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Título:

Dos facetas de los procesos de revisión de las resoluciones jurisdiccionales de los entes
de control

Autor:

Cicero, Nidia K.

Fuente:

JA 2002­II­265

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ­ 06) Procedimiento ­ c) Sujetos del proceso

CONTRATOS   ADMINISTRATIVOS   (EN   PARTICULAR) ­ 04)   Concesión   de

servicio público ­ e) Control

2ª INSTANCIA.­  Buenos Aires, diciembre 20 de 2001.­  Considerando: 1. Que, a fs.

100/105, el fiscal de Estado de la provincia de San Luis interpuso recurso de apelación
contra la resolución 381/2001  del Ente Nacional Regulador del Gas en la que se ordenó
a la Dirección de Parques Industriales y Gas de la Provincia de San Luis reintegrar al Sr.
Francisco R. Vega la diferencia abonada en exceso sobre lo convenido y autorizado por
los convenios suscriptos por esa provincia y la Distribuidora de Gas Cuyana S.A. y en la
resolución ENARGAS 10/1993   , con más los intereses por mora devengados (confr. fs.
87/97).

2. Que, a fs. 128, la sala recibió las presentes actuaciones, que fueron remitidas al fiscal
general, quien emitió su dictamen respecto de la procedencia formal de la vía intentada.

Señaló que al versar la causa sobre un contrato celebrado por la Provincia de San Luis
­con la intervención de un organismo que no era un ente autárquico o con personalidad
 p.2

que lo hiciera distinguible de la provincia­ correspondía declarar la competencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación para intervenir en la cuestión debatida (confr. fs.
130).

3. Que, a los efectos de emitir pronunciamiento respecto del tribunal competente para
intervenir en las presentes actuaciones es menester recordar en primer término que la
resolución que en autos cuestiona el fiscal de Estado de la Provincia de San Luis fue
dictada por el Ente Nacional Regulador del Gas en ejercicio de las facultades conferidas
en el art. 66   ley 24076 (1).

Según lo previsto en ese artículo, el órgano resuelve controversias que se susciten entre
los sujetos de la ley, así como todo tipo de terceros interesados, ya sean personas físicas
o   jurídicas,   con   motivo   de   los   servicios   de   captación,   tratamiento,   transporte,
almacenamiento,   distribución   y   comercialización   de   gas,   deberán   ser   sometidas   en
forma previa y obligatoria a la jurisdicción del ente.

De   manera   que   la   actuación   del   órgano   en   la   causa   se   desarrolló   en   ejercicio   de

facultades materialmente jurisdiccionales, por lo que no corresponde su intervención en
la instancia judicial.

Esta afirmación encuentra fundamento en el hecho de que cuando la administración
resuelve conflictos entre particulares, o entre éstos y otro órgano o ente administrativo,
lo hace como un tercero ajeno a la concreta controversia planteada, presentando un
grado de independencia tal que ­con distintas intensidades, según cuál sea el organismo
actuante­ permite considerarlo análogo a un órgano judicial.

Por tales motivos, no parece irrazonable sostener que el conflicto que se plantea en el
caso no se suscita entre la entidad provincial y el Ente Nacional Regulador del Gas, sino
entre aquélla y el usuario que reclamó la restitución de las sumas que consideró que se
le habían exigido en exceso en concepto de cargo por conexión a la red.

4. Que, ello sentado, cabe examinar si en virtud de lo reseñado en el acápite precedente
se da  en  el  sub  lite  un supuesto  que habilite  la  competencia  originaria  de la  Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
 p.3

a) Al respecto, en el art. 116   CN. (2) se establece que "corresponde a la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen
sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva
hecha en el inc. 12 del art. 75   ; y por los tratados con las naciones extranjeras; de las
causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros; de las
causas de almirantazgo y jurisdicción marítima; de los asuntos en que la Nación sea
parte; de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los
vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus
vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero".

Asimismo, en el art. 117   se dispone que "en estos casos la Corte Suprema ejercerá su
jurisdicción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso;
pero en todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros,
y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercerá originaria y exclusivamente".

A ello cabe agregar que es doctrina del alto tribunal que su competencia originaria, por
ser   de   raigambre   constitucional,   es   de   naturaleza   restrictiva   e   insusceptible   de   ser
ampliada o restringida (confr. doctr. de Fallos 319:2032   [3]; 321:2721; 322:1387   ,
entre muchos otros).

b) Que, la cuestión sub examine  ­en los  términos en que llega al conocimiento del

tribunal­  ha quedado planteada entre la Dirección de Parques Industriales y Gas de la
provincia   de   San   Luis  ­que,   como   señala   el   fiscal   general,   no   parecería   tener   una
personalidad que la haga distinguir de la provincia misma­  y el Sr. Franco R. Vega,
vecino de la localidad de Juana Koslay, ubicada también en San Luis.

Por   lo   tanto,   no   concurre   en   el   caso   alguno   de   los   supuestos   que  ­conforme   a   los
artículos transcriptos­ habilite la competencia originaria del alto tribunal.

c)   Que,   sin   embargo,   no   puede   dejar   de   advertirse   que   los   asuntos   debatidos   se
encuentren   regidos   directa   e   inmediatamente   por   normas   de   naturaleza   federal  ­ley
24076      ­,   por   lo   que,   en   virtud   de   lo   dispuesto   en   el   art.   2       inc.   1   ley   48   (4),
corresponde que sea la justicia federal la que entienda en el sub lite.
 p.4

5. Que, dilucidada tal circunstancia, debe recordarse que en el ya citado art. 66     ley
24076 se prevé que "las decisiones de naturaleza jurisdiccional del ente serán apelables
ante al C. Nac. Cont. Adm. Fed. de la Capital Federal".

Conforme   ello,   correspondería   que   la   sala   sea   quien   entienda   en   las   presentes
actuaciones.

Sin embargo, las particulares circunstancias del sub lite justifican adoptar un criterio
diferente.

En efecto, debe repararse en que las diferencias a cuya devolución fue condenada la
dirección provincial no superan los $ 1000 y que el beneficiario de la decisión  ­que
asumirá   el   rol   de   contraparte   en   el   caso­  resulta   ser   un   particular   que   reside   en   la
localidad de Juana Koslay en la provincia de San Luis.

a) Que, en virtud de ello, es menester poner de manifiesto que el derecho de ocurrir ante
un órgano judicial en procura de justicia consagrado en el art. 18   CN., así como en el
art. 8     inc. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que ha sido
reconocido por reiterada jurisprudencia (Fallos 193:135    ; 209:28    ; 246:87    , entre
muchos otros), no se encuentra satisfecho con la sola previsión legal de la posibilidad de
acceso a la instancia judicial, sino que requiere que la tutela judicial de los derechos en
cuestión resulte efectiva (confr. esta sala, "Mutual de residentes del Barrio Tais de la
ciudad   de   El   Trébol   y   otros   v.   Resolución   25439/1997    ­  Superint.   de   Seguros
­35240/1997­", 15/2/2000); esto es, que sea oportuna y posea la virtualidad de resolver
definitivamente la cuestión sometida a su conocimiento.

En este sentido, no puede soslayarse la incorporación de una serie de convenios y pactos
internacionales a la Constitución Nacional luego de la reforma del año 1994. En dichas
normas, se reconoce tal derecho fundamental como la posibilidad de ser oído por un
tribunal independiente por medio de un recurso efectivo (ver, al respecto, Convención
Americana   de   los   Derechos   y   Deberes   del   Hombre   [5],   art.   XVIII;   Declaración
Universal de Derechos Humanos [6], arts. 8   y 10   ; Pacto Internacional de Derechos
 p.5

Civiles y Políticos [7], arts. 2   y 3   inc. a; y Convención Americana sobre Derechos
Humanos [8], arts. 8   y 25   ).

b) Que, aun cuando no pueda discutirse que el derecho de defensa en juicio (como todo
derecho reconocido en el texto constitucional) no es absoluto, sino relativo y sujeto a
leyes que lo reglamentan, no debe desconocerse que éstas deben ser razonables, es decir
no más restrictivas que lo requerido por el fin de la reglamentación (Fallos 238:18   ).

Desde   este   punto   de   vista,   y   como   lo   ha   sostenido   reiteradamente   el   alto   tribunal,

cuando las leyes son irrazonables ­es decir, cuando los medios que en ellas se arbitran
no   se   adecuan   a   los   fines   cuya   realización   se   procura   o   cuando   se   consagra   una
manifiesta iniquidad­ son susceptibles de cuestionamiento constitucional. Asimismo, se
sostuvo que el principio de razonabilidad exigía que se cuidara especialmente que las
normas legales mantuviesen coherencia con las reglas constitucionales durante el lapso
que   durase   su   vigencia   en   el   tiempo,   para   que   su   aplicación   concreta   no   resultara
contradictoria con lo establecido en la ley fundamental (Fallos 307:862   ; 311:39; entre
otros).

Asimismo, ha señalado que la declaración de inconstitucionalidad de oficio procede
sólo si la incompatibilidad entre la norma invalidada y el texto constitucional resulta
manifiesta e indubitable, pues tal medida reviste suma gravedad institucional, debiendo
recurrirse a ella sólo cuando la estricta necesidad lo requiere (confr. doctr. en la causa
"Mill de Pereyra, Rita A. y otros v. Provincia de Corrientes", 27/9/2001).

c) Que, en tal contexto, a criterio del tribunal, en el sub lite se presentan las aludidas
circunstancias que provocarían la inconstitucionalidad de la norma atacada.

No se trata de un recurso interpuesto por las sociedades que operan en el sistema como
comercializadores, transportistas, distribuidores ­o subdistribuidores­, o por sociedades
con capacidad económica y operativa para actuar en distintas jurisdicciones nacionales;
la   situación   presenta   ribetes   distintos   ya   que   quien   debe   intervenir   como   actor   o
demandado es un usuario particular, que reside en el interior del país.
 p.6

Así,   se   concretaría   la   paradoja   de   que,   para   discutir   cuestiones   de   una   entidad

económica inferior a los $ 1000, el usuario se vería compelido a acudir a tribunales que
distan centenares de kilómetros del lugar donde acaecieron los hechos.

Es evidente que, aun en caso de que éste contara con los medios económicos suficientes
para solventar los gastos que para litigar ante la justicia federal de esta ciudad serían
necesarios, lo cierto es que difícilmente tales erogaciones resulten proporcionales con el
beneficio patrimonial que una sentencia favorable podría ocasionarle.

Por ello, la aplicación de tal norma al caso importa una clara afectación del derecho de
defensa del recurrente, a quien se pondría en situación de desigualdad respecto de su
contraria  ­una   provincia­  para   lograr   el   resguardo   judicial   de   los   derechos   que
consideran conculcados. En virtud de lo expuesto, no resulta irrazonable concluir en
que,   de   adoptarse   el   criterio   previsto   en   el   art.   66       ley   23075   (9),   se   dificultaría
gravemente la posibilidad del usuario de ejercer acabadamente su derecho de defensa,
tornando la "tutela judicial efectiva" en una mera declaración de principios, ignorada
­en los hechos­ en esta causa.

También sustenta la pertinencia de la solución a la que se arriba el hecho de que existan
en la región de la que forma parte la provincia de San Luis tribunales federales con
competencia en lo contencioso administrativo, los que, en cuanto a la materia de las
cuestiones   a   tratar   se   refiere,   no   difieren   en   absoluto   de   los   que   con   esa   misma
competencia   están   ubicados   en   la   ciudad   de   Buenos   Aires,   posibilitando,   en
consecuencia, que quienes residan dentro de la jurisdicción territorial de aquél cuenten
con posibilidades ciertas de participar útilmente en los procesos donde esté en juego el
reconocimiento de alguno de sus derechos.

A mayor abundamiento se debe agregar que el presente difiere de los supuestos en que
se interpone un recurso extraordinario para ante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, puesto que en esos casos, se recurre al alto tribunal en su calidad de  última
instancia   nacional   y   luego   de   haber   obtenido   un   pronunciamiento   de   los   órganos
judiciales pertinentes.

Por todo lo expuesto, oído el fiscal general, declárase la incompetencia del tribunal para
entender en las presentes actuaciones.
 p.7

Regístrese,   notifíquese  ­al   citado   funcionario   en   su   despacho   y   a   la   Oficina   de

Asignación de Causas­ y remítase a la C. Fed. Mendoza a sus defectos.­ Guillermo P.
Galli.­ Alejandro J. Uslenghi.­ María Jeanneret de Pérez Cortés.

NOTAS:

(1)   LA   1992­B­1636  ­  (2)   LA   1995­A­26  ­  (3)   JA   1997­II­79  ­  (4)   ALJA
1853­958­1­14 ­  (5) LA 1994­B­1607 ­  (6) LA 1994­B­1611 ­  (7) LA 1994­B­1639 ­
(8) LA 1994­B­1615 ­ (9) LA 1984­B­814.

Dos facetas de los procesos de revisión de las resoluciones jurisdiccionales de los entes
de control

Por Nidia K. Cicero

SUMARIO:

I. Introducción.­ II. El ente no es parte en el proceso en el que se controvierten sus actos
jurisdiccionales.­ III. El derecho a la tutela judicial efectiva

I. INTRODUCCIÓN

Es esta vez una sentencia de la sala 4ª del fuero contencioso administrativo federal la
que   contribuye   a   perfilar   los   contornos   de   los   procesos   judiciales   revisores   de   las
decisiones  jurisdiccionales   de los   entes   reguladores  de  los  servicios  públicos. En  la
sentencia   que   brevemente   comentaremos   se   abordan   dos   cuestiones   relevantes:   la
primera, que los entes reguladores no poseen la calidad de parte en el proceso judicial
revisor de los actos que dictan en ejercicio de facultades jurisdiccionales; la segunda,
que   la   competencia   exclusiva   y   excluyente   de   la   C.   Nac.   Cont.   Adm.   Fed.   para
 p.8

intervenir   en   este   tipo   de   procesos,   debe   flexibilizarse   cuando   de   ello   derivara   una
privatización de justicia para los sujetos intervinientes en la litis.

II. EL ENTE NO ES PARTE EN EL PROCESO EN EL QUE SE CONTROVIERTEN
SUS ACTOS JURISDICCIONALES

Buena parte de la gestión de los entes reguladores de los servicios públicos reside en
resolver conflictos que se suscitan entre sujetos públicos o privados que desarrollan
actividades vinculadas con la industria o el servicio controlado. Esta tarea de solución
de controversias regulatorias, que ha sido caracterizada por las normas que rigen los
servicios como función "jurisdiccional" (1) resulta constitucionalmente viable siempre y
cuando sea susceptible de ser revisada ampliamente en un proceso judicial posterior (2).

La determinación de los contornos de estas facultades jurisdiccionales de los entes de
control ha dado lugar a una profusa discusión doctrinaria que no es este el momento de
renovar (3). A los efectos de este escueto comentario, baste retener que la mayor parte
de   los   marcos   regulatorios   de   carácter   legal   o   reglamentario   estipulan   que   el
sometimiento de los conflictos regulatorios a la intervención previa del ente de control
tiene   carácter   facultativo   para   los   usuarios   finales   pero   resulta   obligatorio   para   los
concesionarios o licenciatarios del servicio y, en general, para todos los sujetos que
desarrollan alguna actividad comercial dentro del sector o servicio sometido a contralor
(transportistas de energía, comercializadores de gas, grandes usuarios, distribuidores,
etc.) (4).

Aunque la afirmación anterior no deja de ser una generalización, puesto que en algunos
servicios la instancia del ente es siempre optativa (5), lo relevante es que esta obligación
de agotar la instancia del órgano de control ha sido aceptada por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación con fundamento en la especialidad técnica propia de las agencias
reguladoras y en la asignación que les ha hecho la ley de facultades jurisdiccionales
sujetas a una revisión judicial posterior (6).

La sentencia en comentario se refiere al marco regulatorio gasífero, que es el que sin
lugar a dudas rige las  funciones jurisdiccionales del ente regulador con ribetes  más
peculiares. En efecto, en este punto la ley 24076   (LA 1992­B­1636) se diferencia de
los   demás   sistemas   normativos   ya   que   es   la   única   del   conjunto   de   disposiciones
 p.9

elaboradas con motivo del proceso privatizador de los servicios públicos que compele a
los   usuarios   finales  ­léase   usuarios   domiciliarios­  a   someter   al   ente   regulador   las
disputas que pudieran tener con el prestador del servicio antes de que puedan llevarla a
los estrados judiciales. Además, luego de recorrido este sendero, los obliga a interponer
un recurso contra el acto resolutivo de la agencia por ante la C. Nac. Cont. Adm. Fed. de
la Capital Federal.

En el caso, el fiscal de Estado de la provincia de San Luis interpuso el recurso de
apelación   previsto   en   el   art.   66       ley   24076   contra   una   resolución   materialmente
jurisdiccional del ENARGAS que, al resolver el conflicto sometido a su consideración,
ordenó a la Dirección de Parques Industriales y Gas de dicha provincia reintegrarle a un
usuario puntano una diferencia de dinero que aquél había abonado en concepto de cargo
por   conexión,   en   exceso   de   lo   autorizado   por   ciertos   convenios   suscriptos   entre   la
Provincia de San Luis y la Distribuidora de Gas Cuyana S.A.

La primera cuestión a resolver era si la causa debía sustraerse del conocimiento de la
Cámara para ser considerada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en atención
a que quien apelaba la resolución del ente de control era el representante de la provincia
de San Luis y al hecho de que el art. 117   CN. (LA 1995­A­26) le asigna competencia
originaria al Superior Tribunal en las causas en las que una provincia es parte.

Los magistrados descartan tal posibilidad y enfatizan que el caso se enmarcaba en el
proceso de revisión que la ley 24076     le asigna al fuero contencioso administrativo
federal puesto que el juicio no se había entablado entre el ENARGAS y la Provincia de
San Luis, sino entre un órgano de ésta y uno de sus vecinos con motivo de su conexión
al sistema de provisión de gas.

La Cámara sostiene que el ENARGAS no era "parte" en el proceso revisor puesto que el
recurso no se había interpuesto para controlar un acto de la administración activa sino
una decisión materialmente jurisdiccional que aquél había adoptado. Este criterio, que
no innova con respecto a la jurisprudencia mayoritaria de las demás salas del fuero
contencioso administrativo federal (7), se aparta de la opinión de cierto sector de la
doctrina   que,   no   sin   razones   de   peso,   considera   que   los   órganos   de   control   deben
revestir la calidad de parte en el proceso, cualquiera sea la naturaleza de la decisión que
se   controla   judicialmente.   Con   algunas   variantes   pero   con   fundamentos   más   que
 p.10

plausibles, participan de esta idea Oscar Aguilar Valdez (8), Mario Rejtman Farah (9) y
Agustín Gordillo (10).

El razonamiento del tribunal parte de la premisa de que cuando un ente de control
decide   un  conflicto  regulatorio   no  actúa   como   uno  de  los   sujetos  interesados   en  el
entuerto sino que lo hace como un tercero imparcial y ajeno a aquél, del mismo modo
que   lo   haría   un   tribunal   administrativo   como   el   Tribunal   Fiscal   o   el   Tribunal
Administrativo de la Navegación. El hecho de que la disputa se plantee entre dos partes
privadas, que el ente sólo acoge y posteriormente dirime, hace pensar a la Cámara que
no   tiene   sentido   que   éste   intervenga   judicialmente   para   defender   la   legalidad   de   la
decisión que adopta. En otras palabras, así como el ente no es parte en el procedimiento
administrativo que instruye, como sí lo es cuando aplica de oficio una sanción o cuando
admite o rechaza un planteo que le efectúa unilateralmente un prestador ­supuestos en
los cuales la controversia se plantearía contra el ente regulador y no ante este último­
tampoco lo es en el proceso judicial revisor (11).

Desde un plano ideal, el temperamento del tribunal es correcto. Aun cuando de ningún
modo puede equipararse el procedimiento administrativo al judicial ni la decisión de un
órgano de control a la de un juez de primera instancia, sí puede sostenerse que cuando
los entes resuelven controversias las sustancian de modo más o menos parecido a lo que
lo haría un juez de grado que dirime un pleito: ambos analizan los planteos de las partes,
corren traslados, producen pruebas  ­eventualmente celebran audiencias­  y finalmente,
deciden justipreciando las cuestiones fácticas y jurídicas sometidas a su consideración,
así como lo dicho y decidido en casos anteriores análogos. Si bien sólo los órganos
jurisdiccionales están revestidos de independencia e imparcialidad y  únicamente sus
sentencias producen efectos de cosa juzgada y son per se ejecutables, la experiencia de
haber transitado por ambos ámbitos profesionales nos permite afirmar que las instancias
previas a la adopción de las decisiones en ambas sedes tienen varios puntos de contacto.

Desde   esta   perspectiva,   es   lógico   afirmar   que   así   como   el   juez   no   es   parte   en   la
controversia que debe resolver, tampoco lo es el ente regulador. Por ende, así como
sería inimaginable que un magistrado de grado sea tenido por parte ante la alzada a fin
de que defienda ante el Superior la corrección de su decisión, del mismo modo no puede
tener intervención del ente regulador en el proceso judicial de revisión puesto que su
competencia   se   agotó   al   dictar   la   resolución   que   resolvió   el   conflicto.   A   su  vez,   y
también   desde   un   plano   teórico,   la   agencia   puede   no   tener   interés   en   presentarse
judicialmente a defender la legitimidad del acto que dicta, puesto que, en verdad, el ente
 p.11

no obtiene ningún beneficio o perjuicio directo de que se revoque o confirme la solución
que adoptó.

Ahora bien, desde la realidad, no puede desconocerse que como tan agudamente apunta
Aguilar Valdez (12), muchas veces los efectos de una decisión jurisdiccional particular
exceden   el   marco   de   la   relación   entre   los   sujetos   intervinientes   del   conflicto   y   se
proyectan hacia el futuro, dando señales al mercado respecto a cuál será la política
regulatoria que la agencia adoptará sobre el tópico abordado. En estos supuestos, el
conflicto   individual   sirve   de   caso   testigo   para   que   el   órgano   desarrolle   su   línea
regulatoria, sin emplear, como bien podría hacerlo, un reglamento que establezca con
carácter   general   y   para   todos   los   agentes   del   mercado,   la   política   que   pretende
instrumentar. En estas ocasiones, el servicio se regula por la vía jurisdiccional, en lugar
de   emplearse   la   técnica   reglamentaria   tradicional   que   exigiría   elaborar   un   acto   de
alcance general.

El empleo de la función jurisdiccional con este último sentido, sea en forma intencional
o   inadvertida,   es   más   común   de   lo   que   parece.   Los   conflictos   vinculados   con   la
remuneración de la función técnica de transporte en el servicio eléctrico, el acceso al
mercado   mayorista   o   la   determinación   de   las   competencias   de   las   autoridades
provinciales   sobre   las   líneas   de   transporte   y   distribución   eléctrica   son   ejemplos
paradigmáticos   de   cómo   la   solución   particular   de   una   controversia   actúa   como   un
instrumento de regulación económica, del mismo modo en que lo hacen las resoluciones
reglamentarias o los actos de fiscalización.

No obstante, nos parece que no siempre es fácil para un tribunal judicial apreciar en qué
caso se produce el fenómeno que describimos antes. Los magistrados no son actores de
los mercados regulados y como participan en ellos únicamente al entender en casos
puntuales y concretos, casi obligadamente carecen de la visión global o de conjunto que
puede tener quien es un interviniente activo del sector. Por ello, no vemos errado que
asuman   como   premisa   que   en   el   proceso   judicial   revisor   de   sus   resoluciones
jurisdiccionales las agencias reguladoras no son parte, puesto que, como dijimos más
arriba, este razonamiento se ajusta en gran medida a la realidad.

A nuestro modo de ver, quien debe convencer de lo contrario al tribunal es la parte que
plantea el recurso de revisión ante la Cámara o quien debe contestarlo. Son el actor y el
demandado en el recurso los principales interesados en la intervención procesal del ente
 p.12

y quienes se encuentran obligados a fundar la necesidad de su citación cuando presuman
que la participación de aquél resulte crucial para que pueda dictarse una sentencia útil.
En estos casos las partes no debieran limitarse a defender su interés particular respecto a
la conveniencia de que la decisión jurisdiccional del ente se revoque o se confirme, sino
que también les cabe instar la intervención en la litis del órgano de control cuando
adviertan, por su experiencia y conocimiento del mercado, que la cuestión que se debate
puede resultar un precedente aplicable a casos similares que se susciten en el futuro.

De ser propuesto por las partes, el ente participaría en el proceso como un coadyuvante
o como un tercero citado por la actora o la demandada (13). Si bien no se nos ocultan
las diferencias que procesalmente existen entre quien es parte y quien es tercero en
juicio, entendemos que el centro del debate relativo al papel que le cabe a los entes
reguladores en los procesos judiciales revisores debiera girar en torno a cuál es el modo
de intervención procesal de la agencia que le resulte más útil al tribunal en su tarea de
revisión y control amplio de los actos jurisdiccionales del regulador. En esto reside en
nuestra opinión el meollo de esta discusión, puesto que traer al pleito al ente de control
será o no necesario de acuerdo a la complejidad del asunto y a las dificultades con que
en su interpretación puede llegar a toparse el juzgador.

Como lo vemos, no se trata de darle la oportunidad al ente de defender la legalidad de
su decisorio puesto que al resolver el conflicto ha agotado su intervención. Se trata de
dotar al tribunal de la mayor cantidad de elementos que lo ilustren respecto a la cuestión
que debe resolver, finalidad que se satisface suficientemente citando al ente para que
intervenga en el proceso en calidad de tercero o coadyuvante.

De allí que postulamos un criterio amplio para la admisión de una eventual citación del
ente regulador (14), sea que resulte propuesto por el actor o por el demandado. La
interpretación restrictiva que en líneas generales se aplica al instituto de la citación de
terceros, debería flexibilizarse en estos supuestos puesto que en definitiva quien más
aprovecha la participación del órgano administrativo es el propio tribunal que se nutrirá
con los fundamentos que pueda aportarle el ente respecto a la cuestión sujeta a revisión.

El   interés   público   que   puede   estar   comprometido   en   la   confirmación   del   acto

jurisdiccional no necesita ser defendido por el ente en el juicio ya que la evaluación de
tales  fines colectivos configura en todos los casos una premisa para el tribunal que
examina   la   causa   sometida   a   su   consideración.   En   suma,   creemos   que   las
 p.13

particularidades   que   presenta   el   procedimiento   administrativo   de   resolución   de   las

controversias regulatorias se proyectan al procedimiento judicial revisor, ya que aunque
estas decisiones estén desprovistas de la potestad jurisdiccional en sentido estricto, la
controversia nunca se plantea contra el ente ­como de hecho ocurre en un procedimiento
sancionatorio­  sino   contra   un   tercero   con   quien   el   accionante   no   pudo   componer
privadamente sus diferencias.

En consecuencia, la parte demandada en el pleito no es quien ha resuelto el conflicto en
sede administrativa sino quien ha sido beneficiada en la resolución que se impugna. Es
la contraparte que se vio favorecida por la decisión del ente regulador y que corre el
riesgo de que ésta sea revocada a la que ineludiblemente debe correrse traslado del
recurso en aras de salvaguardar su derecho de defensa y de evitar el dictado de una
sentencia arbitraria.

En el caso que glosamos, la Cámara puntualiza acertadamente que el usuario puntano a
favor de quien el ENARGAS resolvió el conflicto era la parte demandada y, como tal,
tenía   derecho   a   argumentar   en   defensa   de   la   legalidad   del   acto   del   ente   regulador
sometido   a   revisión.   A   nuestro   modo   de   ver,   es   evidente   que   debe   asegurarse   la
intervención   procesal   del   usuario   puesto   que,   en   caso   contrario,   éste   podría   verse
afectado por una sentencia que, siéndole oponible, no le ha dado el derecho a defenderse
y ello llevaría necesariamente a descalificar al pronunciamiento así dictado como un
acto jurisdiccional válido.

III. EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

El   segundo   tópico   que   aborda   el   fallo,   si   bien   comparte   con   el   primero   un   matiz
procesal, se entrelaza con el derecho a la tutela judicial efectiva.

Luego de establecer que el proceso no debía someterse al conocimiento de la Corte
Suprema   de   Justicia   pero   sí   al   del   fuero   federal,   los   magistrados   resignan   su
competencia para transferirla a la Cámara Federal con jurisdicción en la Provincia de
San   Luis.   Dado   que   ambos   litigantes   residían   en   dicha   provincia   y   que   el   monto
involucrado era nimio en relación al costo que significaría la litigación en la Ciudad de
Buenos Aires, los magistrados deciden desprenderse de la causa, argumentando que
 p.14

obligar a las partes a ventilar la cuestión ante los tribunales de la Capital importaría
violar la garantía constitucional a acceder a la justicia.

A   poco   de   sancionada   la   ley   24076       ,   Agustín   Gordillo   (15)   advirtió   sobre   la

irrazonabilidad de su art. 66   en cuanto asigna competencia exclusiva y excluyente en
los recursos directos al contencioso administrativo federal con asiento en la ciudad de
Buenos Aires, entendiendo que ello necesariamente deriva en una privación de justicia
para los  usuarios  que no tengan cercanía  con estos  tribunales. Los  hechos  del  caso
desnudan este problema puesto que plasman que, de conformidad al sistema que diseña
la ley del gas, un vecino de la provincia de San Luis debería litigar a más de 1000
kilómetros de su domicilio para defender la legalidad de un acto del ENARGAS que
ordena que se le devuelva poco menos de $ 1000. La Cámara advierte con tino que
obligar al usuario a litigar en la Capital Federal conduciría a lesionar su derecho de
defensa, puesto que los gastos que debería afrontar para costear tal pleito serían muy
superiores al beneficio que obtendría de ganarlo (16).

Adivinamos que la concentración de la competencia revisora en las salas que integran la
Cámara   Federal   de   la   Capital   Federal   puede   obedecer   al   propósito   de   uniformar   la
jurisprudencia regulatoria. Sin embargo, creemos que este beneficio debería sopesarse
con el perjuicio que significa consolidar regímenes que impiden o complican el acceso
al control jurisdiccional, máxime cuando paralelamente obligan a los usuarios a transitar
el camino del órgano administrativo (17).

Indirectamente, estas disposiciones deslegitiman las normas que atribuyen a los entes
reguladores facultades jurisdiccionales, puesto que la condición que las convalida es la
existencia de un control judicial suficiente y efectivo.

Si bien coincidimos en que la materia es propia de la jurisdicción judicial federal la
competencia que la ley 24076   le otorga en forma exclusiva a la Cámara Federal de la
Capital Federal sólo resulta razonable, pensando en los sujetos activos de la industria
gasífera ­empresas comercializadoras, transportistas, distribuidoras subdistribuidoras, y
en general, sociedades de las que es dable presumir su capacidad económica y operativa
para litigar ante los tribunales de todo el país­.
 p.15

En   cambio,   con   relación   a   los   usuarios   finales   el   régimen   pierde   razonabilidad.   En

primer   lugar,   el   ENARGAS   posee   jurisdicción   en   todo   el   país   y   su   competencia
reguladora   es   inclusive   más   amplia   que   la   de   otros   entes   análogos   puesto   que,   por
ejemplo, comprende los tópicos vinculados con el segmento de distribución de gas, que
en   el   mercado   eléctrico   son   regulados   por   los   entes   provinciales.   Si   a   estos   datos
sumamos el hecho de que el ente gasífero posee cuatro delegaciones regionales y otras
tantas   agencias   ubicadas   en   el   interior   de   la   república,   se   advierte   claramente   la
inconsistencia de un sistema que obligaría a millones de usuarios a trasladarse a la
Ciudad de Buenos Aires cuando existen tribunales federales en todo el territorio del
país.

Más irrazonable aun se presenta la norma si se advierte que a diferencia de otros marcos
regulatorios, la ley del gas obliga a todos los usuarios a someter sus controversias con
los   distribuidores   y   transportistas   a   la   intervención   previa   y   obligatoria   del   ente
regulador. La afectación al derecho de defensa en juicio es ostensible y el sistema,
maquiavélico:   primero,   le   impide   al   usuario   demandar   directamente   al   prestador   y
luego, lo obliga a trasladarse a Buenos Aires para resolver judicialmente la controversia.

Pero   no   sólo   eso.   También   le   quita   legitimidad   a   la   atribución   de   facultades

jurisdiccionales   al   ENARGAS   puesto   que   el   control   judicial   suficiente   que   las
convalida, aparece recortado, limitado y dificultado por las normas en cuestión. Ni qué
decir del agravio a los derechos de los usuarios y consumidores a contar con medios
efectivos de solución de conflictos, garantizados explícitamente por el art. 42   CN. y la
ley de defensa al consumidor 24240   (LA 1993­C­3012).

Se   impone   entonces   una   modificación   del   art.   66       ley   24076   en   lo   atinente   a   la

competencia   judicial   para   entender   en   los   recursos   directos   contra   decisiones
jurisdiccionales del ENARGAS en donde una de las partes sea un usuario final. Se nos
ocurre   que   una   solución   intermedia   entre   el   control   concentrado   actual   y   otro   que
dispersaría completamente la competencia entre todos los tribunales federales del país,
sería asignar competencia a las Cámaras Federales con asiento en las provincias en la
que   a   su   vez   se   encuentren   ubicadas   las   delegaciones   o   agencias   regionales   del
ENARGAS (18). De este modo se lograría asegurar el derecho a acceder al tribunal
judicial   para   el   usuario   y   paralelamente,   mantener   cierta   uniformidad   en   la
jurisprudencia regulatoria.
 p.16

La decisión de la sala 4ª se inserta en este sendero. Aplica el criterio de que el principio
liminar de la "tutela judicial efectiva" garantizado en el art. 25     de la Convención
Americana de Derechos Humanos, impide que el acceso a la justicia se convierta en un
desagradable juego de confusiones en detrimento de los particulares (19). En definitiva,
las   garantías   de   la   tutela   judicial   efectiva   y   del   debido   proceso   imponen   una
interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la
justicia, y por ello, siempre deben extremarse las posibilidades de interpretación en el
sentido que resulte más favorable al acceso a la jurisdicción.

NOTAS:

(1) El entrecomillado refleja nuestra intención de eludir la discusión que desde hace
mucho tiempo se ha planteado en doctrina respecto a la corrección de denominar como
"jurisdiccional" la potestad asignada a ciertos organismos administrativos para resolver
controversias entre particulares.

(2) En apretadísima síntesis, esta es la doctrina del célebre caso "Fernández Arias v.
Poggio"   (JA 1960­V­447).

(3)   Aguilar   Valdez,   Oscar,   "Funciones   jurisdiccionales   de   los   entes   reguladores   de

servicios públicos. Algunas precisiones sobre la resolución administrativa de conflictos
en materia de regulación", en "Servicios Públicos" (Instituto de Estudios de Derecho
Administrativo), 2001, Ediciones  Dike, Foro de Cuyo, pasa revista a los numerosos
trabajos elaborados sobre este tópico a partir del surgimiento de los entes reguladores a
principios de la década pasada.

(4) Si bien con variantes, contemplan la instancia previa obligatoria del ente regulador
los marcos regulatorios del gas (ley 24076     [LA 1992­B­1636]), energía (ley 24065
[LA  1992­A­74]), agua  y  desagües  cloacales  (decreto  999/1992      [JA   1992­A­74]),
aeropuertos (decreto 375/1997   [LA 1997­B­1523]).

(5)   Vgr.   en   el   servicio   telefónico,   donde   conforme   al   decreto   1185/1990       (LA

1990­B­1466), la Comisión Nacional de Comunicaciones sólo resulta competente para
resolver reclamos presentados optativamente por los usuarios.
 p.17

(6)   Entre   otros   "Belmatt   S.A.   v.   Estado   Nacional  ­  Distribuidora   de   Gas   Noroeste
s/amparo", 8/7/1993 y "Complejo Agroindustrial San Juan v. Distribuidora de Gas del
Noroeste S.A. s/ordinario"   , 23/4/1996.

(7)   En   este   orden,   sala   1ª,   "Sudamericana   C.I.S.A.   v.   Metrogas   S.A.  ­  resolución
ENARGAS   MJ   2/1994",   2/6/1994;   "Gas   Natural   BAN   S.A."       ,   2/9/1997;   sala   2ª,
"Litoral Gas  S.A.  ­  Santa Clara S.A.  ­  Vicentin S.A.I.C.A. y otros  v. ENARGAS",
22/4/1996; sala 5ª, "Edesur S.A. v. Resolución 393/1996  ENRE (expte. 1341/1995)",
28/4/1999.

(8) En "Funciones jurisdiccionales de los entes regulares de servicios públicos. Algunas
precisiones sobre la resolución administrativa de conflictos en materia de regulación",
en   la   obra   colectiva   "Servicios   Públicos"   (Instituto   de   Estudios   de   Derecho
Administrativo), 2001, Ediciones Dike, Foro de Cuyo; "Reflexiones sobre las funciones
jurisdiccionales   de   los   entes   reguladores   de   servicios   públicos   a   la   luz   del   control
judicial de la Administración ­con especial referencia al ente regulador del gas y de la
energía   eléctrica­"   en   "Anuario   de   Derecho   I.   Universidad   Austral",   1994,   Ed.
Abeledo­Perrot; "Cuestiones que suscita el control judicial de los entes reguladores de
servicios   (A   propósito   de   dos   fallos   de   la   Cámara   Nacional   de   Apelaciones   en   lo
Contencioso Administrativo Federal)", ED 177­821.

(9) "Impugnación judicial de la actividad administrativa", 2000, Ed. La Ley.

(10)   "Tratado   de   Derecho   Administrativo",   t.   I,   2000,   Ed.   Fundación   de   Derecho

Administrativo.

(11) En efecto, el criterio mayoritario de las salas del fuero contencioso administrativo
federal es considerar parte al ente en el proceso de revisión de sus actos sancionatorios.
Entre   otros,   sala   2ª,   "Empresa   Distribuidora   SUR   S.A.   (EDESUR)   v.   Resolución
319/1995  ­ENRE­ (expte. 1735/1996)".
 p.18

(12)   En   "Funciones   jurisdiccionales   de   los   entes   regulares   de   servicios   públicos.

Algunas   precisiones   sobre   la   resolución   administrativa   de   conflictos   en   materia   de
regulación" cit.

(13) En este sentido, sala 1ª, "Ángel Estrada"   , 15/10/1999 (JA 2001­IV­267 , con nota
de Horacio Bersten, "Facultades de los entes para resolver conflictos" y nuestra "El caso
Ángel   Estrada:   la   procedencia   de   la   indemnización   por   privación   de   suministro   del
servicio eléctrico y el rol el ente regulador").

(14)   Conf.   Fenochietto,   Carlos,   "Código   Procesal   Civil   y   Comercial   de   la   Nación.

Comentado, anotado y concordado", t. 1, 2000, Ed. Astrea.

(15) "Tratado de Derecho Administrativo" cit.

(16) Un razonamiento similar llevó a la misma sala 4ª a declarar la inconstitucionalidad
del art. 83   ley 20091 (ALJA 1973­A­733) en autos "Mutual de residentes del Barrio
Tais   de   la   ciudad   de   El   Trébol   y   otros   v.   Resolución   25439/1997    ­  Superint.   de
Seguros" que de modo semejante a la ley 24076     , establece la competencia de la
Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal para
entender   en   los   recursos   judiciales   interpuestos   contra   las   resoluciones   de   la
Superintendencia de Seguros de la Nación.

(17) En nuestro trabajo  "Una carrera de  obstáculos:  cómo obtener  un resarcimiento

económico por los perjuicios ocasionados por el corte indebido del suministro de gas"
(JA 1999­III­253), abordamos las múltiples complicaciones que presenta el tema de la
competencia   de   los   tribunales   en   las   cuestiones   vinculadas   a   la   prestación   de   los
servicios públicos.

(18)   Conforme   la   información   obrante   en   www.enargas.gov.ar,   actualmente   el

ENARGAS cuenta con cinco delegaciones regionales (Cuyo, Sur, Noroeste, Centro y
Rosario) y siete agencias (Trelew, Río Grande, Río Gallegos, Concordia, Mar del Plata,
Tucumán y Santa Rosa).
 p.19

(19) Confr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe 105/1999, caso
10194, "Narciso Palacios", Argentina.

2002