INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR – Régimen de contratación /

ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS – Se rigen por la Ley 80 de 1993

La contratación, por parte de las universidades estatales u oficiales, se rige por las
normas contenidas en el capítulo VI de la Ley 30 de 1992. Las demás instituciones
estatales u oficiales de educación superior, que se organicen como
establecimientos públicos para los mismos efectos deben someterse a las normas
de la Ley 80 de 1993.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 00258 de 31 de mayo
de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y

cuatro (1994)

Radicación número: 609

Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Referencia: Régimen de contratación y control fiscal de las Universidades

La señora Ministra de Educación Nacional, doctora Maruja Pachón de Villamizar,

formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales:

"I. ANTECEDENTES.

La Constitución Política de Colombia, en el artículo 69, inciso 2o. preceptúa: "la ley
establecerá un régimen especial para las universidades del estado".

Con fundamento en ese mandato constitucional el Congreso de la República

aprobó la Ley 30 de 1992, "por la cual se organiza el servicio público de la
Educación Superior", norma que en el inciso 2 del artículo 57 establece: "el
carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales compren-
derá la organización y elección de directivos, del personal docente y ad-
ministrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el Régimen
Financiero y el Régimen de Contratación y Control Fiscal, de acuerdo con la Ley"
(el destacado es nuestro).

La misma ley en el capítulo VI del "Régimen de contratación y control fiscal"

artículo 93 expresa: "salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los
contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades
estatales u oficiales, se regirán por las normas del Derecho Privado y sus efectos
estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los
contratos; y en el parágrafo exceptúa los contratos de empréstito.

Igualmente el artículo 94 indica los requisitos que se deben tener en cuenta para
la validez de los contratos celebrados por las Universidades estatales u oficiales.
La Ley 30 fue expedida el 28 de diciembre de 1992; el 23 de octubre de 1993 fue
sancionada la Ley 80 "Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública", disposición que pretende imprimir mayor agilidad, flexibilidad y autono-
mía en el campo de la gestión contractual, a las entidades contempladas en su
artículo 2o. dentro del cual estarían las universidades estatales u oficiales,
entidades creadas como establecimientos públicos y que en virtud de la Ley 30 de
1992 se organizan como entes autónomos de régimen especial.

La Ley 153 de 1887 en sus artículos 1o. y 3o. establece:

Artículo 1o.: "siempre que se advierta incongruencia en las leyes u ocurra

oposición entre la ley anterior y la posterior, o trate de establecer el tránsito legal
de derecho antiguo a nuevo derecho, las autoridades de la república... observarán
las reglas contenidas en los artículos siguientes".

Artículo 3o.: "Estímase insubsistente una disposición legal por... incompatibilidad

con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule
íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería".

Respecto al artículo 1o. de la Ley 153 de 1887 consideramos que la Ley 30 de

1992 confiere a las universidades estatales u oficiales un nuevo derecho tal como
su autonomía o independencia y el tratamiento de régimen especial.

Referente al artículo 3o. de la Ley 153 de 1887 se presenta la duda porque tanto
la Ley 30 de 1992 como la Ley 80 de 1993 son normas especiales, la primera lo es
aún más porque aunque rige para establecimientos públicos o entes públicos, se
refiere concretamente a entidades de Educación Superior, es decir que dentro del
género de entidades de la administración pública las clasifica como especiales.

Decimos que la Ley 80 de 1993 es norma especial, pero lo es dentro del contexto
administración pública.

2. CONSULTA:

Para efectos de contratación por parte de las universidades estatales y de los

establecimientos públicos de educación superior qué normas serán aplicables?
Las contenidas en el capítulo 6o. de la Ley 30 de 1992 o el nuevo estatuto general
de contratación Ley 80 de 1993?

I.– Antecedentes

1.– Mediante el artículo 69 de la Constitución Política se establece la "Autonomía

Universitaria" en los siguientes términos: "Se garantiza la autonomía universitaria.
Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos,
de acuerdo con la Ley.

"La Ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

"El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y

privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

"El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas
las personas aptas a la educación superior".
2.– En desarrollo del mencionado precepto constitucional el Congreso expidió la
Ley 30 de 1992 "por la cual se organiza el servicio público de la Educación
Superior". En el artículo 3o. del citado estatuto se reitera el principio de la
autonomía universitaria.

Merecen ser tenidas en cuenta, para efectos de la consulta, las siguientes

disposiciones:

a) El artículo 16, según el cual se define como Instituciones de Educación

Superior: Las Técnicas Profesionales; las Universitarias o Escuelas Tecnológicas;
y las Universidades.

b) El artículo 28 establece como alcance de la autonomía universitaria el derecho

de las universidades "a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades
académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas
académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes,
científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus
profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social
y de su función institucional".

c) La misma Ley 30 en su artículo 57 dispone, con relación a las universidades

estatales u oficiales, que deben organizarse como entes universitarios autónomos,
con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que
se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

Y agrega la norma citada "los entes universitarios autónomos tendrán las

siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica,
administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar
su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponde.

"El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales

comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y
administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen
financiero y el régimen de contratación y control Fiscal, de acuerdo con la presente
ley".

d) A su vez, en el capítulo VI del mismo estatuto legal se desarrolla lo concerniente

al régimen de contratación y control fiscal. En el artículo 93 se dispone: "Salvo las
excepciones consagradas en la presente ley los contratos que para el
cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se
regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las
normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos".

En el parágrafo se exceptúan los contratos de empréstito, a los cuales se les

aplica "el Decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen,
complementen o sustituyan".

3.– El 28 de octubre de 1993, el Congreso expidió la Ley 80 "por la cual se expide

el estatuto general de contratación de la Administración Pública" y que tiene por
objeto "disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades
estatales".

En el artículo 2o. se señalan cuáles son las entidades estatales, y dentro de su

literal a) determina en forma genérica a los establecimientos públicos.
II.– Consideraciones de la Sala:

Con fundamento en el principio consistente en que la "Constitución es norma de

normas", se impone analizar en primer lugar, los alcances de la Autonomía
Universitaria prevista por el artículo 69 de la Carta. En desarrollo de tal principio
las universidades están facultadas para regirse por sus propios estatutos,
conforme a la ley. También la misma norma constitucional defiere a la Ley
establecer un régimen especial para las universidades del Estado. Todo lo cual
significa que la actividad propia que demande la dirección, la administración y la
gestión de las universidades del Estado u oficiales tiene un fundamento
constitucional prevaleciente.

La Corte Constitucional, en sentencia del 12 de octubre de 1992, se refirió al

presente tema así: "La autonomía universitaria, encuentra fundamento en la
necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar
dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo
netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo
administrativo o financiero del ente educativo" (Gaceta de la Corte Constitucional.
1992. Tomo 4).

En este orden de ideas, la Ley 30 de 1992 expidió el régimen especial ordenado

por la Constitución para las universidades del Estado. Como parte de tal régimen
se regula un sistema particular de contratación en el que por regla general son
aplicables las normas de derecho privado. Pero expresamente se exceptúa de
dicho régimen, los contratos de empréstitos, a los cuales se ordena aplicar las
normas generales de contratación –Decreto - Ley 222 de 1983 (hoy Ley 80 de
1993).

Además, los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales fuera
de los requisitos propios de la contratación entre particulares, se deben someter a
la apropiación y al registro presupuestal, publicarse en el periódico o gaceta oficial
correspondiente y a pagar el impuesto de timbre, cuando sea del caso.

Se tiene entonces que la Ley 80 de 1993 contiene el estatuto general de

contratación para la Administración Pública; y, aunque cronológicamente es
posterior a la Ley 30 de 1992, la Sala considera que esta normatividad es
aplicable a los casos de contratación de las universidades estatales por cuanto se
trata de un estatuto especial para tales entidades cuya expedición tuvo como
fundamento un claro principio constitucional cual es el de la autonomía
universitaria.

Lo anterior también encuentra su fundamento en el principio de interpretación de

la Ley contenido en el artículo 5o. de la Ley 153 de 1887 conforme al cual la
disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general .
Además, la Ley 80 de 1 993 no reguló íntegramente la materia; por lo mismo,
existe la posibilidad de que haya disposiciones anteriores relativas a materias
especiales, como la Ley 30 de 1992 que conservan su vigencia.

Sin embargo, debe aclararse que las instituciones estatales u oficiales de

educación superior que no tengan el carácter de universidades deberán
organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental,
distrital o municipal (parágrafo, art. 57 Ley 30 de 1992); en tal eventualidad les
serán aplicables las normas de contratación previstas para la administración
pública, contenidas en la Ley 80 de 1993.
Con fundamento en todo lo anterior, la Sala responde:
La contratación, por parte de las universidades estatales u oficiales, se rige por las
normas contenidas en el capítulo VI de la Ley 30 de 1992. Las demás instituciones
estatales u oficiales de educación superior, que se organicen como
establecimientos públicos para los mismos efectos, deben someterse a las normas
de la Ley 80 de 1993.

En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por la señora

Ministra de Educación Nacional.

Transcríbanse, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Educación

Nacional y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

ROBERTO SUAREZ FRANCO Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS, HUMBERTO MORA OSEJO
JAVIER HENAO HIDRON, ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala