzarnos en mantener y promover su acceso a los mercados
financieros internacionales.
Reconocemos las iniciativas voluntarias para brindar ayuda a algunos países de

América Latina y el Caribe, tales como la conversión de deuda en ayuda al
desarrollo, que incluye la educación y los programas de conversión de préstamos
de asistencia oficial para el desarrollo y créditos comerciales.
Seguiremos promoviendo medidas que permitan mejorar el proceso de toma de

decisiones, la gobernabilidad y el funcionamiento de los organismos financieros
internacionales, y aumentar la participación de los países en desarrollo en las
instituciones financieras internacionales de forma que éstas reflejen más sus
intereses y que dispongan de instrumentos más eficaces para la prevención y
resolución de crisis. A este respecto, expresamos nuestra satisfacción por las
iniciativas que ha adoptado el Fondo Monetario Internacional, tales como el
Servicio para Impactos Exógenos, para prestar ayuda financiera a los países de
renta baja que tienen que afrontar tales impactos.
Tomamos nota de las conclusiones de la III Reunión de los Parlamentos de

Integración Regional ALC-UE celebrada los 24-25 de abril 2006, en Bregenz,
Austria.
42
Antecedentes de la Participación en Colombia Evolución y transformaciones
Unidad 2. La participación en Colombia
Capítulo 4. El camino de la Participación
Lección 16. Introducción
La historia de la participación en Colombia tiene muchas aristas y sendos

eventos que indican que no siempre ésta fue bien aceptada y fomentada con el
mayor beneplácito. Por el contrario, la participación puede considerarse como una
conquista social y política producto de la gestión y de la luchas propuestas por
algunos representantes cuya convicción democrática no tenía ninguna duda.
La historia republicana fue una constante lucha por encontrar o determinar

aquellas instituciones que hicieran viable la vida en comunidad, es decir configurar
sistemas políticos que permitieran de alguna manera la convivencia pacífica y de
solución pacífica de conflictos. Desafortunadamente, es un afán que persiste en la
actualidad y que todavía no logra enfrentarse exitosamente. Crisis es una palabra
que se ha utilizado permanentemente cuando se mencionan las relaciones
políticas nacionales. La crisis ha estado referida a sendas dimensiones de la vida
nacional: crisis de legitimidad del estado y del régimen bipartidista, (González,
1993), crisis de los partidos políticos (Gilhodes, 1993), crisis del régimen político
(Sánchez, 1993). Han sido muchas las crisis que en la historia política colombiana
se han configurado y develado por importantes pensadores y analistas de la vida
nacional.
43
Lección 17. La Constitución de 1886
Como rasgos fundamentales, la constitución de 1886 había consagrado la

República autoritaria en su expresión presidencialista y a través del centralismo
burocrático, anota Sánchez (1993: 131). Y continuaba en su apreciación: “Fue el
producto de la imposición de un partido político triunfante sobre otro, derrotado en
el campo de batalla: la reacción de los nacionalistas de Rafael Núñez y Miguel
Antonio Caro, favorable al centralismo administrativo y a la concentración del
poder en manos del presidente, frente al federalismo de la Constitución de
Rionegro de 1863 por la cual se batieron los liberales radicales” (p: 126).
En la conformación del sistema político colombiano la participación social ha sido

deficitaria históricamente, en parte por la actitud de los mismos, quienes no han
mostrado capacidades para estructurarse en movimientos sociales, articulando
intereses e introduciendo temas en la agenda gubernamental y en parte por la
estructura institucional excluyente, especialmente de los partidos políticos, que no
han sabido estructurar plataformas ideológicas de cara a la verdadera situación
nacional. Dicha exclusión ha sido la semilla para la abstención electoral, para el
desconocimiento de la legalidad y el montaje de instituciones emergentes.
Aunque la Constitución de 1886 se asumía democrática en algunos de sus

principios como en la asunción de la soberanía, la conformación de los poderes
públicos o en el sistema electoral, no la favorecían en los hechos. Al decir de
algunos analistas, Colombia se conformó como una democracia sin pueblo a
mediados del siglo XIX y desde entonces ha sido difícil la participación social y
toda clase de movilizaciones populares se tildarían de inconvenientes. En opinión
de algunos, por eso, se prefería hablar de nación y no de pueblo y por ello el
44
artículo 2, establecía que la soberanía residía esencial y exclusivamente en la

nación, y que de ella emanaban los poderes públicos.
Lección 18. La Asamblea Nacional Constituyente
La Asamblea Nacional Constituyente puede considerarse como uno de los más

importantes eventos de la vida nacional en los últimos tiempos, abriendo las
puertas para la reforma de carta magna, difíciles en lo político y en lo legal, por las
limitaciones impuestas por la misma constitución de 1886.
Las dificultades para modificar la Constitución por la vía parlamentaria abrieron

las puertas para la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente. Las
elecciones se celebraron el 9 de diciembre de 1990 y siete meses después la
constitución de 1886 dejaba de existir. El cambio constitucional no fue una tarea
fácil y tuvo que transitar caminos difíciles en su intento. López la había propuesto
en 1977 con el acto legislativo No 2, Turbay en 1979, hasta Virgilio Barco en 1989
y en 1990 facultó el escrutinio de los votos en las elecciones del 27 de Marzo a
favor o en contra de convocar una Asamblea Constitucional.
Este acto político, sin precedentes en la historia del país, fue interpretado como
un mandato expreso del constituyente primario que obligaba al nuevo presidente a
establecer los mecanismos para llevar a cabo tal iniciativa, expresaba en su
momento Rubén Sánchez David.
Se iniciaba, entonces, un nuevo camino hacia la participación política y hacia una

nueva estructura institucional que a todos –especialmente a los excluidos-
ilusionaba. Constituía sin duda, una oportunidad inmejorable para actualizar las
estructuras políticas, para pactar nuevas condiciones en el ejercicio de la política,
45
una posible salida a las tantas crisis acumuladas y sin duda alguna, una
oportunidad para la paz y la democracia.
La Comisión Primera que por reglamento abordaría los temas del preámbulo,
derechos y deberes, garantías y libertades, como también, de participación
democrática, fue la encargada de discutir y diseñar todas las nuevas condiciones
para la apertura del régimen político. Con una conformación plural y variopinta, la
comisión encargada de estos asuntos, propuso reformas importantes que fueron
avaladas en los encuentros de plenaria, demostrado en últimas las bondades de
una verdadera apertura política, digna de una composición pluralista con grandes
dosis de consenso y tolerancia por la diversidad de las ideas. La Asamblea,
anotaba Dugas (1993), fue una arena de poder político donde por primera vez
había algo de semblanza del país real.
Lección 19. Postulados Constitucionales
La transición hacia la democracia fue una de las grandes aspiraciones e

inspiraciones que motivaron los debates de una gran mayoría de delegatarios de
la ANC, y seguramente con ello, el preámbulo de la Constitución de 1991 no duda
en ratificar ese espíritu democrático que anhelaba el país.
“El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus

Delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de
Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes
la vida, convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y
la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un
orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración
46
de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente

Constitución Política de Colombia”.
Desarrollos posteriores ratificaban la voluntad de iniciar una nueva etapa política

signada por los principios y valores de la democracia.
Desde entonces Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma

de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto por la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y
en la prevalencia del interés general.
El desarrollo de los cuatro primeros títulos de la Constitución de 1991 se dedican,

justamente, a sentar las bases de las nuevas relaciones entre los individuos y
organizaciones y las correspondientes autoridades y a determinar las nuevas
reglas de juego de la vida en comunidad.
A partir de entonces el pueblo recobró su existencia como fuente única de

soberanía, emanando de él el poder público. Complementariamente, los individuos
se hacen visibles y el Estado garantiza su vida, conciencia, libertad, igualdad,
intimidad personal y familiar, su buen nombre, etc.
Lección 20. Postulados Constitucionales sobre la participación
Al declararse como un Estado social de derecho, organizado en forma de

República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, el país asumía nuevas relaciones políticas y
nuevas estructuras de gobernación, más amplias, modernas e incluyentes. En
opinión de expertos la actualización constitucional constituye una de las grandes
47
revoluciones de la política colombiana, con muchas posibilidades para tejer

novedosas relaciones en el ámbito de lo público.
Desde el inicio en sus principios fundamentales reconoce la soberanía popular

así como la diversidad étnica y cultural como también las funciones esenciales del
Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general, facilitando la
participación de todos en las decisiones que les afecta, en un ambiente de
convivencia pacífica.
Posteriormente, el artículo 23, sienta las bases para una interacción simétrica
entre los individuos y quienes gozan de alguna autoridad. El derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades es una posibilidad ciudadana que goza
de cierta tradición en el orden constitucional colombiano, pues estuvo
contemplado en la Constitución de 1886 (artículo 45), así como en la actual
ordenamiento constitucional. Es considerado como un derecho fundamental de
toda persona, natural o jurídica, con el fin de obtener una pronta respuesta.
Es una manera de establecer una relación simétrica entre las personas y el

Estado, que otrora no fue tan juiciosamente observado como en los tiempos
actuales.
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las

autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
Los vínculos del derecho de petición se extienden al Estado Social De Derecho,

desde donde se propone la defensa de la dignidad de las personas y se propone
una garantía permanente de los derechos inalienables del ciudadano. Está, de
igual manera, en consonancia con el artículo 74 que postula el acceso que las
48
personas tienen a los documentos públicos y con el 209, que determina lo

relacionado con la función administrativa y sus principios rectores, igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Indudablemente, el derecho de petición más allá de ser un derecho fundamental,
constituye una condición para alentar la participación ciudadana en los asuntos
que puedan afectarlo, evitando la supremacía y discrecionalidad que pudieran
afectar al servidor público, en ejercicio de sus funciones administrativa. Tal
servidor, bajo los condicionantes del derecho de petición, no puede ser contrario a
los fines últimos del Estado y debe coordinar sus actuaciones para un adecuado
cumplimiento.
El Derecho de petición puede tomar distintas expresiones, según sea la solicitud

formulada. Así, puede tomar la forma de una petición de interés general, aquella
solicitud que una persona o de una comunidad hace para que se le preste un
servicio que corresponde a las funciones de la entidad, es elevado en procura de
obtener respuesta a sus necesidades comunes; también de interés particular, esto
es aquellas peticiones que las personas naturales o jurídicas, formulan a la
autoridades que desempeñan función administrativa, en interés propio o particular;
Puede expresar una consulta, peticiones formuladas ante las autoridades con el
fin de que éstas expresen su opinión, su concepto o dictamen sobre determinada
materia relacionada con sus funciones o con situaciones de su competencia.
Una solicitud de información, en consonancia con el artículo 45 de la

Constitución Política, puede configurar un Derecho de Petición, incluyendo el
solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades y, en
particular, a que se expida copia de sus documentos, en los términos establecidos.
Incluye acceso a la documentación, a la información sobre las actuaciones o
solicitud de copias.
49
La desatención de las peticiones, la inobservancia de los principios consagrados

en la constitución y la ley, constituirán causal de mala conducta para el servidor
público y darán lugar a las sanciones correspondientes.
La libre asociación, la reunión, sindicalización y los derechos políticos reafirman

el carácter participativo de la constitución actual, toda vez que consideran la
adscripción social como un derecho fundamental y político y que los habilita a los
ciudadanos para formar asociaciones, partidos políticos, organizaciones
sindicales, elegir, ser elegidos y mantener un control sobre los actos de la
administración pública.
Posteriormente, con el artículo 270 la Constitución faculta a los ciudadanos con

su participación en la vigilancia de la gestión pública, diciendo: “La ley organizará
las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la
gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus
resultados”.
Los servicios públicos, igualmente, convocan y proponen la participación en toda

su gestión, pues se consideran inherentes a la función social del Estado y ellos
pueden ser prestados por él, por las comunidades organizadas o por particulares,
bajo el control y la vigilancia de las autoridades.
La ley 142 de 1994, modificada por la 689 de 2001 reglamenta los Comités de
Desarrollo y Control social de los servicios públicos domiciliarios, los cuales tiene
las funciones de fiscalización y representación, a través de los vocales de control,
en la juntas directivas de la entidades públicas municipales que prestan dichos
servicios públicos. De igual manera, se reglamenta la conformación de las Juntas
de Vigilancia para velar por la gestión y prestación de los servicios públicos
municipales, cuando estos no se presten por medio de entidades
50
descentralizadas. Todos estos desarrollos están originados en el capítulo 5

constitucional: “De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”.
Capítulo 5. Mecanismos de Participación Política (Parte 1)
El artículo 103 de la CN establece los mecanismos de participación política a que

tiene derecho todo ciudadano, en los términos que contemple la ley. Corresponde
al título IV, De la Participación Democrática y de los Partidos Políticos, Capítulo I,
establece que: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su
soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo
abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”.
Adicionalmente, se aspira a que estos derechos sean extensivos a las

organizaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales, con apoyo del Estado, sin
menoscabo de su autonomía y puedan promover la participación, el control y la
vigilancia de la gestión pública.
Lección 21. El voto popular
Como derecho y deber el voto es una condición de los ciudadanos, que debe
ejercerse de manera secreta, bajo las condiciones que establezca la autoridad
electoral, el Consejo Nacional Electoral. Como un producto del derecho al voto se
establecen los Sistemas Electorales, aquellos medios a través de los cuales la
voluntad de los ciudadanos se transforma en órganos de gobierno o de
representación política. El sistema electoral recibe votos y arroja órganos de
gobierno y/o representación legítimos (Valdés, 1995, p. 9).
51
La generalización del sufragio le da el carácter funcional a la democracia

representativa, el más popular y menos imperfecto de las instituciones para
determinar o conformar los gobiernos. Entre sufragio y voto siempre han existido
dificultades para delimitar sus significados. EA este tenor, Alirio Gómez, (1993),
manifiesta que el voto es una determinación de voluntad que comprende otros
aspectos que el sufragio político; constituye una forma de expresión de voluntad
con relación al sufragio político, y por consiguiente, en la elección y participación
en el gobierno (p.251).
Rousseau, sostenía que la voluntad general es indestructible, que se refiere a la

común conservación y al bienestar general. La voluntad general otorga ciudadanía
y libertad y en consecuencia se debe reglamentar la manera de contar los votos y
de comparar las opiniones, reflejando el estado actual de las costumbres y de la
salud de cuerpo político (p. 148).
La naturaleza del sufragio es entendida según el momento histórico vinculado a

él. Jorge Xifra Heras, citado por Gómez, establece las siguientes teorías:
1) la doctrina clásica grecorromana que tendía al sufragio como un atributo de los
ciudadanos para la participación activa en las funciones públicas;
2) La doctrina medieval que lo consideraba como un privilegio personal de clase;
3) la doctrina iusnaturalista que lo entiende como un derecho natural y abstracto
del individuo;
4) la doctrina de la soberanía nacional que define al sufragio como un derecho
emergente de la ciudadanía, dado que la nación entera, en su conjunto, queda
representada por los elegidos,
5) la doctrina del positivismo jurídico, por el cual el sufragio es un derecho
individual cuyo contenido dinámico se traduce en el reconocimiento por parte del
Estado de la calidad del elector;
6) la doctrina de la contraprestación que considera al sufragio la contrapartida de
los derechos públicos;
52
7) La teoría funcionalista que lo considera como un derecho de carácter funcional

y que presenta las variantes:
a) que el sufragio es una función pública no estatal y
b) la que lo define como una función pública estatal, según m. Hauriou y
otro.(p.252).
Los procesos electorales colombianos son reconocidos como los de mayor

estabilidad y continuidad en el contexto latinoamericano, a diferencia de otros que
han sufrido interrupciones, especialmente por los regímenes militares que han
alterados los ejercicios democráticos establecidos. A pesar de ello, distan de ser
los más representativos y legítimos de la región. Por el contrario, son fuente de
gran inestabilidad, ineficiencia y controversia.
Lección 22. El Plebiscito
Si los griegos fueron los primeros en practicar la democracia directa, los romanos
fueron los que le dieron usos más amplios. A partir del siglo IV antes de Cristo, las
autoridades romanas recurrieron al plebiscitum para legitimar sus decisiones ante
la asamblea de los plebeyos. Luego, la práctica del plebiscito fue utilizada para
definir problemas de soberanía.
En 1420, los ciudadanos de Ginebra rechazaron, en asamblea, la anexión de la

ciudad al condado del mismo nombre, el cual acababa de ser comprado por el
duque de Saboya. En 1552, Francia recurrió al mismo procedimiento para
legitimar su anexión de la ciudad de Metz.
Originariamente, plebiscitus, refería a la ley establecida por la plebe de Roma

reunida por tribus (Larouse, p.814). Se refiere, actualmente, a la pregunta de
carácter político o de interés general realizada por el gobernante a los gobernados
53
cuya decisión puede o no tener fuerza vinculante u obligatoria para el gobernante

(Sánchez, 1993, p.319).
Para el caso colombiano, las disposiciones emanadas del artículo 104 de la CN,
consideran que el presidente de la república, con la firma de todos los ministros y
previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo
decisiones de trascendencia nacional. Lo taxativo de este precepto, es que la
decisión adoptada por el pueblo será de carácter obligatorio. Según la historia de
la Asamblea constituyente, el proyecto presentado por el gobierno no le otorgaba
esa fuerza vinculante, pero los delegatarios consideraron la obligatoriedad como
su especial característica.
Los interesados en aclarar diferencias entre el referendo y el plebiscito,

argumentan dos atributos importantes: el origen y las pretensiones, como lo
afirma el citado Velasco, (2009). Afirma que el origen del plebiscito se ubica en el
imperio Romano, mientras que el referendo en la Suiza del siglo XVI. Las
pretensiones, igualmente, son divergentes, así por ejemplo, el plebiscito pretende
crear leyes por los convocados, mientras que la evolución del referendo lo lleve a
que adopte un carácter confirmativo o repelente, es decir, aprueba o rechaza leyes
o decisiones, de ninguna manera las establece o crea.
Lección 23. El Referendo

El referendo es una institución política que posibilita al ciudadano incidir en las
decisiones públicas que le afectan. Tiene una gran tradición en el ejercicio de la
acción pública y sus orígenes se vinculan al siglo XVI cuando los cantones
helvéticos usaron esta figura para dirimir sus inquietudes políticas. Es una palabra
latina que significa lo que debe referirse, también hace alusión al voto directo de
los ciudadanos de un país para ratificar una leyes o constitución, según el
54
diccionario de la lengua española. Es sinónimo de refrendar, o sea que el pueblo

diga sí a una decisión tomada o que el pueblo diga sí para que la decisión se
tome.
Dice Velasco, (2009) y citando a Omeba, (1987 p. 191) que el término

referéndum proviene del siglo XVI, en una clara reminiscencia de los comienzos
federales del gobierno de dos de los cantones actuales de la Confederación Suiza:
el Graubunden y el Valais, que en esa época no formaban parte de la
Confederación, sino que eran meramente distritos aliados. Estos distritos,
continúa, en su interior constituían federaciones de municipios muy poco unidas.
Posteriormente, el concepto de referéndum fue modificado por los ideólogos de la
Revolución Francesa, quienes crearon su propia versión de esta institución
democrática, la cual consistió en que el pueblo debía votar para aceptar o
rechazar toda Constitución que se quisiera promulgar. Así fue como la Convención
de la Asamblea Nacional Francesa aprobó la Constitución de 1793. Desde
entonces se ha aplicado el referéndum en Francia varias veces.
Como se anticipaba, Suiza se adoptó este modelo, inaugurándose con la

aprobación de la Constitución Suiza del 20 de mayo de 1802 a través el voto de
todos los ciudadanos mayores de veinte años. No obstante, el referéndum llegó
antes a la Unión Americana, cuando en 1778 fueron aprobadas por el voto popular
las constituciones de los estados de Massachussetts, New Hampshire,
Connecticut y Rhode Island, adelantándose inclusive a los franceses. Desde
entonces, el referéndum se extendió a numerosos países de América, Europa y
Oceanía, y entre los que se considera que ha tenido mayor trascendencia y
buenos resultados en su uso y aplicación se cuenta a los Estados Unidos de
América, Canadá, Italia, Francia, Dinamarca, Irlanda, Suiza, España, Australia y
Nueva Zelanda.
55
El Referendo, por tanto, es la convocatoria que se hace al pueblo para que

apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya
vigente. Las instancias pueden ser distintas y pueden abarcar lo nacional,
regional, departamental, distrital, municipal o local.
Existen distintas clases de referendo, entre los cuales está el derogatorio,

mediante el cual se somete un acto legislativo, una ley, una ordenanza, un
acuerdo o una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a la
consideración de los ciudadanos para que estos decidan si lo derogan o no. A su
vez, con el Referendo aprobatorio, se somete un proyecto de acto legislativo, una
ley, una ordenanza, acuerdo o resolución local, iniciativa popular que no haya sido
adoptado por la corporación pública correspondiente, a la consideración de los
ciudadanos para que estos decidan si lo aprueban o lo rechazan, total o
parcialmente.
Por ello, un referendo puede ser derogatorio, cuando ocurre el sometimiento de

un acto legislativo, de una ley de una ordenanza de un acuerdo o de una
resolución local en alguna de sus parte o en integridad, a consideración del pueblo
para que éste decida si lo deroga o no. El referendo aprobatorio es el
sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de
acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptada
por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que
éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente, como es establecido
en los artículos 4 y 5 de la ley 134.
El uso del referendo en América Latina ha tomado cierto auge en los últimos
tiempos, siendo convocado para la decisión de distintos temas.
Aunque está íntimamente vinculado con la democracia la historia da cuenta que

gobiernos autoritarios han utilizado esta figura buscando legitimidad y apoyo
56
popular. Así por ejemplo, en Chile durante el régimen militar se convoco un

referendo en 1988 para decidir si Augusto Pinochet seguiría en el poder hasta
1997, en donde el SÍ obtuvo un poco más del 44% y el NO un 59%, sobre un
potencial de siete millones y medio de votantes. Venezuela el 15 de agosto de
2004 convocó un referendo en donde un 40% se manifestó a favor de la
revocatoria del mandato de Hugo Chávez F., tras una Asamblea Constitucional
convocada para trabajar en una nuevo texto constitucional y tras dos intentos
fallidos Bolivia, aprobó una nuevo articulado el 25 de Enero del presente año. Con
otras motivaciones, Brasil convocó uno para decir Sí o No a la prohibición de la
venta de armas, ganando el no y Perú para aprobar o rechazar un proyecto de Ley
que establecía la devolución de los aportes de un impuesto a un Fondo de
Vivienda.
Lección 24. La Consulta Popular
El artículo105 constitucional de la actual Constitución propone que previo al

cumplimiento de los requisitos legales y de la organización territorial, los
Gobernadores y Alcaldes, según el caso, podrán realizar consultas populares para
decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. Al
no ser vinculante, la consulta popular es ponderada más por su valor político que
por su valor jurídico, pues se puede suponer que un gobernante no puede
desconocer la opinión y voluntad de sus gobernados, fuente de soberanía.
En el caso colombiano, las consultas populares son una institución mediante la

cual, una pregunta general sobre un asunto de trascendencia nacional,
departamental, municipal o local, es sometida por el presidente de la República, el
gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este
se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, establece el artículo 8
de la ley 134, la decisión del pueblo es obligatoria.
57
Para la convocatoria de una consulta popular, el título V de la mencionada Ley

establece las condiciones para su implementación. Así por ejemplo, para una
consulta nacional, deberá el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros y previo concepto del Senado, consultar una decisión de trascendencia
nacional, exceptuando los temas que implicaran la modificación a la Constitución
Política.
Para las de nivel departamental, distrital, municipal y local, los gobernadores y

alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos
departamentales, municipales, distritales o locales.
Las autoridades locales, en cada caso solicitarán a la Asamblea, al concejo o a la

junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta en su
respectivo nivel. De tener un concepto negativo, el gobernador o el Alcalde no
podrán convocarla. De otra parte, el texto de las preguntas debe ser claro en su
redacción, de tal manera que pueda contestarse con un SÍ o un NO.
Los plazos establecidos para la realización de la consulta son de cuatro meses si

es de carácter nacional y de dos si involucra a las entidades territoriales. Si la
mitad más uno, siempre que haya participado no menos de la tercera parte,
adopta el voto afirmativo, se entenderá que ha habido una decisión obligatoria, en
cuyo caso el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla
efectiva. Si ello implica una ley deberá ser expedida en la misma legislatura o
máximo en una adicional o sesiones en caso de las territoriales, caso contrario
deberá ser implementada mediante decreto por el respectivo servidor público, con
fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local.
La ley también considera el procedimiento respectivo para la suspensión de la

consulta.
58
Lección 25. El Cabildo Abierto
El Cabildo abierto, es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o

de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar
directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad,
estipulado de conformidad al artículo noveno de la ley 134.
Podrán solicitarlo un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del
municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, según el caso, presentando
ante la corporación respectiva, la solicitud razonada que se discutirá en el cabildo,
con una antelación de 15 días al inicio del periodo de las sesiones. Los temas que
podrán tratarse se refieren a cualquier asunto de interés para la comunidad como
también podrán plantearse proyectos de ordenanza, acuerdo, o cualquier acto
administrativo, según el orden en que fueron presentados ante la respectiva
secretaría. Como se trata de una reunión abierta, a los cabildos pueden asistir
todas aquellas personas que tiene interés en asunto. Los interesados estarán
representados por el vocero, y podrán intervenir las personas que se inscriban
ante la secretaría con tres dáis de antelación.
En los cabildos cabe la posibilidad de citar a funcionarios municipales o distritales

con cinco días de antelación para que respondan, oral o de manera escrita, sobre
hechos relacionados con el tema del cabildo. La desatención será causal de mala
conducta.
Una vez, terminada la sesión, dentro de la semana siguiente, en audiencia

pública con presencia de los voceros, el presidente de la respectiva corporación
dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas.
59
Si se afecta el erario público, la respuesta señalará la prioridad correspondiente en

los planes y presupuestos afectados.
El Cabildo Abierto, en todo caso, constituye un encuentro entre la comunidad y

sus autoridades para plantear inquietudes que los afecta directamente y que
requieren de su pronta atención. Como institución, representa un escenario de
democracia directa que propone una democracia deliberativa y renueva la
responsabilidad de los gobiernos democráticos, por ello, las autoridades debe
tener oportunidad en su consideración y respeto por su desarrollo.
Capítulo 6. Mecanismos de Participación (Parte II)
Lección 26. La Iniciativa Popular
La Iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, es

un derecho político que ejerce un grupo de ciudadanos, al presentar un proyecto
de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante
las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o
Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales y demás
resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales. De acuerdo con
las leyes que las reglamentan, estos proyectos se presentan para que sean
Debatido s y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación
pública correspondiente.
Tales iniciativas abren las puertas a que la ciudadanía utilizando los canales
institucionales establecidos, tengan la posibilidad de expresar su pensar normativo
sobre asuntos particulares ante las corporaciones de distinto nivel gubernamental.
Estas deberán ser debatidas y posteriormente aprobadas, modificadas o negadas
por quienes tienen la competencia para ello. El título II de la ley 134 establece el
60
procedimiento para la inscripción de la iniciativa, en donde se establece la calidad

de promotores y voceros, los procedimientos de inscripción por la Registraduría
del Estado Civil de las firmas de los promotores y su el procedimiento de estudio.
La presentación de una iniciativa no inhibe a quienes tienen la competencia para
presentar una en el mismo sentido.
Lección 27. La Revocatoria del Mandato
La ley 131 de Mayo de 1994 reglamenta el voto programático, en desarrollo del

Artículo 259 de la C.N. que estipula que para quienes elijan alcaldes y
gobernadores imponen por mandato al elegido el programa que inscribió como
candidato. El incumplimiento del programa de gobierno posibilita la revocatoria del
mandato, un mecanismo de participación popular, instaurado como un control
ciudadano sobre la gestión gubernamental, que una vez cumplidos los términos y
procedimientos opera de manera inmediata y permite unas nuevas elecciones
municipales o departamentales. Es un derecho político, por medio del cual los
ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido aun gobernador o
a un alcalde.
Constituye un reforzamiento al derecho que los ciudadanos poseen en la

conformación del poder político, en su ejercicio y control, según reza el Artículo 40
constitucional. Es un mecanismo que en la forma pudiera constituirse en un límite
a la discrecionalidad de los gobernantes, un freno a la demagogia y una procura al
buen gobierno, propósitos que encajan en la aspiración por la adopción de un
régimen democrático, plural y participativo.
El procedimiento para llevar a cabo la revocatoria del mandato de Alcaldes y

Gobernadores establece que la Registraduría Nacional cumple un papel
fundamental en la convocatoria y el escrutinio del acto de revocación, el cual
61
opera cuando la mitad más uno de los participantes se pronuncie en su favor y

cuando se observe un 55% de participación de la votación valida registrada el día
en que se eligió al respectivo mandatario.
Lección 28. Las Veedurías Ciudadanas
Las veedurías ciudadanas gozan de alguna tradición en el ordenamiento jurídico

nacional. Así por ejemplo el decreto 1512 de julio de 1989, el gobierno nacional
creó la figura de las veedurías populares en el marco del Plan Nacional de
Rehabilitación. Eran, entonces consideradas, mecanismos permanentes para
ejercer el control social sobre todos y cada uno de los programas que se
desarrollaban dentro del plan.
De manera general, las veedurías son formas institucionalizadas a través de las

cuales los ciudadanos pueden ejercer su derecho a la participación en la
fiscalización de la gestión pública, en los distintos niveles de la administración. A
través de ellas, el ciudadano participa, vigila y fiscaliza también los planes,
programas, proyectos y acciones emprendidas por los entes gubernamentales, la
actuación de los funcionarios públicos y el empleo de los recursos. Por ello las
veedurías están preocupadas por el manejo de los recursos públicos empleados
en los planes, programas y proyectos de la administración, el desempeño de los
funcionarios públicos en la gestión de los servicios de la administración o bien el
logro de objetivos propuestos por la Administración, en términos de eficiencia,
eficacia y celeridad.
La ley 850 de noviembre 18 de 2003, es la norma que desarrolla el reglamento

para las veedurías ciudadanas, considerándolas como mecanismos democráticos
de representación que le permiten a los ciudadanos o a las diferentes
organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, así como
62
de las entidades públicas o privadas de carácter nacional o internacional que

operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato
o de la prestación de un servicio público.
De manera amplia se considera que todos los ciudadanos en forma plural o a

través de organizaciones civiles como: organizaciones comunitarias,
profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común, no
gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley podrán
constituir veedurías ciudadanas. Para ello, al elección de veedores será un
mecanismo democrático, respaldado por un documento o acta de constitución,
expresando el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duración y lugar de
residencia. La inscripción se efectuará ante las personerías municipales o
distritales o ante las cámaras de comercio. Las comunidades indígenas lo harán
ante sus autoridades propias.
Las veedurías ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de gestión

haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan
el programa, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para
mejorar la eficiencia y la actuación de los funcionarios públicos.
Los principios rectores de las veedurías son la democratización, la autonomía, la

transparencia, la igualdad, la responsabilidad, eficacia, la objetividad y la legalidad.
Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus
funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes
derechos de petición y ejercer ante los jueces de la república todas las acciones
que siendo pertinentes consagran la constitución y la ley. De igual manera, el
artículo 16 de la mencionada ley, establece que podrán participar en audiencia
públicas, denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, omisiones
y hechos de los servidores y de los particulares, solicitar controles excepcionales a
la Contraloría.
63
Las veedurías ciudadanas refuerzan la idea del control social a la gestión

pública, como una nueva consciencia de la ciudadanía. El control social es
entendido, según Velázquez (2005) como una modalidad de participación
ciudadana que permite a las personas individualmente consideradas y a las
organizaciones de la sociedad civil a influir en los asuntos del Estado, con el
propósito de incrementar la responsabilidad integridad en el manejo de gestión
pública y de sustraerlo de la apropiación privada.
Lección 29. Otros mecanismos de participación
Existen otros mecanismos que refuerzan la participación y el control social en

nuestro país. Así, por ejemplo, las Audiencia Públicas constituyen aquel
mecanismo que permite una doble función. De una parte, tramitar quejas de la
comunidad sobre el uso de los recursos públicos, y de otra, a las entidades
estatales rendir cuentas a la ciudadanía sobre su gestión.
La ley 489 de 1998, sobre la organización y funcionamiento de entidades del

orden nacional, establece algunos parámetros para que usted como ciudadano
exprese su opinión frente a la ejecución de los recursos públicos. Allí se establece
que las audiencias públicas pueden ser una realidad cuando la administración lo
considere conveniente y oportuno, para discutir aspectos relacionados con la
formulación, ejecución o evaluación de políticas y programas a cargo de la
entidad, y en especial cuando esté de por medio la afectación de derechos o
intereses colectivos. De otra parte, cuando las comunidades y las organizaciones
lo soliciten, sin que la solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan
carácter vinculante para la administración. La ley en mención considera que las
audiencias públicas son una posibilidad para la democratización de la
administración y la función pública, por ello la administración debe procurar todo
64
apoyo para que la ciudadanía ejerza los mecanismos de participación y vigilancia,

en todo su requerimiento
La Rendición de Cuentas
La rendición de cuentas es un espacio de interlocución entre los servidores
públicos y la ciudadanía. Tiene como finalidad generar transparencia, condiciones
de confianza entre gobernantes y ciudadanos y garantizar el ejercicio del control
social a la administración, sirviendo además de insumo para ajustar proyectos y
planes de acción para su realización. Sirve la rendición de cuentas para fortalecer
el sentido de lo público; Recuperar la legitimidad para las Instituciones del Estado.
Facilitar el ejercicio del control social a la gestión pública; Contribuir al desarrollo

de los principios constitucionales de transparencia, responsabilidad, eficacia,
eficiencia e imparcialidad y participación ciudadana en el manejo de los recursos
públicos; Constituir la estrategia en un espacio de interlocución directa entre los
servidores públicos y la ciudadanía, trascendiendo el esquema de que esta es sólo
una receptora pasiva de informes de gestión; Servir como insumo para ajustar
proyectos y planes de acción de manera que responda a las necesidades y
demandas de la comunidad.
La rendición de cuentas, a menudo tiende a convertirse en un acto publicitario

donde se intenta magnificar lo gestionado como también pretendiendo convencer
a todos que las cosas marchan bien y sin ninguna novedad. Algunos servidores no
creen en su utilidad ni hacen uso adecuado de sus principios, por ello se
distancian, desconocen y soslayan la participación de la ciudadanía en los asuntos
de la gestión del desarrollo. Fácilmente, en consecuencia, caen en errores
irreparables que afectan los recursos públicos y minan su reputación.
Existen otros mecanismos como la Acción de Cumplimiento y la Acción de

Tutela, que usted como ciudadano puede interponer cuando considere vulnerados
65
sus derechos. La Acción de Cumplimiento está reglamentada en la Ley 393 de

1997, por medio de la cual se desarrolla el artículo 87 constitucional que establece
que toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. De otra parte la Acción de
Tutela en el Decreto 2591 de 1991, se ha convertido en un mecanismo expedito
para la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública.
Lección 30. La Participación en el ámbito local
Puede afirmarse con total tranquilidad que la participación en Colombia está

diseñada para que sea un ejercicio de carácter municipal, como lo privilegian la
mayoría desarrollos legales. Las primerias iniciativas en el desarrollo de dichos
principios constitucionales fueron recogidas en las leyes 131 y 134 de 1994, que
buscaban sentar las bases sobre el ejercicio ciudadano y establecer unas nuevas
relaciones políticas con sus autoridades. Fueron desarrolladas con una mirada
municipal y para un espacio local de preferencia o bien establecidas para dar
solidez a las políticas de descentralización político-administrativas emprendidas
unos años atrás del cambio constitucional del 91. Otras miradas aducen la
necesidad de fortalecer la democracia en el contexto de la búsqueda de la paz y la
reconciliación entre los colombianos (Ceballos y Martin,1996).
En un Estado que dice ser descentralizado, la esfera local tiene una especial
importancia y las disposiciones legales desarrolladas así lo indican. El poder local
o municipal como se denomina comúnmente, goza de unos interesantes
dispositivos para el ejercicio ciudadano. Las autoridades municipales ocupan un
lugar destacado en el ámbito público, considerándoseles como verdaderos
responsables y gerentes del desarrollo local.
66
Es innegable, la descentralización ha transformado la institucionalidad

gubernamental y el sector público presenta, hoy por hoy, una nueva forma pero
también una nueva actitud frente a su papel y a sus responsabilidades.
Indudablemente, las relaciones gobierno-sociedad han sido transformadas y si
bien es cierto que todavía no se han totalmente equiparado, son cada día más
iguales y cercanas. De otra parte, el municipio ha recuperado para si un lugar
cada día más relevante en la esfera política, convirtiéndose, en ciertos casos, en
el abanderado de las iniciativas y alternativas del desarrollo social y económico.
Muchas cosas del bienestar social se vienen resolviendo en el ámbito local y
desde allí se vienen gestando interesantes soluciones al problema de vivir en
sociedad. La creatividad municipal ha sido desafiada y ésta ha respondido de
manera adecuada.
Son muchas y variadas las competencias municipales y todas ellas consideran la

participación como un componente esencial para su desarrollo. Así por ejemplo, la
planeación local es una actividad que, según la ley 152 de 1994, está cimentada
en la participación de la sociedad civil e integra los Consejos Territoriales de
Planeación para, fundamentalmente, evaluar, conceptuar, y recomendar sobre los
planes de desarrollo de las entidades municipales. De otra parte, Los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural son una posibilidad real para concertar
programas y proyectos de desarrollo rural que estimulen la producción en el
campo y generen bienestar para sus habitantes. Los consejos Consultivos para el
Ordenamiento Territorial, igualmente, constituyen un escenario de convergencia
ciudadana para ejercer vigilancia y para tratar temas sobre temas de
ordenamiento territorial.
Otros espacios son los Comités de Integración y desarrollo de la Comunidad, Los

Consejos Municipales de Política Social y las Juntas Administradoras Locales. Los
Copacos, Comités de Participación Comunitaria en Salud, Los Consejos Locales
de Cultura y de Juventud, Para la Prevención y Atención de Desastres, etc.
67
Constituyen la oferta institucional para el ejercicio de la participación y el control

social.
La organización social para la vida y ejercicio municipal ha sido tradicional y se

observan esquemas tradicionales, como las Juntas de acción comunal, una
iniciativa estatal de la administración del presidente Alberto Lleras, cuya función
primordial estaba relacionada con la resolución de problemas críticos relacionados
con la pobreza y los conflictos de las comunidades. Las JAC, siguen siendo hoy la
forma más reconocida de organización social y la que mayor interacción conserva
con sus autoridades en el ámbito local, se le reconoce el doble carácter de
asociación comunitaria e institucional, la estabilidad y el arraigo social, así como
alguna cooptación partidista.
A pesar de la densa posibilidad que otorga la constitución y las leyes para el

ejercicio ciudadano, los mecanismos, instancias y modalidades de participación
vienen siendo utilizados de manera muy precaria. Los datos disponibles para
comienzos del año 2001 indican que hasta ese momento se habían llevado a cabo
35 consultas populares y 53 referendos en todo el país3. En criterio de la
Defensoría del Pueblo, el principal problema que se ha presentado para su
utilización es el de los múltiples requisitos que se han establecido para su
ejercicio4.
3
DNP-PNUD-ACCI-GTZ-FONADE, Evaluación de la descentralización...Op.Cit. Pág.
287.
4
Defensoría del Pueblo. Octavo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de
Colombia. Bogotá, enero- diciembre de 2000. Pág. 279
68
Grupo de Trabajo sobre el Post Conflicto Fundación Ideas para la Paz –

Universidad de los Andes*
El grupo está compuesto por Álvaro Camacho (Centro de Estudios

Socioculturales –CESO–), Enrique Chaux (Centro de Investigación y Formación en
Educación –CIFE– y Departamento de Psicología), Arturo García (Fundación
Ideas para la Paz), Manuel Iturralde (Centro de Investigaciones Sociojurídicas –
CIJUS–), Angelika Rettberg (Departamento de Ciencia Política),
Roberto Steiner y Fabio Sánchez (Centro de Estudios sobre Desarrollo

Económico –CEDE–), Alejandro Sanz de Santamaría (Facultad de Administración
de Empresas) y Laura Wills (Fundación Ideas para la Paz). El grupo ha contado
con la asistencia de Adriana Mera y Natalia Vesga.
Documento preparado por Natalia Vesga
BASES LOCALES PARA LA PAZ

La resolución de conflictos violentos es estudiada, en la mayoría de casos, como
un ejercicio esencialmente dirigido por el Estado. Poca consideración ha recibido
la sociedad civil en términos de su capacidad de generar dinámicas de solución
por su propia cuenta, en especial, en aquellos casos donde las iniciativas surgen
desde lo local. Esas iniciativas locales son importantes porque, aun en un contexto
de guerra, pueden generar herramientas para anticipar la solución de algunos
retos del post-conflicto, como el tratamiento de los desplazados y los problemas
en la tenencia de tierra. Además, contribuyen a la apertura de espacios
69
democráticos en medio de la polarización del conflicto y son promotoras de

desarrollo en su región.
A continuación se revisarán algunas experiencias colombianas conocidas como

Comunidades de Paz que, a pesar de ser pocas, aisladas y enfrentar problemas,
se constituyen como formas de construir paz y promover el desarrollo desde lo
local. Las Comunidades de Paz en Colombia representan iniciativas ciudadanas
que han surgido en medio del conflicto armado como una solución para mantener
a la población alejada de él, evitar sus consecuencias y buscar la paz y el
desarrollo en la región. Sus raíces se encuentran en las propias localidades y, en
algunos casos, están constituidas por comunidades de desplazados.
El papel de la Iglesia ha sido fundamental en la creación y consolidación de estas

iniciativas. Las comunidades religiosas se han constituido en gestoras de paz en el
plano local, participando activamente, junto a los líderes comunitarios, en la
organización y desempeño de estas iniciativas. En el Urabá Antioqueño, por
ejemplo, debido a las constantes incursiones armadas en la región, las
comunidades de desplazados, junto con la Diócesis de Apartadó, decidieron
declararse como Comunidad de Paz de San Francisco de Asís en 1997. Dos años
después, la Conferencia Episcopal Colombiana y el Obispo de Apartadó
expidieron un comunicado en el que exigían el respeto de los actores armados al
proceso de organización de las Comunidades de Paz y abogaban por la liberación
de 7 líderes de paz secuestrados por las Autodefensas.
Después de esta intermediación de la Iglesia, las Autodefensas prometieron

respetarlas, según lo manifestado en un comunicado dirigido a la Conferencia
Episcopal.
Las Comunidades de Paz han tenido un impacto positivo en lo que se refiere al

tratamiento de los desplazados, ya que han logrado garantizar un retorno
70
anticipado y seguro de esta población a sus respectivos asentamientos. Así, la

Comunidad de San Francisco de Asís, en el Urabá, logró establecer acuerdos con
los distintos grupos armados que permitieron el retorno gradual de algunas
comunidades desplazadas, cerca de 4200 personas, a sus asentamientos,
respetando las características culturales de cada una de ellas: las afrocolombianas
en zonas pesqueras y las mestizas en terrenos aptos para la agricultura.
La Diócesis de Apartadó, por su parte, también apoyó a las comunidades

desplazadas del Urabá en su retorno seguro y, junto con la Iglesia Claretiana,
logró, por primera vez, la titulación de ochocientas mil hectáreas, siete títulos de
propiedad colectiva, para las distintas comunidades afrocolombianas de dicha
región4. Además, las iniciativas locales de paz, en Colombia, han contribuido a la
apertura de espacios democráticos que posibilitan el debate y la discusión pública
de los objetivos y las estrategias para un desarrollo y una paz sostenibles en la
región. Un factor compartido por la mayoría de Comunidades de Paz es el
ejercicio e impulso de la democracia participativa, aun en contextos donde la
polarización del conflicto y la intervención activa de los alzados en armas desvirtúa
la labor de la administración pública.
En el Magdalena Medio, por ejemplo, se ha promovido la participación ciudadana

y el empoderamiento de la sociedad en la toma de decisiones sobre asuntos de la
región, como el plan de desarrollo a seguir. Esto se ha logrado a través de las
asociaciones familiares y comunitarias, los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural y los Consejos Territoriales de Planeación. Otro ejemplo se encuentra en
Santander, donde, ante el secuestro de su alcalde por parte del ELN para
enjuiciarlo por motivos de corrupción, la Comunidad de Mogotes ejerció presión
contra este grupo en busca de su liberación. Este activismo tenía como objetivo el
reclamo del derecho legítimo de la ciudadanía a investigar y establecer los cargos
respectivos. Posteriormente, la Comunidad declaró abierta una Asamblea
Municipal Constituyente, en concordancia con los lineamientos de la Constitución
71
Nacional, y convocó nuevamente a elecciones, llevando al nombramiento de un

nuevo alcalde.
La existencia y misión de las Comunidades de Paz en Colombia ha atraído la

atención de organismos multilaterales, ONG nacionales e internacionales y del
mismo Gobierno, que se ha traducido en asistencia humanitaria, prevención de
desplazamientos forzados e inversión en educación, salud e infraestructura. Un
ejemplo de esto es San José de Apartadó, donde la Red de Solidaridad Social –
programa institucional de la Presidencia de la República de Colombia– se ha
hecho cargo de la provisión de alumbrado, del mejoramiento de las vías de acceso
y del fomento de proyectos productivos de la región.
Esto sugiere que las Comunidades de Paz no sólo han funcionado como
promotoras de paz y democracia, sino de desarrollo en su región. El Programa de
Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM) representa un buen ejemplo de
lo anterior. Esta iniciativa comunitaria, ha logrado resolver problemas claves como
el de financiamiento6, a través de la promoción de alianzas estratégicas con
distintas entidades, que le ha permitido el acceso a los recursos públicos y
privados, nacionales e internacionales, necesarios para implementar su programa
de desarrollo productivo.
Sin embargo, a pesar de estos logros, los alcances de las Comunidades han sido
limitados en lo que se refiere a la paz. A pesar de los esfuerzos dirigidos en este
sentido, debido a la vulnerabilidad de las poblaciones locales, estas no siempre
han sido respetadas y sus objetivos de desvincularse del conflicto y traer la paz a
la región han sido frustrados.
Según el reporte emitido en enero del 2002 por Amnistía Internacional, en

Colombia los esfuerzos de las Comunidades de Paz por desvincularse del
conflicto son vistos con sospecha por los distintos grupos armados, por lo que sus
72
miembros, son constantemente amenazados, atacados y asesinados por

aquellos8. Un ejemplo de esto es el asesinato del dirigente campesino, y
coordinador del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, Eduardo
Estrada, en San Pablo (Sur de Bolívar) en julio del 20019. A pesar de que el
Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio fue creado en 1995, no ha
logrado hasta la fecha disminuir la intensidad del conflicto armado en esta
región10. En el 2001 se han perpetrado masacres y desapariciones forzadas de
campesinos y de miembros de las organizaciones promotoras de paz. En julio, por
ejemplo, la Masacre de Cañaveral, municipio de Remedios, Antioquia, dejó un
saldo de 18 campesinos muertos; y, en noviembre, la Masacre de Nueva Venecia,
Magdalena, dejó un saldo de 39 muertos.
Reflexiones
La poca atención académica que reciben las iniciativas locales de paz puede ser
explicada, en parte, por sus alcances limitados en términos de paz. Sin embargo,
a pesar de la incapacidad de desvincular a su población del conflicto y consolidar
un espacio de paz en su región, las Comunidades de Paz han tenido algunos
logros:
♦ En medio de una alta polarización del conflicto, han permitido la apertura de

espacios democráticos que posibilitan el debate y la discusión pública de los
objetivos y las estrategias tanto para consolidar una paz sostenible, como para
generar desarrollo en la región. Esto último ha conducido a que las Comunidades
de Paz generen colateralmente planes de desarrollo que han atraído la atención
de ONG y organismos internacionales interesados en asistir, monitorear y financiar
dichos programas como se ve en el caso del Magdalena Medio.
♦ Como se evidenció en el caso de la Comunidad de Mogotes (Santander), estas

iniciativas se han consolidado como formas de empoderamiento social.
73
Gracias a su labor, las poblaciones han logrado resolver los asuntos locales de
manera pacífica y democrática, desligándolos del conflicto.
♦ Han permitido adelantar actividades que le dan solución a algunos retos del
post- conflicto como el retorno de los desplazados, los problemas de tenencia de
tierra y la reconstrucción de infraestructura. Esto se evidencia en el caso del
Urabá, con las Comunidades de San Francisco de Asís y la Diócesis de Apartadó.
En síntesis, las Comunidades de Paz en Colombia son promotoras de desarrollo

y democracia en la región; y, a pesar de sus limitaciones, son formas que, a largo
plazo, pueden contribuir a la paz desde lo local pues favorecen la resolución
pacífica de los conflictos locales y anticipan actividades que encaran los retos del
post-conflicto. Sin embargo, es indispensable un “control” de estas iniciativas
locales por parte del Estado, pues de otra forma se corre el riesgo de que estas se
desarticulen de una política estatal encaminada hacia la búsqueda de la paz a
nivel nacional.
BIBLIOGRAFIA
Amnesty International On-line. COLOMBIA Return to Hope Forcibly displaced
communities of Urabá and Medio Atrato region. June 06, 2000.
http://www.amnesty.org/
Torres, Belen y Toscano, Ariel. COLOMBIA: Solicitud 17 DE ABRIL. Equipo
Internacional. ANUC UR - COLOMBIA. 16 de abril 2002
www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/free/ colombia/txt/2002/0416Solicitud.htm
Vicepresidencia de la República de Colombia. Iniciativas Regionales de Paz en
Colombia: Semillas que Abren el Camino de la Paz. Diciembre, 2001 11 Ibidem.
Op. Cit. No. 9.
Vicepresidencia de la República de Colombia. "Las Comunidades de Paz" en
Observatorio de los Derechos Humanos en Colombia, Boletín No.15, Febrero,
2000.
74
La Acción Pública y La Participación Modelos de Intervención
Unidad 3. La Acción Pública y La Participación
Capítulo 7. Modelos de Gestión y Participación
Introducción
Tomar decisiones constituye una de las más importantes y frecuentes

actividades a lo largo de la existencia de cualquier individuo.
Cotidianamente debe enfrentarse a grandes o pequeñas, individuales o

colectivas, paramétricas o estratégicas en las que pone a prueba su capacidad
como también expone sus niveles de bienestar. Los gobiernos, autoridades y
políticos, comparten en la toma de decisiones una de sus más desafiantes
responsabilidades de la acción política. El éxito o fracaso en ello, determina su
futuro en dicha actividad.
Dada su importancia, la acción pública es una de las áreas más estudiadas en

los últimos tiempos a fin de comprender las motivaciones, modelos y resultados
probables en su emprendimiento. Estudiar la acción pública es uno de los desafíos
para la gobernabilidad de las sociedades contemporáneas, nos advierte Cabrero
(2005), pues gobernar es conducir la acción colectiva y para ello se requiere la
construcción de una acción pública. Pero ¿qué se entiende por acción pública?
Para Thoening (1998), la acción pública es “ la construcción y la calificación de los
problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no
delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, así
75
como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su

tratamiento”5.
Según varios autores esta perspectiva permitirá comprender un mundo
policéntrico, de acciones conjuntas y de producción permanente de acciones
conjuntas y de producción permanente de mecanismos de coordinación, muy
alejado de las soluciones gubernamentales jerárquicamente establecidas y
burocráticamente implementadas. Se asiste, por tanto, a otras posibilidades de
ejercer el poder político, con hondas repercusiones en la interacción de los
gobiernos y sus colectividades.
Como se anticipó, tomar decisiones se ha convertido en una de las principales

actividades del ser humano. Diariamente, se debe decidir desde los más rutinario
y banal hasta lo más intrincado y definitivo para el bienestar de propios como
extraños. Las decisiones, efectivamente, pueden afectar la esfera individual como
la colectiva, según el ámbito decisional y por ello, constituye uno de los campos de
estudios con mayor interés de los académicos. De manera simple puede decirse
que la toma de decisiones puede incorporar a unos pocos o a muchos y que en
estas modalidades, las sociedades están definiendo los sistemas políticos que les
regirán. Para el reconocimiento de cada uno de los modelos se propone revisar:
su recorrido histórico hasta sus orígenes, una reflexión sobre los actores que lo
conforman y sus roles, las instituciones que lo determinan y los rasgos del sistema
político conformado.
Lección 31 Modelo Tradicional
La primera variante que se propone para acometer las decisiones gravita en

torno al modelo reducido a unos pocos con competencias para tomar las
5
J.-C. Thoening, “L´usage analitique du concept de regulation” en J. Commaille y B. Jobert (comp), Les
metamorphoes de la regulaction politique, LGDJ, Paris, 1998. Citado por Cabrero, (2005), p. 19.
76
decisiones. Estas minorías selectas (Aron, 198), estipulan que solamente unos
pocos tienen las posibilidades de asumir este rol decisor, bien sea por la
ostentación del poder, de origen diverso, por la ubicación privilegiada en que se
encuentra o por las dotes especiales que posea. Indistintamente, de sus razones,
estos personajes, individuales o colectivos, tienen acceso a los centros de
decisión.
Elitismo, tecnocracia, decisionismo son algunas denominaciones que a lo largo

de la historia del pensamiento político se han adoptado para hacer referencia a los
ámbitos restringidos de los procesos decisorios de la vida pública.
Antecedentes
El modelo reducido de toma de decisiones ha recibido distintas denominaciones:

elitismo, decisionismo, tecnocracia o burocracia y de manera conjunta o individual
han recibido atención central en la teoría política. Puede afirmarse que es uno de
los “temas recurrentes”, entendiendo por ello, los temas que han sido propuestos y
discutidos por la mayor parte de los escritores políticos, (Bobbio, 1992).
Efectivamente, cuando la política se estudia desde quienes toman las decisiones

aparecen una y otra vez los estudios de las elites, las minorías selectas que
vienen tomando distintas modalidades a lo largo de la historia del pensamiento
político. Aun así, no puede hablarse de una sola modalidad de toma de decisiones
reducida y quienes proponen una taxonomía del elitismo, como por ejemplo,
Estrada y Puello- Socarrás, en el 2006, proponen una clasificación que da cuenta
del paradigma clásico (1887-1942). Del plural-elitismo (1942-1980) y del
neo-elitismo, inaugurado según los autores en 1980.
77
Las élites se refieren a las personas o al conjunto de personas que ocupan

jerárquicamente el lugar más alto en las diversas esferas de la sociedad, en donde
el poder se encuentra más concentrado. La diferenciación es uno de los rasgos
más importantes en su concepción y es así como para Gaetano Mosca, uno de
sus más destacados exponentes, existían dos clases de personas: los que
dominan y los dominados. La primera, decía, desempeña todas las funciones
políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que este conlleva,
mientras que la segunda, la más numerosa, está dirigida y controlada y por la
primera. La importancia política de las elites no se puede desdeñar pues
determinan buena parte de los comportamientos colectivos y de los destinos
perseguidos y como afirman Prewitt y Stone, (1973, p.3)6:
“De ahí que la naturaleza de toda sociedad –ya se base en el consenso o sea
autoritaria, dinámica o estática, pacifista o totalitaria, legítima o ilegítima- esté
determinada por el carácter de su elite que, lo que es más importante, fija y
manipula todos sus objetivos”.
Mosca (1858-1941), Vilfredo Pareto, (1848-1941) y Robert Michels, (1876-1936)

son los más connotados exponentes del paradigma elitista en sus inicios. El
primero advierte que siempre ha ocurrido que una minoría domine a la mayoría,
pues siempre ha habido una desigualdad natural entre las personas que hace a
unas más aptas para mandar y otras dispuestas a obedecer (Luna e Hidalgo,
2000, p.207).
V. Pareto, en su tratado de sociología, (187 ), propone a su vez que existen

tantas élites como actividades realizadas por los seres humanos, conformadas por
los mejores en cada una de ellas. La democracia desde esta perspectiva estaba
en cuestión y siempre ha sido un referente obligado. Para Michels, en
6
La cita es de Mark Evans, Elitismo, en: Stoker y Marsh, Teoría y Métodos de la Ciencia
Política, Madrid, Alianza Universidad, pp. 235-253.
78
consecuencia, la democracia tenía pocas posibilidades en las épocas modernas,

pues consideraba necesaria la presencia de los líderes para responder a los
intereses de las masas.
Las re-elaboraciones de Schumpeter (1942) introdujeron un equilibrio pluralista

competitivo para dar salida a esta dificultad teórica. De igual manera se destacan
los aportes de Harold D. Lasswell y Abraham Kaplan (1936;1950) cuyos trabajos
animaron la discusión sobre los estudios elitistas, proponiendo nuevas
consideraciones y nuevas visiones para esta categoría analítica. Posteriormente,
Higley y Field, son considerados neo-elitistas y sus propuestas están todavía en
curso.
Desde los estudios elitistas es necesario advertir que no hay una sola élite y por
el contrario éstas tienen distintas expresiones. Así, por ejemplo, puede referirse a
una elite política como también a las élites empresariales, intelectuales, religiosas
y militares, principalmente, mismas que estimularán la reflexión sobre su
composición, reclutamiento y movilidad, principales cuestiones que se
regularmente se estudian en el afán de determinar su injerencia en las decisiones
sociales. Una de las variantes posibles de las élites lo constituye la tecnocracia,
ese poder que poseen los dirigentes –los organizadores, los gerentes, los
directores administrativos- quienes poseen una influencia notoria en los políticos y
en sus competencias. Aunque no está todavía establecido el papel de los expertos
en la vida política, no por ello puede despreciarse los tiempos actuales el papel de
la técnica en los procesos colectivos y en la orientación de las políticas públicas.
Lección 32. Actores del Modelo
El modelo de toma de decisiones reducido está considerado en un ámbito de las

políticas públicas en donde puede entenderse la dinámica que desarrolla la acción
79
gubernamental. Es un esquema considerado de manera tradicional, desde este

campo disciplinario y da cuenta de un sistema político donde la representatividad
es su principal condición.
Analista de políticas públicas, gobiernos y beneficiarios o receptores, son los

actores reconocidos en este esquema de elección social. El primer componente se
concentra en el analista de las políticas públicas, quien interactúa con los
gobiernos mediante el consejo que pueda otorgar para dar un tratamiento a
algunos de los problemas de vivir en sociedad. Frente a ello puede tratarse de un
programa social, una acción para atender las dificultades económicas o cualquiera
otro asunto de las competencias regulares de los gobiernos. Se trata de consejos
especializados, pues vienen de un experto que domina el asunto, que ha recibido
una educación para atender adecuadamente dichos temas y que, en últimas
posee las técnicas y los métodos para sugerir cursos de acción con elevadas
probabilidades de éxito.
Figura 1. El Modelo Tradicional
Fuente: elaboración propia
80
Los analistas de políticas públicas se reconocen por sus habilidades para tratar
información, para inferir resultados y para estimar resultados. Por estas cualidades
constituyen un grupo élite que puede incidir en las decisiones que deben
emprender las sociedades y sus gobernantes. La relación entre analista y
gobierno esta mediada por los asuntos de mercado, principalmente, en donde
cada una de las partes propone un intercambio de perspectivas, considerándose,
en consecuencia una relación clientelar.
Al gobierno, por otra parte, le compete primordialmente tomar las decisiones para
lo cual está facultado. Dicha facultad es muy importante y constituye una de las
principales funciones de los entes gubernamentales. Con ellas, se asignan
recursos básicamente, que pueden tomar la forma de recursos, estatus,
privilegios, etc. Haciendo esto los gobiernos establecen ganadores y perdedores,
lo cual hace de las políticas públicas una arena de poder y de conflicto. De poder
pues las decisiones afectan los bienes públicos y de conflicto, pues los actores
políticos, entran en pugna por tener estas posibilidades de asignación.
Desde este modelo tradicional, el énfasis es ejercido sobre la toma de

decisiones, un proceso que puede o no estar soportado en un método, puede
perseguir distintos propósitos y que no garantiza la consecución de resultados
satisfactorios, toda vez, que no incorpora la visión ni soporte de los beneficiarios.
Bajo esta perspectiva, el gobierno es el sujeto de la política mientras los
beneficiarios son el objeto de la política. Esta relación unidimensional y vertical le
ha merecido grandes críticas al modelo elitista de la toma de decisiones, en tanto
el ciudadano y la sociedad en general no hace ningún proceso y permanecen
pasivos y con roles limitados.
81
Lección 33. Instituciones del modelo tradicional
Como se anticipó, el analista de políticas públicas con su buen saber y entender

propone cursos de acción para darle salida a los problemas enfrentados. Está
orientado por la información e intereses de su cliente a tal punto de afirmarse que
sin cliente no hay política. En una relación contractual, el gobierno solicita
servicios de asesoría a los expertos y estos a su vez, configuran acciones
gubernamentales factibles técnica, económica y políticamente. A su vez, los
gobiernos establecen la validez de las propuestas y deciden sobre su
conveniencia de llevarlas a cabo.
Seguramente, discutirá en su seno sobre tales atributos y sobre la conveniencia

de su implementación. La sociedad cumple un papel pasivo y su injerencia es
poca o nula sobre el tema tratado. Su papel se reduce a la obediencia de las
decisiones Las instituciones que rigen dicho modelo indican que la toma de
decisiones es un dominio reservado para cierto tipo de personas quienes poseen
características especiales, bien sea basadas en la ilustración o en la ostentación
del poder producto de una competencia electoral o en la nominación de quienes
tienen el poder. Los analistas, de otra parte, mantienen una relación estrictamente
de intercambio con las autoridades y su consejo no tiene ninguna naturaleza
vinculante. Sus roles van desde el científico social independiente y objetivo hasta
el analista supeditado a las conveniencias de quien lo contrata. Puede ser, en
consecuencia un representante o militante de los intereses de las agencias
gubernamentales y actuar en su representación.
De otra parte, la sociedad beneficiaria permanece subordinada a los designios de

la autoridad y su papel se reduce a la obediencia o a la conformación de los
gobiernos en las justas establecidas para tal fin. Las relaciones son
82
eminentemente verticales y, en el extremo, verticales y despóticas. La naturaleza

del esquema tradicional para la toma de decisiones, determina un sistema político
particular y unos roles especiales para los actores que lo conforman.
Lección 34. Características del régimen político
Desde la concepción eastoniana el régimen político es una noción compleja en

su naturaleza. De una parte, es visto como una serie de propiedades de la
comunidad política, especialmente valores que fijan los limites y sirven de guías
para la elaboración cotidiana de las políticas. De otra es concebido como un
conjunto de relaciones entre los miembros de la comunidad política que conforman
normas o reglas de juego (Torres, 2000, p.684). Desde esta perspectiva, la toma
de decisiones en su estructura y su dinámica configura y es configurada por el
régimen político.
Bajo el enfoque elitista de la toma de decisiones, el régimen político contiene

grandes dosis de exclusión y verticalidad del gobierno hacia la sociedad. Esta
perspectiva riñe con las nuevas posturas democráticas, en su versión participativa.
Efectivamente el análisis se hace primordial o exclusivamente para las altas
directivas y para los tomadores de decisiones, manteniendo al ciudadano distante,
en una condición pasiva, siendo objeto de la acción gubernamental.
Dentro de este esquema, se afirma, el analista no se dirigía a ningún auditorio

fuera de aquella persona o pequeño grupo de personas que, encargadas de tomar
las decisiones, hubiesen ordenado el estudio 7 . Este es un esquema netamente
jerárquico, con poderes limitados en lo legal y con una amplia discrecionalidad
7
Majone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de
políticas. México: Fondo de Cultura Económica, pp. 49.
83
para elegir “lo más conveniente” para la sociedad. El gobierno es suerte de

déspota benevolente que interpreta y tramita las necesidades sociales y actúa en
consecuencia, una especie de líder iluminado, dotado de sabiduría y que sabe
interpretar lo socialmente conveniente (Carrillo y Toca, 2008).
Hoy por hoy, individuos y grupos sociales rechazan de alguna manera las
relaciones verticales y excluyentes, aspirando a superar las denominaciones, de
alguna manera peyorativas, de ciudadano-súbdito o ciudadano-elector, y
queriendo recuperar la esencia de la condición ciudadana. Para todos es evidente
que ha habido un proceso de resignificación y re-configuración de sus relaciones
con las respectivas autoridades electas popularmente. Todos somos conscientes
que ser ciudadano va mucho más allá del reconocimiento constitucional de sus
derechos estipulados para quienes nacieron en un territorio y sabemos que la
ciudadanía tiene que ver, adicionalmente, con prácticas sociales y culturales que
dan sentido de pertenencia y caracterizan a quienes poseen una misma lengua,
formas similares de organizarse y satisfacer sus necesidades8.
Lección 35. Consecuencias
El decisionismo, elitismo o tecnocracia como modelo de toma de decisiones,

estrechamente emparentado al modelo legal-burocrático no goza de buena
reputación, especialmente en nuestro medio latinoamericano. Se le responsabiliza
por configurar un sector público con baja capacidad para cumplir a sus promesas,
promover prácticas gubernamentales inoperantes, alejar al ciudadano y a la
sociedad civil de los asuntos públicos y sembrar la mala reputación de las
estructuras burocráticas. Los ciudadanos especialmente los de los países de
8
La ciudadanía es abordada desde dos concepciones básicas: Como condición legal, es decir la plena pertenencia a una
comunidad política particular y como actividad deseable, según la cual la extensión y calidad de mi propia ciudadanía
depende de mi participación en aquella comunidad. Ver Will Kymlicka et al. El retorno del ciudadano. Una revisión de la
producción reciente en teoría de la ciudadanía. Montevideo: CLAEH, 1996. pp. 6.
84
nuestra región , experimentaron una especie de frustración y desencanto al

descubrir que vicios administrativos como la corrupción, la burocracia, el
despilfarro, el desgreño administrativo, el clientelismo y la tramitomanía, son
financiados con sus recursos y no están dispuestos a seguir siendo objeto de la
administración pública9.
A través de los movimientos sociales y de las asociaciones han estado exigiendo

que el sector público sea más receptivo y sensible, que reestructure y adapte las
agencias de gobierno a la evolución permanente de sus necesidades. Reclaman
igualmente, una posición más digna y privilegiada y exhortan a que se les trate
como la razón de ser de la acción pública.
Capítulo 8. Modelo participativo
Las recientes transformaciones en la condición ciudadana, el papel de los

medios de comunicación y las nuevas condiciones políticas, han posibilitado la
inserción creciente de vastos sectores de la sociedad que quieren tomar partido en
las decisiones de las cuestiones de su colectividad. Se asiste, por tanto, a la
configuración de nuevas y distintas relaciones del gobierno y la sociedad, donde el
primero ha perdido su centralidad y exclusividad y comparte, con los segundos los
recursos y competencias en el dominio público.
El modelo participativo en la acción pública expresa la vieja aspiración de re-

significar la dimensión pública, sacándola de la esfera gubernamental, haciéndola
más inclusiva y propendiendo por un uso adecuado de los recursos disponibles.
9
En Latinoamérica se identifican tres amenazas fundamentales para la construcción de una buena
participación societal: corrupción, clientelismo y nepotismo, los tres referidos al uso de lo público para la
consecución de beneficios particulares. World Bank Staff (CB). State-Society Synergy for Accountability:
Lessons for the World Bank. Washington, DC, USA: World Bank Publications, 2004. pp. 4
85
En este orden de ideas, el modelo participativo proscribe la exclusión y la

discrecionalidad tradicional y aboga por una construcción colectiva de los destinos
sociales.
Lección 36. Antecedentes
Para Giandoménico Majone (1997), el modelo decisionista no da cuenta de las

realidades ni procesos políticos que caracterizan el mundo de las políticas
públicas. Postula la necesidad de establecer modelos que den cuenta de la
naturaleza política de la decisión y de los valores políticos en juego, para no
olvidar que las políticas están hechas de palabras.
Figura 2. El Modelo Participativo
Fuente elaboración propia
Sobre esta base considera la estrechez de la propuesta tradicional y propone

nuevos elementos donde la percusión, la discusión y la inclusión sean elementos
constitutivos de la dinámica de enfrentar la acción colectiva.
86
Considerando nuevos elementos y enfatizando en los procesos

comunicacionales, el autor declara que los analistas de políticas públicas no basan
su relación con los gobiernos en los consejos. La función primordial de ellos en
esta propuesta consiste en la argumentación, sobre la manera en que las
sociedades deben afrontar sus problemas colectivos. La construcción de
argumentos, es una de las habilidades de analista, basada en su formación, en las
evidencias configuradas con la información disponible y sobre los métodos
analíticos utilizados en sus emprendimientos. Permanece le carácter especializado
de estos analistas.
Lección 37. Actores
Este carácter técnico de los analistas es atenuado cuando dichos argumentos

son presentados y defendidos en el debate público, donde el analista incorpora la
persuasión como ese recurso propio de la acción política que se despliega para
atraer apoyo y para hacer cambiar las posiciones originales de los formadores de
argumentos. Para Majone, no hay nada más engañosa que la imagen de los
analistas de políticas públicas de inclinación decisionista que desearían proyectar
la imagen de personas que resuelven problemas técnicos, no partidistas, y que
plantean al gobernante las opciones disponibles y evalúan las consecuencias por
medio de modelos matemáticos u otras técnicas objetivas de análisis. Sus
capacidades básicas, dice, no son algorítmicas, sino argumentativas: para
examinar con espíritu crítico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para
conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas fuentes
dispares, para comunicarse efectivamente.
Bajo esta nueva consideración, la sociedad tiene un peso específico en la acción

pública. El hecho de considerarse un auditorio, es una manera especial de dar
87
visibilidad a esta sociedad, en lugar de enfatizar en un cliente inmediato y poco

neutral. El auditorio posee varias posibilidades: cualificarse, participar o
mantenerse al margen de los asuntos que no despiertan su interés. Efectivamente,
el debate público se convierte en una oportunidad inmejorable para que cualquier
ciudadano de manera individual o colectiva pueda comprender muchos asuntos
públicos que de alguna manera afectan sus intereses. Si el tema tratado es de su
especialidad bien pudiera entrar en el debate o por el contrario si no representa
ningún atractivo, tomará la distancia necesaria. En todo caso el auditorio, posibilita
el ejercicio ciudadano o por lo menos no lo contraría.
Bajo la actual perspectiva analítica, el gobierno es uno entre varios; es una

instancia visible e importante, pero sin exclusividad. Tiene, como cualquier
gobierno, la competencia de entrar en el debate, de tomar decisiones, de
consultarla opinión pública, usando los recursos de la persuasión, presentando
sus propias evidencias y construyendo sus propios argumentos.
Lección 38. Las Instituciones
Las instituciones, aquellas reglas de juego en una sociedad o las limitaciones

que dan forma a la interacción humana, según lo planteado por North (1993),
constituyen uno de los principales elementos del presente modelo, en parte para
asignar las responsabilidades a cada actor y en parte para asegurar su
efectividad. Efectivamente, sin ellas el modelo sería un diálogo de sordos, infinito
transcurrir y sin logros alcanzados. Así por ejemplo, se requiere, entre otras,
institucionalizar la discusión para que la acción pública, reduzca los márgenes de
error, elevando los niveles de inclusión y efectividad, así como de legitimidad.
Como sistema aspira que el proceso de las políticas públicas asuma una
estrategia deliberativa para determinar los cursos de acción y establezca las
88
prioridades de la acción pública. Sin dialogo, sin debate ni discusión la política no

estaría llena de palabras y se convertiría en un ramillete de consejos orientadores
sobre el quehacer social. Este modelo enfatiza en el proceso comunicacional de
las políticas públicas.
Las instituciones, igualmente, determinan algunas certezas en la discusión,

especialmente para la toma de decisiones, cuyos mecanismos pueden ser
diversos. De una parte, el gobierno puede reservarse el derecho legal y legítimo
que le proporciona su condición. De otra parte, puede incorporar en sus
decisiones los elementos configurados en la opinión pública, producto del debate y
la persuasión. En el primero de los casos, el modelo puede estar sembrando la
semilla de la frustración que todo proceso participativo tiene en su naturaleza.
Como lo recuerda Jordi Borja en los famosos grafitis de la Universidad de
California en los años 70: “Yo participo, tu participas, ellos deciden”. En tal evento,
es importante establecer de amanera anticipada la manera en que se asumirán los
procesos decisorios.
Lección 39. Características del régimen político
El modelo de persuasión basa su dinámica en la argumentación, la considera

esencial en todas las etapas del proceso de las políticas públicas y la ubica a la
base de un sistema democrático, en donde los partidos políticos, el electorado, la
legislatura, el ejecutivo, los tribunales, los medios de difusión, los grupos de
interés y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de
debate y mutua persuasión. A pesar de ser un modelo idealizado y con algunas
restricciones importantes identificadas por Majone, el modelo de argumentativo
permite a los ciudadanos y gobernantes llegar a juicios morales y a la elección de
políticas.
89
La discusión pública, continúa, moviliza el conocimiento, la experiencia y el

interés de muchas personas que centran su atención en un número limitado de
problemas. Cada uno de los participantes se siente alentado para justar su visión
de la realidad, e incluso para cambiar sus valores, como resultado de la percusión
recíproca. En esta forma, la discusión puede producir resultados que están más
allá de los métodos autoritarios o tecnocráticos de la elaboración de las políticas.
(p. 36).
La persuasión como recurso distribuido de manera desigual puede ser un

elemento nocivo para los propósitos deliberativos del modelo y no asegura la
disminución del margen de error. Puede aumentar la legitimidad como también el
nivel de error en las decisiones. Es conveniente recordar que la palabra puede
conducir por caminos desconocidos y lamentables para la sociedad. En general el
modelo persuasivo, puede considerase altamente democrático, abierto al
escrutinio y a la confrontación de las ideas, pone la libertad como condición y la
igualdad como principios rectores, donde los interesados confrontan las ideas en
un clima de tolerancia y respeto por la diversidad de pensamiento.
El modelo participativo tiene elementos importantes para la reconsideración de la

vida en sociedad y en la toma de decisiones colectivas. De una parte, puede
afirmarse que posibilita la revalorización de lo público al hacer del análisis de las
políticas públicas un proceso basado en la comunicación, la reconfiguración de las
relaciones políticas y en la inclusión de nuevos actores. La propuesta recupera el
carácter político de las políticas públicas.
De otra, la incorporación de la persuasión, la retorica y la dialéctica como

elementos que animan y posibilitan el debate público, permite que el proceso
90
decisional reduzca de laguna manera el margen de error y otorgue una mayor

legitimidad en las alternativas y cursos de acción emprendidos desde las
autoridades y agencias gubernamentales. Mayor certeza y legitimidad, son las
consecuencias derivadas de esta modalidad.
El control social será, por lo pronto, una potencialidad para las futuras acciones.
La transparencia en los asuntos públicos se gana de manera importante y pocas
cosas permanecerán ocultas para el escrutinio y la evaluación de la acción
pública. Cede la discrecionalidad gubernamental y se transforma su naturaleza a
un estado-socio, donde existe vigilancia y muchos intereses por preservar.
Capítulo 9. Modelo de Redes
Lección 41. Antecedentes
Como ha sido planteado a lo largo del texto, la participación como concepto

político ha sido tema de debate entre académicos, gobernantes, partidos políticos,
grupos de presión y movimientos políticos. Su expresión puede ser general o
parcial, en la primera los individuos son capaces de incidir en las decisiones sobre
bases iguales, en la segunda ejercen influencia sin poder sobre decisiones finales.
Ahora bien, fenómenos como la globalización, los cambios constitucionales y las

nuevas posibilidades en las formas de gobernación han alterado las relaciones
entre gobierno, sociedad e individuos. (Hirst, 1996; Boyte, 2005 en Arnott, 2008:
359).
En la actualualidad, en un entorno político complejo de gobernación multinivel, el

papel del gobierno se centra en coordinar y conducir los diversos actores de
91
política (Bevir y Rhodes, 2003 en Arnott, 2008: 359). La participación, en

consecuencia, se ha convertido en uno de los mecanismos a través de los que el
gobierno intenta gobernar (Baresford 2002, Newman et al, 2004, Barnes et al,
2007 en Arnott, 2008: 359).
Bajo este referente, los miembros del Estado, del Mercado y de la Sociedad Civil
deberán participar activa y responsablemente en el proceso de políticas públicas,
pues solo así será posible garantizar los componentes de calidad social,
expresada regularmente en la seguridad socioeconómica, cohesión, inclusión y
facultamientos sociales.
La Teoría de Redes y el Marco de Coalición de Causa de Sabatier (Advocacy

Coalition Framework) son consideradas como una de las teorías contemporáneas
más prominentes en políticas públicas. La principal característica de la primera es
su orientación en los modelos de contacto formal e informal y las relaciones entre
el gobierno y los decisores no gubernamentales como influyentes en la
formulación de políticas. El marco de coalición, un escenario eminentemente
político, describe la política pública como resultado de interacciones dentro de
subsistemas de políticas públicas (redes) en los que sus actores se agrupan en
coaliciones que comparten creencias sobre lo que debería ser la política.
Las dos teorías ven que el mayor cambio en políticas es generado por el impacto
de desarrollos externos y eventos en las redes de políticas. Esto es si se puede
determinar lo que estos eventos serán, se estará en capacidad de tener alguna
idea de la dirección del cambio político futuro, examinando su impacto sobre los
actores de política, redes y coaliciones de causa. (Compston, 2008: 44-45). El
Modelo de Coalición ha recibido numerosas críticas al dar por sentada la
existencia de coaliciones y no considerar por tanto su proceso de formación. Esto
de algún modo, motiva la profundización en la primera alternativa teórica: la de
Redes.
92
La noción de Redes de Políticas (policy networks) constituye una forma para

llegar a un acuerdo en torno a la tradicionalmente severa dicotomía Estado-
Sociedad Civil. Los actores del estado son además actores de la sociedad civil
que viven en sociedad y tienen contacto permanente con grupos que representan
intereses societales. No obstante, los intereses de los actores estatales junto con
los intereses de los actores grupales y el grado de autonomía existente dependen
de la naturaleza de las redes de políticas. (Smith 1993 en Hill y Hupe, 2002: 60).
Las Redes de Políticas pueden ser definidas como modelos más o menos
estables de relación social entre actores interdependientes, que toman forma en
torno a problemas de política y/o programas de política (Klijn y Koppenjan 2000 en
Hill y Hupe, 2002: 77). En las redes, la cooperación es una condición necesaria
para lograr resultados satisfactorios, sin embargo, esto no significa que se
estructuren sin conflicto, ya que no dejará de existir tensión entre la
interdependencia y la diversidad de metas e intereses. La gerencia de la red está
centrada en la mejora de la cooperación entre los actores involucrados (O’Toole
1988 en Hill y Hupe, 2002: 78).
El Modelo de Redes también reconocido como Modelo de Gestión Híbrido se

caracteriza por la “edificación de redes organizacionales densas” en las que una
autoridad gubernamental actúa como nodo central. (Rodríguez, 2009: 158). Podría
decirse que se trata de un modelo híbrido en la medida que combina las ventajas
del modelo formal burocrático (planeación estratégica, orientación a los
resultados) y del participativo (inclusión de actores involucrados y comprometidos)
mediante la edificación de redes organizacionales. (Rodríguez, 2009: 152).
El Estado cumple el papel de “conductor de una red más amplia de actores

públicos y privados con los que debe negociar ideas, concertar propuestas,
compartir decisiones y articular tareas”. (Rodríguez, 2009: 154). Un modelo híbrido
“supone una burocracia estatal más flexible, más activa respecto de los resultados
93
y no centrada [exclusivamente] en aspectos de procedimiento”. (Crozier 1996 en

Rodríguez, 2009: 154).
Para comprender la operación del modelo de redes, es preciso partir de los

acuerdos políticos existentes entre actores públicos y privados involucrados
(Rodríguez, 2009: 150). La autoridad del Estado se soporta en la legitimidad de
sus acciones para el conjunto de actores del entramado de la política. (Rodríguez,
2009: 154). Algunas políticas de salud, por ejemplo, dependen de contratos entre
agencias públicas, organizaciones de la industria privada y entidades no
lucrativas, demandando así la colaboración de los gerentes públicos con otro tipo
de organizaciones. Esta colaboración se justifica no tanto porque estén obligados
a hacerlo sino porque en teoría dicha colaboración podría conducir a resultados
positivos para la organización.
Muchos estudiosos encuentran que la colaboración conduce a mejores

resultados de política (Agranoff y maguire, 2004; Boyne, Meier, O’Toole y Walker,
2006; Milward y Provan, 2000; Meier y O’Toole, 2001). No obstante, otros han
considerado explícitamente cómo el cambio de políticas afecta la conducta
colaborativa o cómo la colaboración gerencial afecta la relación entre la adopción
legislativa de políticas y el desempeño. Aumentar las redes y la colaboración
conduce a niveles de desempeño más altos, implica una variación sustancial en el
grado en que los gestores públicos son incluidos en el proceso de diseño de
políticas. (Hicklin y Godwin, 2009: 17).
94
Figura 3. Enfoque de Redes
Fuente: Robichau y Lynn, 2009: 32,
Según Adam y Kriesi (2007) “las estructuras de redes no están conectadas

solamente a resultados particulares de políticas sino además al tipo de cambio
que generan estos resultados”. Estos autores también examinan cómo se forman
las coaliciones o redes, argumentan que están conformadas por actores estatales
―congresistas, jueces, representantes políticos, administradores― o por sistema
de intermediación de intereses ―partidos políticos, grupos de interés,
organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales. (Robichau y Lynn,
2009: 29).
Las redes de políticas se caracterizan por tres aspectos fundamentales:

complejidad, interdependencias y dinámicas. Complejidad dado el número y
heterogeneidad de los actores involucrados y la naturaleza complicada del
conjunto de asuntos con los que tienen que tratar. El principal problema
enfrentado consiste en distinguir entre metadecisiones políticas y decisiones
administrativas. Interdependencias ya que los administradores son fuertemente
dependientes de otros partidos en el diseño e implementación de políticas. Por
95
tanto, los marcos de políticas tienen que ofrecerles cierta libertad política para
redactarlas en coproducción con dichos partidos. Dinámicas ya que la
presentación de marcos ex ante para un largo plazo no toman en cuenta el hecho
que los distintos desarrollos pueden ocurrir durante el proceso de implementación
―desarrollos de mercado, emergencia de nuevos recursos, nuevas ideas, nuevas
preferencias políticas o cambios en las políticas de niveles de gobierno más altos.
En términos sencillos, el carácter estático de los marcos inhibirá a los
administradores para ser receptivos ante dichos desarrollos. (Koppenjan, Kars y
Voort, 2009: 774).
El proceso de políticas enmarcado en redes puede estar reservado para un

campo particular y no aplicar a la totalidad de un sistema político. Así por ejemplo
es posible que la educativa sea la única política que involucra a todos los actores
estatales y sociales en su proceso como pueden ser profesores, directores de
escuelas públicas y privadas, padres de familia, la iglesia y hasta los propios
niños10.
En un plano multinivel, las Redes Globales de Políticas Públicas –RGPPtienen

un carácter más variado que las redes intergubernamentales, ya que están
compuestas por empresas, organizaciones no gubernamentales y otros actores de
la sociedad civil, gobiernos y organizaciones internacionales. En las redes
intergubernamentales, las políticas públicas son promulgadas por la actividad
descentralizada de jueces, reguladores y legisladores trabajando con contrapartes
externas sobre asuntos específicos. (Stone, 2008: 28).
10
El involucramiento de niños en las políticas públicas y en su proceso aún es limitado. No obstante, hay señales que
en el Reino Unido, las estrategias de gobierno buscan extenderse a áreas en las que los niños son modelados como
participantes políticos. Arnott, 2008: 364.
96
Las RGPP, por extensión, pueden describirse como redes multisectoriales

conformadas por actores de la sociedad civil, agencias gubernamentales y la
industria. Su rango de actividades cubre todas las etapas del proceso de políticas
públicas, indica un cambio del gobierno a la gobernación. Es así que las empresas
privadas son bienvenidas en este tipo de redes, en la medida que proporcionan un
mejor conocimiento del problema tratado, aumentan la eficiencia y efectividad de
los resultados y facilitan una amplia representación de los stakeholders. No
obstante, conviene tomar estos argumentos con las reservas debidas hasta tanto
no se generalice la actuación de las empresas en calidad de actores políticos en el
concierto transnacional. (Dobner, 2009: 606).
En esta misma dirección, la idea del ágora ha sido usada para identificar un
espacio global público creciente de relaciones fluidas, dinámicas y coordinadas
entre política, mercado, cultura y sociedad. Este espacio es moldeado por las
interacciones de sus actores (públicos diversos e instituciones plurales). El ágora
se convierte entonces en un espacio social y político más que físico, derivado de
la globalización es además un dominio de relativo desorden e incertidumbre donde
las instituciones están subdesarrolladas y la autoridad política no es clara y es
dispersa a través de diversidad de instituciones y redes. (Stone, 2008: 21).
El ágora global se está expandiendo y diversificando. Si bien el Estado no está

desapareciendo o declinando, si se está reconfigurando en función de las
dinámicas de la globalización y permanece como agente importante o central.
(Stone, 2008: 25)
En el plano global el tradicional ciclo de políticas públicas debe tener unas

consideraciones particulares relacionadas con la evolución y el cambio abrupto del
contexto y la pérdida de poder formal, autocrático y soberano. Es así que la
formulación de la agenda es más cuestionada, es exteriorizada más allá del
Estado Nación y está abierta a la contribución y disrupción de una variedad de
97
agentes políticos. En el proceso decisorio, la transferencia de políticas aparece

como un proceso por el que el conocimiento de políticas, arreglos administrativos
o institucionales de un lugar es usado a través del tiempo o del espacio en el
desarrollo de políticas en otro lugar (Evans 2004 en Stone, 2008: 26).
Una característica emergente pero no completamente entendida de la era global

es la forma en que algunos gobiernos y organizaciones internacionales se vuelven
proactivas en promover la armonización de políticas transfronterizas o en
lecciones de políticas exportadoras. La etapa de implementación, por su parte,
depende de la cooperación internacional y del comportamiento responsable de los
Estados como ciudadanos internacionales para mantener sus compromisos,
depende igualmente, del grado de educación y convencimiento de los electores
sobre el verdadero impacto de los problemas globales en las comunidades
locales. Finalmente, la evaluación en esferas globales, emerge de varias fuentes
principalmente de organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales.
(Stone, 2008: 29).
Las redes, coaliciones y sociedades multilaterales contribuyen a moldear la

diversidad y la igualdad en el ágora global. Las redes pueden ser concebidas
como espacios creativos de ensamble en el ágora global, son un medio para el
compromiso cívico y un vehículo para expandir la participación. (Stone: 2008: 31).
Lección 42. Actores
El enfoque de los stakeholders proporciona una perspectiva útil, una forma

diferente para contextualizar y entender las relaciones y vínculos de una red. Su
consideración cumple un doble propósito, por un lado, contribuye en la etapa de
formulación racional de políticas públicas, y por otro, determina la medida en que
98
la implementación de las mismas aportará a la satisfacción de necesidades de los

distintos involucrados.
En este sentido, el enfoque ha sido aceptado como un método para incrementar

el nivel de información para la toma de decisiones y para intensificar el
compromiso de los involucrados una vez tomadas. Se evidencia entonces la
necesidad de recopilar y analizar información procedente de dichos actores, no
solo para soportar la toma de decisiones sino para identificar posibles
oportunidades de influir sobre ellos.
Dado que como se advirtió los involucrados, por lo regular, no comparten los
mismos intereses y en consecuencia las mismas propuestas, se debe hacer uso
de un enfoque que permita lograr el consenso y el acuerdo en torno a la decisión
más adecuada (Mitroff, 1983: 5). Involucrar a los stakeholders en los procesos
decisorios aumenta la comprensión de los objetivos y limitaciones y en
Consecuencia incrementa la probabilidad de que las acciones emprendidas sean
exitosas (McGinn y Weish, 2006: 16-17).
En el marco de una red de políticas se pueden identificar como stakeholders a:

gobernantes (nacionales, departamentales, municipales), académicos, expertos
independientes, partidos y movimientos políticos, grupos de presión, entidades y
movimientos sociales, ciudadanos (usuarios, beneficiarios, electores), empresas
privadas, medios de comunicación, funcionarios públicos, gobiernos globales
(Figura 4).
99
Figura 4. Modelo de Redes
Fuente: Tomado de Ibarra y otros.
Lección 43. Relaciones Institucionales
Bajo las actuales condiciones de globalización e industrialización, Estado,

Mercado y Sociedad Civil constituyen instituciones que estratégicamente deben
confluir e interactuar para así garantizar, no solo un crecimiento económico, sino a
la vez el desarrollo político y social de las naciones. Por ello, resulta inapropiado
hablar de dicotomías entre dichas instituciones, ya que dan la sensación de
incompatibilidad, en su lugar, se debe propender por un nuevo modelo que las
considere e involucre integralmente, concediéndole a la sociedad, el papel central
que por años le ha sido negado. Las soluciones de las problemáticas de la
100
sociedad ya no deben recaer de forma exclusiva en el Estado, deben ser producto

de esfuerzos colectivos e institucionales
El Estado formalmente, es definido como la institución con mayor capacidad para

generar y fijar simultáneamente las reglas y las normas, no sólo en el subsistema
político—social, sino para operar y gobernar el sistema socioeconómico. Por tanto,
el Estado es un gran sistema donde confluyen y se interrelacionan tres
subsistemas fundamentales: el económico, el político y el social, es en ésta
relación donde cobra importancia la institucionalidad para el correcto
funcionamiento de cada parte y del propio Estado.
El Mercado, a su vez, es un arreglo institucionalmente complejo, donde existen

reglas y normas que regulan las transacciones y el intercambio de mercancías y
de derechos de propiedad (Ayala, 1999: 15). Además de reglas, en el mercado
existen precios, bienes, servicios, compradores y vendedores.
La Sociedad Civil por su parte, refiere el conjunto de individuos y de entes

organizados sujetos de conflictos políticos y económicos. De ella emergen las
demandas que se dirigen hacia el sistema político y económico para buscar
respuesta a través de políticas y programas. La Sociedad Civil organizada surge
como una alternativa y como complemento al sistema estatal de provisión de
bienestar social y no como institución esencial responsable de satisfacer las
necesidades sociales. Una Sociedad Civil activa es considerada una parte básica
de la política de la tercera vía, la cual surge como una alternativa opuesta al
Neoliberalismo ya que busca mostrar que gobierno y empresa deben jugar un rol
crucial en justicia social y en muchas otras áreas. En el sector social se
encuentran inmersas asociaciones civiles, fundaciones, instituciones de
beneficencia privada, instituciones de asistencia privada, organizaciones no
gubernamentales.
101
Lección 44. Régimen político
El enfoque de redes atiende la crisis de los modelos tradicionales de gobierno y

propone nuevas posibilidades de las estructuras de gobernación (governance).
Ibarra y otros (2002) sostienen que la sociedad industrial se caracterizó por las
rigideces y líneas divisorias bien establecidas, en los procesos de gobierno de la
acción pública.
Tales esquemas vienen siendo desafiados y se vienen configurando nuevos

esquemas de gobernación, donde los tradicionales caminos unidireccionales,
jerárquicos y monopolísticos se vienen atenuando y en ocasiones desapareciendo.
Esto está generando, según ellos “a nuevas dialécticas entre regulaciones
públicas, mercantiles, asociativas y comunitarias” (p.58). Tales renovaciones
gubernamentales originan nuevas posibilidades de una acción colectiva más
plural, heterogénea aunque compleja en su verdadera dimensión.
Las consecuencias políticas del modelo de redes son contundentes, en especial

desde la participación, la acción pública y las políticas públicas: se pretende dar
entrada a nuevos actores, de cualquier ámbito, haciendo la red más densa, plural
y heterogénea, pero políticamente más poderosa e incidente en la distribución del
poder. A pesar de reconocer la institucionalidad, los actores gubernamentales, las
redes quieren decidir e imponer un mandato a las autoridades competentes.
No las quieren sustituir, las quieren controlar y de alguna manera someter a sus
decisiones. Tales pretensiones, suponen producir nuevos marcos de referencia
por medio de nuevos discursos y creencias en la definición de nuevos paradigmas
de la política pública. La red aspira a comandar los designios de la acción pública,
102
a ser los principales, mientras los gobiernos se convierten en los agentes de sus
mandatos.
Como se ha establecido la gobernación de alta intensidad democrática no sólo

requiere instrumentos de liderazgo público ante las potentes lógicas del mercado y
las tradicionales maniobras gubernamentales, sino también instrumentos de
radicalización participativa. Los autores de la democracia radical, resaltan los
aportes del modelo de redes al capital social, a la innovación democrática, a las
nuevas oportunidades de socialización y a las nuevas oportunidades de la acción
pública.
El capital social, es un concepto relativamente nuevo en la literatura de las

ciencias sociales, que aparece con gran ímpetu y con nuevas posibilidades para
entender el desempeño social. Coleman (1988), Putnam (1993), son entre muchos
los que retoman una vieja idea expresada en torno a la cultura cívica de Almond y
Verba a comienzos de los 60. El capital social es considerado en una doble forma:
la primera idea tiene que ver con el énfasis sobre la estructura de redes o de
conexiones sociales. El segundo aspecto, es que el capital social tiene que ver
con una propiedad sicológica, obviamente basada en la confianza establecida
entre sus afiliados, como también en las instituciones y en las comunidades. Lo
importante del capital social es que se ha convertido en un determinante del
desarrollo en toda su expresión.
En la actualidad asistimos a las innovaciones democráticas permanentemente.

Esto tiene que ver con las diversas e imaginativas formas de participación en los
asuntos públicos, con diversos actores que reclaman incidir pero no aspiran a
más, que intentan impactar las políticas públicas a sí no sean de su entorno
103
inmediato, pues existen asuntos universales que nos afectan indistintamente de la

ubicación espacial, como la guerra, el cambio climático y los derechos humanos.
Estamos ante la emergencia de un ciudadano universal, esto es, un ciudadano

preocupado por asuntos del futuro de la humanidad y de las especies, más allá de
los asuntos que le afectan directamente. Un ciberciudadano que tiene la
posibilidad con ciudadanos de cualquier latitud, apoyando los nuevos movimientos
sociales y formando redes de distinta naturaleza.
Por ello, ha creado e impulsado formas alternativas de socialización, como las

redes sociales del internet y muchas otras modalidades de adscripción que
permiten intercambiar, debatir y apoyar múltiples causas reales o imaginarias,
posibles o no. La realidad se construye de manera diversa y las Tic´s empiezan a
sorprender a todos los que quieren participar y pertenecer a una colectividad cada
día más universal. A pesar de las barreras y de la brecha digital, en el mundo son
cada día mayores las posibilidades para acceder a estos recursos y difícilmente
se detendrá esa carrera tecnológica.
Ya no es necesario estar de cuerpo presente en la acción pública, la ciber-

participación, la democracia digital y en ultimas el homo videns ocuparan y
contornearán la acción y la política en los años venideros.
104
Presentación
La siguiente experiencia pretende resaltar los procesos de planeación
participativa en una de las ciudades más grandes y populosas del mundo. Se
trata de un proyecto de recuperación de la experiencia de planeación participativa
por un grupo d profesores y alumnos de la Universidad Nacional Autónoma de
México, publicado por la red Urbared, bajo la Ficha No 5. Puede consultarse en
www.urbared.ungs.edu.ar/recursos_b iblioteca.htm, consultado el 10 de
diciembre de 2009.
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROGRAMAS PARCIALES DE

DESARROLLO URBANO DE LA CIUDAD DE MÉXICO
I.- Lo inédito
Lo inédito fue la invitación que realizara la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda del Gobierno de la Ciudad de México para que la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM) participara en la realización de algunos programas
parciales, expresando la importancia que tenía para este proceso el que se
estructurara un equipo técnico-social, constituido por arquitectos y sociólogos o
científicos sociales. Esta responsabilidad la UNAM la asumió desde el Programa
Universitario de Estudios sobre la Ciudad para tres programas, pero en varios
participaron también docentes e investigadores de nuestra universidad.
Por ello, lo primero que hay que destacar es que en esta experiencia de
planeación participativa una instancia de gobierno recurrió a la capacidad
profesional de nuestra universidad y lo hizo con la mayor apertura para que, a
partir de unos lineamientos generales relacionados más con los productos que con
105
las características del proceso, diseñáramos una estrategia de planeación

participativa del desarrollo urbano local.
Esto permitió que investigadores, docentes, alumnos de licenciatura y

principalmente de posgrado de diferentes carreras (arquitectura, geografía,
sociología, ciencia políticas, trabajo social) se involucraran en un inédito proceso
de generación de nuevos conocimientos sobre la ciudad, se vincularan
directamente con diferentes instancias de las instituciones gubernamentales de
nivel local y central y que tuviesen la oportunidad de trabajar con la ciudadanía en
los espacios seleccionados, en un ejercicio cuyo principal objetivo fue elaborar
un/unos instrumentos de planeación y de gestión que permitan mejorar las
condiciones de vida - físicas y sociales - de la población.
Partimos de que el vínculo entre los académicos, los funcionarios públicos y los
políticos no es fácil . Tampoco lo es entre las autoridades y la ciudadanía y entre
ésta y los académicos. Pero precisamente a partir de estos trabajos en los que
están involucrados actores con intereses tan distintos pero que comparten el
compromiso de trabajar para lograr una ciudad más humana, más equitativa, más
incluyente, la evaluación académica puede ser un instrumento útil. La idea es que
con esta experiencia se inauguraron nuevas y mejores relaciones y compromisos
entre quienes están involucrados en este ejercicio, que redunden en beneficios
para la ciudad y que permitan, de construir entre todos un estilo diferente de
relación entre gobierno y ciudadanía.
II- El proceso
En cada uno de los programas la experiencia tuvo características particulares en
función de los elementos territoriales, económicos y sociales que presentaban
cada uno de estos espacios urbanos. Sin embargo, para Santa Cruz Acalpixca en
la Delegación Xochimilco, el Centro Histórico de Coyoacán, San Simón Ticumac e
Insurgentes Mixcoac en la Delegación Benito Juárez diseñamos inicialmente un
106
modelo común de planeación participativa o estratégica la cual se fue ajustando

en la particular interacción que se entabló en cada comunidad. Planeación
estratégica ya que lo fundamental es la formulación de soluciones técnicas que a
la vez fuesen consensuadas por la ciudadanía y que se traduzcan en programas,
proyectos, instrumentos y acciones que suponen un ejercicio corresponsable entre
las autoridades y los diferentes actores locales.
Por ello es importante resaltar que el proceso y las etapas aquí reseñadas
corresponden a nuestra metodología, la cual obviamente no se empleó en los
demás programas, aunque existieron siempre algunos puntos en común.
Dos fueron los principales condicionamientos iniciales:

 Cuando comenzamos a trabajar en los proyectos de los programas habían
caducado las representaciones vecinales de los llamados Consejos
Delegacionales y aún no había nueva ley de participación ciudadana para la
elección de representantes de la ciudadanía. Por ello, promovimos en cada
programa la creación de un Comité de Vecinos para trabajar conjuntamente en
una convocatoria para movilizar al conjunto de actores relevantes y también para
dar seguimiento al proyecto. Posteriormente, cuando se aprobó la Ley de
Participación Ciudadana del D. F. y se eligieron los Comités Vecinales esta
situación se modificó, aunque en el caso de San Simón Ticumac, en la
Delegación Benito Juárez, el comité constituido para realizar el programa fue
prácticamente el mismo que eligió la ciudadanía en las elecciones de
representantes para el Comité Vecinal, lo cual refrendó los liderazgos naturales y
fortaleció nuestro trabajo con la comunidad.
 Las autoridades de otras secretarias y de las delegaciones agregaron a sus

tareas y responsabilidades la realización de un programa, que exigía tiempo,
dedicación, conocimientos y capacidades básicas (trabajo en grupo, entusiasmo,
interés de incluir las demandas y buscar soluciones en los procesos decisorios),
107
en fin todo lo que implica el ejercicio de planificar democráticamente. Sin duda, la

figura del/la delegada y el grado de integración de su equipo de trabajo fue
fundamental. Es claro que su papel potenció o limitó los alcances de estas
experiencias. Además, en estos programas se puso en juego el significado que
encierra el concepto de las relaciones intergubernamentales- que no aluden sólo a
la coordinación- sino a todos los elementos que están en juego en el interior del
complejo y centralizado aparato de gobierno de la ciudad, en el cual existen altos
grados de ineficiencia y corrupción heredada con inercias difíciles de modificar.
Todo esto impone restricciones a un proceso de planeación que pretende estar

basado en la participación plena de la ciudadanía.
En lo fundamental el trabajo de elaboración del proyecto se organizó en cuatro

etapas:
a) La elaboración de un prediagnóstico
En esta etapa recopilamos todo el material existente, diseñamos y aplicamos una
encuesta a residentes, usuarios y comerciantes, realizamos observaciones y
relevamiento de información en el campo, entrevistamos a vecinos, dirigentes
vecinales y sociales, representantes políticos y funcionarios del aparato central del
gobierno de la ciudad y de las delegaciones. Es de destacar aquí que sin tener
nosotros trabajo previo en estos barrios nuestra procedencia institucional el
pertenecer a la UNAM nos abrió las puertas. Los vecinos nos expresaron desde el
inicio confianza profesional y nuestra presencia fue valorada positivamente porque
no representábamos intereses particulares, sino por el contrario neutralidad
técnica y social en zonas donde existían intensos conflictos vecinales. La única
excepción fue un grupo de vecinos del centro de Coyoacán (que a diferencia de
otros de la misma zona), manifestaron una abierta oposición a cualquier iniciativa
que procediese de las autoridades, por su responsabilidad en los cambios de usos
del suelo que se realizaron violando la normatividad vigente. Esta posición de
rechazo a revisar la normatividad vigente (ZEDEC-Programa Parcial vigente) no
108
contempló el hecho de que las autoridades elegidas democráticamente a partir de

1997 creaban un nuevo escenario de relación y de compromisos en la gestión,
que ellos podían incidir directamente para revertir estos procesos y que para
hacerlo era necesario en primer lugar revisar lo existente con miras a tener un
instrumento de planeación y gestión actualizado y más eficaz. Con todo, a medida
que nuestro trabajo avanzó, fundamentando nuestros diagnósticos y nuestras
propuestas en conocimientos técnicos y sociales, logramos un mayor grado de
aceptabilidad en la comunidad local.
b) La realización del diagnóstico con la comunidad y elaboración de

propuestas en talleres
Esta etapa fue la más rica e intensa en la relación consultores-ciudadanía porque
se desarrolló en la misma un trabajo basado en la combinación del saber de los
profesionistas que lo conducen y los conocimientos, percepciones, imágenes,
historias de la colonia y de las vidas de quienes habitan, trabajan o usan estos
espacios urbanos. Se partió de una evaluación técnico-social de los problemas (un
prediagnóstico) y se buscaron propuestas que contemplaban los intereses
particulares o grupales en el interior de un proyecto más amplio de ciudad, de
ciudad para todos, de ciudad ecológica y económicamente sustentable, con
empleos, con recursos educativos, culturales, recreativos, para los niños, los
jóvenes, para las mujeres, para la tercera edad, para los discapacitados.
Esta forma de planear el futuro inmediato de una colonia supone que las
prácticas tradicionales de los técnicos se modifiquen para garantizar que la opinión
y las demandas de la ciudadanía sean atendidas. Por ello, la mejor solución
técnica siempre esta expuesta y confrontada ante los actores sociales que viven
y/o usan ese espacio urbano. Esto implica que el equipo consultor debe compartir
una cultura que valore positivamente la aceptación de las ideas que provienen de
la ciudadanía y las incorpore a las propuestas técnicas o, cuando corresponda,
109
explique de manera fundamentada la improcedencia de las mismas y por lo tanto

su no inclusión.
En este ejercicio partimos de que existen problemas e intereses muy diversos

entre los miembros que habitan y usan un espacio de la ciudad y muchas veces,
la resolución de los mismos pareciera, sino imposible, bastante lejana.
No sólo son problemas relacionados con el uso del suelo, aunque éstos sí son
graves. Son problemas generados principalmente por los cambios que
experimentó la economía y la sociedad local de manera intensa vertiginosamente
en la última década y que se expresan en el espacio.
Transformaciones sobre el territorio que se han hecho con o sin apego a las
normas y que por lo general los habitantes de una zona no están dispuestos a
aceptar. Estos programas confirman la idea de que entre los principales problemas
figuran los de la convivencia social, los cuales pueden tener en su base algún
componente urbano, pero difícilmente se solucionarán aunque se logrará instalar
un nuevo orden urbano.
Restaurar las bases de una convivencia social basada en el respeto a los

derechos individuales y colectivos de los ciudadanos supone atender problemas
propios de la economía como son los vinculados al empleo y particularmente la
informalidad; incorporar la equidad entre géneros, restablecer lazos entre los
jóvenes, los adultos y los ancianos en terreno de las prácticas sociales; crear
reglas del juego para el uso de los espacios públicos por parte de niños y jóvenes;
erradicar la violencia y la inseguridad; son las principales cuestiones entre muchas
otras. Los programas contribuyeron a elaborar un más profundo y detallado
diagnóstico porque se instalaron a nivel de la colonia o el barrio, pero sólo en
pequeña medida podrán contribuir a enfrentar problemas que escapan a sus
propósitos y alcances. Con todo hay que señalar que los talleres, cuando han
110
funcionado bien, han sido un espacio y un ejercicio para exponer y debatir ideas
sobre la vida cotidiana en estos barrios y señalar posibles soluciones.
c) La Consulta Pública
Aunque producto de la etapa anterior, la consulta pública adquiere una dinámica
propia, en parte porque la misma supone que cualquier ciudadano (no sólo los que
usa y viven en la zona) puede opinar sobre el proyecto. En las propuestas se
condensa el esfuerzo de los asesores de utilizar y empatar los criterios técnicos
con las propuestas de la ciudadanía, lo cual implica seleccionar y jerarquizar las
mismas y, por tanto, supone que los diferentes actores las confronten con sus
intereses y expresen abiertamente si sus demandas han sido incluidas o no. Lo
fundamental es llegar, a través de sucesivas propuestas, a la generación de
consensos y/o acuerdos que permitan dirimir las diferencias sustentadas en
intereses y posiciones individuales, particulares y/o grupales.
La deliberación pública, de manera respetuosa, es un ejercicio propio de la

democracia, pero actualmente es tan sólo un valor que no toda la ciudadanía
comparte o está dispuesta a ejercer. En la consulta hay plazos y un número de
audiencias y reuniones que fija la ley. Es necesario que los actores acudan a la
consulta siendo conocedores del diagnóstico y la propuesta que se vuelcan en el
documento y en los planos que se exponen. Algunos ciudadanos y usuarios llegan
a las reuniones conociendo el documento y aportan elementos a la discusión. Pero
no es poco frecuente que los ciudadanos lleguen sin hacerlo y en cambio
coloquen sus ideas iniciales u otras, las expongan a un auditorio, a veces hasta
vehementemente, manifestando sus prejuicios respecto a la posibilidad de que
sean atendidas sus demandas y creando un clima de descreimiento frente a la
posibilidad de crear nuevas bases para una gestión urbana democrática. Estos
comportamientos sin duda se fundan, en muchas décadas de ser excluidos de los
procesos de toma de decisiones y de observar como sus espacios se
transformaban, muchas veces, en sentido opuesto a los intereses de la
111
comunidad. Recuperar la credibilidad es algo que va mucho más allá de las tareas
propias del mejor de los consultores, pero debe pensarse en presentar productos
que contribuyan a que los ciudadanos los lean fácilmente, los revisen y se los
apropien a fin de que ellos se encarguen de darle seguimiento al cumplimiento de
las secciones allí comprometidas. Quizá una de las principales limitantes es el
débil uso de recursos para la comunicación social en estos procesos que fuesen
más elaborados. Tanto en los materiales que el equipo produjo y repartió para
anunciar la presencia como la elaboración de los mensajes realizados por SEDUVI
eran demasiado elementales.
d) La revisión final del documento (versión amplia y abreviada,

contestación de folios, elaboración de anexos estadísticos, visuales, etc.).
Esta es una etapa donde se intensifica (y se tensiona) la relación entre el

consultor y la SEDUVI, en tanto es esta dependencia del gobierno de la ciudad la
responsable final del producto y quien debe asumir la autoría del mismo. Sin duda,
es difícil transmitir a las autoridades en un documento, planos, fotos, listados de
firmas todas las vivencias que se protagonizan durante meses para obtener estos
productos. Mucho más, cuando es una etapa permeada de presiones de parte de
aquellos que consideran que sus intereses y propuestas no están parcial o
totalmente incluidos.
A la Asamblea Legislativa se entrega para su aprobación un documento que

expresa más que consensos, algunos acuerdos, puntos de coincidencia a los que
se ha llegado, a pesar de las diferencias que existen en la comunidad de una
colonia. Pero seguramente las propuestas en estos programas, si se concretan en
acciones, permitirán mejorar las condiciones de vida de estos espacios urbanos.
112
A los vecinos se les entrega un documento con un conocimiento más profundo e

integral de sus barrios, diferentes propuestas, una normatividad actualizada, unos
instrumentos novedosos de corresponsabilidad público-privada y un cúmulo de
acciones por realizar. Ellos podrán apropiárselo y darle seguimiento a las
propuestas para que éstas se efectivicen. Pero sobre todo queda una nueva
experiencia, un ejercicio de planeación que supone muchas horas de trabajo
colectivo, el saber vencer las tensiones y la falta de credibilidad en la autoridad y
en el apego a las normas, los cambios bastante frecuentes en las ideas y
posiciones iniciales y que requieren tiempo para ser procesados por el colectivo,
en fin un nuevo ejercicio de vida comunitaria. Un difícil proceso de aprender a
trabajar juntos primero como académicos provenientes de distintas disciplinas y al
mismo tiempo trabajar con la ciudadanía, un vínculo entre el gobierno local, la
universidad y la ciudadanía.
En estos procesos se dieron buenos pasos en el camino de construir y compartir

una cultura de la aceptación y de la tolerancia cuando se defienden intereses
distintos y muchas veces contrapuestos. Ello fue posible porque se otorgaron
elementos para generar una discusión técnica y socialmente fundamentada y se
ordenaron las propuestas de la comunidad para saber cuáles tenían coincidencias
y cuáles no. Sobre esa base fue posible establecer acuerdos básicos y por ello en
estos documentos se dejan señalados proyectos específicos que atienden
demandas puntuales sobre los que la comunidad ha manifestado posiciones
contrapuestas que en la vida cotidiana la dividen y que la autoridad debe resolver
apelando a criterios técnicos, con apego a la legalidad vigente y con mucha
sensibilidad social.
III.- El futuro inmediato
Con los programas aprobados se inició una nueva etapa la cual demanda nuevas
energías vinculadas con la difusión y la necesidad de poner este instrumento al
113
alcance de la ciudadanía y de todas las autoridades, Se trata de recuperar la

credibilidad de la ciudadanía en las autoridades y demostrar que es posible
planear y gestionar social y democráticamente el territorio. Por ello, es
responsabilidad del nuevo gobierno del PRD cumplir con los compromisos y
acciones contenidas en estos programas.
Los proyectos de programas acabados y que aún no han sido aprobados por la
ALDF deben concluirse colocando todo el empeño que sea necesario para ello.
Sin duda, si se pueden observar beneficios que generan en la comunidad de los
ya aprobados, será posible generar expectativas más favorables para su
aprobación.
Alicia Ziccardi ziccardi@servidor.unam.mx
114

Participación ciudadana en la gestión pública

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originalbeschreibung:

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Participación ciudadana en la gestión pública

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD

ESCUELA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS, CONTABLES, ECONÓMICAS Y DE NEGOCIOS

UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD

109108 - PARTICIPACION CIUDADANA

Módulo preparado por Jesús Carrillo R. Para el curso de Participación Ciudadana

Unidad 1. Teoría de la Participación .....................................................9

Capítulo 1. Conceptos, principios y significado .....................................9

Capítulo 2. Evolución Histórica ...........................................................21

Capitulo Tres. Participación y Democracia .........................................29

Lectura Complementaria ....................................................................38

Antecedentes de la Participación en Colombia Evolución y

Capítulo 4. El camino de la Participación ...........................................43

Capítulo 5. Mecanismos de Participación Política (Parte 1) ................51

Capítulo 6. Mecanismos de Participación (Parte II) ............................60

Lectura Complementaria ....................................................................69

La Acción Pública y La Participación Modelos de Intervención ..........75

Capítulo 7. Modelos de Gestión y Participación .................................75

Capítulo 8. Modelo participativo .........................................................85

Lección 38. Las Instituciones..............................................................88

Capítulo 9. Modelo de Redes .............................................................91

Lectura Complementaria ..................................................................105

Las relaciones entre la sociedad y la autoridad se ha transformando con

Consta de tres unidades académicas, cada una compuesta de tres capítulos y

políticos en las sociedades y los papeles de la ciudadanía en la toma de

Al final, cada unidad propone una lectura complementaria, basada

Es interesante la condición ambigua y seguramente paradójica que posee el

En resumidas cuentas, la participación engloba varios asuntos por resaltar. Es un

El estudiante comprenderá significados, modalidades, mecanismos y

Revisará las distintas concepciones, significados y entendimientos sobre la

Entenderá la evolución histórica de los derechos y deberes de la participación,

Unidad 1. Teoría de la Participación

Capítulo 1. Conceptos, principios y significado

Lección 1. Los Contornos de la Palabra

La participación en Colombia está de moda, especialmente a partir los preceptos

Producto de ello, se han generado, muchas expectativas, quizás demasiadas,

Sin embargo, advierte sobre la amplitud del vocablo y sobre la imposibilidad de

En principio, dice, participar significa “tomar parte”: convertirse uno mismo en

perspectiva subyace la posibilidad de adscripción, de adhesión a uno u otros,

Y la tercera posibilidad de Merino: Por participación ciudadana, se entiende aquel

Es interesante la condición ambigua y seguramente paradójica que posee el

En resumidas cuentas, la participación engloba varios asuntos. Es un acto social,

Lección 2. Algunas modalidades

No se puede considerar la participación como una expresión única y/o restringida

Bajo esta perspectiva puede haber participación: política, económica y social. La

Existen derechos económicos que están para garantizar justamente la

solidarias de la propiedad, como también el derecho a la huelga y a la

La participación en la dimensión social, comprende todas aquellas actividades

Otra manera de considerar las distintas modalidades de participación es

Finalmente, los autores citados proponen una participación incluyente o

Los autores distinguen tres tipos de política cuya diferencia se basa en la

Finalmente, está la cultura política participativa, en la que los ciudadanos tienen

Lección 3. Las consecuencias de la participación

Son muchas las consecuencias y las bondades atribuidas a la participación.

Se requiere, por tanto, la participación en la transformación de su vida y eso

Más allá de la incidencia de la participación en la acción pública, ésta produce

La condición ciudadana ha sido discutida por varias décadas desde final de la

A este tenor considera que el elemento civil se compone de los derechos

Finalmente, el elemento social abarcaba todo el espectro, desde el derecho a la

herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares

A pesar de la importancia del legado marshalliano, la ciudadanía se viene

Finalmente y bajo una perspectiva mucho más amplia, la participación es una

“Alcanzar una participación más activa de todos los sectores sociales en