Página 1 de 10

NOTA TÉCNICA SOBRE A EXTENSÃO DA COISA JULGADA COLETIVA

DO PROCESSO GAT PROPOSTO PELO SINDICATO

Após questionamentos e solicitações de nota técnica por associados da APAFISP,

consulta-nos a ANFIP Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal
do Brasil sobre a extensão da coisa julgada coletiva do processo GAT nº
2007.34.00.000424-0 proposto pelo sindicato (Sindifisco Nacional).

1. Dos Aspectos Gerais do Processo Coletivo:

Numa visão periférica, sob uma ótica conceitual, o processo coletivo é divido em
modalidades de direitos difusos, coletivos stricto sensu e direitos individuais homogêneos
(art. 81, parágrafo único, do CDC).
Os direitos difusos e coletivos são transindividuais, indivisíveis e sem titular
determinado, sendo assim, tutelados em juízo invariavelmente em regime de
substituição processual, por iniciativa dos órgãos e entidades indicados pelo sistema
normativo.
Já os direitos individuais homogêneos pertencem à categoria dos direitos
subjetivos, são divisíveis, tem titular determinado ou determinável e em geral são de
natureza disponível.
Diante dessa perspectiva, firma-se que o caso em voga se refere aos direitos
individuais homogêneos, motivo pelo qual a análise apenas se debruçará sobre os
critérios vinculados a essa modalidade processual.

1.1. Dos Direitos Individuais Homogêneos:

 Página 2 de 10

O próprio nome da modalidade processual define sua especificidade. O

qualificativo “homogêneo” é destinado a identificar um conjunto de direitos subjetivos
individuais ligados entre si por uma relação de afinidade, de semelhança, de
homogeneidade, o que propicia, embora não imponha, a defesa coletiva de todos
eles. Há uma pluralidade de titulares, no entanto, essa pluralidade não é somente dos
sujeitos (que são indivíduos determinados ou pelo menos determináveis), mas também
do objeto material, que é divisível e pode ser decomposto em unidades autônomas,
com titularidade própria (e, por isso, suscetíveis também de tutela individual).
Em citação à doutrina de Antônio Herman Benjamin, o Min. Teori Zavascki, no
acórdão RE 631111/GO, sintetizou que os direitos individuais homogêneos são a
coletivização tem um sentido meramente instrumental, como estratégia para permitir
sua mais efetiva tutela em juízo, ou seja, para facilitar o acesso à justiça, a priorização
da eficiência e a economia processuais. “Quando se fala, pois, em “defesa coletiva” ou em
“tutela coletiva” de direitos homogêneos, o que se está qualificando como coletivo não é o direito
material tutelado, mas sim o modo de tutelá-lo, o instrumento de sua tutela”.
Segundo o procedimento estabelecido nos artigos 91 a 100 da Lei 8.078/90
(CDC), aplicável subsidiariamente aos direitos individuais homogêneos de um modo
geral, a tutela coletiva desses direitos se dá em duas distintas fases: uma, a da ação
coletiva propriamente dita, destinada a obter sentença genérica a respeito dos
elementos que compõem o núcleo de homogeneidade dos direitos tutelados; e
outra, caso procedente o pedido na primeira fase, a da ação de cumprimento da
sentença genérica, destinada (a) a complementar a atividade cognitiva mediante
juízo específico sobre as situações individuais de cada um dos lesados (= a margem de
heterogeneidade dos direitos homogêneos, que compreende por exemplo o valor
devido), bem como (b) a efetivar os correspondentes atos executórios.
Assim, de modo geral, na fase de conhecimento, a aptidão para a afinidade dos
direitos subjetivos pertencentes a titulares diversos está vinculada à mesma causa fática
ou jurídica para permitir a sua tutela jurisdicional de forma conjunta. Com isso é
possível identificar os elementos comuns que são: (a) existência da obrigação; (b) o
que é devido; (c) quem deve. Enquanto na fase de execução será analisada a
 Página 3 de 10

identidade do sujeito ativo, ou seja, a quem é devido, e a sua específica vinculação com
a relação jurídica, inclusive no que diz respeito à quantidade devida, questões essas
pertencentes a um domínio marginal devido às partes diferenciadas e acidentais dos
direitos homogêneos, a sua margem de heterogeneidade.Não obstante, é muito
importante salientar que, por se tratar de um procedimento especial, o processo
coletivo de direitos individuais homogêneos possui características fundamentais
aperfeiçoadas na natureza dos direitos tutelados que abrangem a forma do
procedimento sob o aspecto do alcance da sentença e da vontade dos próprios
tutelados. Por isso, as entidades legítimas a propor ações coletivas devem se atentar
para não incorrer ou provocar em erros e prejuízos alheios.
Os doutrinadores costumam dividi-las em quatro:
A primeira seria o processo coletivo com repartição da atividade cognitiva em
duas fases: conhecimento e execução, como se esse fosse o único processo e muito
certo sobre o alcance da subjetividade.
A segunda característica é a dupla forma da legitimação ativa. Na primeira fase,
ela se dá necessariamente por substituição processual, sendo promovida pela entidade
autorizada por lei para, em nome próprio, defender em juízo direitos
individuais homogêneos. Já na segunda fase (ação de cumprimento), embora possa
ser mediante substituição processual, a legitimação se dá, em regra, pelo regime comum
da representação, ou seja, os tutelados se manifestam sobre o seu interesse.
A terceira característica diz respeito à natureza da sentença, que,
independentemente da vontade, é sempre genérica: limita-se a demanda ao núcleo de
homogeneidade dos direitos individuais, a correspondente sentença de mérito fica
também restrita aos mesmos limites. Ela fará juízo apenas sobre a existência da
obrigação do devedor, a identidade do sujeito passivo da obrigação e a natureza da
prestação devida. Os demais elementos indispensáveis para conferir força executiva ao
julgado - ou seja, quem é o titular do direito e qual é a prestação a que especificamente
faz jus - são objetos de outra sentença, proferida na ação de cumprimento (segunda
fase).
 Página 4 de 10

A quarta característica da ação coletiva é a da sua autonomia em relação à ação

individual representada pela faculdade atribuída ao titular do direito subjetivo de
aderir ou não ao processo coletivo. Compreende-se nessa faculdade: (a) a liberdade
de litisconsorciar-se ou não ao substituto processual autor da ação coletiva, (b) a
liberdade de promover ou de prosseguir a ação individual simultânea à ação
coletiva, e (c) a liberdade de executar ou não, em seu favor, a sentença de
procedência resultante da ação coletiva.
Defronte essas observações, conclui-se que:
(a) O sindicato possui legitimação para substituir toda a categoria (art. 8°, inc.
III, da CF), portanto, cabe a ele defender os direitos e interesses coletivos ou
individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas;
(b) As sentenças genéricas oriundas de legitimação sindical estendem-se a toda a
categoria por ele substituída;
(c) Os objetos processuais nem sempre envolvem toda a categoria, mas, apenas
parte dela e, ao mesmo tempo, pelo fato das questões pleiteadas por
sindicato serem objetos de possíveis demandas judiciais individuais de algum
membro, o substituto processual não poderá executar a sentença genérica a
todos sem análise prévia ou consulta sobre o interesse sob pena de
sucumbência;
(d) A segunda e a terceira forma do procedimento, na prática, resumem-se em
uma só, pois, para que os tutelados autorizem ao legitimado coletivo a
representá-lo na execução, primeiramente, terá que saber, no mínimo, se o
direito alcançado em coisa julgada lhe beneficia e, por conseguinte, se a
especificidade do núcleo da homogeneidade (fase de execução) é absoluta em
sua heterogeneidade individual (inclusive quanto ao valor requerido em
execução) ou está a critério do Poder Judiciário; e
(e) Por fim, a quarta forma, cinge-se na mais absoluta autonomia da vontade do
sujeito tutelado na ação coletiva, pois, nesse momento, ele pode manifestar-
se por seguir na ação sendo substituído pelo sindicato ou seguir com a sua
 Página 5 de 10

ação individual (aquela que se iniciou desde a fase ordinária) ou executar em

seu favor, individualmente.
Enfim, nesse primeiro momento, entende-se que a sentença genérica de
processo proposto por sindicato, por ser substituto processual, estende-se a toda a
categoria, devendo observar o núcleo da homogeneidade (existência da obrigação; o
que é devido; quem deve) para saber quem poderá se beneficiar, contudo, ainda, sob
apreciação individualizada a ser julgado pelo Poder Judiciário.

2. Da Análise do Título Judicial (proc. nº 2007.34.00.000424-0):

A petição inicial alega que a GAT deve incorporar o vencimento do servidor

ativo, aposentado e pensionista porque a alterações legais desnaturou a sua
característica de gratificação, ao impor tratamento de vencimento, quando a tornou
uniforme a todos, quando, simultaneamente, criou-se nova gratificação tida, à época,
de desempenho.
O pedido da exordial foi: “Julgue procedente a presente ação, condenando a União Federal
a incorporar a GAT - Gratificação de Desempenho da Atividade Tributária incidindo sobre ela as
demais parcelas remuneratórias, com reflexos em todas as verbas recebidas no período, a partir da data
da edição da Lei nº 10.910 de 15 de julho de 2004”.
Somente em sede de Recurso Especial que o sindicato obteve êxito em sua
demanda.
O acórdão do agravo regimental assim dispôs:

“(...).
5. Como visto, o Sindicato sustenta que a GAT, embora denominada como gratificação, ostenta
natureza jurídica de vencimento básico, razão pela qual é cabível sua incorporação no vencimento
básico e consequentes reflexos sobre as demais rubricas. Defende, por fim, que com a mudança do
sistema remuneratório através do regime de subsídio decorrente da Lei 11.890/2008, a GAT é
devida desde a sua criação pela Lei 10.910/2004 até a sua extinção pela Lei 11.890/2008.
6. De fato, a Lei 10.910/2004, que reestruturou a carreira dos Auditores da Receita Federal e
das Auditorias-Fiscais da Previdência Social e do Trabalho, em sua redação original, assim
estabeleceu:
 Página 6 de 10

Art. 3º A Gratificação de Desempenho de Atividade Tributária - GDAT de que trata o art.

15 da Lei no 10.593, de 6 de dezembro de 2002, devida aos integrantes das carreiras de
Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da Previdência Social e Auditoria-Fiscal do
Trabalho, é transformada em Gratificação de Atividade Tributária - GAT, em valor equivalente
ao somatório de:
Parágrafo único. Aplica-se a GAT às aposentadorias e às pensões.
7. Incontroverso, assim, que havia expressa determinação legal para que a GAT fosse aplicada às
aposentadorias e pensões, o que lhe confere caráter geral, uma vez que seu pagamento não estaria
associado a avaliação de desempenho institucional ou individual. O acórdão é claro ao reconhecer
tal situação nos seguintes termos:
A GAT, como diversas outras parcelas a ela idênticas, é entendida como gratificação geral para a
todos os servidores de determinadas carreiras, e que não deixa de ser conceituada como tal apenas
por ter esse rol generalizados de destinatários (como se vencimento básico disfarçado), à luz do que
dispõe a própria Lei 8.852/1994, em seu art. 1o., II.
Deveras, as gratificações gerais são vantagens permanentes relativas ao cargo (e também ao
emprego, posto ou graduação) e que, em sentido estrito, integram o conceito de vencimentos dos
servidores (fls. 876).
8. Desta forma, embora a rubrica seja denominada gratificação, inafastável o
reconhecimento de seu caráter genérico, a partir do momento que passou a ser concedida
a todos os Servidores, e não especificamente aos Servidores que exerciam determinada função,
cujo desempenho era perfeitamente computável, o que torna possível o reconhecimento da sua
natureza jurídica de vencimento.
9. Ilustrativamente colacionam-se os seguintes julgados que afirmam a natureza vencimental de
gratificações pagas de forma indistinta a todos os Servidores, ativos ou inativos:
(...).
10. Nestes termos, se a única exigência para a percepção da gratificação é a existência de vínculo
estatutário, independente do nome que se atribua à rubrica não há como não reconhecer seu
natureza de vencimento da parcela, o que garante seu pagamento até o advento da
Lei 11.890/2008, que mudou o sistema remuneratório através do regime de subsídio.
.....
12. Ante o exposto, em juízo de retratação, dá-se provimento ao Recurso Especial para
reconhecer devido o pagamento da GAT desde sua criação pela Lei 10.910/2004
até sua extinção pela Lei 11.890/2008.”
 Página 7 de 10

Assim, ao examinar a coisa julgada do processo coletivo GAT, sob nº

2007.34.00.000424-0, pode-se predizer que:
(a) A existência da obrigação: art. 3º da Lei nº 10.910/2004 c/c art. 1º, I, a, da
Lei 8.852/94, 40 da Lei 8.112/90;
(b) O que é devido: incorporação da GAT no vencimento do servidor;
(c) Quem deve: União.
Outras conclusões, para a segunda fase, têm-se que:
(a) O período da liquidação do quanto que se deve apurar é de julho/2004 a
julho/2008;
(b) O reconhecimento das alterações legais sobre a GAT;
(c) A extensão do direito após unificação dos cargos e unificação dos
sindicatos.

3. Da Peculiaridade do Caso: unificação

Desde 1999, as leis que tratavam sobre as remunerações dos cargos de Auditor
Fiscal da Receita Federal e de Auditor Fiscal da Previdência Social são as
mesmas.
Em 2004, com a vigência da Lei nº 10.910, os cargos acima mencionados tiveram
a transformação da GDAT em GAT, denominadas de gratificação, por meio do art.
3º.
O sindicato dos Auditores Fiscais da Receita Federal propôs ação contra a União
para incorporar a GAT ao vencimento da categoria.
Em 2006, a lei sofreu alteração sobre o percentual da GAT.
Em maio/2007, os cargos em questão foram extintos, ao mesmo tempo, que,
criou-se o cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil, o qual inclui
todos aqueles que pertenciam aos cargos extintos (ativos, aposentados e pensionistas).
O art. 3º da Lei nº 10.910/2004, objeto do processo em análise, foi alterado
apenas em relação à denominação dos cargos.
 Página 8 de 10

E, por fim, em 2008, por meio da Lei nº 11.890, houve reestruturação da

remuneração dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil, a qual passou a ser
subsídio, extinguindo assim todas as rubricas que formavam os vencimentos.
Veja abaixo as alterações legislativas:

Lei nº 10.910/2004:
“Art. 3º A Gratificação de Desempenho de Atividade Tributária - GDAT de que trata o art.
15 da Lei nº 10.593, de 6 de dezembro de 2002, devida aos integrantes das carreiras de
Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da Previdência Social e Auditoria-
Fiscal do Trabalho, é transformada em Gratificação de Atividade Tributária - GAT, em valor
equivalente ao somatório de:
I - 30% (trinta por cento), incidente sobre o vencimento básico do servidor; e
II - 25% (vinte e cinco por cento), incidente sobre o maior vencimento básico do
cargo por ele ocupado.
Parágrafo único. Aplica-se a GAT às aposentadorias e às pensões.”

Lei nº 11.356/2006:
Art. 17. Os arts. 3º, 4º e 10 da Lei nº 10.910, de 15 de julho de 2004, passam a vigorar com
a seguinte redação, produzindo efeitos financeiros a partir de 1º de julho de 2006:

"Art. 3º A Gratificação de Desempenho de Atividade Tributária - GDAT de que trata o

art. 15 da Lei nº 10.593, de 6 de dezembro de 2002, devida aos integrantes das
carreiras de Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da Previdência
Social e Auditoria-Fiscal do Trabalho, é transformada em Gratificação de Atividade
Tributária - GAT, em valor equivalente a setenta e cinco por cento do vencimento
básico do servidor.
I - (Revogado).
II - (Revogado).
Parágrafo único. Aplica-se à GAT às aposentadorias e pensões." (NR)

Lei nº 11.457/2007:
Art. 43. A Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004, passa a vigorar com a redação seguinte,
dando-se aos seus Anexos a forma dos Anexos I e II desta Lei:
.............................

“Art. 3º A Gratificação de Desempenho de Atividade Tributária - GDAT de que trata o

art. 15 da Lei no 10.593, de 6 de dezembro de 2002, devida aos integrantes das
Carreiras de Auditoria da Receita Federal do Brasil e Auditoria-Fiscal do Trabalho,
é transformada em Gratificação de Atividade Tributária - GAT, em valor equivalente
a 75% (setenta e cinco por cento) do vencimento básico do servidor.

Em observância a essas normas legais, pergunta-se:

(a) Se a coisa julgada do processo se estendeu até julho/2008, deve-se entender
que foi garantida a alteração do percentual da GAT?
(b) Se a coisa julgada do processo se estendeu até julho/2008, deve-se entender
que houve reconhecimento da unificação dos cargos?
 Página 9 de 10

(c) Se houve extinção do cargo de Auditor Fiscal da Receita, o período da

apuração dos cálculos será reformado devido a esse fato, pois, deixou de
existir no ordenamento jurídico brasileiro?
(d) O sindicato autor da ação, Unafisco Sindical, deixou de existir após a
unificação dos sindicatos (2009), em razão da unicidade territorial exigida
pela Carta Magna. Com isso, em fase de execução, será questionada tal
limitação?
(e) A coisa julgada coletiva reconheceu a unificação dos sindicatos em
consequência da unificação dos cargos?

4. Conclusão:

Uma coisa é certa: não há letra morta nos dispositivos judiciais.

A questão posta sob análise trata-se de fato superveniente provocado,
exclusivamente, pela administração pública.
A citada unificação dos cargos foi disciplinada em lei, promovendo a sucessão
das responsabilidades (direitos e deveres) de todos os envolvidos (servidores e
Administração Pública).
O Código Civil prevê normas sobre a sucessão e respectivas responsabilidades,
como regra geral.
Assim, nesse caso, entende-se que devem ser aplicadas as normas relativas ao
instituto da sucessão, uma vez que os ônus e bônus foram transferidos aos órgãos
destinatários (Secretaria da Receita Federal do Brasil e Ministério da Fazenda) e os
servidores também foram transferidos e instituídos de novas responsabilidades sob a
nova ótica da estrutura laboral.
Logo, suscitar limitação de obrigação e direito, após mais de 10 anos de
cumprimento legal, principalmente pelos servidores, seria, no mínimo, alegação de sua
própria torpeza em seu benefício, o que é proibido por lei.
Afinal, independentemente da unificação dos cargos, a União sabe o quantitativo
de servidores e o valor de suas remunerações. Assim, se há demanda judicial sobre a
 Página 10 de 10

incorporação da GAT (que não é a única) e, se há defesa da União sobre o caso, há,
também, ciência sobre as consequências administrativas e financeiras.
Ademais, os sindicatos foram obrigados a se unificar por determinação
constitucional devido ao princípio da unicidade. Nesse caso também há a aplicabilidade
da sucessão.
E, por fim, se é exigido à sociedade o conhecimento da lei, pois, não podem
alegar ignorância, aos magistrados, principalmente, o é. Portanto, não pode ser alegada
limitação à extensão da coisa julgada sob aspecto diverso, contudo, previsto em lei
anteriormente conhecida pelo Poder Judiciário.
Com isso, a conclusão dessa análise não prevê limitação à coisa julgada coletiva
do processo em análise.

Brasília, 19 de julho de 2017.

Aline Cristina de Melo Franco e Oliveira

OAB/DF nº 23.794