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Vers un nouvel ordre migratoire mondial

HÉLÈNE PELLERIN Université d’Ottawa

Nombre d’études ont montré l’importance accrue des enjeux migratoires


pour les États depuis une vingtaine d’années. Ce sujet s’est également
imposé au niveau multilatéral, dans des contextes aussi variés que le G7,
la Commission trilatérale, le Conseil de l’Europe, l’OTAN, ou des agences
plus spécialisées telles que l’Organisation internationale pour les Migra-
tions (OIM) et le Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR). On pourrait
interpréter cette projection des enjeux migratoires sur la scène internatio-
nale comme étant une réaction de la communauté internationale visant à
mobiliser les États et à les encourager à trouver de nouvelles solutions face
aux changements dans les dynamiques migratoires. Mais il est important
de noter qu’au-delà de cet effort de conscientisation, les organisations
internationales ont abordé plus directement la question de la gestion multi-
latérale des migrations internationales.
Une gestion multilatérale des flux migratoires peut paraître impratica-
ble voire idéaliste, compte tenu des différences et particularités nationales
qui influencent les politiques migratoires des États. Le débat sur la mondia-
lisation et la souveraineté étatique a d’ailleurs soulevé ce problème et révélé
l’existence de deux camps : l’un affirme que la souveraineté des États est
minée par la mondialisation – y compris le pouvoir de contrôler les flux de
personnes (par exemple Sassen, 1998), l’autre souligne que les questions de
contrôles des frontières et de nationalité sont les seuls domaines où la
compétence de l’État est demeurée presque intacte (par exemple Freeman,
1998; Hollifield, 2000). Les ébauches de gestion multilatérale des migra-
tions internationales semblent couper court à ce débat, en faisant naître une
troisième option, à savoir, d’une part la transformation des modalités de
contrôle étatique et, de l’autre, la constitution d’un ordre mondial conçu
comme directoire ou d’une configuration politique susceptible d’ordonner
les dynamiques migratoires selon de grands principes généraux.

Hélène Pellerin, Département de science politique, Université d’Ottawa, Ottawa,


Ontario K1N 6N5; hpelleri@uottawa.ca
Canadian Journal of Political Science / Revue canadienne de science politique
36:2 (June/juin 2003) 363-380
© 2003 Canadian Political Science Association (l’Association canadienne de science politique)
and/et la Société québécoise de science politique
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Le texte qui suit va tenter de mettre en lumière cet ordre migratoire


mondial en construction, à travers l’analyse des efforts multilatéraux en la
matière depuis le début des années quatre-vingt-dix. Cette analyse devrait
permettre d’identifier les principes directeurs qui guident les États dans le
développement de nouvelles modalités de contrôles migratoires, ainsi que
la nouvelle configuration des rapports de force qui se met en place entre
régions d’origine et aires d’accueil. Mais avant de procéder à cette analyse,
une discussion conceptuelle s’impose sur la notion d’ordre mondial et ses
effets sur la gestion étatique. La deuxième section décrira les principaux
efforts de coopération dans ce domaine depuis les années quatre-vingt dix,
du point de vue de leurs caractéristiques principales et de leurs effets struc-
turants. La troisième partie fera ressortir les intérêts sous-jacents à l’ordre
migratoire en construction.

1. Sur la gestion des migrations internationales


Quelle signification donner aux efforts internationaux de la dernière
décennie? Constituent-ils un déplacement progressif de l’autorité de
l’échelon national à l’échelon international ou sont-ils une illustration de
l’importance des migrations internationales comme composante de la
mondialisation? Ces questionnements nous viennent des approches en
relations internationales. En ce qui a trait à la première problématique, elle
oppose les réalistes et les néo-institutionnalistes sur la souveraineté et les
transferts de pouvoir (respectivement Ghosh, 2000; Hollifield, 2000). La
seconde problématique oppose le structuralisme et le post-structuralisme
quant à l’impact de la transnationalité migratoire sur les structures west-
phaliennes et du capitalisme. Les pessimistes voient dans les migrations un
phénomène tributaire des processus propres au système international et au
capitalisme mondial (Sassen, 1998), tandis que les optimistes y voient une
façon de démanteler ou de miner les structures actuelles du pouvoir et de
l’inégalité (Kastoryano, 2000). Une troisième problématique paraît
centrale pour examiner non seulement le glissement vers la scène interna-
tionale mais aussi l’évolution des mesures préconisées et adoptées par les
États dans leur gestion des migrations internationales. Il s’agit d’une
approche historique d’économie politique, qui considère les migrations et
leur gestion comme étant aussi reliées aux dynamiques de l’économie poli-
tique sur la scène mondiale.
Robert Cox avait inventé le terme ordre mondial pour faire référence
à un ensemble de structures regroupant des formes d’État, des blocs histo-
riques et une configuration particulière de relations de production (1987).
Cette conceptualisation a l’avantage de saisir la complexité des phénomè-
nes, en les articulant aux structures économiques, politiques et idéation-
nelles qui gèrent les rapports sociaux et contribuent à leur formation. Par
ailleurs, il s’agit d’une approche historique qui voit la possibilité de chan-
Résumé. De nombreux efforts ont été entrepris dans des forums multilatéraux depuis les
années 1990 pour réguler les politiques migratoires des États dans les aires de départ, d’ar-
rivée et de transit. Est-ce la fin du contrôle souverain de l’État sur ses frontières? Le fait que
ces efforts ne réduisent pas nécessairement l’emprise de l’État sur la politique migratoire
nous invite à la prudence. Une autre interprétation consiste à relier ces efforts à l’érection
d’un nouvel ordre migratoire à l’échelle mondiale. L’article présente ces efforts pour ensuite
chercher à comprendre les priorités économiques et politiques sous-jacentes, ainsi que les
rapports de force qui les caractérisent. Il dégage enfin les conséquences les plus importantes
de ces changements.
Abstract. Many multilateral efforts have unfolded since the 1990s with the objective of
discussing the improvement of migration regulations. Can these efforts be conceived as the
sign that the sovereignty of the nation-state is eroding? The fact that states remain in control
of many dimensions of migration policies invites a cautionary answer. An alternative inter-
pretation consists in comprehending these efforts as conditioning a new world migration
order. The article presents these efforts in order to discuss their underlying economic and
political priorities, as well as the power relations involved. Some of the most important con-
sequences of this transformation are then discussed.

gements tant au niveau des acteurs impliqués, que dans la nature des objec-
tifs poursuivis et dans les formes prises par cette gestion. L’analyse de
Zolberg (1991) sur le régime de Bretton Woods et les migrations interna-
tionales est une illustration de ce que peut offrir une approche historique et
articulée à l’économie politique. La gestion des migrations, y lit-on, n’a
pas toujours relevé de l’État et tenait compte non seulement d’intérêts
nationaux, mais aussi du contexte plus général de l’économie mondiale et
de l’ordre politique et idéologique de la guerre froide, du moins dans les
pays industrialisés de l’Ouest.
La notion d’ordre migratoire permet de voir les liens qui se forment
entre les phénomènes économiques et politiques et leur évolution. L’es-
sentialisme qui fait de l’État l’acteur central, uniforme et invariant est
remis en question à travers cette perspective historique. Mais si l’on veut
percevoir les changements dans l’ordre migratoire, l’approche proposée
par Cox permet d’aller encore plus loin, car elle pointe vers les espaces et
moments de dissension et vers les efforts de construction d’un consensus
ou d’une hégémonie autour de forces sociales particulières. En ce sens, les
principes et formes d’articulation du politique et de l’économique adoptés
par la gestion migratoire jouent un rôle fondamental dans la construction
d’un ordre hégémonique, car non seulement ils conditionnent les dyna-
miques migratoires, mais ils rétrécissent l’éventail des options offertes.
Dans ce contexte, les moments de crise ou de redéfinition des rapports de
force sont particulièrement riches d’information sur les intérêts sous-
jacents aux transformations des mesures de gestion des migrations inter-
nationales. C’est ce que révèle la période qui débute avec les années
quatre-vingt dix.
Les principes directeurs d’un ordre migratoire s’érigent au sein de
discussions où des problèmes sont présentés et des éventails de solutions,
proposés. Ce sont historiquement les intérêts des régions et des États les
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plus riches et les plus puissants qui ont conditionné le contenu des princi-
pes et déterminé les approches privilégiées. Comme Zolberg l’a suggéré
pour la période qui suivit la Deuxième Guerre mondiale, ce sont les inté-
rêts des plus puissants, en l’occurrence les pays d’accueil, qui ont structuré
l’ordre des priorités sur le plan de la mobilité et des migrations. Ces prin-
cipes, une fois reconnus, sont devenus les paramètres servant de base aux
politiques des États et aux stratégies des autres intervenants.

2. La coordination internationale des politiques migratoires


Contrairement aux questions de commerce international et de politique
monétaire, où des décisions sont prises à la fois au niveau national et inter-
national, ainsi que par des acteurs étatiques et privés, les politiques migra-
toires sont un domaine où la compétence de l’État est encore centrale. Tous
les États ont la compétence voulue pour gérer leurs politiques, c’est-à-dire
l’entrée, le séjour et la circulation des migrants, selon la situation interne et
internationale qui prévaut. Cet état de fait a caractérisé la plus grande partie
du vingtième siècle, particulièrement en ce qui concerne les pays d’accueil
les plus industrialisés, qui ont fait preuve de leadership dans ce domaine.
Par delà les États, il existe aussi des organisations multilatérales qui
s’occupent des migrations internationales. La plupart d’entre elles ont vu
le jour après la Deuxième Guerre mondiale, dans un contexte où des
problèmes de rareté et de surplus de population, de réfugiés et d’exode ont
amené certains États à souhaiter que les déplacements de personnes soient
coordonnés par des organisations multilatérales spécifiques, en fonction de
leurs besoins économiques et de leurs intérêts respectifs. Dans la période
de l’après-guerre, ces organisations, principalement l’OIM, et le HRC et
l’Organisation internationale du Travail (OIT), ont joué un rôle limité, qui
fut essentiellement un rôle de soutien aux États dans leur gestion des
migrations internationales (Haas, 1964; Zolberg, 1991). Le Haut-Commis-
sariat pour les réfugiés a servi à protéger les personnes persécutées, ainsi
qu’à aider les États à respecter les obligations que leur imposait la Conven-
tion de Genève sur le statut de réfugié. L’OIM a servi essentiellement à
transporter les migrants d’une aire d’origine à une aire d’accueil. Quant à
l’OIT, marginalisée dès le début de la guerre froide pour ce qui est de la
gestion des questions migratoires, elle a servi de référent sur la question
des droits des travailleurs migrants. À travers leurs activités, ces organisa-
tions ont également servi à institutionnaliser les catégories significatives
de migrants, à savoir les travailleurs et les réfugiés.
Les changements survenus depuis les années quatre-vingt-dix dans la
gestion des flux migratoires sont reflétés dans les négociations et les
accords internationaux. On remarque une augmentation du nombre d’or-
ganisations et d’instances de coopération, sur la scène régionale et inter-
nationale, qui poursuivent des objectifs reliés à la gestion des migrations
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internationales. Plusieurs organisations ont été créées au cours des années


quatre-vingt dix, dont un grand nombre vise surtout à coordonner les
contrôles aux frontières. D’autres, qui existaient auparavant, ont vu leur
mandat s’élargir au cours de cette décennie, de telle sorte qu’elles jouent
un rôle important dans la promotion de principes nouveaux dans la gestion
des migrations. C’est le cas, entre autres, de l’OIM, mais aussi du HCR.
L’OIM est devenue, depuis les années quatre-vingt-dix, un centre de
réflexion et d’initiatives régionales pour la redéfinition des catégories de
migrants et pour la recherche de solutions de rechange – lire régionales –
dans la gestion globale des migrations internationales. Quant au HCR, ses
activités ont aussi permis de revoir la catégorie du réfugié, en développant
des pratiques différenciées selon que les personnes persécutées étaient
menacées à l’intérieur de leurs frontières ou à l’extérieur. Les nouvelles
organisations, de leur côté, se concentrent en priorité sur le contrôle des
migrations clandestines pour des raisons de sécurité, et contribuent ainsi à
revoir les catégories significatives de migrants pour cette nouvelle période
de l’histoire. Le tableau 1 présente les changements dans la gestion des
migrations au niveau multilatéral entre 1945 et 1990, selon leur approche
sécuritaire ou socio-économique.
Le Tableau 1 illustre l’accroissement du nombre d’organisations
multilatérales au cours de la période récente. Celles-ci sont d’ailleurs
présentes dans les débats et, dans certains cas, elles prennent même l’ini-
tiative de démarches de coopération entre les États pour mieux harmoniser
leurs politiques migratoires. L’OIM, par exemple, encourage les initiatives
régionales du type du processus de Puebla – Conférence régionale sur les
migrations qui réunit les pays d’Amérique du Nord et d’Amérique
centrale 1. Dans le cas de l’Europe, il existe aussi plusieurs initiatives, dont
certaines sont l’œuvre des institutions de l’Union européenne, comme les
dispositions du Traité d’Amsterdam, des sommets du Conseil européen de
Tampere en 1999 et de Laeken en 2001 sur un « espace de sécurité, de
liberté et de justice », ou la Convention de Schengen. Dans l’ensemble, ces
initiatives diverses visent la création et l’adoption, par les États membres,
d’une politique migratoire commune. D’autres initiatives européennes,
également issues des turbulences causées par la chute du mur de Berlin,
portent essentiellement sur les contrôles, telles les activités du Centre
international sur le développement de politiques migratoires (L’ICMPD)
sur le renforcement des modalités de contrôle à la frontière 2. En Asie, le
symposium de Bangkok ou le processus de Manille sont des initiatives
plus limitées dans leur approche, destinées beaucoup plus à amener les
États de l’Asie du Sud-Est à discuter de gestion qu’à adopter des mesures
concrètes. Le symposium de Bangkok a néanmoins adopté une déclaration
condamnant les réseaux de migration illégale, particulièrement le trafic de
personnes à des fins d’exploitation.
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TABLEAU 1
Instances internationales et régionales de gestion des migrations,
après-guerre et pendant les années 1990

Contrôles frontaliers Mesures d’ensemble


Instances Consultations intergouvernementales OIM
internationales sur l’asile, les réfugiés et les politiques OIT
migratoires en Europe, en Amérique HCR
du Nord et en Australie (IGC) Conférence internationale
sur la Population et le
Développement (ICPD)
Instances Centre international sur le Conseil de l’Europe
régionales développement de politiques Union européenne
migratoires (ICMPD) OCDE
Processus de Budapest
Conférence régionale sur les
Migrations (CRM ou Processus
de Puebla)
Symposium de Bangkok
Dialogue sud-américain
Convention de Schengen
Processus de Manille
Consultation Asie-Pacifique
Légende:
ICMPD : Autriche, Suisse, Hongrie, Slovénie.
Processus de Budapest : Albanie, Autriche, Biélorussie, Belgique, Bosnie-Herzégovine,
Bulgarie, Canada, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Fin-
lande, FYROM, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lithuanie,
Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Fédération russe, Slovaquie, Slo-
vénie, Espagne, Suède, Suisse, Turquie, Ukraine, Royaume-Uni, Conseil et Com-
mission européenne, Europol, Conseil de l’Europe, HCR, Interpol, OIM, IGC,
ICMPD.
CRM : Belize, Canada, Costa Rica, République dominicaine, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mexique, Nicaragua, Panama, États-Unis
Dialogue sud-américain : Argentine, Bolivie, Brésil, Colombie, Chili, Equateur, Para-
guay, Pérou, Uruguay, Vénézuela.
Processus de Manille : Australie, Brunei, Cambodge, Chine, Indonésie, Japon, Corée du
Sud, Laos, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Philippines,
Singapour, Thaïlande, Vietnam.
Consultation Asie-Pacifique : Australie, Bangladesh, Cambodge, Chine, Inde, Indonésie,
Japon, Corée du Sud, Laos, Malaisie, Myanmar, Népal, Nouvelle-Zélande, Philippi-
nes, Singapour, Sri Lanka, Thaïlande, Vietnam.
Sources: OIM, 2002; Klekowski von Koppenfels, 2001; Widgren, 1994. Données com-
pilées par l’auteur.

Les efforts régionaux et internationaux contribuent à structurer les


dynamiques migratoires parce qu’ils touchent directement les politiques
migratoires des États dans les aires de départ. Les instances de coopération
favorisent ainsi une plus grande coordination, voire une convergence dans
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certains cas, des politiques migratoires sur le plan des contrôles de l’entrée
et du séjour des migrants. On peut même observer, au-delà de ce rappro-
chement des politiques, l’érection de principes généraux facilitant une
vision commune de la problématique migratoire.
La période qui a suivi la Deuxième Guerre mondiale s’est caractéri-
sée par les principes de productivité économique et de protection des réfu-
giés, qui ont guidé les diverses modalités de gestion appliquées par les
États sous forme d’ententes bilatérales ou par la ratification de la Conven-
tion de Genève sur le statut de réfugié. Ces modalités correspondaient
d’ailleurs à la dynamique créée sur le plan économique par l’organisation
fordiste de la production dans les pays industrialisés, qui recrutaient régu-
lièrement des travailleurs migrants durant cette période. Du point de vue
de la sécurité, le contexte était celui de la guerre froide et de l’exclusion
des États communistes des instruments mis en place, quoique leurs béné-
ficiaires aient été en grande partie des ressortissants de ces pays commu-
nistes 3. L’ordre migratoire après la Deuxième Guerre mondiale avait deux
pôles d’activités reconnus par l’ensemble des États, à savoir la question
des réfugiés pris en charge par le Haut-Commissariat des Nations Unies
pour les réfugiés, et la protection des travailleurs migrants, responsabilité
de l’Organisation internationale du Travail. Un autre volet s’est progressi-
vement développé, la gestion des personnes déplacées, assumée par l’Or-
ganisation internationale pour les Migrations (Widgren, 1994).
La période actuelle est différente à bien des niveaux. D’abord, on
note une plus grande régionalisatio n dans la gestion des migrations inter-
nationales. On le voit dans les relations de l’Union européenne avec
l’Europe de l’Est et avec les pays au sud de la Méditerranée, où des
ententes spéciales visent à harmoniser les pratiques administratives des
zones d’émigration, sur les visas entre autres. On le constate également
en Amérique où les pays d’émigration de l’Amérique centrale, à travers
le processus de Puebla, visent un alignement au niveau judiciaire, dans
les procédures et définitions de pratiques criminelles (Pellerin et Over-
beek, 2001). Contrairement à l’après-guerre où l’accent portait, au
niveau multilatéral, sur la gestion différenciée des réfugiés et des
travailleurs migrants, la période actuelle s’oriente davantage vers la défi-
nition de nouveaux espaces de circulation et de contrôle, avec, en corol-
laire, une importance accrue pour le statut légal ou illégal des migrants.
Les mesures prises, notamment au niveau international, concernent parti-
culièrement les flux illégaux de migrants, que ce soit les demandeurs
d’asile déboutés, les migrants sans papiers et les victimes de trafics de
personnes. Ces préoccupations traduisent une volonté manifeste, de la
part des États, de contrôler de façon plus serrée le mouvement des
personnes, quitte à étendre ce contrôle au-delà des frontières nationales.
C’est ainsi que ces États renforcent des mesures visant à intercepter les
migrants sans papiers en haute mer ou en transit, ou créent des zones
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humanitaires gérées par des représentants de la communauté internatio-


nale et qui visent, entre autres, à éviter des déplacements de population
trop importants (Chimny, 1998). Parallèlement, des initiatives sont prises
pour faciliter les déplacements de certains types de migrants, à travers la
coordination ou l’harmonisation de la régulation des migrations de
personnes à l’échelle régionale ou internationale.
Il est important de noter que la nouveauté de l’ordre migratoire émergent
ne se mesure pas uniquement, ni même principalement, par plus ou moins
d’ouverture. Chaque période historique présente un ensemble de pratiques
favorisant la mobilité des personnes et d’autres qui la restreignent. Et ces
pratiques sont générées par la construction de nouvelles aires de mouvement
et de nouvelles catégories de migration. L’ordre migratoire qui se construit
depuis les années quatre-vingt dix promeut une certaine liberté de mouve-
ment, notamment quant à de nouvelles catégories de migrations qui s’institu-
tionnalisent. C’est le cas des pratiques de migration temporaire de certaines
catégories de travailleurs, qui deviennent une stratégie généralisée, même
dans les pays dits d’immigration comme le Canada ou l’Australie, qui sont à
l’affût d’une main-d’oeuvre hautement qualifiée. Par contre, l’étau se resserre
pour d’autres catégories de migration qui s’étaient développées au cours des
années soixante et soixante-dix, notamment l’entrée des familles de
travailleurs dans les pays d’accueil et l’entrée des migrants non qualifiés.
La reconfiguration actuelle des rapports de force et des principes
directeurs est peut-être encore plus révélatrice des changements en cours.
Deux principes, développés dans les enceintes multilatérales depuis les
années quatre-vingt dix, illustrent les priorités économiques, politiques et
géographiques qui se définissent. Le premier est le principe de la migra-
tion ordonnée ou encore de l’ouverture contrôlée (Singh, 1998). Ce
concept évoque une logique selon laquelle les migrations internationales
sont bénéfiques lorsqu’elles sont gérables. Les flux migratoires qui ne
sont pas gérables, à savoir ceux qui ne se situent pas dans le cadre de la
légalité, doivent être interdits. Quant aux flux migratoires autorisés, ils
doivent pouvoir se matérialiser avec le moins d’obstacles possibles, pour
le bénéfice des migrants, des aires de départ et des aires d’arrivée. Ce
principe est de plus en plus reconnu, notamment dans les pays d’immi-
gration d’installation comme l’Australie, le Canada et les États-Unis,
avec des programmes spécifiques pour attirer le « capital humain » des
migrants qualifiés qui, par ailleurs, ont souvent des contacts et des
réseaux mondiaux propres à favoriser la position de concurrence des pays
d’accueil. Même certains pays dans les zones d’origine, qui ont accepté
l’ouverture aux marchés mondiaux, considèrent ce principe comme béné-
fique dans la mesure où il permet de légitimer une restructuration écono-
mique et sociale orientée vers les besoins de l’économie mondialisée. En
effet, les remises d’argent fort importantes des travailleurs migrants se
comparent avantageusem ent aux investissements directs étrangers. Il
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s’agit en somme d’une sorte d’avantage comparatif qui favorise la forma-


tion de migrants qualifiés.
Le second principe, développé par des experts, en l’occurrence dans un
rapport de la Commission trilatérale en 1993, est celui du droit de rester dans
son pays d’origine (Meissner et al., 1993). Il est important de souligner qu’il
est contraire au principe sous-jacent à l’ordre migratoire construit après la
Deuxième Guerre mondiale, à savoir le droit de tout individu de quitter son
pays, droit institutionnalisé par la Convention sur les droits politiques et
civils (Hyndman, 2001). Mais, loin de faire appel à une logique opposée au
libéralisme, le droit de rester dans son pays d’origine évoque la promotion
de conditions de développement propres à inciter les migrants potentiels à
rester sur place. Ce principe devrait donc s’accompagner d’une stratégie
visant à améliorer les conditions de vie dans les pays d’origine, de façon à
éliminer les pressions migratoires. Mais dans un contexte économique
mondial de néolibéralisme, on comprend bien que ce second principe fut
subordonné au premier, du moins dans la plupart des pays industrialisés4.
Les États industrialisés et les organisations internationales ont plutôt opté
pour la création de zones protégées à proximité ou à l’intérieur des frontières
des États où les migrants se sentaient en danger (Loescher, 1992).
Le principe de la migration ordonnée a eu pour effet de promouvoir
la convergence des politiques migratoires des pays d’accueil, mais aussi
des pays d’origine des migrants, en rétrécissant l’éventail existant des
possibilités de contrôle. Les contrôles frontaliers sont ainsi devenus plus
répandus en Europe que les contrôles internes des documents d’identité ou
des permis de travail, en partie en raison des efforts de l’ICMPD et de la
nouvelle orientation de l’Union européenne (Hammar, 1992).

3. Hiérarchies et rapports de force dans le nouvel ordre migratoire


Ces principes directeurs représentent une transformation des structures
hégémoniques de l’après-guerre, mais surtout des développements des
années soixante-dix et quatre-vingt qui avaient remis en cause l’ordre
migratoire de la période qui suivit la Seconde Guerre mondiale. Deux
arènes sont devenues particulièrement importantes dans ce contexte de
redéfinition des principes directeurs : celle qui met aux prises les États
d’accueil et les États dans les zones de départ des migrants et celle qui
oppose les États d’arrivée entre eux. Ces deux champs de lutte seront
discutés successivement.

A) Vers une socialisation des coûts de gestion des migrations entre zones
de départ, de transit et d’arrivée
Les changements de l’économie mondiale et de l’ordre politique ont fait en
sorte que des divergences importantes entre aires d’origine et de destina-
tion se sont cristallisées vers la fin des années quatre-vingt. Alors que
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l’économie mondiale passait d’une production de type fordiste, définie


autour de stratégies nationales d’accumulation, vers une production beau-
coup plus décentralisée dans un contexte de crise politique et fiscale, la
demande de main-d’oeuvre étrangère dans les pays industrialisés s’est
beaucoup atténuée. Les pays destinataires ont tous adopté des mesures
restrictives très semblables, avec une sélectivité beaucoup plus grande des
migrants et des interprétations de plus en plus restrictives de la Convention
sur le statut de réfugiés. Dand les pays d’émigration, d’autre part, les trans-
formations de l’économie mondiale et le passage au post-fordisme ont
entraîné une augmentation du chômage et des réformes politiques impor-
tantes. L’interventionnisme dans l’économie n’étant plus pratique, rares
furent les pays qui intervinrent pour empêcher ou dissuader l’émigration
qui, d’ailleurs, servait de soupape de sûreté dans plusieurs de ces écono-
mies en perte de vitesse.
Cette situation avait permis de modifier l’ordre migratoire. Les États
des aires de départ des migrants avaient ainsi réussi à acquérir des avan-
tages à travers des ententes bilatérales et multilatérales avec les pays d’ac-
cueil. Ils sont devenus partenaires dans la négociation et la détermination de
toute une série de mesures, portant par exemple sur les conditions d’emploi
des migrants dans les sociétés d’accueil, l’assistance dans les remises de
salaires aux pays d’origine, l’aide au retour et l’aide au développement qui
pouvait servir à réduire les incitatifs à la migration. C’est dans ce dernier
domaine que les États dans les aires de départ avaient obtenu le plus de
succès durant cette période. Ainsi, au cours des années quatre-vingt, l’aide
publique au développement (APD), comme mécanisme de réduction de la
pression migratoire, représentait la forme la plus importante d’assistance
des pays industrialisés aux pays pauvres, par rapport au commerce et à l’in-
vestissement direct étranger. Les pays d’origine avaient réussi à rendre
presque automatique le lien entre développement et migration, de sorte
qu’ils pouvaient associer un contrôle plus efficace de l’émigration à l’aide
économique publique en provenance des pays industrialisés. Plusieurs
ententes de coopération furent développées bilatéralement ou multilatérale-
ment, notamment entre ce qui était alors la Communauté économique euro-
péenne et les pays du groupe Afrique, Caraïbes, Pacifique (ACP) et avec les
pays au sud de la Méditerranée.
Les efforts de la période actuelle pour instaurer un nouvel ordre
migratoire sapent directement ces développements bénéfiques aux pays
d’origine en ce qu’ils dissocient les contrôles migratoires de l’assistance
économique. Une étape marquante de cette nouvelle approche fut la
Conférence internationale sur la Population et le Développement en 1994.
Les pays moins développés ont tenté d’institutionnaliser la pratique de lier
l’APD aux contrôles migratoires en invitant la tenue d’une conférence des
Nations unies sur le sujet des migrations internationales et du développe-
ment. La proposition, qui émanait du Groupe des 77, n’a pas reçu l’appro-
Vers un nouvel ordre migratoire mondial 373

bation de l’Assemblée générale des Nations unies. Le refus tenait en


grande partie au lien direct qui était fait dans la déclaration entre le déve-
loppement et les migrations, ainsi qu’à l’idée de faire de l’aide publique au
développement une priorité. Il faut préciser que ces années marquent
l’apogée d’une prise de position idéologique d’anti-interventionnis me
dans l’économie de la part des institutions financières internationales et
des pays industrialisés et que l’APD était directement concernée. Les solu-
tions néolibérales aux problèmes de développement qu’on avançait alors –
et encore aujourd’hui – mettaient l’accent sur la bonne gouvernance, la
débrouillardise et l’injection de capital privé dans les pays moins dévelop-
pés. Sur le plan des politiques migratoires, l’aide publique au développe-
ment devait être remplacée par les mécanismes du marché pour lutter
contre l’émigration massive. Concrètement, les institutions financières
internationales ont mis l’accent sur l’investissement direct étranger, les
remises de salaires des travailleurs migrants et le retour des migrants dans
les pays d’origine comme mécanismes de lutte contre l’émigration
(UNCTAD & IOM, 1996). L’OCDE, qui a organisé une conférence sur le
sujet des migrations et du développement, a tenu un discours semblable, en
suggérant que les mesures d’assistance de la part des pays membres de
l’OCDE ne pouvaient se substituer à des actions efficaces de la part des
pays moins développés (OECD, 1994).
Malgré ce discours de laissez-faire, les États dans les aires de départ
des migrants n’ont pas été laissés à l’écart des nouveaux efforts de régula-
tion des migrations pour autant. Dès les années quatre-vingt dix, ils ont dû
s’impliquer dans l’élaboration de stratégies variées de contrôle de l’émi-
gration à la source. Les pays de destination ont demandé aux pays d’ori-
gine et de transit de partager le coût du contrôle des frontières et d’adop-
ter des mesures restrictives (Pellerin et Overbeek, 2001). Ces contrôles
posent évidemment des problèmes éthiques et logistiques importants. Car,
si le contrôle des flux migratoires est légalement et légitimement possible
dans les pays de destination, par l’invocation de la souveraineté de l’État,
il n’en va pas de même du contrôle de la sortie des personnes, à partir du
pays d’origine. Les réponses formulées jusqu’à présent par les pays indus-
trialisés consistent à éliminer les pressions à l’émigration à la source d’une
part (Meissner et al., 1993) et à contrôler les réseaux de migration illégale.
Le phénomène du trafic de migrants, dont l’ampleur est certainement en
croissance (UN ECE et al., 1994), a reçu une attention intense ces derniè-
res années de la part des autorités politiques et policières sur le plan natio-
nal et multilatéral5. Ce qui est particulièrement insidieux dans cette évolu-
tion, c’est le passage de la conception de la migration comme expression
de la rationalité individuelle, consacrée par le principe libéral du droit de
quitter son pays, à celle de la migration comme crime dont les victimes
sont les migrants, sujets à des pratiques frauduleuses et des traitements
inhumains.
374 HÉLÈNE P ELLERIN

Les pays d’origine doivent contribuer à la lutte contre le trafic de


migrants, dans les conditions stipulées par les schèmes de coopération
avec les pays de destination. Dans le cadre de la coopération régionale
entre les Amériques, et entre l’Union européenne et l’Europe de l’Est, par
exemple, la lutte contre les réseaux de migration illégale implique une
coopération policière plus grande, l’harmonisation des données statis-
tiques sur les migrants, le resserrement des politiques d’émission de visas,
des réformes du code criminel pour inclure les pratiques de trafic de toutes
sortes et, enfin, des contrôles frontaliers plus serrés (Pellerin, 1999; Pelle-
rin et Overbeek, 2001).
L’inclusion systématique des pays de transit dans ces contrôles est
une nouveauté pour l’ordre migratoire. Les pays de transit sont ces pays
qui connaissent à la fois l’émigration vers les pays industrialisés et l’im-
migration de gens qui veulent profiter de récentes perspectives de crois-
sance économique dans ces régions. Les principaux pays de transit se
situent à la périphérie des pôles de croissance économique importante que
sont l’Union européenne, l’Amérique du Nord ou le Japon. De même,
certains pays candidats à l’Union européenne, comme la Hongrie, la
Réplubique tchèque et la Slovénie, sont devenus des pôles d’attraction en
soi. Pour ces pays de transit, la coopération avec les États des aires d’arri-
vée constitue l’une des dimensions importantes des réformes et de la
modernisation des politiques publiques qui leur sont imposées par le
processus d’intégration régionale.
Le bilan de ces réformes favorise nettement les États des aires d’arri-
vée, les aires de départ et les zones de transit ne profitant guère des chan-
gements qui sont suggérés ou imposés. Les inconvénients qui désavanta-
geaient les pays d’origine au cours des années soixante et soixante-dix
perdurent, en l’occurrence l’exode des cerveaux, l’augmentation des
inégalités au sein de la société et une culture de l’émigration qui freine les
initiatives locales. À ces aspects négatifs s’en ajoutent d’autres, issus du
manque de volonté politique et de l’adoption d’une attitude de laissez-faire
concernant les transferts d’argent, de connaissances et de devises étrangè-
res des migrants (Stalker, 2000). Dans le nouvel ordre migratoire, les coûts
des politiques migratoires sont socialisés, mais les avantages tirés du
processus reviennent aux aires de destination ou aux migrants. Soucieux
d’obtenir un rendement satisfaisant sur leurs épargnes, ceux-ci tendent
d’ailleurs à conserver une plus large partie de leur salaire dans le pays de
destination sous forme de consommation ou de placements. Au cours des
années quatre-vingt, de nombreux pays d’origine ont tenté de promouvoir
activement le retour d’une part importante des salaires des migrants, sous
forme de comptes spéciaux en devises étrangères ou d’autres incitatifs,
mais ils ont, pour la plupart, échoué. Dans le contexte actuel d’orthodoxie
néolibérale, les pays d’origine sont encouragés à adopter des mesures
moins contraignantes ou discriminatoires, telles un taux de change crédi-
Vers un nouvel ordre migratoire mondial 375

ble, la baisse du taux d’inflation et de bonnes perspectives de croissance


économique (Migration Dialogue, 2001).

B) Lutte entre pays d’accueil industrialisés


Les États des aires d’arrivée et, plus particulièrement, les pays industriali-
sés avaient dessiné dans l’après-guerre les contours d’un ordre migratoire
qui visait à faciliter la circulation des facteurs de production, tout en
respectant les particularité s nationales sur le plan de la demande de main-
d’oeuvre qualifiée ou non qualifiée, ainsi que sur le plan des formes d’in-
sertion. La diversité des approches entre pays d’accueil était compensée
par la reconnaissance de principes communs quant aux catégories de
migration et aux régions concernées. C’était un système de migration de
travailleurs surtout non qualifiés, déterminé par la demande d’emploi et
par les politiques migratoires des pays d’accueil.
Depuis lors, des changements profonds ont bouleversé l’économie et
les sociétés des pays industrialisés. La restructuration du marché du
travail, les réactions sociales et les politiques étatiques ont induit des chan-
gements notables dans le domaine des migrations internationales.
Contrairement à ce qui s’est passé après la Deuxième Guerre
mondiale, il y a actuellement une forte demande pour certaines catégories
de migrants – les plus qualifiés ou les mieux nantis – par rapport à l’offre
existante, ce qui donne à cette catégorie de migrants une position avanta-
geuse. Or, les États des aires d’arrivée voudraient contrôler mieux cette
situation. La concurrence que se livrent certains pays d’accueil pour attirer
les migrants hautement qualifiés, qu’on pense aux États-Unis, au Canada,
à l’Australie ou, plus récemment à l’Allemagne ou l’Irlande (Stalker,
2000), est souvent coûteuse pour ces pays, en raison notamment d’une
insuffisance d’information. C’est à ce niveau que cherchent à intervenir
certains États industrialisés, en favorisant l’harmonisation de systèmes
compatibles d’information pour la circulation de la main-d’oeuvre haute-
ment qualifiée, mais aussi en adoptant des lois et règlementations recon-
naissant des droits à la mobilité pour cette catégorie de migrants, comme
le droit à la réunion familiale pour la durée des contrats de travail, la recon-
naissance de droits sociaux, l’accès aux systèmes médicaux et scolaires et
l’absence de réactions systémiques de discrimination contre les étrangers 6.
Il ne s’agit donc pas ici d’adopter une politique commune d’installation,
mais plutôt une harmonisation des conditions d’intégration – temporaire
ou permanente.
Par ailleurs, les efforts des pays industrialisés touchent également les
zones de départ auxquelles il revient de garantir le respect des principes
libéraux à l’égard de la liberté de circulation du capital financier et
humain. Concrètement, cela signifie que les États d’accueil recherchent
des formes d’accommodement avec les pays d’origine des migrants pour
favoriser la plus grande mobilité et la plus grande flexibilité des migrants
376 HÉLÈNE P ELLERIN

recherchés. Ces accommodements tendent, par example, à assouplir le


principe de nationalité unique imposé par certains pays d’origine ou
encore les conditions restrictives sur les remises d’argent et sur la sortie
des capitaux.
La concurrence entre ces diverses régions en ce qui concerne le recru-
tement de travailleurs hautement qualifiés est un enjeu qui reste à résoudre
dans la définition d’un nouvel ordre migratoire au niveau mondial. Des
principes régulateurs préliminaires ont été formulés dernièrement, au sein
de l’OCDE et de l’OMC, en ce qui concerne la facilité de circulation des
personnes, du capital et des marchandises, et l’assouplissement de la
règlementation du travail migrant qui pourrait être gérée par les États ou
les entreprises. Pour les autres migrants, non qualifiés, la situation est très
différente. Il n’y a pas ici de concurrence entre pays d’accueil, ou s’il y en
a une, elle vise le nivellement par le bas des droits accordés aux étrangers
sur leurs territoires. Par ailleurs, la récession économique des années
quatre-vingt, jointe à la restructuration du marché du travail, à l’affaiblis-
sement de l’État-providence et aux restrictions importantes imposées à
l’immigration, notamment en Europe, a fortement contribué à politiser le
débat sur la place des étrangers. Dans ce contexte, les secteurs écono-
miques partisans d’une ouverture à la migration, en l’occurrence les
secteurs technologiques de pointe ou encore des secteurs qui requièrent
une main-d’oeuvre abondante, s’opposent à certains secteurs associés à
l’économie traditionnelle des régions rurales et aux compartiments de la
société plus durement touchés par le chômage. Cette opposition risque de
nuire à la consolidation d’un capital social dans les pays européens. Ce qui
est en cause, ce sont non seulement les politiques relatives au degré d’ou-
verture des frontières envers les migrants, mais aussi le degré d’ouverture
des sociétés où pourront s’installer, à plus ou moins long terme, les
migrants recrutés. Autrement dit, l’enjeu déborde sur les questions et les
modèles d’intégration, comme c’est le cas dans plusieurs pays d’Europe de
l’Ouest. Alors que le terme de seuil de tolérance redevient à la mode dans
certains discours politiques, des coalitions d’employeurs font des pres-
sions sur les États pour promouvoir des modèles d’intégration se rappro-
chant du multiculturalisme à la nord-américaine (UN ECE et al., 1994).
La consolidation d’un front commun autour du principe de la migra-
tion ordonnée est d’autant plus problématique qu’elle doit composer avec
les différences de vue et d’intérêts des États et des entreprises, ces derniè-
res étant de plus en plus impliquées dans certaines dimensions de la
gestion des politiques migratoires. Depuis le milieu des années quatre-
vingt dix, certaines firmes ont obtenu le droit de gérer certains flux de
travailleurs migrants, que ce soit par le biais des transferts de personnel à
l’intérieur d’une même firme, ou encore grâce à des contrats de sous-trai-
tance pour les migrations temporaires. Dans bien des cas, les États n’in-
terviennent que pour approuver la documentation requise. Un récent
Vers un nouvel ordre migratoire mondial 377

rapport du Système d’observation permanente des migrations internatio-


nales (SOPEMI) de l’OCDE indique d’ailleurs que cette tendance est à la
hausse (OCDE, 1998). L’accord sur le commerce des services, le GATS, a
reconnu, lui aussi, la nécessité des flux migratoires dans certains cas, en
l’occurrence dans le cas d’industries requérant la livraison de services sur
place. Ces développements ont encouragé une plus forte participation du
secteur privé, non seulement dans l’élaboration des priorités pour la main-
d’oeuvre à accueillir, ce qui se faisait déjà dans la période antérieure, mais
aussi dans la gestion même de la circulation des personnes. Or, la collabo-
ration entre le secteur privé et les États est parfois facile, souvent difficile.
Des tensions émergent entre les États et le secteur privé notamment sur les
questions de sécurité. Les entreprises préconisent une plus grande flexibi-
lité de la gestion, ce qui pose un défi aux États qui cherchent à élargir leurs
capacités de contrôle des migrations.
Les événements du 11 septembre 2001 aux États-Unis et la mobilisa-
tion du milieu des affaires canadien et américain pour préserver la liberté
de circulation entre les deux pays illustrent bien cette tension et la fragilité
de l’équilibre atteint. La notion de périmètre de sécurité ou de zone de
liberté vise à définir les contours du contrôle migratoire, les responsabili-
tés qui reviennent à chacun des acteurs impliqués, mais aussi à résoudre
partiellement les tensions entre les intérêts privés en faveur d’une plus
grande liberté de circulation, et les autres. Le périmètre de sécurité consti-
tue une barrière qui protège ces espaces de liberté et de croissance reven-
diqués par les entreprises, tout en imposant des limites spatiales à ces espa-
ces pour rassurer les plus réticents (Coalition, 2001). Les divergences de
vues relatives à la territorialité réelle et virtuelle de ces espaces de contrôle
ne sont pas résolues et le secteur privé reste plus favorable à l’existence de
périmètres ouverts sur le monde. La définition de zones de liberté et de
croissance exacerbe, il faut le souligner, les inégalités entre les centres et
les périphéries de l’ordre mondial, en accroissant, dans le premier cas, et
en réduisant, dans le second, les possibilités de développement.

Conclusion
La crise des migrations internationales, souvent évoquée au début des années
quatre-vingt dix, a constitué un point tournant dans la gestion des migrations
internationales. Le nouvel ordre migratoire qui se construit depuis cette
époque se distinguera par les principes qui vont encadrer la gestion des flux
migratoires. Les principes directeurs qui se profilent font référence, d’une
part, à la migration ordonnée et, d’autre part, au droit de rester dans son pays
d’origine. Ils contrastent avec les principes de l’après-guerre, qui mettaient
l’accent sur l’accessibilité des migrants et de leur force de travail. Les efforts
multilatéraux pour réguler les migrations internationales se poursuivent,
notamment par l’entremise de l’OIM qui agit comme agent exécutif d’un
378 HÉLÈNE P ELLERIN

groupe de réflexion sur la question migratoire composé d’experts et de fonc-


tionnaires, dont le projet s’intitule « le nouveau régime international pour les
mouvements ordonnés de personnes » (Ghosh, 2000).
Les efforts mondiaux présentés ici vont à l’encontre de l’impression
générale selon laquelle les États sont maîtres de leur politique migratoire.
Par ailleurs, les principes énoncés et leurs effets structurant sur les agents
impliqués laissent à penser que les initiatives prises au niveau régional et
mondial influencent réellement et directement les États. En dépit des
tendances observées, les jeux sont loin d’être faits. Les tensions entre États
d’accueil quant aux stratégies à suivre, les oppositions dans les pays d’ori-
gine sur le modèle d’exportation de la main-d’oeuvre, ainsi que les diver-
gences entre pays d’origine et d’accueil sur les modalités de la gestion
ordonnée de la mobilité des personnes, suggèrent que le consensus est loin
d’être obtenu. Au lieu d’un ordre migratoire unique, on serait en présence
d’un ordre non hégémonique, pour reprendre les termes de Robert Cox, au
travers duquel on pourrait saisir les points de tension essentiels, suscepti-
bles d’engendrer des scénarios différents pour les décennies à venir. Un
premier scénario donnerait plus de poids aux pays d’origine dans la
gestion des migrations, avec des conditions plus favorables pour leur déve-
loppement économique. Dans un deuxième scénario, l’absence d’ordre
mondial se solderait par une concurrence exacerbée entre pays d’arrivée
pour attirer les migrants qualifiés, et par des relations conflictuelles, voire
militarisées, pour contrôler les migrations non souhaitées. Un troisième
scénario verrait l’émergence d’ordres régionaux ayant chacun des princi-
pes adaptés au contexte géographique et économique en cause, ainsi qu’à
la configuration des forces en place. Les tendances évoquées plus haut
semblent confirmer la réalisation du troisième scénario, mais il reste à voir
comment, dans le contexte du régionalisme « ouvert», ces logiques demeu-
reraient réellement régionales.

Notes
1 Le processus de Puebla vise à harmoniser les législations des pays membres, notam-
ment en ce qui concerne la criminalisation des migrations clandestines, mais aussi le
respect des droits humains les plus fondamentaux. Un autre domaine d’activité très
développé est l’adoption de systèmes statistiques fiables et qui se prêtent mieux à
l’échange de renseignements entre pays membres. Voir Regional Conference on Migra-
tion (2002).
2 Il s’agit là d’un effort fort significatif dans la mesure où il contraste avec l’approche
contrôle plus générale en Europe de l’Ouest qui consiste à contrôler à l’interne l’identité
et les permis de séjour et de travail des migrants. Sur cette question, voir Hammar (1992).
3 L’utilisation de la Convention de Genève à des fins de politique étrangère par les États-
Unis et d’autres pays du bloc de l’Ouest est déjà bien documentée. L’un des premiers
à avancer cet argument fut James Hathaway (1988). Voir également Xenos (1996) et
Hyndman (2001).
4 C’est d’ailleurs ce que les propos de Jonas Widgren, directeur du CIDPM, laissent
entendre : « Prenant en compte les préoccupations actuelles au niveau mondial, un tel
Vers un nouvel ordre migratoire mondial 379

ordre migratoire mondial serait dirigé vers deux objectifs de politiques majeurs : un
effort international concerté et complet en vue de prévenir l’existence de mouvements
de masse, avec des politiques sécuritaires, de respect des droits de la personne, huma-
nitaires, sociales, environnementales et économiques (A); la création de voies migra-
toires entre continents et nations de façon à éviter les mouvements désordonnés entre
eux (B) » (1994, p.17). Traduction libre de l’auteur.
5 Plusieurs organisations ont ainsi adopté comme sujet prioritaire le trafic des migrants,
que ce soit le Conseil de l’Europe, l’IGC ou les processus de Puebla, de Budapest et de
Manille. Voir Klekowski von Koppenfels (2000).
6 C’est en partie ce que recoupe le terme de « capital social » lorsqu’il s’agit des condi-
tions socio-économiques et politiques propices à l’innovation et à la paix civile. À l’en-
droit des migrants hautement qualifiés, ce terme renvoie à une situation où les restric-
tions nationalistes et protectionnistes sont minimales sur le marché du travail et dans
l’accès aux services sociaux généraux.

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