I.

Definición
La capacidad procesal «legitimatio ad processum» es la aptitud para actuar válidamente en juicio y es
sinónima de la capacidad de obrar.
La legitimación («legitimatio ad causam») es la relación especial que debe existir entre la persona y
una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que debe actuar como actora o
como demandada en el proceso.
La legitimación es causa de que sean las personas que la ostentan quienes figuren como partes en el
proceso y que su pretensión se examine en cuanto al fondo.
Según la posición de la persona respecto de la pretensión procesal tendremos la legitimación activa
para el que pretende y la legitimación pasiva, si la posición que se contempla es la de aquél frente al
que la pretensión se formula.
II. Naturaleza jurídica
La legitimación es un requisito procesal, que puede ser examinado en la sentencia, en el trámite de
alegaciones previas del art.58 L 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-
administrativa (en adelante LRJCA) -EDL 1998/44323-, en el del art.51.1 o, incluso, en el del art.45.3
de la misma LRJCA, en los casos autorizados expresamente por este último (1).
Conforme a lo expresado en el art.51 b) LRJCA -EDL 1998/44323- puede examinarse de oficio,
aunque, en tal caso, será necesario que el Tribunal ponga de manifiesto a las partes, por diez días, la
posible falta de dicho requisito (de acuerdo con el art.51.4 LRJCA) para salvar los principios de
congruencia y contradicción.
Como recuerda la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del TS 3-3-14 (Casación 4453/2012) -EDJ
2014/38988- la legitimación es el problema procesal vinculado en forma más íntima con la cuestión de
fondo o el derecho sustantivo. Esta circunstancia determina que a veces haya de ser apreciada en la
sentencia. Por eso alguna doctrina la ha considerado cuestión de fondo y no requisito procesal (2).
III. El concepto de interés como fundamento de la legitimación
La posición de la persona legitimada debe ser reflejo de un interés. Como certeramente se ha dicho,
frente al desinterés del Juzgador, que es idóneo para resolver, para demandar o para oponerse a una
demanda es necesario un interés (Carnelutti) (3).
1. La acción popular y la art.19.1 h) LRJCA -EDL 1998/44323-
Se podría imaginar una sociedad ideal en la que el sentido de la legalidad estuviera tan desarrollado en
todos los ciudadanos, que cada uno -al margen de su provecho- sintiese como propio el interés de la
salvaguardia del ordenamiento jurídico, de forma que se permitiese a cualquiera de ellos que -nada más
conocer la existencia de una vulneración del ordenamiento jurídico- la pudiesen traer a conocimiento
del juez para obtener (uti cives) la restauración del orden vulnerado. En un ordenamiento de esta clase
el concepto de legitimación carecería de significado práctico y se llegaría a confundir con el de
capacidad procesal (4).
Por ello repite la jurisprudencia que el mero interés por la legalidad, no es normalmente interés
legitimador en el proceso contencioso-administrativo.
Aunque la Const art.125 -EDL 1978/3879- reconoce a todos los ciudadanos (quivis de populo) el
ejercicio de la acción popular, la LOPJ art.19.1 -EDL 1985/8754- precisa que la misma procederá en
los casos y formas establecidos en la Ley que, por ser procesal, debe ser una Ley del Estado.
Y es de reconocer que la acción popular constituye aún hoy una legitimación anómala, si como tal
pudiera considerarse, en el procedimiento contencioso-administrativo.
El art.19.1 h) LRJCA -EDL 1998/44323- considera legitimado a «cualquier ciudadano, en ejercicio de
la acción popular, en los casos expresamente previstos en las leyes».
La acción popular es otorgada por la Ley en contados casos (ad exemplum, art.5 f) y 62 del RD Leg
7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana -EDL 2015/188203-; art.8 de la L 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio histórico -EDL
1985/8710-; art.109.1 de la L 22/1988, de 28 de julio, de Costas -EDL 1988/12636- y artículo 202 de
su Reglamento (RD 1471/1989, de 1 de diciembre) -EDL 1989/14894-, art. 47.3 LO 2/1982, de 12 de
mayo del Tribunal de Cuentas -EDL 1982/9105-, art.3 b); 22 y 23.1 de la L 27/2006, de 18 de julio, por
la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la
justicia en materia de medio ambiente (que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) -EDL
2006/93900-, etc.
Es necesario insistir, en los restantes, en la existencia de un distinto interés (5).
2. La legitimación en los demás supuestos del art.19 LRJCA -EDL 1998/44323-
El art.19 LRJCA -EDL 1998/44323- regula la legitimación en el proceso contencioso-administrativo
con una técnica compleja, que establece una regla general y supuestos específicos.
La regla general para la legitimación se contiene en el art.19.1 a) LRJCA -EDL 1998/44323-, que
concede legitimación a las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
Los supuestos específicos se regulan en los apartados b) a i) del mismo art.19 -EDL 1998/44323-.
Debo destacar la mención expresa de la legitimación del Ministerio Fiscal para intervenir en los
procesos que determine la Ley (LRJCA art.19.1 f) -EDL 1998/44323-, que recoge hoy la Ley de 1998
conforme a lo que hemos defendido Eladio ESCUSOL y yo, en la primera edición de nuestro Derecho
Procesal administrativo (6).
En lo demás el artículo 19.1 LRJCA -EDL 1998/44323- concede legitimación para la defensa de los
intereses colectivos y difusos (LRJCA art.19.1, apartados b e i) y configura el recurso contencioso-
administrativo como proceso apto para dirimir litigios entre Administraciones Públicas (art.19.1
apartados c), d), e) y g).
3. Legitimación por interés legítimo
La regla general de la legitimación por interés legítimo es tributaria de la amplitud con que el
art.24.1Const -EDL 1978/3879- establece que «todas las personas tienen el derecho a obtener la tutela
efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos».
La L 29/1998 -EDL 1998/44323- suprime la «legitimación por interés directo» que establecía la Ley de
lo contencioso-administrativo de 1956 -EDL 1956/42- (7) y la sustituye por la de «interés legítimo».
Termina también la nueva Ley 29/1998 -EDL 1998/44323- con una distinción tradicional en la
legislación anterior que diferenciaba entre los legitimados para pedir la declaración de no ser
conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones y quienes tuvieren
pretendieren, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y el restablecimiento
de la misma. La LRJCA no diferencia ya entre la legitimación del «titular de un derecho derivado del
ordenamiento que se considere infringido por el acto o disposición impugnados» (art.28.2 LJCA de
1956 -EDL 1956/42-) y la legitimación por interés legítimo. El art.31 LRJCA -EDL 1998/44323-
establece que el demandante podrá pedir la anulación del acto o disposición, el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios.
Procede examinar qué diferencia y relevancia existe entre interés legítimo y derecho subjetivo.
Siguiendo la construcción de la doctrina italiana hay que concluir que, en definitiva, implican sólo una
mayor o menor intensidad del interés, desde el mero interés por la legalidad, pasando al interés legítimo
o, en fin, al mismo derecho subjetivo.
4. La construcción doctrinal sobre el interés legítimo en cuanto fundamento de la legitimación
Una construcción sugestiva del concepto de interés legítimo es la que resulta de los debates provocados
por la estructura del contencioso-administrativo italiano. La legitimación típica del contencioso-
administrativo es, en Italia, la legitimación por «interés legítimo» (8). Es la doctrina de aquel País, la
que -con mayor profundidad- ha debido analizar los problemas del concepto.
La idea de interés aparece, en aquella doctrina (Renato Alessi), como reflejo de una utilidad que al
administrado le proporciona la actuación legal de la Administración Pública.
El administrado se presenta frente a la Administración como titular de una esfera jurídica; es decir, en
cuanto destinatario de un conjunto de utilidades (sustanciales e instrumentales) garantizadas por el
Derecho objetivo y que son aptas para la satisfacción de sus intereses. Esta esfera jurídica (referente a
utilidades de distinta naturaleza garantizadas por el derecho objetivo) se escinde en esferas distintas
según la distinta esencia de las utilidades garantizadas (9). Obsérvese que complementando el concepto
de interés, de carácter subjetivo (10) se ofrece el término utilidad, de naturaleza objetiva. Y así
podemos pasar revista a las situaciones peculiares que, según Alessi, se presentan en Derecho público
en las relaciones entre Administración Pública y particulares:
A) Existen, en primer lugar, situaciones que - en analogía evidente con el Derecho privado -dan lugar a
la figura del Derecho subjetivo. En ellas encontramos un vínculo impuesto por la norma a la
Administración que es idóneo para garantizar a un individuo una utilidad sustancial y directa (id est:
derecho subjetivo). Por ejemplo así ocurre -enseña Alessi-, con la norma específica que impone a un
Ente público pagar todos los meses un sueldo a un funcionario, o con la norma general que impone a
todos (y por ello también a la Administración) respetar la propiedad de un sujeto.
B) Pero hay otras situaciones que se caracterizan por la garantía de un cierto comportamiento por parte
de la Administración, sin que, al mismo tiempo, exista la garantía de una utilidad sustancial para el
individuo o, al menos, de una utilidad sustancial directa. Así ocurre cuando el comportamiento de la
Administración, que es objeto de garantía es, por sí, inidóneo para conseguir la realización de un
interés sustancial de los particulares. Pero, sin embargo, sí puede satisfacer en forma mediata y
eventual el interés del particular, por lo que la utilidad garantizada podrá tener sólo carácter
instrumental, estando representada por un comportamiento conforme a la Ley de la Administración:
utilidad instrumental, en cuanto que del hecho de que la Administración se comporte conforme a la
Ley, puede resultar para un particular la realización mediata y eventual de un interés sustancial. Así,
por ejemplo, en el caso de las normas que imponen a la Administración respetar un procedimiento para
cubrir una plaza de funcionario por oposición, el vínculo del comportamiento de la Administración
conforme a la Ley no garantiza en forma inmediata la utilidad sustancial directa, que se conseguirá con
el nombramiento del funcionario. El vínculo, sólo garantiza que se respete un procedimiento que el
legislador ha considerado idóneo para la mejor realización del interés público consistente en que el
mejor de los opositores gane la plaza. Si la garantía ofrecida al particular opositor no es garantía de
utilidad sustancial inmediata, sino simplemente garantía de legalidad del comportamiento
administrativo es porque estamos ante una garantía instrumental en el sentido de que, asegurada la
legalidad de la actuación administrativa, el particular puede esperar realizar eventualmente su interés
sustancial, cuando se encuentre en condiciones de realizar, con su victoria, el interés público previsto
en la norma (11).
La segunda de las situaciones es la que -en diversas variantes- es denominada por la doctrina propia de
los intereses legítimos. Derecho subjetivo e interés legítimo resultan protegidos, así, por la común
garantía de una utilidad y se diferencian en que la utilidad protegida puede ser sustancial y directa
(derecho subjetivo) o simplemente instrumental (interés legítimo). Con lo que se llega a la definición
de interés legítimo como situación caracterizada por la garantía de una utilidad instrumental a la
legalidad del comportamiento administrativo o, desde una perspectiva subjetiva, como interés
instrumental a la legalidad que se fundamenta en un interés sustancial, que podría eventualmente
realizarse en caso de que se realice el interés instrumental (12).
A la luz de esta construcción es posible pasar revista a la jurisprudencia sobre el interés que sirve de
legitimación en nuestro proceso contencioso-administrativo.
IV. El estado actual de la jurisprudencia
La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo subraya que la respuesta al problema de la
legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación
indiferenciadas para todos los casos (13).
La existencia de la legitimación viene ligada a la del interés legítimo de la parte a cuya satisfacción
sirva el proceso, lo que sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando
es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga (14).
La sentencia de la Sección Sexta de la Sala Tercera de 8-6-15 (Rec 39/14) -EDJ 2015/104390- reitera la
doctrina y recuerda que la legitimación constituye un presupuesto inexcusable del proceso e implica la
existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el
recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y
específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca
automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.
El interés legítimo a que alude el art.19 LRJCA -EDL 1998/44323- exige la titularidad potencial de una
posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se
materializaría de prosperar ésta (15).
La doctrina del Tribunal Supremo también se recoge en dos sentencias de la Sección Sexta de la Sala
Tercera de 13-7-15 (Casaciones 2487/13 -EDJ 2015/130451- y 1617/13 -EDJ 2015/130447-) que
niegan la legitimación activa a una fundación para recurrir la carta de sucesión de un título nobiliario.
La fundación alegaba que la persona beneficiaria no ostentaba derechos sucesorios suficientes para
obtener la sucesión y justificaba su interés en que los fines y la propia existencia del instituto se verían
amenazados por una sucesión en el título nobiliario que se atacaba como no conforme a Derecho. Las
sentencias consideran, correctamente, que ni la fundación tiene derecho a ostentar el título, por ser
persona jurídica ni la cuestión que plantea se podría dilucidar en vía contencioso-administrativa. No
existe por ello el interés legítimo en los términos que se acaban de expresar; el interés que mueve a los
recurrentes es un simple interés por la legalidad que no es legitimador en los casos en los que una
disposición con rango de ley no otorga acción pública o popular.
Pocas diferencias existen, como por otra parta resulta lógico, con la doctrina del Tribunal
Constitucional. Afirma también este órgano que la apreciación de cuándo concurra legitimación activa
para recurrir, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales
ordinarios conforme al art.117.3 Const -EDL 1978/3879-.
A pesar de ello no duda en descender al examen minucioso de esa legalidad, como se aprecia en la
paradigmática STCo 102/2009, de 27 de abril -EDJ 2009/72108- (16). Se define en repetidas sentencias
qué es lo que debe entenderse por interés legítimo. El TCo 73/2006, de 13 de marzo -EDJ 2006/36392-,
resumió, así, la doctrina constitucional al afirmar «que el interés legítimo en lo contencioso-
administrativo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la
pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente
un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal
relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o
hipotético). Más sencillamente «-añade-» se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una
utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión,
que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o
utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida. Luego, para que exista interés legítimo en la
jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe
repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso». Es una doctrina
que se ha repetido en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en los últimos cuarenta años, como puede
verse en los ejemplos que citaba en 1978 J. González Pérez (17).
En el mismo sentido al que se acaba de indicar se pronuncia, por todas, la STCo 45/2004, de 23 de
marzo, FJ 4 -EDJ 2004/10850-. Las sentencias de Doménico Scarlatti contienen amplias referencias a
resoluciones anteriores del propio Tribunal Constitucional y citas menores de la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, a diferencia de éste, que sí se hace eco en forma generosa y muy frecuente de la
jurisprudencia constitucional.
1. Los intereses colectivos y los intereses difusos
La ampliación de la legitimación a los intereses colectivos, supraindividuales, «de categoría» o difusos
es una cuestión que sigue abierta en la jurisprudencia, aunque cuenta hoy con el apoyo de los apartados
b) e i) del art.19 LRJCA -EDL 1998/44323- y del art.15 LEC -EDL 2000/77463-.
El apartado b) -EDL 1998/44323- legitima a las «las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y
entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la
defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos».
El interés colectivo es distinto de la simple suma de unos intereses individuales. El interés colectivo
afecta por igual y en común a todos los miembros del grupo de que se trate, y pertenece por entero a
todos esos miembros. Se asemeja de esta forma al interés difuso, que pertenece también a una
pluralidad de sujetos, pero que, a diferencia del interés colectivo, esa pluralidad no puede ser
concretada en una colectividad determinada.
Los intereses colectivos pueden ser ejercitados por grupos, corporaciones o asociaciones, siempre que
ostenten la representación necesaria de tales intereses para tener la legitimación de su defensa en el
proceso (18) y ostenten interés legítimo.
La LOPJ -EDL 1985/8754- lo expresa diciendo que los grupos o entes han de estar afectados o tener
legalmente reconocida la defensa y promoción de los intereses colectivos. Según el art.7.3 LOPJ «los
Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como
colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se
reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que
estén legalmente habilitados para su defensa y promoción.»
Los intereses generales difusos corresponden, en principio, por igual a todos los ciudadanos y
encuentran, normalmente, su reconocimiento jurídico en normas constitucionales especialmente
relacionadas con la configuración del Estado social y democrático de Derecho (Const art.1 -EDL
1978/3879-).
La sentencia de 13-7-16 (Rec. 2542/15) -EDJ 2016/110795- es importante en este terreno porque niega
legitimación a una asociación profesional de jueces y magistrados para impugnar un acuerdo del
Consejo General del Poder Judicial, que declaraba en una situación administrativa de servicios
especiales a un magistrado. Considera la Sala muy razonadamente que el interés que mueve a la
recurrente no trasciende el mero interés por la legalidad y precisa que, conforme al art.19.1 b) la
LRJCA -EDL 1998/44323- la legitimación que debe adornar a la asociación tiene que ser una
legitimación por interés legítimo (19). La precisión es muy importante porque el interés legítimo es
también necesario, conforme a la misma letra del art.19.1 b) LRJCA, para la defensa de intereses
colectivos.
A la misma solución llega el Tribunal Constitucional. Además de las condiciones generales la STCo
102/2009 -EDJ 2009/72108- declara que «se ha visto exigiendo» [...] «de este tipo de personas jurídicas
en orden a impugnar actos o disposiciones administrativas que» [...] «existe un interés profesional o
económico que sea predicable de las entidades Asociativas recurrentes» (FJ 3).
La orientación actual de la jurisprudencia muestra una extraordinaria dosis de cautela en esta cuestión,
subrayando que es casuística sin que sea aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada
para todos los casos (20) lo que nos lleva a concluir que el problema sigue abierto a los matices que
plantee cada caso y que, sin duda, planteará numerosos problemas en el futuro.
Hay una brillante y atrevida excepción: La sentencia del TCo 214/1991, de 11 de noviembre -EDJ
1991/10668-, ha abierto decididamente brecha en la legitimación que examinamos al reconocer,
aparentemente sin vacilación, legitimación de un miembro de un grupo étnico o social determinado
para recurrir en amparo, cuando se ofende el honor de todo el colectivo de que forma parte. Si la
orientación que muestra esta resolución se confirma nuestro ordenamiento estará en vanguardia en el
reconocimiento de la legitimación que se examina, aunque -preciso es reconocerlo- sufrirá el concepto
procesal de legitimación que hemos venido empleando hasta la fecha.
La STS ya citada de 8-6-15 (Rec. 39/2014) -EDJ 2015/104390- es paradigmática en cuanto reconoce a
una asociación ecologista, que tenía entre sus fines estatutarios la defensa y protección del medio
ambiente, legitimación para impugnar un indulto en un delito contra la ordenación del territorio. La
sentencia citada, que cuenta con un voto particular muy interesante, demuestra que la legitimación por
interés legítimo se dilata en forma extraordinaria en la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando la
cuestión sustantiva de fondo versa sobre materias cubiertas en el ámbito sustantivo por la acción
popular. Podría decirse que la acción popular es atractiva de la apertura de la legitimación. En el mismo
sentido de la sentencia de 8-6-15 se expresó la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de 3-
12-01 (Casacion 5349/97) -EDJ 2001/52614- que extendió la legitimación por la acción pública
reconocida en el Derecho urbanístico a una licencia de actividades cuando la temática esencial de
impugnación de una actividad clasificada como molesta, insalubre nociva o peligrosa radicaba en el
emplazamiento de dicha actividad, que se supeditaba en el caso a lo dispuesto en los planes de
ordenación urbana, siendo así que en Derecho urbanístico rige la acción pública.
2. Legitimación para demandar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada en el
día de hoy
El art.28.2 LJCA de 1956 -EDL 1956/42- reservaba, como antes dijimos, la legitimación para pretender
el restablecimiento de una situación jurídica individualizada a los titulares de un derecho subjetivo.
Hoy en día, la distinción entre pretensiones de anulación y de plena jurisdicción ha perdido nitidez,
siendo traspasada sin problemas por nuestros Tribunales que superan, siempre que les es posible, las
imprecisiones que pueden existir, con alguna frecuencia, en los suplicos de los escritos de demanda.
Como ha dicho en forma muy temprana la sentencia de la sec 4ª de la Sala Tercera de 15-6-92 -EDJ
1992/6293-, nuestro proceso contencioso-administrativo ha dominado con fortuna, incluso antes del
mandato de tutela judicial efectiva que resulta del art.24.1 de la Norma Fundamental -EDL 1978/3879-,
las barreras formalistas que discriminaban ambos tipos de pretensiones, por ser misión constitucional
de la Jurisdicción amparar los derechos e intereses legítimos de quienes a ella acuden (21).
La distinción entre ambos tipos de pretensiones afecta, en estos casos, al fondo del asunto (22) y la
respuesta también debe ser casuista. Es también una cuestión abierta a los matices jurisprudenciales
para el futuro.
NOTAS:
1.- Con el escrito de interposición, conforme al art.45.3 LRJCA -EDL 1998/44323-, figuran el
documento o los documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela
transmitido otro por herencia o por cualquier otro título (legitimación indirecta). El art.110.3 LRJCA
establece que en los casos en los que se pida la extensión de efectos de una sentencia firme la petición
al órgano jurisdiccional deberá acompañarse del documento o documentos que acrediten la identidad de
situaciones. De ambos preceptos deduzco la posibilidad de inadmisión en el caso de que no se
acompañe esta justificación documental, previa solicitud de subsanación de la omisión por plazo de
diez días.
2.- Cfr. Con amplias lucubraciones P. Sala, J.A Xiol y R. Fernández Montalvo, «Derecho procesal
administrativo» Vol II., Barcelona. Bosch. 2013, p. 398 ss.
3.- Recoge esta idea la sentencia de la Sala Tercera del TS (1ª) 13-7-16 (Rec 2542/15) -EDJ
2016/110795-.
4.- La idea es de Calamandrei, citado por V. Caianiello en «Lineamenti del processo amministrativo»,
Turín, UTET, 2ª ed., 1979, p. 267 ss.
5.- Vid., por todas, TS Sala Tercera (1ª) 13-7-16 (Rec 2542/15) -EDJ 2016/110795-; TS (3ª) 12-11-12
(Casación 1817/09) -EDJ 2012/263592- y TS (3ª) 3-12-01 (Casación 5349/97) -EDJ 2001/52614-.
6.- E. Escusol Barra y J. Rodríguez-Zapata, «Derecho procesal administrativo», Madrid, Tecnos, 1995,
p. 342 s.
7.- Cfr., Jorge Rodríguez-Zapata, «Incidencia de la Constitución sobre las normas que regulan la
legitimación en el proceso contencioso administrativo», en «Incidencia de la Constitución en los
procesos contencioso-administrativos» Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1992, p. 158 ss. La
jurisprudencia introdujo los conceptos de «interés directo ampliado» e «interés indirecto» dilatando
jurisprudencialmente la legitimación hasta el concepto de interés legítimo que dimana de la
Constitución.
8.- Como se sabe en Italia la distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo ha servido
tradicionalmente para discriminar el ámbito de las jurisdicciones ordinaria, que conoce de los derechos,
y de lo contencioso, al que se encomiendan los intereses legítimos, en un sistema cuya única
justificación deriva de la mera evolución histórica y de prejuicios ideológicos, pero que se ha reflejado
en la misma Constitución (art.113) -EDL 1978/3879-. Vedi, por todos, la voz «Interesse» (dir. amm.),
de Montesano, en la Enciclopedìa del Diritto.
9.- Cfr. R, Alessi «Pincipî di Diritto amministrativo», 3ª ed., Milán, Giuffrè, 1974, vol II, p. 553 a 578 y
752 a 760.
10.- Alessi lo define como posición subjetiva del hombre frente a la utilidad que le ofrecen
determinados bienes o servicios idóneos para satisfacer sus necesidades, op.cit.; loc. cit., p. 557
11.- Alessi, op.cit., loc. cit., p. 566 s. La sentencia de la sec 7ª de la Sala Tercera 9-4-13 (Casación
209/12) -EDJ 2013/55963- sigue esta construcción y menciona expresamente la teoría del derecho
debilitado (diritto affievolito) a propósito de las solicitudes de prórroga en el servicio activo, desde los
sesenta y cinco a los setenta años. Derecho debilitado que se convierte en derecho subjetivo perfecto en
la sentencia de la misma Sección de 8-6-15 (Casación 1513/14) -EDJ 2015/99968- cuando la
Administración incumple su obligación legal de motivar.
12.- Alessi, op.loc.cit, p. 569.
13.- TS Sala Tercera (1ª) 13-7-16 (Rec. ordinario 2542/15) -EDJ 2016/110795-.
14.- Por todas, sentencias de la Sala Tercera (5ª) 12-11-12 y 13-7-16 (Rec 2542/15) -EDJ
2016/110795-.
15.- Por todas sentencia de 13-7-16 (Rec. 2542/15).
16.- Se trata de uno de los numerosos supuestos en los que la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional entra en el ámbito reservado a la jurisprudencia ordinaria sin percatarse de que su
núcleo de acción debe ser muy distinto. Cfr., Jorge Rodríguez-Zapata,«Jurisprudencia constitucional y
jurisprudencia administrativa», en Mariano Baena del Alcázar (Dir): «La reforma del Estado y de la
Administración Pública» INAP, 2013, p. 237 ss.
17.- Jesús González Pérez: «Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa»,
Madrid, Civitas, 1978, p 412 ss.
18.- Es clarificadora la doctrina de la sentencia del Pleno de la Sala Tercera 9-7-13 (Rec 357/11) -EDJ
2013/136169-.
19.- La sentencia es también importante por tratar la cuestión de la legitimación como especialmente
vinculada al fondo del asunto y examinar la naturaleza de las disposiciones transitorias.
20.- TS (4ª) 2-6-16 (Casación 2812/14) -EDJ 2016/78177- .
21.- Repertorio Aranzadi 5.377.
22.- Para el TCo 214/1991, 11-11-91 -EDJ 1991/10668-, la legitimación es una cuestión de fondo.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de septiembre de 2016.
Procedimiento Contencioso: Lo contencioso es definido como:
"Por oposición a 'gracioso', se dice de las decisiones que resuelven un litigio trabado entre dos o más
partes".
Y tal es el caso de los procedimientos que estudiamos desde que hay ciertamente partes desde el
momento que el legitimado busca la satisfacción de una pretensión, busca que la administración se
someta a la orden del juez y satisfaga su reclamo coactivamente y no ya en virtud de la autotutela de la
administración sino en base al sometimiento del ejercicio del poder público a la legalidad y el derecho
de accionar en defensa de los derechos e intereses que le corresponde como afectado.
La existencia de partes se desprende de los artículos 112, 111 y 121 de la L.O.C.S.J. y fue reconocido
por el T.S.J. en julio de 1990, que ratifica lo establecido el 21 de noviembre de 1974, en el sentido que:
"Este interés que en el recurso contencioso ostentan las partes, entendiéndose por tales las que han
establecido una relación jurídica, con la administración pública, o todo aquel a quien la decisión
administrativa perjudica en su derecho o interés legítimo".
Naturaleza Objetiva: Con respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad se pretendía que
tiene naturaleza objetiva, pues no se disputa sino en defensa de la legalidad, se trata de anular el acto si
es contrario a derecho o mantenerlo en caso contrario: "la cuestión que debe resolver el juez es de
derecho objetivo".
Es Un Proceso Dispositivo: Ajustados a la ley se observa que en el articulo 82 L.O.C.S.J. se dice: "La
Corte conocerá de los asuntos de su competencia a instancia de parte interesada, salvo en los casos en
que pueda proceder de oficio de acuerdo a la ley".
Con lo cual se hace referencia a uno de los aspectos básicos del principio dispositivo "nemo iudex sine
actore" a lo cual además debe sumarse que de acuerdo al articulo 88 ejusdem da carácter supletorio al
Código de Procedimiento Civil, por lo tanto hace aplicable el articulo 12 C.P.C. que le exige al juez
"atenerse a lo alegado y probado en autos".
Muestra del carácter dispositivo se ven además en la exigencia de los artículos 113 sobre el libelo de la
demanda o el 131 cuando hace depender la condena a la administración al que así se haya solicitado.
Sin embargo, no debe concluirse que el juez contencioso administrativo como el juez civil hasta 1986,
al menos en teoría, "es de palo", como se dice en la jerga forense, pues en la L.O.C.S.J. hay
antecedentes de la filosofía del artículo 14 C.P.C. según el cual el juez es el director del proceso. Quien
redactó la norma no se ha paseado últimamente por nuestros abarrotados tribunales o tomado en cuenta
que el T.S.J. se ha visto obligada a aumentar su número de relatores y que ha debido recurrir a
formalismos exagerados para descargarse de trabajo. Así, hay una serie de artículos que introducen
elementos inquisitivos en el proceso contencioso administrativo sin que se convierta en un proceso
regido por el principio Inquisitivo.
8. Recurso contencioso-administrativo de nulidad de actos administrativos de efectos particulares
El recurso contencioso de nulidad de actos administrativos de efectos particulares que corresponde en
la doctrina francesa al recurso por exceso de poder, se encuentra fundado en la Constitución Nacional
en su art. 259 que atribuye competencia a los órganos contenciosos para anular los actos
administrativos individuales contrarios a derecho y cuyo procedimiento regula la L.O.C.S.J., arts. 121 a
129 y 130 a 137, estas últimas disposiciones aplicables igualmente al recurso de nulidad de actos de
efectos generales.
Pero como la Constitución Nacional en su art. 259, establece además de la nulidad del acto la
posibilidad de condenar a la reparación de los daños o al restablecimiento de situaciones jurídicas, la
L.O.C.S.J., en su art. 131, establece la posibilidad de, en el mismo juicio, acordar la condena al pago de
sumas de dinero o establecer la situación jurídica lesionada, es lo que seria llamado en Francia recurso
de plena jurisdicción, pues no se limita la sentencia del juez a anular el acto, sino que condena. Queda
sin embargo subsistente el que se demanda conjuntamente con la nulidad del acto sin necesidad de un
proceso para la anulación y otro para la condena, por eso preferimos hablar simplemente de recurso de
anulación.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Amparo se modifica este recurso pues su
interposición conjunta con el recurso de amparo permite que se intente ya transcurrido el lapso de
caducidad del recurso de nulidad, evita el tener que agotar la vía administrativa y tendrá como efecto
real la suspensión de los efectos del acto, lo cual es especialmente útil porque dado los plazos
excesivamente largos para decidir y la necesidad de caución para suspender los efectos del acto, hacen
nugatorio en general el ejercicio de recursos, pues ya el daño se ha consumado.
PARTE: La doctrina de la antigua Corte ha admitido que el contencioso de nulidad es de naturaleza
subjetiva ha quedado desechada la idea decimonónica del recurso objetivo, no se trata de una acción
popular sino que corresponde a ciertas personas desde el momento que hay contención hay partes.
Y como parte entendemos: 'los sujetos de la pretensión, o sea, aquellos entre quienes se afirma la
existencia de un derecho o interés jurídico independientemente de que ese derecho o interés afirmado
corresponda realmente a la parte"
Siendo sujeto activo quien afirma ser titular del derecho y sujeto pasivo contra quien se afirma. En
Venezuela es necesariamente parte activa un particular o muy excepcionalmente el Fiscal General de la
República, y parte pasiva el ente cuya actividad administrativa da origen al recurso.
Pues en Venezuela, dada la redacción del art. 121 L.O.C.S.J. no podría darse un proceso de lesividad,
como se conoce al Intentado por la administración para revisar su acto creador de derechos subjetivos o
intereses legítimos, a lo cual estaría obligada por estar impedida la autotutela, por la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos art. 19 numeral 2. Igualmente pueden ser partes pasivas, los terceros
interesados que pueden ser coadyuvantes, codemandados o terceros adhesivos ex art. 125 L.O.C.S.J.
La capacidad de ser parte viene a ser en principio igual a la capacidad de obrar del derecho civil , y por
parte de la administración pública debemos recordar que esto no tiene personalidad jurídica, sino la
República, los Estados y los Municipios, así como los institutos autónomos y empresas del Estado.
LEGITIMACIÓN: La legitimación viene a ser el punto central de lo relativo a las partes, es más, el
Tribunal Supremo de Justicia define a las partes en función de la legitimación, así considera que son:
"las que han establecido una relación jurídica con la Administración Pública o todo aquel a quien la
decisión administrativa perjudica en su derecho o interés legitimo".
ACTIVA: La L.O.C.S.J. requiere la legitimación en su art. 121 cuando exige un interés personal,
legitimo y directo en impugnar el acto, siendo su revisión in limine litis ex art. 124 numeral 1, y esto a
pesar de la larga discusión al respecto durante la vigencia del C.P.C. del 16, que se resolvería en el 86
cuando la disposición del 361 permite oponer la falta de cualidad o interés junto con el resto de las
cuestiones perentorias o de fondo.
La legitimación sin embargo no es un presupuesto procesal y veamos el porqué. Esta se puede definir
como "la cualidad necesaria de las partes", y viene dada por la regla: "la persona que se afirma titular
de un interés jurídico propio, tiene legitimación para hacerlo valer juicio (legitimación activa), y la
persona contra quien se afirma la existencia de ese interés nombre propio, tiene a su vez legitimación
para sostener el juicio (legitimación pasiva)".
Si esta legitimación existe o no, depende de que realmente exista la titularidad de la relación jurídica
que se debate, en nuestro caso, una relación jurídico administrativa, lo cual es cuestión que sólo puede
saberse durante el proceso, de allí la norma del C.P.C., requiriéndose que el juez se pronuncie sobre el
particular como punto previo de la sentencia de fondo, pues de no comprobarse la legitimación no
podría haber pronunciamiento de fondo eficaz.
Porque, entonces, la disposición de la L.O.C.S.J. que permite el pronunciamiento in limite litis, sin que
obste a un pronunciamiento en capitulo previo de la sentencia de fondo, pues porque en la tradición del
contencioso administrativo influye de manera decisiva la acción popular. y se busca evitar la sobrecarga
de trabajo, puede verse en sentencias y autos de la Corte de los últimos años como los nombres de
algunos ciudadanos se repiten constantemente y con la misma regularidad una decisión inicial descarta
la admisión de tales recursos.
La legitimación es más extensa en el contencioso de nulidad que en lo civil, pues, puede venir dada
bien por ser titular de un derecho subjetivo o bien poseer un interés legitimo.
Todo esto quedó asentado en la sentencia IVAN PULIDO MORA del 3, de octubre de 1985, en los
siguientes extractos:
No dejan los ordenamientos jurídicos, en general al libre arbitrio de los particulares la Interposición de
los recursos, sino que, por el contrario, generalmente imponen a estas limitaciones para demandar. Lo
contrario llevaría... a embarazas inmotivadamente el funcionamiento de los tribunales preserva en
cambio al juez de los llamados recurrentes de oficio... Por mandato del legislador, pues, el juzgador se
ve constreñido por el derecho positivo a examinar con prioridad la capacidad del demandante para
actuar enjuicio".
Aquí notemos que se confunde legitimación al proceso o capacidad procesal que puede ser examinada
ab initio con legitimación a la causa necesariamente examinable previo al fondo pero nunca in limine
litis, continúa:
"en el procedimiento contencioso administrativo de ilegalidad contra actos particulares la solución es
intermedia: ni tan amplia como en el recurso de inconstitucionalidad, ni tan limitada como en el
proceso civil. Habida cuenta de que cobra carácter prioritario la defensa del interés general o colectivo
son admitidos a recurrir en vía contencioso administrativa: de una parte, los titulares de derechos
subjetivos administrativos. Es decir, quienes derivarían su capacidad procesal de vínculos establecidos
previa y especialmente por la Administración con el particular en virtud de lo cual resulta justo que el
afectado solicite la nulidad del acto ilegal lesivo y hasta la restauración de su derecho mediante dicho
acto desconocido, por haberse irrumpido contra esos vínculos previos (contrato, concesión, permiso)
y... desconocimiento que configura la lesión de ese derecho subjetivo preexistente y de índole
administrativa. Pero además detentan esa misma capacidad procesal para actuar enjuicio los interesados
legítimos - concepto diferente en derecho público del anteriormente expuesto - es decir, aquellos que
sin ser titulares de derechos subjetivos administrativos se encuentran en una especial situación de hecho
ante la infracción del ordenamiento jurídico, la cual, por eso mismo los hace más sensibles que el resto
de los administrados a' desconocimiento del interés general o colectivo por parte de la administración al
violar la ley".
La Corte incluye aquí el derecho subjetivo administrativo no mencionado en la ley, desde que considera
a éstos más amplios que la noción de interés.
Ha de notarse además que supone tenga origen en la actividad formal de la administración sea contrato,
concesión, permiso, etc., por lo tanto, no excluye el acto administrativo, pero sí, eso sí es un error, la
actividad material.
Se podría definir el derecho subjetivo como la posibilidad de exigir la actuación de los tribunales en
razón de que esta protección se dispensa directamente al patrimonio del afectado, o con una defectuosa
definición como el interés jurídicamente protegido de una manera directa e inmediata, o mejor que
interés: una potestad de querer. Así, el funcionario de carrera destituido tiene el derecho subjetivo a la
estabilidad. Pero, y eso es algo que obvia, la antigua Corte también el dueño de un automóvil dañado a
consecuencia del mal estado de la vía tiene un derecho subjetivo de propiedad que deriva de una
obligación universal de respeto que atañe igualmente a la administración y medió para entrar en
contacto el uso de la carretera que podría decirse que es el hecho generador. Aquí traemos en apoyo a
García de Enterria quien ve el derecho subjetivo en la "acción reaccional, no en la situación previa, la
integridad pacífica del ámbito vital, la cual se protege con dicha acción porque nadie puede ser
afectado en ella sino por titulo y cauces legítimos que impongan al sujeto, pasivo la carga o la
obligación de soportar esa incidencia".
Luego se terminó igualando interés legitimo y derecho subjetivo, cosa que sería deseable, pues ese tipo
de disquisiciones puede dar pie a dejar de lado recursos bien fundados. El interés legitimo vendría dado
precisamente por el hecho de que el patrimonio moral y material de la persona no puede ser disminuido
sin causa justa por la actividad administrativa. Para otros sería interés legitimo: la posibilidad de querer
que es protegida de una manera indirecta al proteger el interés público. Tal sería el caso del perdidoso
en un concurso de oposición para nombrar un profesor que tendría no un derecho a ganar sino un
interés legitimo en el resultado limpio del concurso.
El interés sería directo cuando la lesión deviene del acto de manera inmediata sin que integre parte de
una cadena de sucesos que formalmente causen la lesión.
También se incluye en directo la actualidad del daño, no simple expectativa del daño. Sin embargo, se
ha llegado a afirmar que si la situación fáctica creada por el acto es la que causa el daño, el interés
seguiría siendo directo. También sería admisible si se intenta conjuntamente con la acción de amparo
art. 5 L.O.A.D.G.C. que permite intentar el recurso aun ante la sola amenaza de lesión.
Debe igualmente traer consigo un beneficio por su eliminación o un perjuicio por su mantenimiento.
Consecuencia principal es que no podrá intentarse por quien fue favorecido por el acto, aun sí atenta
contra algún principio de orden público.
Por último no basta haber sido parte en el procedimiento administrativo así: "una errónea admisión de
la legitimación de los primeros (simples interesados) por el funcionario administrativo, condicionando
la actuación del juez de lo contencioso en el mismo sentido interpretación que (al menos por vía
general) resulta inadmisible para esta Sala".
Esto se plantea en base a que el art. 22 de la L.O.P.A remite a la L.O.C.S.J. para determinar la
legitimación. Pero la apreciación del funcionario administrativo no vincula en lo relativo al fondo,
tampoco podría vincularlo en una cuestión previa al fondo.
Ese interés además debe ser personal, afectar individualmente al particular, el titular del interés es el
afectado de manera directa.
PASIVA: Ahora se referirán a la persona en contra de quien se sostiene la pretensión, es decir, aquella
cuyos órganos emitieron el acto administrativo recurrido.
Esta necesariamente debe ser considerada parte, caso contrario la decisión del juez no le sería oponible
por no obra la cosa juzgada sino contra las partes. Dado el carácter subjetivo y contencioso del recurso,
no cabe duda de su cualidad de parte. De plantearse que es un proceso al acto y no hay parte, la
decisión del juez no le sería oponible y no tendría efecto alguno y nada impedirá a la administración
reiterar el acto.
Los problemas que la doctrina observa podrían plantearse son:
La posibilidad de que no sea identificable la administración legitimado pasiva. Así, ante un problema
de vialidad se solicita una decisión de un Municipio, pero éste alega que compete al municipio
contiguo y éste a su vez remite al gobierno estadal que responsabiliza al Ministerio de Infraestructura o
antiguo de Transporte y Comunicaciones. En el extranjero se ha considerado que la decisión negativa
de cualquier de los órganos seria factor que permitiera acceder al contencioso, si el tribunal se declara
incompetente el deberá declinar en el que considere competente sin necesidad de presentar recaudo
alguno (art. 72 C.P.C.).
Los codemandados "son aquéllos que derivan derechos del acto" así seria el caso de quien obtuvo un
permiso de construcción y cuya nulidad solícita otro, la L.O.C.S.J. puede considerarse, se refiere a ellos
al hablar de opositores en su art. 126.
Los coadyuvantes son aquéllos que tienen un interés directo en el sostenimiento del acto. Así, el dueño
de un estacionamiento tiene interés, directo en que se mantenga el permiso de construcción de un
edificio que no posee puestos de estacionamiento suficientes. Son procesalmente intervinientes
adhesivos simples pues no les, afecta la cosa juzgada de manera inmediata.
AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA: Una norma que tardíamente asentó la ley en
nuestro ordenamiento jurídico es la que hace necesario agotar la vía administrativa. En efecto, la
L.O.C.S.J. es de 1977 y jurisprudencialmente tenían antecedentes en sentencias de la Corte Federal y
Casación del 6 de abril de 1945 y 1946 y Corte Federal del 5 de agosto de 1958. Pero en Italia ya para
1971 en la ley número 1.034 del 6 de diciembre había convertido en facultativo el agotamiento de la
vía administrativa. Igualmente, la ley alemana de la jurisdicción contenciosa del 21 de enero de 1960
previó la posibilidad de que las leyes especiales eliminasen el requisito de agotar la vía administrativa,
especialmente en caso de silencio.
En Venezuela, en principio con la L.O.P.A., se pudo haber logrado la unificación de la vía
administrativa y su agotamiento con la entrada en vigencia de la L.O.P.A.
Esta establece que contra todo acto definitivo o con fuerza de definitivo (arts. 83 y 94 L.O.P.A.), se
intentaría recurso de reconsideración, luego contra esta decisión se podrá interponer el recurso
jerárquico siempre para ante el Ministro respectivo o ante el funcionario de mayor jerarquía si no se
trata de un Ministerio sino de un organismo como la Procuraduría o la Contraloría o bien, si se trata de
un instituto autónomo y, salvo que la ley que crea a éste, como es el caso de la Ley de Bancos de 1993
para las decisiones del Superintendente, superior jerárquico de un instituto autónomo, lo excluya
expresamente, habrá un jerárquico de segundo grado (art. 95 L.O.P.A.).
Agotados estos dos recursos, quedaría abierta la vía contencioso administrativa. Y éste debería ser el
sistema para todo lo contencioso administrativo, salvo Aduanas, Tributario y Laboral.
Pues se trata de una ley orgánica y tiene aplicación preferente sobre todas las leyes especiales
anteriores o posteriores. Si se hubiese mantenido la consideración de las apelaciones a la Corte como
jerárquicos de segundo grado, la L.O.P.A. habría casi unificado la vía administrativa. Además, el art. 47
ejusdem hace supletoria la L.O.P.A. sólo en el caso del procedimiento constitutivo único que puede
tener particularidades, el de revisión no tiene ninguna, su carácter especial, "no es otra cosa que la
singularidad que resulta del mero arbitrio de quienes los diseñan, arbitrio que rara vez responde a una
finalidad garantizadora sino, más bien, a todo lo contrario".
Y así a la multiplicidad que surge de procedimientos distintos en Aduanas y Tributario y ahora Laboral,
se añade que la antigua Corte en sentencia del 6 de mayo de 1985 decidió aplicar la ley especial, pues
el carácter de orgánica de la L.O.P.A. "no excluye, sin embargo, la aplicación de reglas legales
diferentes, en las materias que constituyen su especialidad, cuando esas reglas se revelen más
apropiadas para alcanzar los objetivos de economía, eficacia y celeridad que dicha ley enuncia en su
artículo 30".
En sentencia del 6 de junio de 1991, la Corte corrigió su posición, donde en base a que la ley orgánica
tiene aplicación preferente sobre la especial, y a que el art. 47 excluye la aplicación de la L.O.P.A., sólo
del procedimiento constitutivo y además en favor de la celeridad y economía, repitiendo los
argumentos de la sentencia precitada, decidió la aplicación de la L.O.P.A. sobre la ley de protección al
consumidor.
A esto tiene que añadirse el caso del silencio de la administración art. 134, el cual permite recurrir al
contencioso dentro de los seis meses siguientes al plazo de noventa días dentro del cual según esta
disposición debería decidir el recurso jerárquico, único que existía a la fecha. En tal caso se ha dicho
que se podría recurrir al contencioso administrativo sin agotar la vía administrativa.
Pero en realidad y dada la intención y el contexto de La ley no era sino la consagración del silencio
rechazo que ratifica expresamente la L.O.P.A. estableciendo noventa días para decidir el jerárquico, y a
falta de decisión habilita para recurrir ante los tribunales (art. 4 L.O.P.A.). Sólo esta interpretación evita
conflictos de interpretación sobre la aplicación de estas dos normas que de otra manera colidirían.
En sentencia del 22 de junio de 1982, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
estableció: "3. Que esa garantía consiste en permitir el acceso a la jurisdicción contencioso
administrativa en ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la vía administrativa".
Es decir, se tendría como negativa del jerárquico, único que pone fin a la vía administrativa.
Y añade, y es de interés, que el administrado decide si espera el acto expreso o recurre. Si decide
esperar perderá la oportunidad de recurrir si nunca decide, en caso de no intentar el recurso en los
lapsos del art. 134.
SOLVET ET REPETE: El art. 122 de la L.O.C.S.J. establece que "cuando la ley exija como condición
para admitir algún recurso contra el acto, que el interesado pague o afiance el pago de una cantidad
líquida deberá presentarse también constancia de que se ha dado cumplimiento a dicho requisito...".
Con lo cual se consagra la exigencia que se llama solve et repete, o previo pago de la multa o impuesto
antes de recurrir.
Este requisito ha sido considerado un privilegio injusto de la administración pública, pues no tiene
como base las necesidades de la administración, se ha dicho que es "anacrónico e inútil". Y que
"destruye el equilibrio procesal" y "perjudica el derecho a la defensa de los débiles".
LOS LAPSOS DE ADMISIÓN: Por último, es necesario estudiar lo relativo a la caducidad del recurso
de nulidad, pues el art. 134 de la L.O.C.S.J. establece dos fugaces plazos de caducidad: 6 meses a partir
de la decisión final o partir del vencimiento del lapso para decidir el recurso jerárquico y 30 días en los
casos de los actos temporales.
Los términos en el contencioso administrativo y con ello la posibilidad de verse perdidoso antes de
entrar a discutirse el fondo, se multiplican en las leyes y los administrativistas y jueces en su afán de
defender el interés de la administración, cuyas bondades no discuten, unos, y de reducir su trabajo, los
otros, elevan a la enésima potencia.
La caducidad como se repite en doctrina, es de orden público y el juez la aplica de oficio, no se
interrumpe ni suspende y conlleva que el derecho no llegue siquiera a nacer o en todo caso se pierde.
Estas consecuencias son, en principio, plenamente aplicables en principio en el procedimiento
contencioso de nulidad de actos de efectos particulares. Este lapso es común a las apelaciones a la
antigua Corte, a raíz de la sentencia ya estudiada de Pan American Airways del 11 de mayo de 1981, y
en el caso del silencio administrativo los 6 meses corren vencidos los 90 días hábiles que la L.O.P.A.
establece para decidir el jerárquico, no obstante la pretendida especialidad de la L.O.C.S.J., dado que la
antigua Corte ha rechazado la distinción entre leyes orgánicas por mandato constitucional y legales, y
ha interpretado días consecutivos como días hábiles en la famosa sentencia sobre lapsos del C.P.C.
En el caso de los actos temporales y se entiende éstos como: "actos cuyos efectos se extinguen antes de
vencer el lapso general de caducidad (6 meses) debe corresponderle un lapso de caducidad menor, de
modo que no subsista la posibilidad de ejercer un recurso contra un acto sin efecto alguno por haberse
ya cumplido o ejecutado irremediablemente".
Sin embargo, la extinción del recurso no extingue el derecho subjetivo, así si el recurso contencioso de
nulidad ha caducado puede, aun intentarse la acción contra la República, si no ha prescrito.
Además, siempre que se intente conjuntamente con un recurso de amparo, procederá en cualquier
tiempo pues la violación de derechos constitucionales acarrea la nulidad absoluta y podrá recurrirse en
cualquier tiempo.
Igualmente, en todo caso de nulidad absoluta habría posibilidad de, en cualquier tiempo, solicitar la
nulidad, pero ha dicho la antigua Corte debe solicitarse la declaratoria de nulidad a la administración y
negada ésta, dentro de los 6 meses siguientes deberá acudirse al Tribunal Supremo so pena de
caducidad del recurso que se ejercería contra la negativa a declarar la nulidad absoluta.
Por último, debe recordarse que aún en caso de caducidad del recurso podrá oponerse en todo tiempo la
ilegalidad del acto como excepción. Excepto cuando se trate de tributos pues el C.O.T. veda esa
posibilidad.
LA NO SUSPENCIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO: En Venezuela, se ha fundamentado la no
suspensión de los efectos de los actos administrativo en los sacrosantos principios de la ejecutividad y
ejecutoriedad, en razón de los cuales la administración no necesita recurrir a un juez para validar sus
actos ni recurrir a aquél para ejecutarlo, potestades que se derivan de la presunción de legitimidad de
los actos administrativos. Se ha visto como fundamento fuera de Venezuela, en la potestad de autotutela
de la administración, que a su vez se deriva de la supremacía de la administración que devendría de la
protección por ésta de los intereses generales contra "los bastardos intereses egoístas" de los
particulares. Postura esta que no se pone en duda en nuestro país a pesar de que tal tesis no tiene
basamento alguno en la Constitución, sino en la tradición autoritaria del derecho venezolano, que no es
capaz sino de hacer suyas las palabras de Laferriere: "lo propio de la soberanía es imponerse, sin
compensación". Olvidando que el Estado no es un fin en si mismo sino uno, y no el único, medio de
acción colectiva para lograr intereses particulares y egoístas que han logrado consenso, que están sí,
por encima de los intereses generales de los burócratas, entre los cuales debe incluirse a los profesores
universitarios y jueces.
La L.O.C.S.J. en su art. 136 establece que: "a instancia de parte podría suspender los efectos de un acto
administrativo de los efectos particulares cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permite la ley
o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la
definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso".
Con lo cual, se establece el principio general que también se establece en la L.O.P.A. art. 87.
Debe tratarse de un acto de efectos particulares, lo cual tiene fundamento legal expreso y que se deriva
del carácter subjetivo y garantizador del contencioso de nulidad, pues se busca mantener el equilibrio
entre el particular y la administración evitando que actos cuya ejecución recae directamente sobre
particulares se tradujeran en un daño injusto. Por lo cual no procedería si es un acto de efectos
generales, si bien la Ley Orgánica de Amparos y Garantías Constitucionales permite la desaplicación de
la norma general de manera excepcional.
Lo que no significa que deba valorarse sólo el daño que recaiga sobre el recurrente, sino que debe
evitarse que terceros sufran el daño. Así, en sentencia del 17 de mayo de 1984 se reconoció que: "el
perjuicio alegado por el recurrente en cuanto a la clausura de los cursos ya comenzados y registrados,
podría ocasionar tanto al alumnado como a la academia daños irreparables".
Tampoco se trata de cualquier acto administrativo de efectos particulares, debe tratarse de un acto que
imponga una obligación positiva, de dar o hacer, al particular.
Si se suspendiese un acto negatorio de una autorización o licencia, la suspensión no conllevaría otra
cosa si no el equivalente de la autorización o licencia. Es decir, que se trata con la medida de mantener
el status previo al acto a través de la medida cautelar, nunca se puede con esta medida, sustituir la
actividad de la administración. En España, sin embargo, se suspendió la negativa de licencia a una sala
de juegos autorizándola a funcionar provisionalmente, dado que el Tribunal Supremo consideró que la
determinación de las ganancias y pérdidas era imposible y por tanto irreparable.
INICIACIÓN. DEMANDA. DOCUMENTOS QUE DEBEN ACOMPAÑARSE: El procedimiento
contencioso administrativo se inicia como todo proceso por demanda, que es el acto procesal por el
cual se postula la pretensión. Este escrito, pues necesariamente deberá revestir esta forma, sirve para
demostrar el cumplimiento de los requisitos procesales so pena de no poderse llegar a la decisión de
fondo, caso de faltar y no ser subsanados, siesta posibilidad existe.
La demanda art. 122 L.O.C.S.J. debe contener los elementos que establece el art. 113 ejusdem así como
los del 83 ejusdem y 340 C.P.C.
Entonces, deberá indicarse el nombre del tribunal ante el cual se introduce la demanda, de ser la Corte
se indicará la Sala Político Administrativa a la cual se enviará, aun en caso de falta de la indicación
cuando del escrito se evidencia su carácter de recurso contencioso de nulidad. En caso de duda decidirá
la Corte en Pleno (art. 83 L.O.C. S.J.).
Se deberá identificar al demandante e identificar el organismo del cual se encargó el acto
administrativo. El objeto de la demanda, es decir, el acto, deberá identificarse con precisión.
Se mencionarán las disposiciones legales y constitucionales que se consideren violadas (sin que se
requiera mencionar el número, basta el contenido).
Y sin poder citar sólo el 137 C.N. art. 133 L.O.C.S.J., igualmente las razones de hecho y de derecho en
que funde la acción los motivos de hecho serán contrastados con los que consten de la motivación del
acto administrativo si la tuviere o los que se desprendan del expediente administrativo. Los motivos de
derecho se requieren pues el aforismo iura novit curia no tiene valor alguno en Venezuela pues tanto la
L.O.C.S.J. como el C.P.C. exigen que se expongan los argumentos legales que el juez, por tanto,
presumen ambas leyes no conoce, lo cual incluye citar las disposiciones.
Es más, el C.P.C. art. 340 ord. 5° exige se adelanten en la misma demanda las conclusiones y que se
prefigure la solución.
Deben acompañarse los documentos fundamentales de la acción, es decir el acto administrativo que
denegó la vía administrativa, en caso de haber habido silencio en el recurso jerárquico se presentará el
acto que denotó la reconsideración, a falta de éste, el acto definitivo y en último caso se presentaría la
solicitud con la fecha de recibo que exige la L.O.P.A. art. 46, tanto de ésta como de los sucesivos
escritos de recurso no contestados.
SI la ley exigiere el cumplimiento del solve et repete podría solicitarse su desaplicación por
inconstiucional como ya se vio, o si se está dispuesto a cumplir se dejará constancia del cumplimiento
del requisito sin que obste esto para solicitar la nulidad del requisito, aun cuando la Corte en Pleno se
pronunció en sentido contrario, una violación de un derecho fundamental dado que acarrea nulidad
absoluta no puede ser consentida y aquí de nuevo a pesar de la disposición de la L.O.A.D.G.C.
Si en virtud de lo establecido en el art. 131 L.O.C.S.J. se solicita indemnización de daños y perjuicios
deberá además especificarse el tipo y monto de los daños.
Se acompañarán además el instrumento que acredita el carácter de representante legal o apoderado
judicial en caso de actuar como representante y todo documento que quiera utilizarse para apoyar la
pretensión.
En caso de litigar ante el Tribunal Supremo si el demandante no esta residensciado en Caracas, podría
presentar el recurso ante un tribunal civil de la circunscripción en la cual resida. Este tribunal dejará
constancia de recibo y los remitirá a la Corte foliado y sellado.
Una vez que la Corte recibe la demanda, en ese mismo día de despacho, podrá solicitar los
antecedentes administrativos y al recibirlos remitirá los expedientes administrativos y judicial al
juzgado de sustanciación o los remitirá de inmediato al juzgado de sustanciación aún sin solicitar
antecedentes administrativos si se solicitó la suspensión de los efectos del acto.
Pero antes de continuar debemos observar que es válida la reforma de la demanda por una sola vez
antes de la traba de la litis art. 343 C.P.C. en concordancia con el 88 L.O.C.S.J., y por lo tanto se podrá
ampliar, modificar o transformar el objeto de la demanda
Lo que significaría en principio que se podría añadir la pretensión de condena a la de nulidad ex art.
131 ejusdem.
Igualmente, una vez introducida la demanda se produce la perpetuatio jurisdictionis dictamis y por lo
tanto, salvo que la ley establezca otra cosa, el tribunal que sea competente para ese momento lo será
hasta el final (art. 3 C.P.C.).
La Corte en sentencia que establece un peligroso precedente ha considerado que la instancia se inicia
con la introducción de la demanda y aun por falta no imputable a la parte sino al juzgado de
sustanciación ha declarado la perención anual a partir de la introducción de la demanda sin siquiera
haber habido acto de admisión.
LA SUSTANCIACIÓN. LA APERTURA A PRUEBAS. MEDIOS DE PRUEBAS: Una vez que
comparezcan, el Procurador y los terceros interesados podrán oponer cuestiones previas que serán
decididas en la sentencia de fondo, salvo que alguna amerite trámite previo en cuyo caso se aplicará el
procedimiento del art. 607 C.P.C.
Durante el lapso de diez días hábiles que tienen 108 terceros para comparecer, que debe determinarse si
corren paralelos con los noventa días que tiene el Procurador para darse por notificado, en caso de que
el juez decidiese notificarlo, no deberían correr hasta vencido el lapso para darse por notificado. podrán
las partes solicitar la apertura a pruebas de la causa y además deberán anunciar los "hechos sobre los
cuales versará" la prueba y además producir las pruebas que no necesitan evacuación o bien
documentos públicos o bien actas emanadas de la administración y que se quieren hacer valer contra
ésta.
A pesar de que aquí el lapso de pruebas no se abre de pleno derecho, como el proceso civil, tampoco
puede decirse que a falta de petición de las partes no se vaya a abrir pues la interpretación del Alto
Tribunal al respecto ha sido interpretar que la expresión podrá se refiere sólo a la producción de
pruebas y no a la apertura del lapso. Así, en sentencia del 24 de marzo de 1994 se dijo:
"Entender que el no ejercicio de esa facultad impide de que el juicio se abra a prueba, además de
riguroso y excesivo, resulta ilegal... Algunas veces serán las partes, expresamente y mediante solicitud
fundamental quienes pedirán la no apertura del juicio a pruebas y otras como en el juicio ordinario (art.
278 del Código de Procedimiento Civil [derogado hoy]), será el juez por legal y propia iniciativa, quien
podrá así decidirlo. Pero siempre será indispensable la solicitud de la parte o la orden del Juez o una
disposición prohibitiva y expresa de la Ley para1 impedir o negar la apertura del lapso de pruebas...".
Pero al seguir esta postura de FARIAS MATA, la Correcta sin duda, exigirán enviar a la papelera todo
lo escrito sobre el contencioso objetivo, que quedaría por completo en entredicho si la apertura del
lapso probatorio quedase librado, como legalmente queda, al impulso de las partes.
Vencido como sea el lapso de comparecencia se abre un lapso de cinco días para promover pruebas y
de quince días para evacuarías. Siendo este ultimo lapso prorrogable por quince días más.
El auto de admisión de pruebas debería producirse al tercer día siguiente al lapso de promoción de
pruebas en aplicación del art. 10 del C.P.C., dando así tiempo para que los escritos de prueba sean
añadidos al expediente y las partes puedan oponerse. Una segunda opción es en base al art. 127
L.O.C.S.J. que remite al C.P.C. en lo relativo a la admisión de las pruebas y, en consecuencia, serian
tres días para añadir las pruebas y oponerse y tres días más para admitir las que sean legales y
procedentes (arts. 397 y 398 C.P.C.). La segunda opción es la preferible dada la remisión expresa de la
ley.
El auto que admita las pruebas es inapelable dado que no causa gravamen alguno desde que en la
sentencia definitiva el juez puede desestimarías. En cambio, se oirá en ambos efectos la apelación
contra el que deniegue las pruebas, suspendiendo el proceso innecesariamente. Esta decisión
corresponde en el Tribunal Supremo en la S.P.A.
Dentro del procedimiento contencioso administrativo surge aquí un diferencia fundamental con el
proceso civil, y es que el juez podrá solicitar informaciones y hacer evacuar pruebas de oficio silo
considera necesario, con lo cual suma una oportunidad a las del 401 y 514 C.P.C., sin las limitaciones
de estos dos artículos, dado que no establece cuáles medios de prueba puede utilizar el Juez ni lo
restringe a pruebas no evacuadas o sobre qué puntos. La antigua Corte, sin embargo, no comparte este
criterio que exponemos, pues dado que ahora sí, el procedimiento contencioso administrativo es
subjetivo y garantizador de intereses privados, el juez sólo podrá suplir a la parte cuando esto
signifique proteger el interés general.
O lo que es lo mismo, el juez está obligado a ser parcial a favor de la administración, y como dijera
Constant, es precisamente cuando el ciudadano necesita la protección del estado, es decir, cuando sus
derechos son amenazados, que el Estado no protege al individuo.
Si se evacuan todas las pruebas antes del tiempo o si ya hay pruebas suficientes para decidir el Juzgado
de Sustanciación devolverá el expediente a la sala.
Cuando se hubiese vencido el lapso y si algunos puntos hubieren quedado sin probar podrá el juez
ordenar evacuarías en las condiciones del art. 401 C.P.C. pero, como ya dijimos, sólo si el interés
colectivo lo exige y sin traer nuevos hechos el proceso, pues la facultad inquisitiva: "esta limitada a la
búsqueda de los elementos de justicia que emergen de los autos sin que le sea dado innovar en los
planteamientos del recurrente o de las partes en general, por cuanto, de hacerlo, estarían impidiendo
que pudiesen rebatirse los nuevos argumentos que se plantean por tal medio".
Mero Derecho y Urgencia
Especialmente confusa ha sido la postura del Tribunal Supremo, acerca de la interpretación del art. 135
L.0.C.S.J. que permite, a solicitud de las partes o de oficio, reducir lapsos y sentenciar sin más trámites,
cuando haya urgencia, siendo uno de tales casos el conflicto entre poderes.
Y si la cuestión fuese de mero derecho podrán sentenciar sin relación ni informes, lo que en principio
significaría que habría aún lapso de pruebas, cosa por supuesto ilógica, dado que de bastar la
confrontación de las norma que se alegan aplicables no exigiría pruebas.
Pero en caso de haber pruebas documentales no sería tan ilógico porque suprimidos relación e
informes, no podría incorporarse al proceso en un lapso tan amplíe como en el proceso civil, donde
pueden presentarse hasta informes.
La antigua Corte considera y en efecto es así, que el art. 135 contempla dos supuestos distintos; uno, la
declaratoria de urgencia con la consecuencial reducción de lapsos y segundo, la declaratoria como de
mero derecho que se daría en los casos del art. 389 del C.P.C. a falta de norma expresa en aplicación
del art. 88 L.O.C.S.J.
En un procedimiento ordinario no habrá lapso de pruebas pero si informes, y si añadimos que mero
derecho significa no abrir a pruebas, la conclusión es la única lógica.
Medios de Prueba
Son aplicables los mismos medios de prueba que en el C.P.C., y dado que ésta incorpora una amplísima
libertad de pruebas. ésta será lógicamente la situación del contencioso administrativo, pero con las
especialidades que incorpora la L.O.C.S.J.
La prueba por excelencia seguirá siendo el propio expediente administrativo y especialmente las actas
levantadas al inicio de los procedimientos. Estas serían con estricto apego al C.C. art. 1.357, un
documento público, lo que obligaría a utilizar el procedimiento de tacha de documentos y haría inútil el
procedimiento de nulidad. Pero se afirma que, dado que no cumple "a cabalidad con los requisitos del
documento público se admite cualquier prueba en contrario".
La prueba documental puede ser incorporada al proceso por la orden del Juez a la administración
solicitando el expediente ex art. 123. L.O.C.S.T.
Podrá promoverse por las partes dentro de los diez días de plazo para la comparecencia de los
interesados, lapso éste no preclusivo. O durante el lapso de promoción de pruebas o hasta informes.
No son admisibles como documento las llamadas certificaciones de mera relación, en las cuales el
funcionario deja constancia de la opinión que tiene sobre los hechos de los cuales tenga conocimiento
(art. 60 Ley Orgánica Administración Central).
Tienen en cambio el mismo valor del documento público, las microflimaciones y otras reproducciones
fotográficas si se hacen de la manera reglamentaria. Basamos esta opinión en que en ese caso se
destruirían los originales, art. 52 L.O.A.C.
Igualmente las copias certificadas de los documentos realizadas en base al art. 59 L.O.A.C. tendrán el
mismo valor que el original (art. 429 C.P.C.).
No serían admisibles por ilegales, las copias obtenidas de funcionarios no autorizados, ni en ningún
caso los originales sustraídos por un funcionario (art. 56 L.O.A.C.).
Para su valoración, dado que no hacen plena prueba al no ser documentos públicos, strictu senso, rige
el principio de la sana crítica art. 507 C.P.C y 127 L.O.C.S.J.
LA SENTENCIA: La decisión del proceso se producirá terminada la relación dentro de un plazo de 30
días de despacho a partir de la culminación de la relación, salvo que la complejidad del asunto exija
más tiempo. Esto en base al art. 118 de L.O.C.S.J. que regula el contencioso de nulidad de actos de
efectos generales y art. 81 ejusdem.
Dentro de ese lapso deberá el ponente informar a los demás Magistrados acerca de los puntos de hecho
y cuestiones de derecho, proponer soluciones y presentar un proyecto de sentencia (art. 65 L.O.C.S.J.),
y una vez distribuida éste entre todos los Magistrados, el Presidente de la Sala fijará la fecha de la
votación (66 y 58 L.O.C.S.J). De ser aprobada por la mayoría de la Sala, se suscribirá por todos los
Magistrados y los que no estén de acuerdo con la sentencia tendrán cinco días para consignar su voto
salvado debidamente razonado.
El lapso será prorrogable hasta por dos veces, de no consignarse el voto, o no ser razonado se
presumirá la conformidad con la decisión. Vencido el término se publicará el fallo a favor.
Normalmente el proceso terminará con la sentencia que resuelve el fondo del asunto y tendrá los
requisitos de forma y de toda sentencia art. 243 C.P.C., debiendo indicar la identificación del tribunal,
la de las partes, una síntesis clara, precisa y lacónica de los términos en que se planteó la litis, los
motivos de hecho y de derecho de la decisión, decisión expresa y positiva y la determinación del acto
administrativo sobre el cual recae la decisión.
En caso de condena (art. 131 L.O.C.S.J.), al pago de sumas de dinero, deberá determinar la cantidad y
de no poderla estimar, deberá en la misma sentencia ordenar la experticia complementaria,
estableciendo los elementos que servirán de base a los expertos (incluyendo expresión de en qué
consisten los daños, art. 249 C.P.C.).
En cuanto al contenido, deberá primero resolver en capítulo previo, las cuestiones previas no decididas
art. 130 L.O.C.S.J., y si no se hubiese podido resolver lo relativo a la legitimación a la causa, será ese el
momento de hacerlo.
Luego, y de acuerdo a lo alegado y probado en actos, declararía o no la nulidad del acto, salvo que se
trate de vicios de orden público, caso en el cual puede actuar de oficio y revisar el acto en lo no pedido
por las partes, art. 87 L.O.C.S.J.
Así dijo la Corte en sentencia del 26 de julio de 1984 (Despachos Los Teques), que:
"dada la entidad de la irregularidad que afecta la decisión administrativa, de vicios de orden público,
que permiten al órgano jurisdiccional en casos de solicitud de nulidad de un acto administrativo, entrar
a conocer de ellos de oficio, esto es, aun cuando no hayan sido invocados por las partes. Esta naturaleza
de 'orden público' de los vicios de nulidad absoluta...".
A este respecto de la nulidad no tiene importancia alguna el sistema cerrado de vicios del art. 19
L.O.P.A., pues éste tiene plena justificación en el campo administrativo para evitar la inseguridad
jurídica que derivaría de la posibilidad permanente de la administración de revocar sus actos creadores
de derecho. Pero no es aplicable a la Corte ni a los tribunales, (art. 1 y 7 L.O.P.A.), pues la L.O.P.A. no
se aplica sino a la administración pública.
En el caso de vicios cuya sanción no sea sino la nulidad relativa, la decisión deberá estar acorde con lo
alegado y probado en los autos, determinándose tal cosa de acuerdo a la situación de hecho del
momento en que se los impugne.
La sentencia podrá declarar la nulidad total o parcial del acto, en este caso subsistiría la parte del acto
separable de la viciada.
Cuando la nulidad venga determinada por vicios de forma, la nulidad sólo procederá si es de tal entidad
que justifique la reposición del procedimiento, tal como la que el art. 19 L.O.P.A. establece, aquí a
título de ejemplo, como es la inobservancia total y absoluta del procedimiento.
No debería proceder silos actos cumplieron su cometido, de tal manera que el procedimiento habría
conducido al mismo resultado sin necesidad de afectar los derechos garantizados por los principios
procesales.
La sentencia a más de pronunciarse por la nulidad, debe pronunciarse sobre la condena a la
administración y también sobre el restablecimiento de la situación jurídica lesionada.
La sentencia produce efectos de cosa juzgada sólo entre las partes. Pero es importante la afirmación de
la cosa juzgada respecto de la administración, pues es la única manera de impedir que dicte un nuevo
acto idéntico al anulado y deba volverse agotar todos los recursos.
La sentencia no sólo puede determinar la nulidad del acto sino que también puede desestimar el
recurso, con lo cual se mantendría incólume la presunción de legalidad que protege al acto
administrativo, que no es confirmatorio del acto sino una sentencia declarativa que tiene efectos sólo
entre las partes, por lo cual el recurso quedaría abierto a cualquier otro interesado que no sea
causahabiente del primer perdidoso.
EFECTOS DE LA SENTENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: La Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos incide en el recurso contencioso-administrativo de anulación,
refiriéndose a los efectos de la sentencia del recurso contencioso-administrativo de anulación. En
efecto, el Articulo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia señala que en el fallo
definitivo, el tribunal competente contencioso-administrativo, no sólo debe declarar si procede o no la
nulidad del acto impugnado, sino que debe determinar los efectos de su decisión en el tiempo, es decir,
si la anulación surte efectos sólo hacia el futuro a partir de la sentencia, lo cual es lo natural, o si los
efectos de la anulación se retrotraen al momento en el cual el acto se dictó, teniéndose por tanto, como
nunca dictado.
Ahora bien, sin duda, los efectos de la decisión en el tiempo de las sentencias contencioso-
administrativas, van a depender, directamente, del tipo de vicio que afecte el acto administrativo, y, por
tanto, que conlleve a la anulación del acto. En esta materia la regulación de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos contenida en el Artículo 19, es de primera importancia, ya que precisa
los casos de nulidades absolutas. En efecto, en estos casos de nulidades absolutas, una vez que por su
motivo se declare la anulación de un acto, ello conlleva normalmente a que el acto se considere como si
nunca ha producido efectos y, por tanto, se estime que la decisión judicial que anula un acto por
considerarlo nulo, de nulidad absoluta, retrotrae sus efectos al momento en el cual el acto se dictó y, así
mismo, en esta forma, se impide que un acto nulo, de nulidad absoluta, pueda producir efecto alguno.
En todo caso, conforme al citado Artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el
tribunal competente debe determinar, expresamente, los efectos de su sentencia en el tiempo, en la
forma indicada, debiendo presumirse que si no lo hace, se entiende que surte efectos sólo hacia el
futuro.
La simple declaratoria de nulidad del acto no requiere acto de ejecución alguna. Si a la nulidad se
acompaña la condena a dar o hacer algo con la consiguiente orden a la administración de dar o hacer se
plantean con frecuencia conflictos.
Se ha dicho que la ejecución podría hacerse a través de las multas del art. 174 L.O.C.S.J., pero sería
una aplicación analógica de penas y por lo tanto inconstitucional. Otra solución sería recurrir al art. 531
C.P.C. y que la sentencia sea tenido como sustituto del acto. En definitiva lo más lógico seria aprobar
una reforma de ley para resolver esta situación.
FORMAS ANORMALES DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: Las formas anormales de
terminación del procedimiento incluyen la perención, el desistimiento, el convencimiento y la
transacción.
La perención o la extinción del proceso por la Inactividad de las partes durante un lapso de tiempo está
regulada en el art. 86. Esta ocurre de pleno derecho por la paralización de la causa por un ano desde la
fecha en que se efectuó el último acto del procedimiento. Transcurrido el lapso se declarará la
perención de oficio o a instancia de parte.
La perención no debería operar después de dichos vistos, pues la inactividad del juez no es imputable a
las partes y no hay medio alguno de impulsar el procedimiento una vez que termina la relación (art. 96
L.O.C.S.J.). Y así, el C.P.C. en su art. 267 lo estableció expresamente para evitar la evidente
denegación de justicia que resulta de la extinción de un proceso por la negligencia del tribunal y
resolver la discusión previa a la promulgación del C.P.C. del 86, pues el C.P.C. del 16 nada decía.
Igualmente, puede terminar desistimiento expreso de la parte o bien tácito, art. 125 L.O.C.S.J. El
desistimiento debería ser homologado por el Tribunal Supremo para tener valor. Esto no se hará cuando
se hayan denunciado vicios de orden público, es decir, de nulidad absoluta, lo cual se vería en cada
caso y no según el art. 19 L.O.P.A., y que corresponda al Tribunal el control de la legalidad del acto.
Esto último evita que se mantenga el proceso desistido en apelación por decisiones de la Corte Primera
en lo Contencioso-Administrativo, pero hará aplicable el art. 87 siempre que la antigua Corte conozca
en única instancia salvo que se haya avocado al caso art. 42 numeral 29. Lo mismo es aplicable a la
perención.
Dado lo expresado en el art. 87 que establece que queda firme el acto, se entiende que el desistimiento
es del recurso o la acción y no sólo del procedimiento.
La transacción y el convenimiento para tener valor tienen que ser aprobados por escrito por el ejecutivo
nacional (art. 44 Ley Orgánica Procuraduría General de la República), y luego homologados por el
tribunal.
9. Conclusion
El derecho administrativo es el derecho de la Administración Pública, sin embargo, ello no significa
que sea un derecho excluyente, porque el derecho administrativo no es el único derecho aplicable a la
Administración Pública, ya que hay actos de la referida Administración que están sometidos al régimen
jurídico-privado.
En segundo lugar se concluye que existe una interaplicación del derecho administrativo y del derecho
privado a la Administración Pública.
De acuerdo a nuestra Carta Fundamental, todo acto de la Administración Pública está sometido al
control judicial. Por ende, cualquier teoría de los supuestos actos excluidos del referido control es
inconstitucional.
Debe distinguirse que, si bien, todo acto administrativo es un acto de la Administración Pública, no
todo acto que emana de la misma es un acto administrativo.
Al hablar, entonces, de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho
administrativo, pero no toda la actividad de la Administración Pública está regulada de manera absoluta
por el derecho administrativo, ya que existe una interaplicación de la referida rama jurídica y del
derecho privado, con preponderancia de uno u otro. En este sentido, lo que no puede darse es que un
acto administrativo o una Administración Pública sólo se rija por el derecho privado.
El derecho administrativo no puede ser indicador de la competencia de la jurisdicción contencioso-
administrativa. La tendencia hoy día es la ampliación de la prenombrada jurisdicción y, por ende, debe
superarse cualquier teoría que propugne la exclusión de determinados actos del control contencioso-
administrativo.
Teniendo en cuenta la carga que configuran los recursos administrativos, no sujetos por demás a una
regulación uniforme y teniendo presente la complejidad del régimen de competencia de los órganos
contencioso-administrativos, es positiva la consagración legislativa de formalidades especiales para el
acto de notificación en los casos de actos individuales. 10. Bibliografia BREWER-CARÍAS, Allan R,
El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,

PRINCIPIOS QUE RIGEN EL CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
Estos procedimientos están regidos por una serie de principios: unos de carácter legales y
otros que constituyen principios de orientación.

Principios de orientación del procedimiento Contencioso Administrativo.

 El Principio de los Poderes Oficiosos del Juez

El Juez Contencioso Administrativo, no es un Juez pasivo si no que después de

presentada la demanda dirige el proceso, puede investigar la verdad por si mismo y a la hora
de decidir puede incluso resolver cuestiones distintas a las planteadas en la demanda o en la
contestación de la demanda, si fuera así; sobre todo en esos casos en que se plantean
nulidades de actos administrativos o de contratos administrativos.
  El Principio de la existencia de presupuestos procesales típicos y específicos

En el sentido de que las acciones contencioso administrativas están sometidas a una

serie de requisitos cuyo incumplimiento impide el trámite de la demanda. Es decir, la regla
general en materia contencioso administrativa es el de las demandas condicionadas a una
serie de requisitos de carácter formal, muchos de ellos pero otros también de fondo, que
impiden su admisión como regla general.

 En materia de pruebas

Las pruebas que se pueden promover en el contencioso administrativo no solamente

son las pruebas del proceso ordinario, si no que hay pruebas típicas y especiales del
contencioso administrativo. Pero además hay una serie de derogaciones en las reglas de las
pruebas del proceso ordinario en el procedimiento contencioso administrativo.

 El de la suspensión de los efectos de actos impugnados en los juicios de nulidad como

medida preventiva típicas de los procedimientos contenciosos administrativos de
anulación.

La suspensión de los efectos del acto administrativo se justifica para evitar que la
ejecución del acto administrativo produzca un perjuicio de tal naturaleza al administrado, que
será imposible repararlo si posteriormente es anulado; o cuando sea de difícil reparación por
la sentencia definitiva los daños que puedan resultar de la ejecución del acto.

 La limitación que exige para que los terceros intervengan en los procesos
contenciosos administrativos.

Los terceros diferentes a las partes principales que pueden concurrir al procedimiento
contencioso administrativo, deben tener la misma legitimación de aquellas partes. Si a las
partes se les exige un interés legítimo, personal y directo para demandar, por ejemplo en
materia de anulación o de nulidad, igualmente a los terceros se les exige tales requisitos de
legitimación es decir, interés personal, legítimo y directo.

En el proceso ordinario hasta los terceros simples pueden adherirse a las pretensiones
de las partes principales para coadyuvarlos en sus alegatos o sus defensas y exigirse
legitimación igual o parecida a las de las partes principales.
En materia de admisión de demandas, los poderes del Juez Contencioso Administrativo son
muchos más amplios que el Juez Ordinario.

Porque tiene establecido un elenco de motivos de inadmisibilidad de las demandas,

tanto de nulidad como demandas ordinarias. En efecto, si son demandas ordinarias al
Artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece toda una serie de
motivos, que permiten a los jueces contencioso administrativos declarar inadmisible las
demanda, y el Articulo 124 de la misma Ley, cuando se trate de demandas de nulidad
establece también unos motivos que permiten declarar inadmisibles las demandas.

En el proceso ordinario, es verdad que el nuevo Código de Procedimiento Civil

introduce ahora la potestad del Juez Ordinario, en el Artículo 341 de poder declarar in limini
litis inadmisible la demanda, pero por motivos genéricos :

1. Porque la demanda resulte contraria al orden publico

2. Porque la demanda resulte contraria a las buenas costumbres, y

3. Porque la demanda resulte contraria a alguna disposición de la Ley.

PRINCIPIOS DE ORIENTACION
Estos principios se refieren a:

1. Los poderes Oficiosos del Juez

2. Existencia de presupuestos procesales típicos y específicos

3. En materia de Pruebas

4. Una medida preventiva típica en el Proceso Contencioso Administrativo de anulación,

que es la suspensión de los efectos de los actos impugnados.

5. Limitaciones del Tercero a comparecer en juicio.

6. En materia de inadmisión de la demanda los poderes del Juez Contencioso

Administrativo son muchos más amplios.

PRINCIPIOS PROCESALES DEL PROCEDIMIENTO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER LEGAL
Por estos principios procesales del proceso contencioso administrativo pueden
entenderse las reglas que se aplican al proceso contencioso administrativo, entendido como
un conjunto de relaciones jurídicas que se originan con motivo de la interposición de una
demanda de anulación.

El Doctor Duque, utilizaba el concepto moderno de proceso como el conjunto de

relaciones, para no confundirlo con otros conceptos como lo son el concepto de
procedimiento y el concepto de juicio.

Se entiende por proceso: al conjunto de relaciones que surgen entre los sujetos del
proceso con motivo de la interposición de una demanda.

Esta distinción entre proceso y procedimiento, aparece recogida en el Código de

Procedimiento Civil, en donde lo que es propiamente el trámite de las acciones se llama
procedimiento, y a lo que constituye en general las relaciones entre los sujetos que
intervinieron en un procedimiento se llama proceso.

REGLAS DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
 La regla de la aplicación preferente de las normas de la Ley Orgánica de la (antigua)
Corte Suprema de Justicia, frente a las normas de los Códigos y Leyes nacionales.

Este principio de aplicación preferente de la normativa de la Ley que rige nuestro

máximo Tribunal está expresamente consagrado en el artículo 81 de dicha Ley.

 Antes la ausencia de normas especiales o de procedimientos especiales contenidos

en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se aplicaran en sus casos, las
normas en los procedimientos contemplados en los códigos y leyes nacionales.

Este segundo principio del proceso contencioso administrativo de la aplicación de las

normas de los códigos y leyes nacionales esta también consagrado en el artículo 81 de la
Ley Orgánica de la (antigua) Corte Suprema de Justicia.

 La consagración del Código de Procedimiento Civil como fuente supletoria del proceso
contencioso administrativo. Así lo pauta el Art. 88 de la Ley Orgánica de la (antigua)
Corte Suprema de Justicia, cuando prevé que las reglas del Código de Procedimiento
Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que se siguen ante la
Corte, por tanto, ante el resto de los Tribunales contencioso administrativos. Esta
supletoriedad del Código de Procedimiento Civil, hace que el proceso contencioso
administrativo en Venezuela no sea un proceso autónomo, sino un proceso especial
porque no se basta a si mismo, sino que depende en muchos del Código de
Procedimiento Civil.

 En ausencia de procedimientos especiales contenidos en la Ley Orgánica de la Corte

Suprema de Justicia, o en códigos y leyes nacionales, los jueces pueden aplicar el
procedimiento que consideren más adecuado, para el índole del asunto que conocen.

Este principio le otorga una facultad a los jueces, de aplicar un procedimiento de

aquellos previsto en las leyes para tramitar los asuntos a los cuales no se le hayan fijado un
procedimiento especial.

Es una facultad que le permite a los jueces escoger un procedimiento que juzgue, mas
conforme con la índole de la acción que le ha sido planteada. Sin embargo, debe aclararse
que esta facultad no llega hasta permitir a los jueces de crear un procedimiento para el
asunto que se trate, por el contrario, es una facultad que permite a los jueces utilizar la
analogía procesal. Es decir, la utilización de procedimientos que se asemejan al tipo de
acción que les ha sido planteada.
 La analogía procesal es una regla del proceso contencioso administrativo en el sentido
de que en este proceso no hay juicio ordinario contencioso administrativo como si lo hay en
el proceso civil.

Estas son las reglas entonces del proceso contencioso administrativo que en resumen
consisten en las siguientes:

1. La aplicación de los procedimientos contemplados en la Ley Orgánica de la (antigua)

Corte Suprema de Justicia

2. La aplicación de los procedimientos contemplados en los códigos y leyes nacionales.

3. La aplicación supletoria en ambos casos del Código de Procedimiento Civil, tramitar y

resolver acciones que no tengan pautado un trámite específico.

4. La aplicación analogía de procedimientos semejantes para trámite especial.

PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El juez contencioso administrativo como juez contralor de la legalidad:

No obstante que los poderes del juez contencioso administrativo, en principio se rige
por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y como tal se le aplican los principios
que establece el artículo 12 ejusdem; en efecto, el juez contencioso-administrativo decide
conforme a derecho, quiere decir que está sometido a la legalidad; y por la otra, el juez
contencioso-administrativo está sometido al principio dispositivo, aunque matizado con los
poderes inquisitivos que existen en contencioso-administrativo. En cuanto a la sumisión del
juez contencioso-administrativo a la legalidad, de acuerdo a este principio establecido en el
Art. 12 del Código de Procedimiento Civil “debe atenerse a las normas de derecho a menos
que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad”.

Ese principio contenido en esa norma sugiere un aspecto d particular importancia en

el contencioso administrativo, al permitirle al juez, la posibilidad de recurrir a la equidad en
las decisiones que pueda adoptar cuando la ley lo faculte. Aunque en el campo del derecho
público, no existe la atribución expresa de la Ley al juez contencioso administrativo de la
posibilidad de decidir conforme a la equidad.

En materia contencioso-administrativa, el juez debe recurrir a la equidad cuando sea

necesario para restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada; y en efecto, el juez
contencioso-administrativo, ante la ausencia de normas de derecho, ha adoptado decisiones
conforme a la equidad, aunque no se haya afirmado expresamente en la decisión. El
principio procesal tradicional “IURA NOVIT CURIA” esto es que el derecho lo sabe el juez y
si el derecho lo sabe el juez, el juez contencioso-administrativo puede acudir a cualquier
norma de derecho, aun no alegada por los recurrentes para ejercer su función de contralor
de la legalidad. Los poderes inquisitivos del juez contencioso-administrativo. El juez puede
buscar con el objeto de ejercer el control de la legalidad otras normas violadas y no
alegadas, sin cambiar los hechos. El principio que consiste en la posibilidad que tiene el juez
contencioso-administrativo, de apreciar de oficio sobre vicios de orden público, que se refiere
a vicios de nulidad absoluta.

LOS PODERES DECISORIOS DEL JUEZ CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
El fundamento de los poderes decisorios de los jueces contencioso administrativo,
quiere significar que son propiamente las normas que determinan la facultad del juez
contencioso administrativo al sentenciar.
Los poderes del Juez contencioso-administrativo decisorios al dictar la sentencia son
de dos clases:
1. Declarativas o anulatorias

2. De condena

Quiere decir entonces que en Venezuela, la justicia contencioso-administrativa ejerce

la jurisdicción a plenitud, porque no solamente dicta sentencias declarativas, sino que
también puede imponer condenas. Por otra parte, en virtud de la regulaciones de los poderes
decisorios de los jueces contencioso administrativos, estos no solamente en sus sentencias
conocen y resuelven demandas de nulidad de actos administrativos y de contratos
administrativos, sino que también conocen y resuelven en sus sentencias de demandas
ordinarias contractuales o extra contractuales, en contra de la administración pública.

En ese sentido las sentencias de los jueces contencioso-administrativos pueden ser:

 Declarativas: Cuando anulan un acto o un contrato

 Sentencias de Condena: Cuando dictan condena en contra de la administración al

conocer de demandas contractuales o extracontractuales en su contra.

El juez contencioso administrativo en cuanto a la dirección o instrucción del proceso

puede actuar oficiosamente.En efecto, el juez contencioso administrativo examina in limitis
litis, es decir, sin citación del demandado o demandados, los presupuestos procesales y los
requisitos de las demandas. Es decir que sin esperar defensas por parte del demandado, el
juez contencioso administrativo puede limpiar el proceso eliminando demandas ilegales o no
validas, de manera que pueden impedir el curso del proceso que en definitiva vayan a ser
anulados.

Tienen un poder muy amplio de revisar los presupuestos procesales de las acciones y
los requisitos de las demandas.
En comparación con los poderes del juez ordinario, es verdad que según el Código de
Procedimiento Civil, el juez ordinario ahora en virtud de lo dispuesto en el artículo 341 del
Código de Procedimiento Civil, puede declarar inadmisible la demanda por tres motivos:

1. Cuando sea contraria al orden publico

2. Cuando sea contraria a las buenas costumbres, y

3. Cuando sea contraria a alguna disposición de la Ley.

En virtud de esto, ahora el juez civil ordinario tiene facilidad para no darle entrada a los
proceso ilegales porque no se dan los presupuestos procesales o porque las demandas sean
inadmisibles por contradecir el orden público o las buenas costumbres.

De manera que dentro de los poderes instructorios o de sustanciación, o probatorios de los

jueces están:

1. En solicitar los expedientes administrativos en los juicios de nulidad

2. Solicita información de las autoridades en cualquier estado de la causa

3. Evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes en cualquier estado de la

causa.

4. Igualmente dentro de estos poderes instructorios o de evacuación de oficio en alzada,

los tribunales contencioso administrativos que conozcan de apelaciones tienen igual
facultad para evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes según lo
establece el artículo 165 de la Ley Orgánica de la (antigua) Corte Suprema de Justicia.

Los poderes del Juez Contencioso Administrativo en materia de concentración y

abreviación procesal, se encuentra la facultad de concentrar los procesos que conozcan
según el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aun de oficio, los
jueces pueden reducir los lapsos establecidos, cuando consideren de urgencia determinados
procesos, en cuyo caso deben sentenciar sin más trámite y sin más formalidad, es decir, que
pueden recortar los lapsos de promoción, de evacuación y los lapsos de sentencias.
También dentro de las facultades de concentración y abreviación procesal de los jueces
contencioso administrativo cuando se trata de apelaciones relativas a medidas preventivas o
procedimientos de consulta, en este caso el tribunal competente procede sumariamente, es
decir, sin la audiencia de las partes a pronunciarse, sobre la apelación, sobre las medidas
preventivas o sobre la consulta.
Finalmente en cuanto a los poderes de los jueces contencioso administrativos, el juez
contencioso administrativo en Venezuela, tiene la facultad de dictar una medida preventiva,
en los juicios de la medida de suspensión provisional de los actos cuya nulidad se pretenda

Esta medida permite al juez derogar provisionalmente el principio de la ejecución inmediata

de los actos administrativos contenida en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en el sentido de que por el hecho de introducir una demanda de nulidad
pueden suspender los efectos de los actos o ejecuciones administrativas.

II. LA DEMANDA DE NULIDAD EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

1 NOCIÓN Y ORIGEN HISTÓRICO

El origen del recurso de nulidad, como medio procesal de principal importancia en el proceso contencioso administrativo,
apunta directamente a Francia, país en el que el Consejo de Estado Francés postulaba el sometimiento a la legalidad de los
múltiples órganos de la Administración, con el fin único de garantizar su apego a derecho. Y es que si bien la estricta
imposición del principio de separación de poderes derivado de la Ley 16-24 de agosto de 1790 y su cerrada interpretación,
justificó la sustracción de los actos de la Administración del control de los jueces, con el fin de evitar que éstos entorpecieran
de alguna manera las labores administrativas, lo cierto es que se reconocía, en el seno del Consejo de Estado Francés, la
necesidad de imponer reglas de comportamiento al aparato administrativo, única manera de asegurar su correcto
funcionamiento.

Pero a la par que se aceptaba la idea de una Administración sujeta a la legalidad, el Consejo de Estado Francés se veía en
la imperiosa obligación de que dicho sometimiento a la ley no se convirtiera en obstáculo para la consecución de los fines
que aquella debía cumplir y que el mismo no fuera visto por los particulares como un derecho subjetivo que permitiría
condicionar la actividad de la Administración a la voluntad o actuación del administrado.

La conjunción de estas especiales circunstancias dieron paso a la creación del recurso por exceso de poder erigido por la
doctrina como «la acción mediante la cual toda persona que tenga interés puede provocar la anulación de una decisión
ejecutiva por el juez administrativo en razón de la ilegalidad de ésta decisión».[1]

Pero la construcción de este particular recurso de legalidad no se verificó de forma inmediata, por el contrario, su
consagración es producto de la evolución de la legislación francesa y los criterios del Consejo de Estado Francés. Así,
doctrinariamente se distinguen cuatro períodos caracterizados por la ampliación, en cada uno de ellos, de las “ilegalidades”
que podían ser impugnadas por esta vía[2]. Interesa resaltar en todo caso que, en su perspectiva original, en el recurso por
exceso de poder se consideraba que no existía una verdadera controversia entre partes, pues se trataba de un mero
proceso al acto, declarativo de su legalidad. Ello en contraposición con el llamado recurso de plena jurisdicción,
caracterizado por la posibilidad de invocar la condenatoria del Estado frente a daños ocasionados por su actuación,
pronunciamiento que estaba restringido a las demandas ejercidas contra el Estado por perjuicios derivados de algún
contrato o de actuaciones dañosas.

La dicotomía entre el recurso por exceso de poder y el recurso de plena jurisdicción, por un lado, y el pretendido carácter
objetivo y subjetivo del contencioso administrativo, por el otro, ha quedado desfasada por la irrupción de pretensiones
inequívocamente subjetivas en el marco del recurso por exceso de poder. No en vano GARCÍA DE ENTERRÍA, al hacer el
balance de la justicia administrativa en el siglo XXI, ha aseverado que el “viejo artefacto” del exceso de poder “puramente
objetivo”, neutral, “reducido a un abstracto control de la legalidad”, ha quedado definitivamente afectado “por la entrada
resuelta en su sendo de perspectivas inequívocamente subjetivas”. Al hilo del control de la legalidad “... se trata ahora
abiertamente de que los ciudadanos obtengan la restitución de las ventajas personales de que una ilegalidad administrativa
les había privado...”[3].

Una reflexión similar puede ser formulada en Venezuela. Aún cuando la Constitución de 1961, en su célebre artículo 206, no
dejaba dudas sobre el alcance subjetivo de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, del recurso de nulidad, la
plena afirmación de ello constituía, para 1993, una verdadera novedad, al punto que hacían falta no pocas disquisiciones
-como las hilvanadas por Gustavo Linares Benzo[4]- para justificar el carácter “subjetivo” del contencioso administrativo.
Hoy en día no se pone en duda que el recurso de nulidad, más que un mecanismo de control objetivo de la legalidad, es
medio para actualizar la tutela judicial efectiva de los ciudadanos frente a la Administración, y de proteger los derechos de
éstos frente a las lesiones contenidas en los actos administrativos. Lo que se sí se discute -y a ello dedicaremos las
próximas reflexiones- es el grado de efectividad de la tutela judicial alcanzado por los avances jurisprudenciales
relacionados con el recurso de nulidad.

Puede afirmarse que en Venezuela existe una única acción o recurso, hoy llamado demanda de nulidad contra actos
administrativos de efectos particulares en la cual se puede solicitar tanto el control objetivo del acto como el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, ya que en nuestro ordenamiento jurídico el sistema contencioso
administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución, está integrado por jueces que tienen facultad no sólo para
declarar la nulidad de actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar igualmente a
la Administración al pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y perjuicios y al restablecimiento de la situación
jurídica infringida.

2 FUENTES CONSTITUCIONALES

El sistema del recurso por exceso de poder elaborado por el contencioso administrativo francés fue adoptado plenamente en
Venezuela incluso con anterioridad al establecimiento de un verdadero sistema contencioso administrativo. Y es que, mucho
antes de la consagración constitucional de la jurisdicción contencioso administrativa en la Constitución de 1961 y del
establecimiento en la misma de un verdadero sistema contencioso administrativo, las Constituciones venezolanas anteriores
reconocían la existencia del recurso por exceso de poder.

Es en la Constitución de 1925, la primera vez que se prevé la posibilidad de juzgar la legalidad de los actos administrativos
dictados por el Ejecutivo Nacional. Así, en el artículo 118, numeral 12 se atribuyó a la Corte Federal y de Casación la
competencia para declarar la nulidad de los decretos o reglamentos que dictare el Ejecutivo Nacional en ejecución de las
leyes, cuando alterasen el espíritu, propósito o razón de ellas. De igual forma, se le confirió competencia a la Corte para
declarar la nulidad de cualquier acto emanado del Ejecutivo Nacional por extralimitación de funciones.

Se comienza a individualizar así el contencioso administrativo de anulación contra “actos administrativos del Poder
Ejecutivo”, del recurso de inconstitucionalidad ejercido contra las leyes y demás actos de tal rango, de los cuáles ya venía
conociendo la Corte.[5] Esta disposición se mantuvo prácticamente incólume en las Constituciones dictadas posteriormente,
con ciertas particularidades como la incorporación en la Constitución de 1936 de un término de caducidad de trece (13)
meses para el ejercicio de este tipo de recurso (art. 121, numeral 11).[6]

Pero a la par que se reconocía la existencia del recurso de nulidad por exceso de poder, se acogía también en nuestro
derecho el recurso de plena jurisdicción derivado del sistema contencioso francés, con la particularidad de que en aquel
sistema dicho recurso, como se señaló, estaba limitado al supuesto de las demandas de daños y perjuicios ejercidas contra
el Estado que no tenían por objeto el control de la legalidad de un acto administrativo, y en nuestro derecho, por el contrario,
se extendió al ámbito de la nulidad.

Así, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, que fue la que en definitiva instauró la existencia de un
verdadero sistema contencioso administrativo en Venezuela, se reconocían en nuestro derecho dos únicos medios
procesales dirigidos a hacer efectivas las reclamaciones de los particulares frente a la actuación de la administración, a
saber: (i) el recurso de nulidad, equivalente al recurso francés por exceso de poder dirigido a controlar la legalidad del acto
administrativo dictado y (ii) el recurso de plena jurisdicción dirigido a lograr, además de la anulación del acto, el
restablecimiento de la situación jurídica infringida y la reparación de los daños y perjuicios causados.

De esa forma, ya en 1958 la Corte Federal distinguía la existencia de dos tipos de recursos, a saber: el de plena
jurisdicción y el de nulidad. A tal conclusión llegó la Corte cuando al analizar la impugnación ejercida contra una norma
constitucional argumentó: «Es, pues, una disposición constitucional que ni comprende disposiciones que puedan lesionar
ningún interés, violar un derecho o infringir un deber administrativo, requisito indispensable para la procedencia del recurso
contencioso administrativo de plena jurisdicción, ni tampoco sanciona normas susceptibles de ser transgredidas por actos o
resoluciones de los Concejos Municipales tachables de inconstitucionalidad, abuso de poder o extralimitación de
atribuciones, base necesaria para el ejercicio del recurso extraordinario de nulidad». Incluso, esta dicotomía se llegó a
interpretar de manera tan estricta por la jurisprudencia que se estableció en cabeza de los accionantes la carga de
seleccionar, en forma excluyente, entre uno y otro medio procesal, so pena de no poder luego invocar aquel que hubiere
dejado de ejercer en caso de errar en su decisión.[7]

Sin embargo, consideramos que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, que consagró el
establecimiento de una verdadera jurisdicción contencioso administrativa (art. 206), ratificada por la promulgación de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en 1977, por la Constitución de 1999 en su artículo 259, por la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia y finalmente, por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta dicotomía
entre recurso de nulidad y recurso de plena jurisdicción carece de toda relevancia práctica y no se extiende más allá de una
simple denominación teórica.

Por el contrario, puede afirmarse que en Venezuela existe un único recurso de nulidad contra actos administrativos de
efectos particulares en el cual se puede solicitar tanto el control objetivo del acto como el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas. Y es que en nuestro ordenamiento jurídico el sistema contencioso administrativo, por
imperativo del artículo 259 de la Constitución, está integrado por jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad
de actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar igualmente a la Administración al
pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y perjuicios y al restablecimiento de la situación jurídica infringida.

De otra parte, el procedimiento previsto en la Ley para la tramitación de estos recursos comporta siempre la intervención de
las partes involucradas, y la discusión de los intereses y derechos subjetivos en juego. En ese sentido, partiendo de la
distinción entre los efectos del acto administrativo impugnado, la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
consagraba dos tipos de procedimiento, a saber: (i) uno dirigido a controlar en vía judicial los actos administrativos de
efectos generales, previsto en los artículos 112 y siguientes de la Ley y (ii) otro dirigido a controlar en vía judicial los actos
administrativos de efectos particulares, previsto en los artículos 121 y siguientes de la Ley. Ambos procedimientos contienen
visos claros que informan al proceso contencioso administrativo de un verdadero carácter subjetivo, de una contención entre
partes (i.e. Administración y administrado) con independencia de que su finalidad está orientada a lograr la nulidad de un
acto administrativo contrario a derecho.

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece un procedimiento común para ambos tipos de
actos (efectos generales y efectos particulares), sólo con regulaciones diferentes referidas al lapso de caducidad para su
interposición y en lo que respecta a la publicación del cartel de emplazamiento.

Es por tal razón que no puede propugnarse en nuestro ordenamiento jurídico la existencia de un recurso meramente
objetivo, de un juicio al acto, de un simple medio de revisión de actos administrativos. Por el contrario, como bien lo señaló
la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, «el concepto simplemente objetivo del recurso
contencioso-administrativo presenta a la hora actual un equilibrio, en el sentido de que, sin dejar de reconocer el objetivo
prevalente de control de la recta aplicación del Derecho por la Administración, en tanto que esto atañe al interés público o
colectivo, procura satisfacer también a los administrados otorgándoles una efectiva tutela judicial que garantice el
restablecimiento de sus situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, tal como lo postula en nuestro
derecho positivo el artículo 206 constitucional [artículo 259 de la Constitución de 1999]». (Corchetes nuestros. Sentencia de
la Sala Político-Administrativa del 16 de julio de 1998, caso: Gloria María Vargas Vargas).

Esta delimitación se encuentra ratificada en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa que prevé que los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa serán competentes para conocer de
las impugnaciones que se interpongan contra los actos administrativos de efectos generales o particulares contrarios a
derecho, incluso por desviación de poder; asimismo conocerá de las pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y
la reparación de daños y prejuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de los órganos que ejercen
el Poder Público. De esta forma, se autoriza al recurrente para acumular en su solicitud de nulidad pretensiones de condena
propias de la plena jurisdicción.

III. CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA DE NULIDAD EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

VENEZOLANO

Respecto a las características que rigen las demandas de nulidad en el sistema contencioso administrativo venezolano,
destacan las siguientes:

1. La demanda de nulidad en Venezuela no está informada de un carácter objetivo dado que no se limita
únicamente a anular en todo o en parte el acto impugnado, sino que en ejecución de lo dispuesto en el artículo 9 de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el juez, en uso de sus poderes y de acuerdo con los
términos de la respectiva solicitud, podrá condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y
perjuicios originados en responsabilidad de la Administración, así como disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
2. Se ejerce contra los actos administrativos, bien sean de efectos generales o particulares.
3. Sólo puede intentarse por motivos jurídicos, es decir, que el motivo de impugnación ha de ser la
inconstitucionalidad o ilegalidad del acto.
4. Se ejerce contra la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos enunciados en el artículo 7 de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales son: (i) órganos que componen la
Administración Pública; (ii) órganos que ejercen el Poder Público, en sus diferentes manifestaciones, en cualquier
ámbito territorial o institucional; (iii) institutos autónomos, corporaciones, fundaciones, sociedades, empresas,
asociaciones y otras formas orgánicas o asociativas de derecho público o privado donde el Estado tenga
participación decisiva; (iv) consejos comunales y otras entidades o manifestaciones populares de planificación,
control, ejecución de políticas y servicios públicos, cuando actúen en función administrativa; (v) entidades
prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional; y (vi) cualquier sujeto distinto a los mencionados
anteriormente, que dicte actos de autoridad o actúe en función administrativa.
5. Es de orden público, lo cual tiene dos significados: (i) El derecho a la acción en la demanda de nulidad por
ilegalidad se presume, por lo que no es necesario que un texto especial lo consagre para una determinada
categoría de actos. (ii) Nadie puede renunciar por anticipado al derecho de incoar esta demanda.

6. Garantiza la legalidad inherente a todo Estado de Derecho, ya que a través de su ejercicio se controla la
actividad administrativa, asegurando que su actuación esté apegada a derecho al anular todo acto administrativo
que sea contrario al ordenamiento jurídico.
7. Las sentencias dictadas con ocasión del ejercicio de estas demandas tienen, al menos en lo que respecta a
las decisiones de anulación, efectos erga omnes. (v. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 19 de
septiembre de 2001, Caso: Jaime Manzo Manzo y otros vs Decreto N° 1.011).

IV. ÁMBITO MATERIAL. MATERIA DE LA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE

NULIDAD
 El ámbito material de las demandas de nulidad ha sido estudiado por excelencia atendiendo a dos
nociones fundamentales producto de nuestro sistema contencioso administrativo, a saber: (i) el acto administrativo expreso
(actos administrativos de efectos particulares, definitivos o de trámite, los de efectos generales y los vinculados a una
relación contractual o de autoridad), (ii) el silencio administrativo, (iii) acto administrativo tácito y, (iv) reglamentos; figuras
éstas ampliamente desarrolladas por nuestra legislación y jurisprudencia.

Así, reiteradamente se acepta la posibilidad de incoar demandas de nulidad frente a decisiones expresas de la
Administración enmarcadas dentro del concepto legal de acto administrativo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos[8], o el jurisprudencial conceptuado en forma pacífica y reiterada como aquella
manifestación de voluntad unilateral de carácter sublegal que tiende a producir efectos jurídicos determinados traducidos en
la creación, modificación o extinción de una situación jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de derecho de
una situación general (Cfr. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 9 de noviembre de 1993. Caso: Varios vs
Consejo Municipal del Municipio Autónomo Sotillo del Estado Anzoátegui).

De igual forma se sostiene que esta noción de acto administrativo debe ser entendida en un grado tal de amplitud,
en interpretación del principio de la universalidad de control del contencioso administrativo, lo cual supone el sometimiento
de todos los órganos del Estado que ejercen funciones administrativas al control de los tribunales que conforman dicha
jurisdicción, independientemente de la forma como se manifieste esa actuación, es decir, no existe acto administrativo que
escape de la esfera de control de la jurisdicción contencioso administrativa. Así ha quedado reconocido expresamente en el
artículo 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud del cual será objeto de control de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos administrativos que
conforman la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual incluye actos de efectos generales y particulares, actuaciones
bilaterales, vías de hecho, silencio administrativo, prestación de servicios públicos, omisión de cumplimiento de obligaciones
y, en general, cualquier situación que pueda afectar los derechos o intereses públicos o privados.

Proféticas resultan al respecto las palabras expuestas por el Dr. Luis Henrique FARÍAS MATA en las XVIII Jornadas
“J.M. Domínguez Escovar” cuando al hacer referencia a este tema señaló que la tendencia del sistema contencioso
administrativo estaba orientada a la revisión de todos los actos administrativos dictados por cualquier Poder del Estado y a
la desaparición paulatina del catálogo de los llamados “actos excluidos”.[9] Y decimos proféticas porque, en la actualidad,
nadie vacila en afirmar que todos los actos administrativos expresos están sujetos al control de la jurisdicción contencioso
administrativa; sólo en ciertas ocasiones se discutía, como ocurría en materia laboral respecto de los actos dictados por la
Inspectoría del Trabajo, a quién correspondía el ejercicio de esta jurisdicción, si al propio juez contencioso administrativo o
al juez de la materia laboral. Este problema fue superado mediante sentencia dictada por la Sala Constitucional en decisión
Nº 955 de fecha 23 de septiembre de 2010 (Caso: Central La Pastora) en la cual se estableció la competencia de los
tribunales laborales para conocer de las pretensiones procesales que se propongan con ocasión a actos administrativos
dictados por los Inspectores del Trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley
Orgánica del Trabajo. Este criterio fue ratificado mediante sentencia Nº 579 de fecha 3 de mayo de 2011 (Caso:
Distribuidora J.G., C.A.).

De esta forma tenemos que dentro del ámbito material de las demandas de nulidad se incluye:

1. Acto administrativo expreso y sus distintas manifestaciones (actos administrativos de efectos particulares,
definitivos o de trámite, los de efectos generales, y los vinculados a una relación contractual o de autoridad).

2. Acto administrativo presunto (silencio administrativo)

 3. Acto administrativo tácito, es decir, aquellos entendidos como manifestaciones de voluntad de la Administración
que se deducen de actuaciones positivas y colaterales vinculadas al caso concreto y que son desarrollados por ella
misma.

4. Reglamentos, definidos por el Profesor Ramón Parada como “…toda norma escrita con rango inferior a la Ley
dictada por una Administración pública…”.[10]

5. Vías de hecho, que según la doctrina española – Garrido Falla – es definida como aquella actuación material en la
que incurre la Administración y que ha debido legitimarse mediante la producción de un acto administrativo previo.
Se trata de una actuación de la Administración Pública que por su grado de ilegitimidad – al carecer de fundamento
jurídico que la sustente – ocasiona una pérdida inmediata de todas las prerrogativas que caracterizan a la actividad
de la Administración Pública, como es el principio de ejecutividad, la inmediata eficacia, la revisión previa en sede
administrativa, entre otras”.[11]

V. ÁMBITO ORGÁNICO. RÉGIMEN DE COMPETENCIAS

El estudio de las demandas de nulidad desde su ámbito orgánico comporta el análisis de las competencias
atribuidas por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dictada con el fin de regular la organización y
función de la jurisdicción contencioso administrativa prevista a nivel constitucional- a cada uno de los tribunales que integran
dicha jurisdicción para controlar la nulidad de los actos administrativos contrarios a derecho.

Siguiendo el esquema de la Ley analizaremos las competencias que en materia de demandas de nulidad contra
actos administrativos se reconocen a los tribunales que ejercen la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el
artículo 11 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estos son, 3.1) la Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, 3.2.) los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativo 3.3.) los
Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, 3.4.) los Juzgados de Municipio de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Asimismo, haremos referencia a la jurisdicción contenciosa electoral, regulada en el artículo 297 de la Constitución y
27 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia del año 2010, en especial a las competencias conferidas en materia
de demandas contencioso electorales que se interpongan contra los actos y omisiones de los órganos del Poder Electoral, y
cuyo conocimiento corresponde a la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, y, por otra parte, la ambiental y
agraria, atribuidas por el artículo 30, numeral de la LOTSJ a la Sala de Casación Social de ese Tribunal. Finalmente,
haremos referencia a los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios quienes forman parte de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, cuyo régimen especial es el previsto en el Código Orgánico Tributario.

1. SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

Como principio general puede sostenerse que la competencia de la Sala Político-Administrativa, tal como ella
misma lo ha afirmado en forma pacífica y reiterada, debe ser interpretada siguiendo el criterio conforme al cual su
conocimiento en esta materia viene determinado por el rango de las actuaciones objeto de control. En ese sentido, en
decisión de fecha 13 de julio de 2000 (Caso: Pedro Ochoa Jiménez), la Sala estableció que «cuando el acto administrativo
cuya nulidad se demanda sea de rango sub-legal, esto es, si se trata de actos (normativos o no) que no han sido dictados
en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, sino en ejecución directa de la ley y en función administrativa» el
conocimiento de las causas que persigan la anulación de los mismos será de su competencia. Ello, además, con
independencia de que se aleguen vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad (Sentencia del 7 de febrero de 2002, Caso: C.A.
Venezolana de Ascensores –CAVENAS-).

Las competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de las demandas de
nulidad ejercidas contra los actos administrativos dictados por los órganos del Poder Público se encuentra contempladas
expresamente en el artículo 23 de la LOJCA. En ese sentido la SPA será competente para conocer de: las demandas que se
ejerzan contra la República, estados, municipios, o algún instituto autónomos, ente público, empresa o cualquier otra forma
de asociación, en la cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencionados tengan participación
decisiva, si su cuantía excede de 70.000 U.T., cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su
especialidad; demandas que sean intentadas por alguno de los sujetos mencionados anteriormente; abstenciones del
Presidente de la República, Vicepresidente y Ministros; reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a altas
autoridades; demandas de nulidad que se ejerzan contra un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el
acto normativo sub-legal que le sirve de fundamento, siempre que el conocimiento de este último corresponda a la Sala
Político-Administrativa; apelaciones de las decisiones de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa y de las consultas que le correspondan conforme al ordenamiento jurídico, entre otras atribuciones que
confiere la Ley.

2. JUZGADOS NACIONALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Las competencias de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en materia de

demandas de nulidad contra actos administrativos, está regulada en el artículo 24 de la LOJCA. En ese sentido, los
Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son competentes para conocer de: las demandas que
se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier
otra forma de asociación, en la cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencionados tengan
participación decisiva, si su cuantía excede de treinta mil unidades tributarias (30.000 U.T.) y no supera setenta mil unidades
tributarias (70.000 U.T.), demandas que sean intentadas por alguno de los sujetos mencionados anteriormente; entre otros.

No obstante, cabe destacar que en el caso concreto de los actos administrativos dictados por las Universidades en
materia funcionarial, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, modificando su criterio reiterado, estableció que la
competencia para conocer de los mismos corresponderá a los Juzgados Superiores Estadales Contencioso Administrativos.
Así lo dispuso la Corte en decisión de fecha 12 de julio de 2002 (Caso: Rosa Consuelo Tarazona de Rivero Vs. Ministerio De
Educación, Cultura Y Deportes), al considerar que aun cuando los docentes universitarios que prestan sus funciones a las
Universidades tienen estatuto propio que regula su relación de empleo, su exclusión del ámbito de aplicación de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, no es óbice para sustraer del conocimiento de las acciones que se intenten contra dichos
Entes a los Juzgados Superiores Estadales Contencioso Administrativos a quienes corresponde como Juez natural el
conocimiento de los reclamos de índole funcionarial.

En tal sentido, la Corte dispuso que cuando la demanda incoada esté dirigida a lograr la nulidad de actos
administrativos dictados por las autoridades de las Universidades Nacionales, de las Universidades Experimentales o de los
Institutos o Colegios Universitarios, o surja con ocasión de la relación funcionarial que vincula a los docentes con estas
Instituciones, serán competentes en primera instancia los Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo
de cada una de las Regiones.
 Asimismo, la competencia de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa estará
delimitada de la siguiente manera:

- Dos Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital con competencia en
el Distrito Capital y los estados Miranda, Vargas, Aragua, Carabobo y Guárico.

- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región de la Región Centro-Occidental,

con competencia en los estados Cojedes, Falcón, Yaracuy, Lara, Portuguesa, Barinas, Apure, Táchira, Trujillo,
Mérida y Zulia.

- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Nor – Oriental con competencia
en los estados Nueva Esparta, Anzoátegui, Sucre, Monagas, Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro.

3. JUZGADOS SUPERIORES ESTADALES DE ADMINISTRATIVA

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, contempla en su artículo 25 las competencias
atribuidas a los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En ese sentido son
competentes para conocer de: las demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o algún
instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación en la cual la República, los estados, los
municipio u otros de los entes mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía no excede de treinta mil unidades
tributarias (30.000 U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad; demandas de
nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o
municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas
dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la
Ley Orgánica del Trabajo (Sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010); abstención o negativa de las autoridades
estadales o municipales, a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes; las apelaciones de las
decisiones de los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entre otros.

En cada estado, funcionará al menos un Juzgado Superior Estadal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los
cuales serán unipersonales (Artículo 18 de la LOJCA)

4. JUZGADOS DE MUNICIPIO DE ADMINISTRATIVO

Finalmente se crean los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, competentes para
conocer de las demandas que interpongan los usuarios o las organizaciones públicas o privadas que los representen, por la
prestación de servicios públicos o cualquier otra demanda o recurso que le atribuyan las leyes, de conformidad con el
artículo 26 de la LOJCA.

5. TRIBUNALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESPECIALES

5.1. JUZGADOS SUPERIORES CONTENCIOSO TRIBUTARIOS

 Corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativa ejercer la jurisdicción especial
contencioso tributaria y, en ese sentido, conocerán en primera instancia de los recursos contencioso tributarios de nulidad
ejercidos por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad se intenten contra los actos administrativos de contenido fiscal o
tributario. Estos procedimientos serán sustanciados y decididos conforme a las normas establecidas en el Código Orgánico
Tributario. La jurisdicción contencioso tributaria cuenta con nueve tribunales ubicados en la Circunscripción Judicial del Área
Metropolitana de Caracas. Asimismo, de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios, podrá
apelarse dentro de los términos previstos en el Código Orgánico Tributario, ante la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, quien será competente para conocer de las causas en segunda instancia.

Conforme al artículo 329 del Código Orgánico Tributario, estos Tribunales son competentes en materia tributaria
nacional respecto de los actos dictados por la Administración comprendidas dentro de su ámbito territorial de competencia.

5.2. LA SALA ELECTORAL Y DE CASACIÓN SOCIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

El ejercicio de la jurisdicción electoral corresponde a la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia. En ese
sentido, dicha Sala, en decisión de fecha 10 de febrero de 2000 (Caso Cira Urdaneta vs Consejo Supremo Electoral),
determinó su competencia para conocer del recurso de nulidad en los casos siguientes:

a. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones y
omisiones de los órganos del Poder Electoral, tanto los directamente vinculados con los procesos comiciales, como aquellos
relacionados con su organización, administración y funcionamiento.

b. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos de naturaleza electoral
emanados de sindicatos, organizaciones gremiales o colegios profesionales, organizaciones con fines políticos,
universidades nacionales, y de otras organizaciones de la sociedad civil.

c. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra actos, actuaciones u omisiones
relacionados con los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía en lo político.

5.3. JUZGADOS DE PRIMERA INSTANCIA EN LO CIVIL

En materia de expropiación el Juez de Primera Instancia en lo Civil de la jurisdicción de la ubicación del bien,
conocerá de estos juicios; y de las apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el artículo 23 de la Ley de Expropiación por
causa de Utilidad Pública o Social.

Cuando la República sea quien solicite la expropiación, el juicio se intentará directamente ante los Juzgados
Nacionales de lo Contencioso Administrativo, y de las apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda
instancia, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.
VI. ÁMBITO PROCESAL
La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa representa el primer instrumento legal que regula
exclusivamente las demandas de nulidad ejercidas en el contencioso administrativo. Está dedicada a regular los
procedimientos judiciales a ser tramitados en el contencioso administrativo y a la organización de los tribunales a los que se
asignan las diversas competencias, con lo cual reemplazó la regulación establecida en la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia del año 2004.

1. LEGITIMACIÓN ACTIVA

El artículo 29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que están legitimadas para
actuar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa todas las personas que tengan “un interés jurídico actual”, es decir, que
exista al momento de realizarse la actuación procesal. Ello no es suficiente para tener legitimatio ad causam en los procesos
contencioso administrativos, es decir, la idoneidad de la persona para actuar en juicio; como titular de la acción, en su
aspecto activo o pasivo; idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un
pronunciamiento de mérito. Ese interés actual, debe referirse a la relación o situación jurídica concreta de la persona, lo que
dependerá de la pretensión procesal que se formule ante la Jurisdicción.

A pesar de lo insuficiente que resulta la exigencia contemplada en el artículo 29 de la LOJCA, de la jurisprudencia y

de la norma constitucional que consagra en términos amplios el derecho de acceso a la justicia (artículo 26 CRBV) se
pueden extraer seis grados de legitimación activa que dan derecho a recurrir contra actos administrativos, a saber:

a. El derecho subjetivo: Derivado de la existencia de vinculaciones o relaciones previas establecidas entre la

Administración y el particular, que confiere a éste el derecho de exigir determinada prestación e impone a aquella la
contrapuesta obligación de cumplirla, so pena de violentar o infringir dicho derecho. Grado que legitima al particular para
recurrir contra actos de efectos particulares.

b. El interés legítimo: Derivado de la especial situación de hecho del particular frente al acto administrativo
contrario a derecho; situación ésta que lo hace más sensible que el resto de los administrados frente a un posible
desconocimiento del interés general por parte de la Administración al violar la Ley. Grado que igualmente legitima al
particular para recurrir contra actos de efectos particulares.

c. El interés simple: Reconocido a cualquier persona plenamente capaz, en obsequio de sus derechos civiles y
políticos. Grado que legitima el ejercicio de la acción de nulidad contra actos de efectos generales.

d. Los intereses plurales: Representado por la suma de intereses individuales de personas que se encuentran en
una misma situación frente a la actuación administrativa contraria a derecho. Grado que legitima al particular para recurrir
contra actos de efectos particulares. Aquellos en los que concurran podrán iniciar el proceso individual o colectivamente,
pudiendo existir acumulación procesal cuando las pretensiones que se deduzcan – si se formulan independientemente-
tengan idéntico fundamento y petición.

e. Los intereses colectivos: Se refieren a los intereses de un grupo determinable como tal, aunque no
cuantificable o individualizable y respecto de los cuales puede existir un vínculo jurídico común. (i.e. grupos gremiales,
asociaciones vecinales, etc). Grado que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares, en
representación de esos intereses.

f. Los intereses difusos: Son los que se refieren a un bien o derecho que atañe a la comunidad, asumido por un
cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector cuantificable o particularizado y entre los cuáles no existe un vinculo
jurídico común, de modo que la afectación de todos ellos deriva de razones de hecho contingentes. Surge de una prestación
indeterminada cuya omisión afecta a todo el colectivo sin distinción. Se refieren a un bien indivisible, en el sentido de que es
insustituible de división de cuotas o fracciones adjudicables a cada uno de los intereses. Grado que también legitima al
particular para recurrir contra actos de efectos particulares, en representación de esos intereses.

Con la promulgación de la LOJCA, es evidente que nuestros legisladores omitieron los avances jurisprudenciales que
han informado el sistema contencioso administrativo venezolano en cuanto al régimen de la legitimación activa. Con la
exigencia de un “interés jurídico actual” se abandonó el tratamiento que se daba, tanto en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia como en la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004, en el que se hacía
referencia a la titularidad de un interés personal, legítimo y directo. La Ley no restringe la legitimación a la titularidad de un
derecho sino que la amplió a la de un “interés jurídico”, pudiendo estar fundada o no en la titularidad de un derecho.

2. LEGITIMACIÓN PASIVA

Respecto a la legitimación pasiva, esto es, la cualidad para ser parte demandada en juicio, podemos afirmar, que
los tribunales contencioso administrativos continúan manteniendo su criterio conforme al cual, la Administración autora del
acto, es siempre parte necesaria y natural por cuanto es sobre su esfera que habrá de actuar el efecto de la sentencia, y
puede intervenir en cualquier etapa del proceso.

La doctrina y la jurisprudencia no han hecho mayores consideraciones teóricas respecto al tema de la legitimación
pasiva. Por su parte, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en el artículo 78 lo siguiente:

“Artículo 78: Admitida la demanda, se ordenará la notificación de las siguientes personas y

entes:

1. En los casos de recursos de nulidad, al representante del órgano que haya dictado el acto; en
los casos de recursos de interpretación, al órgano del cual emanó el instrumento legislativo; y en
los de controversias administrativas, al órgano o ente contra quien se proponga la demanda.
2. Al Procurador o Procuradora General de la República y al o la Fiscal General de la República.
3. A cualquier otra persona, órgano o ente que deba ser llamado a la causa por exigencia legal
o a criterio del tribunal”.

Esta norma reprodujo casi en los mismos términos el artículo 21, párrafo 12 de la derogada Ley del Tribunal
Supremo de Justicia, la cual se consideraba que enumeraba a los legitimados pasivos en un juicio contencioso
administrativo, a saber: (i) el órgano que dictó el acto, (ii) el Procurador General de la República y al Fiscal General de la
República; y (iv) cualquier otra persona u órgano que deba ser llamado por causa legal.

El legitimado pasivo será aquel que sea capaz (en el sentido que tenga la potestad y la competencia) de satisfacer
la pretensión del recurrente y de dar ejecución a la sentencia del juez. Al respecto, la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo mediante sentencia Nº 2006-2271 de fecha 12 de julio de 2006 (Caso: Liris del Valle Marcano Velásquez)
dispuso lo siguiente:

Al respecto, aprecia esta Corte que la legitimidad pasiva esta concebida como la situación en la
cual se encuentra la persona, natural o jurídica, o bien el ente u órgano de la Administración
Pública, al momento en que le es requerida judicialmente el cumplimiento de determinada
actuación o frente a quien se exige el reconocimiento de una condición de la que se dice ser
titular la parte actora.
En este sentido, se advierte que, en el orden del contencioso administrativo funcionarial, la
legitimación pasiva es adquirida por el ente o el órgano de la Administración Pública por el
hecho de serle requerida judicialmente el cumplimiento o reconocimiento de determinada
condición de la cual se dice ser titular la parte actora, como efectivamente lo decidió el a quo,
motivo por el cual se confirma la sentencia consultada en ese aspecto. Así se declara.

3. TERCEROS INTERVINIENTES

Con relación a la intervención de terceros en el juicio de demandas de nulidad de actos administrativos se ha

admitido la participación en el proceso de los terceros intervinientes. La jurisprudencia mantiene aún el criterio expuesto en
la que fuera la sentencia líder en el tema: Caso: Rómulo Villavicencio del 26 de septiembre de 1991.

En ese sentido, al quedar descartadas en el proceso contencioso administrativo de anulación las intervenciones
excluyentes y las forzadas dada la naturaleza de este, sólo se acepta la intervención espontánea o voluntaria de los
terceros quienes actúan en algunos supuestos como verdaderas partes y en otros como simples terceros. Así, aun se
distingue entre la parte adhesiva, litisconsorte voluntario de la Administración Pública que defiende un derecho propio, de
los terceros intervinientes, que a diferencia de la parte adhesiva, acuden al proceso no en defensa de un derecho propio,
sino en mérito de un interés jurídico actual para defender las razones de alguna de las partes.

Esos terceros interesados siguen la suerte de la parte coadyuvada, razón por la cual, ante el desistimiento de la
acción – si coadyuvan al recurrente – o el convenimiento – si coadyuvan a la Administración o a la parte adhesiva
demandada – se extingue el proceso.

Asimismo, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en su artículo 80 que en el auto
de admisión se ordenará la notificación de los terceros interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que
indicará el tribunal, para que comparezcan a hacerse parte e informarse de la oportunidad de la audiencia de juicio. Las
partes interesadas deberán comparecer en el término de diez (10) días de despacho contados a partir de la publicación del
cartel en prensa.

Respecto a la intervención voluntaria de terceros en una causa determinada, la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 4577 de fecha 30 de junio de 2005, señaló lo siguiente:

“...La intervención adhesiva es aquella intervención voluntaria de un tercero respecto de un

proceso pendiente, quien por tener interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las
razones y argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta ostente en el
proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero adhesivo busca sostener las razones de alguna
de las partes, para ayudarla a lograr el mejor éxito en la causa.
La condición para la procedencia de esta intervención es que el interés que el tercero debe tener,
conforme a lo dispuesto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, es un interés jurídico
actual, originado bien porque la decisión del proceso influya sobre el complejo de derechos y
deberes del interviniente, mejorando o empeorando su situación jurídica o bien porque teme sufrir
los reflejos o efectos indirectos de la cosa juzgada.
En el primero de los supuestos mencionados, estamos ante la denominada intervención adhesiva
simple y en el segundo de los supuestos estamos ante la denominada intervención litisconsorsial, o
intervención adhesiva autónoma, según algún sector de la doctrina.
La intervención litisconsorsial ocurre, cuando la sentencia firme del proceso principal haya de
producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria,
considerándose a éste como litisconsorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo
147 del Código de Procedimiento Civil. (V. Art. 381 eiusdem)
Por el contrario a lo que ocurre en la intervención litisconsorsial, en la intervención adhesiva simple
el tercero no discute un derecho propio, y en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su
función es coadyuvante de una de las partes principales, y se refleja en el hecho de defender un
interés ajeno en el conflicto, lo que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la principal....”.
De la cita parcialmente transcrita se desprende que la intervención voluntaria de terceros requiere, necesariamente,
la existencia de un interés jurídico actual respecto a lo discutido en el proceso, ya sea porque la decisión del órgano
jurisdiccional incida positiva o negativamente sobre sus derechos o intereses (intervención adhesiva simple), o porque tema
sufrir los efectos indirectos de la cosa juzgada, según lo dispuesto en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil
(intervención litisconsorsial o adhesiva autónoma).

Cabe destacar que dependiendo del tipo de intervención, el tercero actuará en la causa con la condición de
verdadera parte o como un tercero adhesivo simple, lo cual será determinante para establecer los efectos que originará la
sentencia definitiva.

4. CAPACIDAD PROCESAL
En cuanto a la capacidad procesal para poder actuar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de
conformidad con el artículo 27 de la LOJCA, ella la tienen las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, las
irregulares o de hecho, las asociaciones, consorcios, comités, consejos comunales y locales, agrupaciones, colectivos y
cualquiera otra entidad.

Conforme al artículo 28 de la LOJCA, las partes actuarán en juicio asistidos por un abogado. En los casos de
reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos, la acción podrá interponerse sin la
asistencia o representación de abogado, en cuyo caso el Juez deberá procurar a la parte demandante la debida asistencia o
representación para los actos subsiguientes, a través de los órganos competentes.
5. DEMANDA

5.1 REQUISITOS DE LA DEMANDA

Los requisitos que debe contener la demanda se encuentran establecidos en el artículo 33 de la LOJCA, los cuales
se resumen en: (i) identificación del tribunal ante el cual se interpone; (ii) nombre, apellido y domicilio de las partes, carácter
con que actúan, su domicilio procesal y correo electrónico, si lo tuviere; (iii) si alguna de las partes fuese persona jurídica
deberá indicar la denominación o razón social y los datos relativos a su creación o registro; (iv) la relación de los hechos y
los fundamentos de derecho con sus respectivas conclusiones; (v) si lo que se pretende es la indemnización de daños y
perjuicios, deberá indicarse el fundamento del reclamo y su estimación; (vi) los instrumentos de los cuales se derive el
derecho reclamado, los que deberán producirse con el escrito de la demanda, y (vii) identificación del apoderado y la
consignación del poder.

En casos justificados podrá presentarse la demanda en forma oral ante el tribunal, el cual ordenará su trascripción.
La negativa a aceptar la presentación oral deberá estar motivada por escrito.

5.2. PRESENTACIÓN DE ANTE OTRO TRIBUNAL

De conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el demandante

en cuyo domicilio no exista un tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa competente para conocer de la
demanda, podrá presentarla ante un tribunal de municipio, el cual deberá remitir inmediatamente el expediente, foliado y
sellado, al tribunal señalado por la parte actora. La caducidad de la acción se determinará por la fecha de presentación
inicial de la demanda. El tribunal receptor antes de efectuar la indicada remisión, lo hará constar al pie del escrito y en el
libro de presentación.

5.3. RECEPCIÓN Y REVISIÓN DE DE NULIDAD

Conforme al artículo 77 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, una vez recibida la
demanda el tribunal se pronunciará sobre la admisibilidad de la misma dentro de los tres días de despacho siguientes a su
recepción. Asimismo, de conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, el Tribunal revisará que la demanda cumpla con los
requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 33 de la misma ley. Si no cumple con esos requisitos, o el escrito
resultase ambiguo o confuso, se concederá al demandante tres días de despacho para su corrección.
6. ADMISIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD

6.1. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Respecto a la falta de agotamiento de la vía administrativa, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2004, con
ponencia de la Magistrado Dra. Yolanda Jaimes Guerrero, la Sala Político-Administrativa estableció que no es obligatorio el
agotamiento de la vía administrativa para la interposición de las demandas de nulidad. En esa oportunidad, la Sala
fundamentó su decisión en el hecho de que el artículo 19 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no
previó la falta de agotamiento de la vía administrativa como causal de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, por lo que
ese requisito no debe ser examinado.

Ahora bien, si el acto no agota la vía administrativa, el interesado tendrá dos opciones: (i) ejercer los recursos
administrativos correspondientes o (ii) acudir directamente al contencioso administrativo. La jurisprudencia ha admitido que
si se opta por iniciar el agotamiento de la vía administrativa, una vez resuelto el recurso de reconsideración, puede optar el
interesado por acudir al contencioso. Así quedó establecido mediante sentencia Nº 130 dictada por la Sala Constitucional
con Ponencia del Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón el 20 de febrero de 2008 (Caso: Inversiones Martinique), en la
cual anuló la decisión de la Sala Político Administrativa del 30 de enero de 2007 en donde se estableció que los
administrados deben agotar la vía administrativa como un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad en el
contencioso, en el caso de actos administrativos de efectos particulares

En este sentido, la Sala reiteró el criterio asumido en su decisión N° 957 del 9 de mayo de 2006 (caso: Luis Eduardo
Moncada Izquierdo), en donde estableció que una vez obtenida la decisión del recurso de reconsideración o haber operado
el silencio administrativo, se podrá acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa sin tener que haber agotado la vía
administrativa. La Sala indicó que, con la finalidad de garantizar el principio pro actione consagrado en el artículo 26 de
nuestra Carta Magna, las causales de inadmisibilidad deben estar contenidas expresamente en un texto legal, por lo que no
podrá declararse la inadmisibilidad de una acción o un recurso, sin que la causal se encuentre expresamente contenida en
ley (Vid. Sentencia Nº 759 del 20 de julio de 2000).

Finalmente, la única limitante que se mantiene en Venezuela es que una vez interpuesto el recurso administrativo,
no podrá el interesado acudir a la vía judicial hasta tanto no se haya resuelto el recurso, expresamente o por silencio
administrativo. Asimismo, debemos reiterar que la exigencia de la previa interposición de recursos administrativos, como
condición necesaria para interponer las demandas nulidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, no es, en sí
misma, contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Si tal exigencia responde a un fin de interés general;
guarda debida proporcionalidad con éste, y permite al particular resolver el fondo de la controversia, estaremos ante una
legítima limitación a tal derecho fundamental[12].
6.2. CADUCIDAD

De conformidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las acciones
de nulidad caducarán conforme a las reglas siguientes:

1. En los casos de actos administrativos de efectos particulares, en el término de ciento ochenta días continuos,
contados a partir de su notificación al interesado, o cuando la administración no haya decidido el correspondiente
recurso administrativo en el lapso de noventa días hábiles, contados a partir de la fecha de su interposición. La
ilegalidad del acto administrativo de efectos particulares podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo
disposiciones especiales.

2. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el lapso será de treinta días continuos. Conviene señalar
que la diferencia entre actos administrativos de efectos particulares permanentes y los de efectos temporales
deviene en que estos últimos ordenan acciones de cumplimiento inmediato o breve.

3. En los casos de vías de hecho y recurso por abstención, en el lapso de ciento ochenta días continuos, contados a
partir de la materialización de aquéllas o desde el momento en el cual la administración incurrió en la abstención,
según sea el caso.

Las acciones de nulidad contra los actos de efectos generales dictados por el Poder Público podrán intentarse en
cualquier tiempo.

Las leyes especiales podrán establecer otros lapsos de caducidad. Como ejemplos se encuentran las siguientes
leyes:

1. Código Orgánico Tributario: Dispone en el artículo 261 que el lapso para interponer el recurso contencioso
tributario será de veinticinco (25) días hábiles, contados a partir de la notificación del acto que se impugna o del
vencimiento del lapso para decidir el recurso jerárquico, en caso de negación tácita de este.

2. Ley de Instituciones del Sector Bancario: El artículo 231 establece que las decisiones del Superintendente de
las Instituciones del Sector Bancario serán recurribles por ante los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco días continuos siguientes a la
notificación de la decisión del Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario o de aquella mediante la
cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto.
 3. Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia: El artículo 53 de la referida ley establece
que las Resoluciones de la Superintendencia agotan la vía administrativa y contra ellas sólo podrá interponerse,
dentro del término de cuarenta y cinco (45) días continuos el recurso contencioso-administrativo, de conformidad
con la Ley de la materia.

4. Ley Orgánica de Telecomunicaciones: El artículo 204 establece que las decisiones que adopte el Consejo
Directivo y el Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones serán recurribles directamente ante
el Ministro de Infraestructura o ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a opción del
interesado. En el primer caso, el recurso deberá ejercerse dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de
notificación del acto y no podrá recurrirse ante la Sala Político Administrativa hasta tanto se haya adoptado la
decisión correspondiente, o se haya vencido el lapso para decidir el mismo, sin que exista pronunciamiento alguno
al respecto.

6.3. APELACIÓN DEL AUTO DE ADMISIÓN

De conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, del auto que declare inadmisible la demanda se podrá apelar dentro de los
tres días de despacho siguientes y será oída en un solo efecto, en aplicación del principio general establecido en el artículo
88 de la LOJCA. El Tribunal de alzada contará con un lapso de diez días de despacho para decidir la apelación incoada.

Cabe destacar que la LOJCA no se pronuncia respecto a la posibilidad de apelar del auto que declaró admisible la
demanda, sin embargo, aplicando supletoriamente el artículo 97 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el
recurso de apelación podrá interponerse dentro de los tres días de despacho siguientes a la fecha en que fue dictado el auto
y será oído en el solo efecto devolutivo. El Tribunal de alzada contará igualmente con un lapso de diez días de despacho
para decidir el recurso.

7. EMPLAZAMIENTO DE LOS INTERESADOS MEDIANTE CARTEL

Anteriormente, la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establecía un lapso de quince (15) días
consecutivos dentro de los cuales el recurrente debía retirar, publicar y consignar el cartel de emplazamiento.

Ahora bien, en cuanto al emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de efectos generales, previsto en el
artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el auto de admisión se ordenara la
notificación de los interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que indicará el tribunal, para que estos
comparezcan y hagan parte de la audiencia de juicio. En el caso del emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de
efectos particulares, no será obligatorio librar el cartel de emplazamiento, salvo que razonadamente lo justifique el tribunal.

8. PRUEBAS
 En relación a las pruebas, establece el aparte 83 de la LOJCA, que las partes podrán promover las pruebas que
consideren pertinentes durante la celebración de la audiencia de juicio. De igual manera, la precitada disposición estableció
que los lapsos referentes a la etapa probatoria del juicio se concretan de la siguiente manera:

- Tres (3) días de despacho para oposición.

- Tres (3) días de despacho para admisión.

- Diez (10) días de despacho para evacuación.

- Prórroga por una (1) sola vez de diez (10) días de despacho del lapso de evacuación.

Respecto a los medios de prueba admisibles, la LOJCA no emite pronunciamiento al respecto. En aplicación
supletoria del artículo 395 del Código de Procedimiento Civil serán medios de prueba admisibles aquellos contemplados en
el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y las demás leyes de la República, previendo la posibilidad que tienen las
partes de valerse de cualquier otro medio de prueba no prohibido expresamente por la ley, y que consideren conducente a la
demostración de sus pretensiones.

Recordemos que mediante sentencia del 6 de octubre de 2004, la SPA desaplicó por vía de control difuso el aparte
19,12 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Caso: Rosa Aura Chirinos Vs. Municipio José
Laurencio Silva del Estado Falcón), al considerar que los medios de prueba admisibles en juicio, son los que determina el
Código Civil, el Código de Procedimiento Civil y otras leyes de la República, además de aquellos no prohibidos por la ley y
que las partes consideren conducentes para demostrar sus pretensiones, estableciendo una amplia libertad probatoria.

Por otra parte, una de las jurisprudencias más importantes producidas en el ámbito probatorio del proceso
contencioso administrativo de nulidad durante éstos últimos diez años fue la dictada por la Sala Político-Administrativa en
fecha 28 de mayo de 1998 (Caso: Consorcio Hidroeléctrico Caroní) en la que se definió, por vez primera en nuestro
derecho, la noción de documentos administrativos.

Antes de la referida sentencia, existían criterios disímiles en relación a la naturaleza de los documentos
administrativos y la oportunidad en que los mismos debían ser evacuados. Algunos los asimilaban a los instrumentos
públicos, caso en el cual podían ser presentados hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban a los
documentos privados, por lo cual debían ser presentados dentro del lapso de promoción. Sin embargo, la cuestión fue
dilucidada por la sentencia antes comentada, en la que el Máximo tribunal dispuso:

«(...) Esta especie de documentos –los administrativos- conforman una tercera categoría dentro
del género de la prueba documental, y por tanto, no pueden asimilarse plenamente a los
documentos públicos, ni a los documentos privados. La especialidad de los
 antecedentes administrativos radica, fundamentalmente, en que gozan de una
presunción de legitimidad, autenticidad y veracidad, pero tal presunción puede ser
desvirtuada mediante prueba en contrario. Se distinguen así esta especie de documentos de
los instrumentos públicos, que sólo pueden ser impugnados mediante la tacha de falsedad; y de
los meros documentos privados, que pueden ser, incluso, desconocidos en contenido y firma
por el adversario.

Siendo los documentos administrativos –como los promovidos por la empresa apelante- un
medio de prueba distinto de los documentos privados, resulta claro para esta Sala que no
pueden aquellos quedar sometidos a la disposición consagrada en el aparte único del artículo
434 del Código de Procedimiento Civil, pues dicho precepto regula, única y exclusivamente, la
oportunidad en que deben producirse los documentos privados.

Observa la Sala, finalmente, que no existiendo una disposición procesal especial que regule la
oportunidad en que deben producirse en juicio los documentos administrativos, razón por la
cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el principio general consagrado en los
artículos 396 y 400 del Código de Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que quieran
servirse de un documento de esta especie pueden anunciarlo o promoverlo en el lapso
de promoción y producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuación de pruebas [...]».[13]
(Resaltado nuestro).

Así, conforme al expresado criterio jurisprudencial, los documentos administrativos constituyen una tercera
categoría de documentos que por contener una declaración administrativa emanada de un funcionario de la Administración
Pública en el ejercicio de sus funciones, poseen una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad que es
consecuencia del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos dictados por la Administración.

Ahora bien, tal presunción de legitimidad y autenticidad puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. De allí
su diferencia con los documentos públicos, que sólo pueden ser impugnados por la vía de la tacha de falsedad, y con los
documentos privados, que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se opongan.

Por consiguiente, al no ser documentos públicos ni privados, constituyen una categoría aparte respecto de la cual
resultan aplicables las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil en materia probatoria, esto es, que los
mismos deben anunciarse en la fase de promoción y producirse en la fase de evacuación.

9. INFORMES

De conformidad con el artículo 85 de la LOJCA dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes al vencimiento
del lapso de evacuación de pruebas, si lo hubiere, o dentro de los cinco días de despacho siguientes a la celebración de la
audiencia de juicio, en los casos que no se hayan promovido pruebas o se promovieran medios que no requieran
evacuación, se presentarán los informes por escrito o de manera oral si alguna de las partes lo solicita.

10. LA TUTELA CAUTELAR

El artículo 4 de la LOJCA establece que el Juez Contencioso Administrativo está investido de las más amplias
potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la
situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la
Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y
en su correcta actividad administrativa.

Respecto al poder cautelar del Juez Contencioso Administrativo, la Sala Político Administrativa mediante
sentencia Nº 00662 del 17 de abril de 2001 (Caso: SOCIEDAD DE CORRETAJE DE SEGUROS CASBU, C.A. vs.
Superintendencia de Seguros) estableció lo siguiente:

“…en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada actualmente en los artículos 26 y 257 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Juez contencioso administrativo se
encuentra habilitado para emitir todo tipo de medida cautelar que se requiera en cada caso concreto, esto
es, puede decretar todo tipo de mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas positivas
e incluso anticipativas- ante todo tipo de actividad o inactividad administrativa, incluyendo actos de
efectos particulares o generales, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones etc. (...) el Juez
tiene un amplio poder cautelar general, que le permite tomar cualquier medida cautelar para garantizar el
derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y el único criterio que debe ser siempre valorado por el
juez contencioso administrativo para la adopción de una medida cautelar, es la concurrencia del fumus
boni juris y del periculum in mora. En efecto, son estos los requisitos legitimadores para la adopción de
medidas cautelares, y que constituyen garantía suficiente de que las sentencias de fondo que se dicten
sean plenamente ejecutables, evitándose que los efectos del proceso, perjudiquen a quienes tienen
razón, quedando así, garantizado el derecho fundamental de los ciudadanos a una tutela judicial
efectiva…”

En ese sentido, el tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a
los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las
situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir
garantías suficientes al solicitante.

10.1 CONCEPTO
 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa el
Juez Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun
de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no
hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, y en
protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa. Tengamos en
cuenta que dentro del sistema de medidas cautelares típicas del contencioso administrativo se encuentra la suspensión de
efectos del acto administrativo impugnado.

Tal y como ha sido establecido por la doctrina procesal, las medidas cautelares son aquellas que garantizan la
ejecución de las decisiones, mediante la conservación, prevención o aseguramiento de los derechos que corresponde
dilucidar en el proceso.

Las medidas cautelares son un instrumento que sirve para evitar ese peligro de que la justicia pierda o deje en el
camino su eficacia. Son medidas que se adoptan al interponerse un recurso, con la finalidad de asegurar provisionalmente
los bienes, la situación jurídica, el derecho o interés de que se trate, para que la sentencia que en su día declare el derecho
del recurrente, pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente. [14]

Las medidas cautelares suponen, según el autor Piero Calamandrei, la anticipación provisional de ciertos efectos
de la decisión definitiva, dirigida a prevenir el daño que podría derivarse del retraso de la misma. [15] Estas medidas tienden
a evitar que las sentencias se hagan ilusorias, a conservar la igualdad procesal mediante el mantenimiento de las
situaciones existentes al inicio del proceso y a impedir cualquier circunstancia que puedan alterar las mismas.[16]

Como sabemos la tutela cautelar se destina a evitar los perversos efectos de la duración del proceso, puesto que
es precisamente esta duración la que determina la necesidad de ésta.[17]

La posibilidad de obtener una sentencia justa y efectiva presupone el poder cautelar del juez, desde que las
medidas preventivas se dirigen, precisamente, a evitar que la sentencia definitiva quede ilusoria. El derecho a obtener una
protección cautelar es, por tanto, instrumento para el ejercicio de la tutela judicial efectiva. Así lo ha entendido el Tribunal
Constitucional Español al señalar, en sentencia de 17 de diciembre de 1992, número 1445/1987, que “la tutela judicial no es
tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso”.

Se presenta entonces como una facultad y al mismo tiempo deber del juez, como director del proceso, de asegurar
las resultas del juicio, pues tal como lo expresa Ortiz- Álvarez:

“El sentido común deja ver que para que exista una buena administración de justicia, que garantice tanto los
 intereses de los particulares como de la Administración, es esencial que los litigios contencioso-
administrativos sean juzgados rápidamente (giustizia ritardata giustizia denegata) o que, al menos, el juez
contencioso administrativo disponga de las más amplias- y rápidas- posibilidades de dictar medidas
cautelares. Esta Posibilidad es, y esto hay que tenerlo muy en cuenta, una de las más contundentes
manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva”[18]

10.2 CARACTERÍSTICAS
Respecto a las características generales de las Medidas Cautelares, se encuentran las siguientes:

a) Instrumentales:

“Es la nota verdaderamente típica de las providencias cautelares; las cuales no constituyen un fin por sí mismas,
sino que están indudablemente preordenadas a la emanación de una ulterior providencia definitiva… La tutela cautelar es,
en relación con el derecho sustancial, una tutela mediata: más que hacer justicia, contribuye a garantizar el eficaz
funcionamiento de la justicia... son, en efecto, de una manera inevitable, un medio predispuesto para el mejor éxito de la
providencia definitiva, que a su vez, es un medio para la actuación del derecho; esto es, con relación a la finalidad última de
la función jurisdicción, instrumento del instrumento”.[19]

b) Provisionales:

En principio, las medidas cautelares fenecen cuando se produce la sentencia que pone fin al proceso principal, es
decir, tienen vida mientras dura el proceso. No obstante, existe la posibilidad de que si cambian las circunstancias que
condujeron a la adopción de la medida cautelar, esta puede ser modificada o revocada por razones sobrevenidas, aun
cuando no haya finalizado el proceso principal. En palabras de CALAMANDREI “la provisioriedad está en íntima relación y
es una consecuencia necesaria de la instrumentalidad o subsidiariedad. En virtud de ésta, la providencia cautelar suple un
efecto a la providencia definitiva, y en virtud de aquella está a la espera de que ese efecto sea sustituido por otro efecto
determinado de carácter permanente”.

c) Revocables:

Las medidas cautelares pueden ser revocadas en cualquier estado de la causa. Precisamente, dado el carácter
temporal que éstas mantienen, se justifica su revocatoria ante una modificación de las circunstancias que fundamentaron su
emisión.

Anteriormente, las medidas cautelares podían ser revocadas por falta de impulso del recurrente principal, pues el
artículo 136 de la derogada LOCSJ, en su párrafo único establecía que «La falta de impulso procesal adecuado, por el
solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio».

En la actualidad, el artículo 104 de la LOJCA, el cual consagra los requisitos de procedibilidad de las medidas
cautelares, nada establece acerca de la revocabilidad de la medida dictada por falta de impulso del recurrente principal.

d) Accesorias:

Son siempre accesorias al proceso principal. No pierden el carácter de accesoriedad ni siquiera en materia de
Propiedad Industrial, donde se les admite antes de intentar la demanda.

e) Idoneidad:
 Igualmente, las medidas cautelares deben ser las más idóneas para salvaguardar la efectividad de la tutela judicial,
pues si se conceden providencias que no garantizan los resultados del proceso, la tutela cautelar se verá frustrada en la
medida en que no será idónea para la realización de esta.

f) Homogeneidad:

Estas medidas alcanzan una mayor eficacia en cuanto más similares sean a las medidas que habrán de adoptarse
para la ejecución del fallo definitivo. Las medidas cautelares deben adecuarse a las pretensiones de la acción principal; por
lo que de modo alguno el juez cautelar puede excederse del objeto del recurso de nulidad. De allí que se hable también de
funcionalidad de la medida en el sentido de que ésta debe adaptarse perfectamente a la naturaleza del derecho que se
ejercita y se pretende.

La manera de medir la correcta homogeneidad de la medida –CHINCILLA MARÍN- vendrá determinada por la
identificación que exista entre las medidas cautelares dictadas y aquellas que deberán adoptarse para ejecutar la sentencia.
Bajo esa premisa se ha afirmado M.A Fernández que “una medida cautelar es más eficaz cuanto más se parece a la
correspondiente medida que integrará la futura ejecución, y sólo la prudencia y el respeto por los derechos de quién aún no
ha sido condenado marca los límites de esa similitud”.

La homogeneidad constituye así un límite al alcance del poder cautelar del juez, pues la medida no podrá
excederse de modo que su ejecución agote el contenido de la sentencia definitiva. Al ser el objeto de las medidas cautelares
la garantía de la ejecución del fallo definitivo, resulta evidente que la misma no puede sustituir el pronunciamiento final del
juez, pues en ese caso se producirá una afectación directa del derecho a la tutela judicial efectiva de la parte contra la cual
obra.

g) Necesidad y Urgencia:

Las medidas cautelares que se concedan deben ser necesarias para la producción de perjuicios graves e
irreparables, o de tal naturaleza que no pueden repararse por la sentencia que pongan fin al proceso principal. Esta
característica se encuentra íntimamente vinculada con la urgencia que debe contener toda medida cautelar, que es –
CHINCHILLA MARÍN- lo que explica y justifica las peculiares condiciones a las que el juez adopta su decisión de otorgar o
denegar la medida cautelar solicitada. De allí que se afirme que ante «la solicitud de una medida cautelar, el juez debe
examinar la existencia del derecho de quien la solicita y el peligro de insatisfacción en el que este derecho se encuentra».

La urgencia es la razón de que las medidas cautelares del proceso civil se adopten generalmente inaudita parte. Es
decir, se dictan sin oír previamente al demandado, en virtud de la extraordinaria limitación del juez en su poder de
conocimiento y en el tiempo que cuenta para que la medida sea verdaderamente efectiva.

De igual modo, la urgencia de la medida justifica la necesidad de que en algunos casos se garantice su vigencia
con una caución. En efecto, como afirma –CALAMANDREI- hay un cierto riesgo en el ejercicio del poder
cautelar.

10.3 EXTENSIÓN DE EFECTOS

De manera reiterada y pacífica, se ha aceptado en nuestro derecho la extensión de los efectos de una sentencia
judicial en aquellos casos en los que las otras personas, distintas al beneficiario original, se encuentran en idéntica situación
y han sufrido la misma infracción. Se trata de una figura que adquiere mayor importancia ante violaciones de derechos
constitucionales.

Así, la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante decisión del 4 de agosto de 1999, (Caso:
Asociación Nacional de Propietarios de embarcaciones bajo régimen de Puerto Libre del Estado Nueva Esparta y otros vs.
Reglamento de Puerto Libre del Estado Nueva Esparta), acordó la extensión de los efectos de una medida cautelar
innominada a las personas que así lo solicitaron y que se encontraban en idéntica situación que los accionantes originales,
por considerar que:

«(...) las nuevas tendencias del Derecho Comparado han reconocido la posibilidad de extender
los efectos de una sentencia definitiva a todos aquellos sujetos que se encuentren en análogas
situaciones a la de los originalmente favorecidos. Es así como en España, su ordenamiento
jurídico establece dicha posibilidad en materia tributaria y de carrera administrativa,
específicamente en el artículo 110 de la reciente Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa (publicada en el Boletín oficial del Estado Español N°
167 del 14 de julio de 1998).

Se aprecia así que la ley española en esos determinados casos, hace extensible los efectos de
un fallo definitivo a otras personas que no hayan actuado en el juicio en el cual el mismo
recayera, cuando esos terceros se encuentran en una situación jurídica individualizada análoga
a la parte que resultó vencedora en el juicio(...)» (Resaltado nuestro)

Este criterio fue posteriormente ratificado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
mediante decisión del 27 de julio de 2000, en la cual se señaló que:

«(...) en vista de que los recurrentes del expediente (omissis) y posteriores intervinientes,
(omissis) tienen igual interés que los actores originarios a quienes se les acordó la medida
cautelar en fecha 13 de julio de 1999, (omissis) considera esta Corte hacer extensible a los
aludidos recurrentes e intervinientes, los efectos de la medida cautelar dictada el 13 de julio de
1999.»

Por su parte, esa Sala Constitucional ha reconocido con igual importancia la extensión de los efectos de
sentencias restitutorias de violaciones constitucionales, a los fines de garantizar la eficacia y goce de derechos
constitucionales de personas que se encuentran en iguales circunstancias que el beneficiario original de la sentencia. Así,
mediante decisión del 6 de abril de 2001 (caso: Glenda López y otros vs. Instituto Venezolano de Seguro Social), la Sala
Constitucional afirmó lo siguiente:

“(...) que el ordenamiento positivo vigente otorga un fundamento constitucional, (omissis) en relación con la
extensión de los efectos del mandamiento de amparo a todas las personas que se encuentren en idéntica
 situación de aquellos en cuyo favor éste se acuerde. Así, debe observarse el contenido del derecho a la tutela
judicial efectiva, recogido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”:

El 17 de diciembre de 2001 (Sentencia Nro. 2675, Caso: Haydee Margarita Parra Araujo, Ponente: Magistrado
Jesús Eduardo Cabrera) esa misma Sala reconoció la importancia de la extensión de efectos de sentencias a personas
distintas al accionante original, señalando lo siguiente:

“(...) De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye un instrumento fundamental para la
realización de la justicia; la cual debe ser idónea, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos
inútiles, y estos principios contenidos en el artículo 26 Constitucional, al que se une el de la eficacia de los
trámites señalado en el artículo 257 eiusdem, permiten que para cumplir con ellos la sentencia del Tribunal
constitucional pueda tener un alcance mas amplio que los fallos del proceso de naturaleza civil.

Una de las características de algunas sentencias del ámbito constitucional es que sus efectos se apliquen
a favor de personas que no son partes en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a las
partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la hayan solicitado con motivo de un
juicio determinado.

Resulta contrario a la eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo célere (expedito) del mismo, que sí las
partes de un juicio obtienen una declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su
situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación y que han sufrido la misma
infracción, no puedan gozar del fallo que restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que
incoar una acción cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así como la existencia de la
misma situación vulnerada y su idéntico restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias
contrarias o contradictorias.

El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción constitucional, tiene que alcanzar a todos lo
que comparten tal situación y que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para el
juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares, sino la enmienda de la violación
constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremacía constitucional; y en un proceso que
busca la idoneidad, la efectividad y la celeridad, como lo es por excelencia el constitucional, resulta
contrario a los fines constitucionales, que a quienes se les infringió su situación jurídica, compartida con
otros, víctima de igual transgresión, no se les restablezca la misma, por no haber accionando, y que
tengan que incoar otras acciones a los mismos fines, multiplicando innecesariamente los juicios y
corriendo el riesgo que se dicten sentencias contradictorias.

En estos casos, se está en presencia de efectos procesales que se extienden a una comunidad en la
misma situación jurídica, la cual es diversa de la comunidad de derecho contemplada en el Código Civil,
pero existente con relación a las infracciones constitucionales que a todos aquejan y que no puede
sostenerse que existe con respecto a unos (los que demandaron y obtuvieron sentencia favorable) y no
con respecto a otros, los no demandantes.

Tratándose de derechos subjetivos de las personas, los no demandantes pueden renunciar o no a ellos,
pero existe una declaración a favor de todos los que se encontraban en la misma situación jurídica, de la
cual se aprovecharan o no, conforme a sus conveniencias y mientras no le caduque su acción, ya que de
caducarles ellos no tendrían derecho a la fase ejecutiva de una acción caduca. (...)”
 En sentido idéntico, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en aplicación de la jurisprudencia
precedente, y en obsequio de los principios de eficacia, idoneidad y brevedad del proceso, acordó la extensión de los
efectos de una decisión de amparo a dos instituciones bancarias que se encontraban en la misma situación que el
accionante original, desde que tenían un idéntico vínculo jurídico con el agraviante y su situación jurídica había sido
infringida de la misma manera en que le fue conculcada a la agraviada original. (Sentencia de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo del 6 de febrero de 2002. Caso: Banesco, Banco Universal Vs. SUDEBAN).

La doctrina venezolana también se ha pronunciado sobre la procedencia de la extensión de efectos de las

sentencias, a sujetos que no intervinieron en el proceso, pero que se encuentran en idéntica situación que los beneficiarios
que sí intervinieron. En este sentido, Hildegard Rondón de Sansó sostiene que recurrir una y otra vez por casos que en
fondo tiene contenido análogo, resulta un desperdicio de esfuerzos porque seguramente se obtendrán respuestas idénticas.
Entablar procesos contra actos idénticos resulta inútil y contrario al principio de celeridad y economía procesal, toda vez que
se puede adoptar la misma solución a través de la figura de la extensión de los efectos de la sentencia a aquellas
situaciones idénticas.

En el derecho Español, la figura de la extensión de los efectos de la sentencia, se ha adoptado incluso por vía
legislativa. De esa forma, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de España del 14 de julio de
1998, consagra la posibilidad de que se extiendan los efectos de un fallo definitivo, a sujetos que no hubieren actuado en el
juicio, cuando se encuentren en una situación análoga la de los beneficiarios originales (Vid. Art. 10).

De toda la doctrina anteriormente expuesta puede concluirse lo siguiente:

a.- Dentro del principio de eficacia y celeridad que rigen el funcionamiento de la administración de justicia, debe
entenderse la posibilidad de que otras personas puedan solicitar la extensión de los efectos de una sentencia que ha sido
dictada en un proceso en el cual no han intervenido, con la finalidad de que se les restituya la situación jurídica infringida en
iguales términos al de los accionantes originales.

b.- Para ello, es necesario que quienes solicitan tal extensión se encuentren en idéntica situación y sufran la
misma infracción que los beneficiarios directos de la decisión.

c.- La extensión de los efectos de una decisión judicial debe ser ejercida por los jueces constitucionales como un
medio para garantizar la efectividad y supremacía constitucional, pues con ello no sólo se protege la violación de derechos
particulares, sino todos aquellos que comparten tal situación y a su vez son perjudicados por la violación.
10.4 DIFERENCIAS ENTRE LAS MEDIDAS CAUTELARES ADMINISTRATIVAS Y LAS MEDIDAS
INNOMINADAS DEL PROCEDIMIENTO CIVIL

La jurisprudencia[20] precisó la diferencia entre la medida de suspensión de efectos y las medidas cautelares
innominadas.

El legislador especial previó una medida cautelar típica para el contencioso administrativo que se contrae a la
suspensión de los efectos del acto impugnado. Ello implica en criterio jurisprudencial, que mediante medidas cautelares
innominadas no es posible suspender los efectos de un acto administrativo cuya nulidad fue demandada.

Las medidas cautelares innominadas en el contencioso administrativo, solo pueden consistir en autorizaciones para
el administrado o en prohibiciones para la Administración, siempre que en ambos casos sea adecuado y pertinente con
respecto al derecho debatido en el procedimiento principal y apto para evitar el daño que se dice amenazado.

10.5 PROCEDIMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

- Trámite (art. 105 LOJCA): Recibida la solicitud de medida cautelar, se ordenará la apertura de un cuaderno
separado y se dictará un pronunciamiento dentro de los cinco días de despacho siguientes.

- Oposición (art. 106 LOJCA): Remisión expresa al Código de Procedimiento Civil.

Mediante Sentencia Nº 2010-1199 de fecha 11 de noviembre de 2010 dictada por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo con Ponencia del Magistrado Efrén Navarro (Caso: Julio José Díaz Millano contra la Inspectoría
del Trabajo de Los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo) estableció que al declararse
procedente la medida cautelar, el medio procesal del cual dispone la parte contra quien obre el decreto cautelar para su
impugnación, es el de OPOSICIÓN, el cual se sustanciará conforme al Artículo 602 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil.

10.6 SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Dentro del sistema de medidas cautelares típicas del contencioso administrativo venezolano encontramos la
suspensión de efectos del acto administrativo impugnado y medida cautelar propia y exclusiva del contencioso
administrativo.
 La suspensión del acto administrativo impugnado mediante el recurso contencioso administrativo de nulidad, como
medida cautelar que puede adoptar el juez, tiene su origen en la jurisprudencia, específicamente, en la sentencia de la Sala
Político-Administrativa de 4 de diciembre de 1967, caso Lanman y Kemp, la cual sujetó su procedencia a la ponderación de
la presunción del buen derecho alegado y el periculum in mora, esto es, el “gravamen irreparable para el caso de que la
decisión que dicte este Supremo Tribunal al resolver sobre el fondo del asunto sea favorable a las pretensiones de la
actora”. Si bien la sentencia no efectúa ningún otro pronunciamiento, de ella se deriva que la suspensión cautelar de los
efectos del acto administrativo impugnado es una decisión que puede adoptarse sin necesidad de previa habilitación legal,
al ser inherente a las potestades que ostenta el juez contencioso administrativo. Una premisa que sería reiterada luego,
expresamente, por la jurisprudencia.

10.7 EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA: DE SU CARÁCTER EXCEPCIONAL A SU

UBICACIÓN DENTRO DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA.

La medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, actualmente no se encuentra regulada en la
LOCJA.

La suspensión de efectos fue incorporada inicialmente en el artículo 136 de la LOCSJ, luego se encontraba en el
artículo 21 párrafo 21 de la LOTSJ del año 2004, y posteriormente, en el artículo 4 y 104 de la LOJCA los recoge de la
siguiente manera:

“Artículo 4: El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe impulsarlo de oficio o a petición de
parte, hasta su conclusión.
El Juez Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A
tales efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la
situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como
a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y
continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad
administrativa.

Artículo 104: “A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal
podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del
buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos
generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas
medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración
Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela
judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el
proceso”.
 Así, en lo que podría considerarse una primera etapa de la jurisprudencia, la medida cautelar contenida en el
artículo 136 de la LOCSJ se consideró como una excepción al principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos que, como tal, procedía sólo ante casos tasados y excepcionales. Al respecto, la Sala Político-Administrativa
mediante sentencia de fecha 22 de febrero de 1995 (Caso: Ángel Enrique Zambrano) señaló lo siguiente:

“…en la Jurisdicción Contencioso Administrativa las medidas cautelares innominadas tienen carácter
supletorio, en el sentido que deben decretarse solo en ausencia de medidas cautelares nominadas que
reulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos requeridos por el recurrente o
accionante o por el Tribunal de la causa, en un caso concreto…”

En este sentido, la medida cautelar prevista en el artículo 21.21 de la LOTSJ del año 2004 no suponía la
desaparición del efecto ejecutorio de los actos administrativos: el principio de autotutela ejecutiva no chocaba contra el
derecho a la tutela judicial efectiva –así lo aceptó expresamente el Tribunal Constitucional español en sentencias de fechas
17 y 21 de julio de 1982– pues esta medida parte siempre del equilibro entre las prerrogativas de la Administración y el
derecho a la tutela judicial efectiva de los particulares.

Se ha señalado así que “... el reconocimiento de la constitucionalidad del privilegio de autotutela no puede hacerse
a costa de un principio más explícito en la Constitución y, además, en el capítulo de derechos fundamentales (...) el de la
tutela ‘judicial’ y aun ‘efectiva’ no simplemente formularia o formal. La esencia de las medidas cautelares es, justamente,
evitar las frustraciones de los fallos judiciales de fondo, de modo que no resulten ‘desprovistos de eficacia’, consolidando las
situaciones que resulten contrarias al derecho según el propio fallo...” (García de Enterría, Eduardo, La Batalla por las
Medidas Cautelares, Segunda Edición ampliada, Civitas, 1995, p. 314).

La posibilidad de efectuar esta ponderación de intereses quedó resguardada incluso en la propia redacción del
artículo 21.21 de la LOTSJ del año 2004, que sujetaba la procedencia de tal medida a “las circunstancias del caso”. Por ello,
en la resolución de esta medida cautelar, y además de los requisitos tradicionales referidos a la presunción del buen
derecho y al periculum in mora, el juez debe ponderar el interés general que puede exigir la ejecución del acto administrativo
impugnado. Interés general que si bien puede impedir la adopción de esta medida cautelar, no puede impedir la adopción de
cualquier otra medida preventiva que resulte cónsona con tal interés público, lo cual evidencia la importancia del poder
cautelar general del juez contencioso administrativo.

A diferencia de la derogada ley, la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es garantista por cuanto otorga
al juez poderes suficientes para adoptar cualquier medida cautelar que fuere necesaria a los fines de resguardar la
apariencia de buen derecho, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades
en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva. En este orden de ideas, la sentencia 369
de Sala Político Administrativa del 10 de abril de 2013, caso Cosmovisión Estéreo, C.A. indica:

“Al respecto, esta Sala observa que la accionante calificó la medida cautelar como una
 “innominada de suspensión de efectos”, por lo que se reitera el criterio que se ha venido
sosteniendo, en el sentido de que la suspensión de efectos de los actos administrativos, como
medida típica para los recursos de nulidad que se proponen en contra de dichos actos, constituye
una medida cautelar mediante la cual -haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto
administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad- se procura evitar lesiones
irreparables o de difícil reparación al ejecutarse un acto que eventualmente resultare anulado,
porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la
justicia y al debido proceso.”

10.8 REQUISITOS DE PROCEDENCIA

Tal y como quedó expresado anteriormente, la medida cautelar de suspensión de efectos no se encuentra
regulada expresamente en la LOJCA. Sin embrago, y de acuerdo a las interpretaciones jurisprudenciales y doctrinarias
sentadas en atención al derogado artículo 136 de la LOCSJ, la medida cautelar de suspensión de efectos debe llenar los
siguientes requisitos:

a) Los “perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva”. Así, para dictar esta providencia
cautelar debe el juez valorar la existencia del periculum in mora. La amenaza de daño irreparable –entiende la Sala Político-
Administrativa- debe estar “... sustentada en un hecho cierto y comprobable que deje en el ánimo del sentenciador la
certeza que, de no suspenderse los efectos del acto, se le estaría ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil
reparación por la definitiva...” (Sentencia de fecha 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena S.R.L.).

En ese sentido, será necesario que el daño irreparable que se alegue esté fundamentado en un hecho cierto y
comprobable que provoque en el juzgador la certeza que de no suspenderse los efectos del acto, se le ocasionaría al
interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva. Por ello, no será suficiente a juicio de la Sala, que los
accionantes fundamenten la solicitud de suspensión en la presunción de un daño eventual que no se sabe si se va a
producir. (Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 20 de enero de 2000. Caso: Farmacia Aeropuerto, C.A.).

b) Aunado a los perjuicios irreparables, la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos supone
también la prueba de la apariencia del derecho alegado (fumus boni iuris), debido a su naturaleza análoga con el de las
medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

En el fallo de 6 de febrero de 2001 (Caso Acerca), la Sala sostuvo que “... si bien la norma citada otorga al juez
contencioso-administrativo un amplio poder de apreciación y ponderación en relación con la conveniencia de esta medida,
debe también verificar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, esto es, no solamente, el peligro en la demora,
sino también la presunción grave del derecho que se reclama, pues mientras aquél es exigido como supuesto de
procedencia del caso concreto, el fumus boni iuris es el fundamento mismo de la protección cautelar pues, en definitiva, sólo
a quien posea la razón en juicio pueden causársele perjuicios que deban ser evitados...”.

Este criterio sería luego retomado en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena S.R.L., al
señalarse que “... el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la
verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de
procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección
cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que
deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso…”.

En definitiva, se ha establecido por vía jurisprudencial que, como medida típica del contencioso administrativo de
nulidad, tiene una naturaleza análoga a la de las medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de
Procedimiento Civil. Por esta razón, se hace imprescindible para su procedencia la demostración concurrente de los
requisitos fumus boni iuris (presunción grave del buen derecho que alega la recurrente) y el periculum in mora (la necesidad
de la medida para evitar perjuicios irreparables, de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la
ejecución del fallo), con la particularidad que estos deben derivarse de la actuación administrativa y de la necesidad de
suspender sus efectos para salvaguardar la situación jurídica infringida.

c) Debe existir un acto cuyos efectos sea necesario suspender; como consecuencia de ello, quedan al margen
todas las acciones y recursos contencioso administrativos que no tengan por objeto la anulación de un acto, como es el
caso del recurso por abstención o el recurso por conflicto de autoridades.

Otra limitante ha sido que el objeto de la medida de suspensión sólo puede ser el acto administrativo cuya nulidad
haya sido solicitada. En virtud de esta previsión, la jurisprudencia ha negado la suspensión de efectos de actos que, aún
cuando relacionados con el impugnado, no son objeto de la solicitud de nulidad. Muestra de ello fue el caso en el que un
juez fue destituido y, habiendo impugnado el acto de destitución, luego solicitó la suspensión de efectos de la convocatoria a
concurso para promover el cargo que él había detentado.

La suspensión de efectos no puede ser acordada si el acto, aún siendo de efectos particulares, es de carácter
negativo, y ello porque la medida de suspensión tiene una eficacia restablecedora de la situación anterior al
pronunciamiento, y suspender un acto de naturaleza negativa equivaldría a que el tribunal creara anticipadamente el estado
jurídico que debiera derivar de la sentencia definitiva. Este criterio es compartido por la profesora Hildegard Rondón de
Sansó quien, al analizar los efectos no susceptibles de suspensión ha señalado que “el acto que niega algo no puede
suspenderse porque ello significaría otorgar al recurrente in limine litis, la pretensión que sólo podía obtener en la
definitiva”.

«Aquellos actos denegatorios de solicitudes, los cuales en sí mismos carecen de efecto activo y, por ende, son
 inejecutables y de buena lógica no susceptibles de ser suspendidos, siendo que lo que busca la suspensión es
detener un efecto activo en curso, no así ordenar una actuación». (Sentencia de la Sala Político-Administrativa del
26 de junio de 2001. Caso: Inversiones Al Manssura, C.A.).

10.9 ALCANCE DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS

a) Posibilidad de suspender total o parcial los efectos del acto administrativo

En ciertos casos los actos administrativos con efectos múltiples –orden de hacer, imposición de una multa, orden
de deshacer-, puede suceder que sólo algunos de estos efectos sean los que den origen a la producción de daños
irreparables o de difícil reparación, cuestión que puede permitir alguna intervención parcial en cuanto a la suspensión del
acto.

b) Suspensión del acto inicial y actos consecuenciales

En principio, la medida de suspensión de efectos incidirá sobre el acto impugnado. Sin embargo, sucede que
existen casos en los cuales la existencia de un acto administrativo supone, por vía de consecuencia natural, la producción
de otros actos colaterales, dependientes y continuación del primero. En estos casos, aún cuando la respuesta de nuestra
jurisprudencia era en un principio negativa, ha existido alguna evolución al respecto.

Así, en sentencia del 2 de mayo de 1991 (Caso Hildo Hernández), la Sala Político Administrativa, estableció que
“…la amplia facultad discrecional que le concede el artículo 136 de la LOCSJ permite a este Alto Tribunal la posibilidad de
pronunciarse y decidir de manera irrestricta –puesto que ninguna limitación le impone la norma- respecto de todos los
efectos producidos por el acto administrativo individual impugnado, y de acotar o no la suspensión –total o parcial- de los
mismos-, solo con vista de las circunstancia del caso…”.

c) Imposibilidad de prejuzgar sobre el fondo del asunto y de anticipar los efectos del fallo definitivo

En atención a la imposibilidad de las medidas cautelares de prejuzgar sobre el fondo del asunto y de anticipar los
efectos del fallo definitivo, prevé el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que las
medidas cautelares podrán acordarse siempre que las mismas “no prejuzguen sobre la decisión definitiva”.

10.10 ITER PROCESAL DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

El Capítulo V de la LOJCA regula el procedimiento para el trámite de las medidas cautelares. A continuación se
indicará el referido trámite:
 1. Oportunidad para solicitar las Medidas Cautelares

Admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte, acordar las medidas cautelares que
estime procedentes.

De conformidad con el artículo 69 de la LOJCA, en el procedimiento breve una vez que es admitida la demanda, el
tribunal podrá de oficio o a instancia de parte, realizar las actuaciones que estime procedentes para constatar la situación
denunciada y dictar medidas cautelares. A este tipo de procedimiento no le es aplicable el trámite establecido en el Capítulo
V de la LOJCA, conforme lo dispone el artículo 103 de la misma Ley.

a) Medidas Cautelares dictadas de oficio:

De conformidad con el artículo 4 de la LOJCA, el Juez Contencioso Administrativo está investido de amplios
potestades cautelares, por lo cual puede dictar las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica
concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración
Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta
actividad administrativa.

Asimismo, establece el último aparte del artículo 104 de la LOJCA que el Juez contará con los más amplios
poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para
garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

b) Medidas cautelares solicitadas a petición de parte:

El artículo 104 de la LOJCA establece que a petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento
el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho
invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas
gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
 2. Del cuaderno separado (Artículo 105 LOJCA)

Recibida la solicitud de medida cautelar, se abrirá cuaderno separado para el pronunciamiento dentro de los cinco
días de despacho siguientes.

En los tribunales colegiados el juzgado de sustanciación remitirá inmediatamente el cuaderno separado a las
Cortes de lo Contencioso Administrativo. Recibido el cuaderno en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se designará
ponente, de ser el caso, y se decidirá sobre la medida dentro de los cinco días de despacho siguientes.

Al trámite de las medidas cautelares se dará prioridad.

3. De la Oposición a las Medidas (Artículo 106 LOJCA):

La oposición a la medida cautelar se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.

De conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, dentro del tercer día siguiente a la ejecución
de la medida preventiva, si la parte contra quien obre estuviere ya citada; o dentro del tercer día siguiente a la citación, la
parte contra quien obre la medida podrá oponerse a ella, exponiendo las razones o fundamentos que tuviere que alegar.

Asimismo, el procedimiento que rige la tramitación de las medidas cautelares quedó ratificado por la Sala Político
Administrativa mediante sentencia Nº 402 de fecha 15 de marzo de 2001 (Caso: Marvin Enrique Sierra Velasco vs. Ministro
de Interior y Justicia).

Esa sentencia fue ratificada por la Sala Político Administrativa mediante decisión Nro. 1881 del 21 de noviembre de
2007, estableciendo lo siguiente:

“Es por ello, que la Sala acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras
 medidas cautelares, siendo así que, una vez admitida la causa principal debía emitirse al
mismo tiempo el pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con
prescindencia de cualquier otro aspecto, sin que ello entrañe o suponga en modo alguno,
una violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta
podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo el
procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento
Civil.

De esa forma al declararse procedente la medida cautelar solicitada, el único medio procesal que tiene la parte
contra quien obre la medida, según lo indicado por la jurisprudencia de esa Sala, es la oposición a los fines de que el
Tribunal abra una incidencia para que sea sustanciada de forma incidental en la respectiva causa, de conformidad con el
artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

4. Articulación Probatoria (Artículo 602 CPC):

Haya habido o no oposición se entenderá abierta una articulación probatoria de ocho (8) días, para que los
interesados promuevan y hagan evacuar las pruebas que convengan a sus derechos.

Ni la articulación sobre estas medidas, ni la que origine la reclamación de terceros suspenderán el curso de la
demanda principal, a la cual se agregará el cuaderno separado de aquellas cuando se hayan terminado (Artículo 604 CPC).

5. Sentencia (Artículo 603 CPC):

Dentro de los dos (2) días, a más tardar de haber expirado el término probatorio, sentenciará el Tribunal la
articulación. De la sentencia se oirá apelación en un solo efecto.

6. Lapso para apelar (Artículo 298 CPC):

El término para intentar la apelación es de cinco (5) días, de conformidad con el artículo 298 del Código de
Procedimiento Civil.
 7. Del Recurso de Apelación (Artículo 89 y siguientes LOJCA)

a) Admisión de la apelación (Art. 89 LOJCA): Interpuesto el recurso de apelación dentro de los cinco
(5) días de despacho siguientes a la publicación de la sentencia, el tribunal deberá pronunciarse sobre su admisión
dentro de los tres días de despacho siguientes al vencimiento de aquél.

b) Remisión del expediente (Art. 90 LOJCA): Admitida la apelación, el juzgado que dictó la sentencia
remitirá inmediatamente el expediente al tribunal de alzada.

En los tribunales colegiados se designará ponente al recibir el expediente.

c) Pruebas (Art. 91 LOJCA): En esta instancia sólo se admitirán las pruebas documentales, las cuales
deberán ser consignadas con los escritos de fundamentación de la apelación y de su contestación.

d) Fundamentación de la apelación y contestación (Art. 92 LOJCA): Dentro de los diez días de

despacho siguientes a la recepción del expediente, la parte apelante deberá presentar un escrito que contenga los
fundamentos de hecho y de derecho de la apelación, vencido este lapso, se abrirá un lapso de cinco días de
despacho para que la otra parte dé contestación a la apelación.

La apelación se considerará desistida por falta de fundamentación.

Lapso para decidir (Art. 93 LOJCA): Vencido el lapso para la contestación de la apelación, el tribunal decidirá
dentro de los treinta días de despacho siguientes, prorrogables justificadamente por un lapso igual.

11. SENTENCIA

De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Tribunal

sentenciará dentro de los treinta días de despacho siguientes al vencimiento del lapso para la consignación de los escritos
de informes. Este pronunciamiento podrá ser diferido por treinta días más. Asimismo, la sentencia dictada fuera de lapso
deberá ser notificada, de lo contrario no correrá el lapso para interponer los respectivos recursos.
 11.1. LA SENTENCIA

Este ha sido quizás uno de los privilegios más flexibilizados o atenuados por la jurisprudencia contencioso
administrativa, que en obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva llegó a aplicar a la República por vía analógica, el
procedimiento especial de ejecución de sentencias previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Criterio jurisprudencial que sería expresamente acogido por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Como se sabe, la sentencia definitivamente firme dictada en un proceso no es suficiente por sí sola para satisfacer
las pretensiones del actor aún cuando ésta las estime en su totalidad, antes bien, será necesario que se dé cumplimiento a
lo ordenado en el fallo, esto es, que se ejecute a los fines de materializar la satisfacción de la pretensión deducida.

En efecto, como bien lo expresa GONZÁLEZ PÉREZ, «[...]la prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de la
sentencia no fuera cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva –que suelen reconocer todas las Constituciones-
comprende no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o no fundada, sino que lo
en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la voluntad del obligado. Los Tribunales han de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado».[21]

A través de la ejecución de la sentencia se concreta el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo
26 de la Constitución. De allí que pueda señalarse que la ejecución se traduce en una de las manifestaciones
fundamentales de ese derecho. En efecto, tal como lo estableció acertadamente la Corte Suprema de Justicia el derecho
constitucional de acceso a la justicia «no sólo se comprende la acción, como el derecho subjetivo público y autónomo de
acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la ejecución de los fallos que éstos dicten.»[22]

Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los Tribunales competentes, ni que se
produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo decidido
por el Tribunal para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial. La potestad del juez de ejecutar sus
sentencias tiene fundamento constitucional, es en efecto manifestación de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del
principio de responsabilidad del Estado.

Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez contencioso,
sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y
equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar.
 De allí que nuestra jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 18 de julio de 2000. Caso
CANTV) haya señalado que el derecho a la ejecución de sentencias es un derecho implícito al derecho a la tutela judicial
efectiva que se encuentra informado por una serie de principios cuya inobservancia por el Estado acarrea su
responsabilidad. Estos principios son:

«a) El principio de inmodificabilidad de la sentencia: Consiste en la afirmación de que la

protección judicial carecería de efectividad si se permitiera reabrir un proceso ya resuelto por
una sentencia firme, salvo aquéllos casos, en que, por razones justificadas, la condena es
sustituida por su equivalente pecuniario u otro tipo de prestación, siempre que tal sustitución se
realice por los cauces legalmente establecidos, de manera que no suponga una alteración del
fallo contraria a la seguridad jurídica.

b) El principio de intepretación finalista del fallo: Se refiere a la necesidad de que el juez

de la ejecución apure la posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él todas las
consecuencias naturales en relación con la causa petendi, sin atenerse a la literalidad estricta
de aquél.

c) El principio de ejecuciones fraudulentas o simuladas: Consiste en evitar el cumplimiento

aparente o indirecto de las sentencias, para garantizar la efectividad de la tutela judicial y
desechar con ello, la necesidad del afectado de tener que promover nuevas acciones o
recursos para obtener la satisfacción completa de sus derechos o intereses reconocidos por
sentencia firme.

d) El principio de la diligencia debida: Consiste en la obligación de la Administración (en

los juicios en que la misma sea parte) a no posponer la ejecución de las sentencias más allá del
tiempo necesario y a los jueces y Tribunales a adoptar todas las medidas necesarias para
asegurar la ejecución.

e) El principio de ampliación de la legitimación: Se refiere a la posibilidad que tienen todos

los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por una sentencia, de pedir la
ejecución de la misma aún en el caso de que no hubieran podido ser partes en el proceso que
la produjo.»

De conformidad con esta doctrina jurisprudencial, el incumplimiento de alguno de estos principios deja «abierta la
posibilidad de solicitar la determinación de la Responsabilidad de la República en ejercicio de su función jurisdiccional,[...]
así como la reclamación de los daños causados, como consecuencia de tal lesión».

Al respecto, las normas que rigen la ejecución de la sentencia en el contencioso administrativo, se encuentran
contempladas en los artículos 108 y 109 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En ese sentido el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que
cuando la República o algún estado sea condenado en juicio, se seguirán las normas establecidas en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República y en el caso de los municipios se aplicarán las normas de la ley especial que rija el
Poder Público Municipal y supletoriamente el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.

La ejecución de la sentencia corresponderá al tribunal que haya conocido de la causa en primera instancia.

11.2. EJECUCIÓN CONTRA LA REPÚBLICA. Ley Orgánica de de (Artículo 87 LOPGR)

- Ejecución Voluntaria

Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar la sentencia notificará al Procurador
General quien dentro del lapso de 60 días siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución.

Dentro de los 10 días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la República participará al órgano
respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre la
forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia dentro de los 30 días siguientes de recibo el oficio
respectivo.

- Ejecución forzosa (Artículo 88 LOPGR)

La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición del órgano, debiendo el Tribunal fijar
otro plazo para presentar nueva propuesta. Si la misma no es aprobada, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad
de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia conforme a los procedimientos de ley.

11.3 EJECUCIÓN CONTRA LOS MUNICIPIOS (Ley Orgánica del Poder Público Municipal)

- Ejecución Voluntaria (art. 157 LOPPM)

1. El Tribunal notificará al Alcalde o autoridad ejecutiva del Municipio que debe dar cumplimiento voluntario a la
sentencia dentro de los diez días de despacho siguientes a la notificación.

2. El municipio podrá proponer al ejecutante una forma de cumplir con la sentencia.

3. Si la forma es rechazada las partes podrán suspender el lapso establecido para la ejecución voluntaria por el
tiempo que se convenga o realizar actos de composición voluntaria.
 - Ejecución Forzosa (art. 158 LOPPM)

1. Cuando la condena hubiere recaído sobre cantidad líquida de dinero, el Tribunal, a petición de parte, ordenará al
Municipio para que incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y siguientes, a menos que exista
provisión de fondos en el presupuesto vigente. Cuando la orden del Tribunal no fuere cumplida o la partida prevista
no fuere ejecutada, el Tribunal, a petición de parte, ejecutará la sentencia conforme al procedimiento previsto en el
CPC para la ejecución de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero. El monto anual de dicha
partida no excederá del 5% de los ingresos ordinarios del presupuesto del Municipio o Distrito.

2. Cuando en la sentencia se hubiere ordenado la entrega de algún bien el tribunal llevará a efecto la entrega. Si
tales bienes estuvieren afectados al uso público, a un servicio público o a una actividad de utilidad pública, el
Tribunal, a petición de parte, acordará que el precio sea fijado mediante peritos en la forma establecida por la Ley
de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago
de cantidades de dinero.

3. Cuando en la sentencia se hubiere condenado al cumplimiento de una obligación de hacer, el Tribunal, a petición
de parte, fijará un lapso de 30 días consecutivos para que el Municipio proceda a cumplir con la obligación. Si ella
no fuere cumplida, el Tribunal, a petición de parte, procederá él mismo a ejecutar la sentencia. A estos fines, se
trasladará a la oficina municipal para que cumpla con la obligación. Si a pesar de este requerimiento la obligación
no fuere cumplida, el Tribunal sustituirá al ente municipal y hará que la obligación de hacer sea cumplida. Para el
caso de que, por la naturaleza de la obligación, no fuere posible que el Tribunal la ejecutare en la misma forma en
que fue contraída, entonces se estimará su valor y se procederá a su ejecución como si fuere una cantidad de
dinero.

4. Cuando en la sentencia se hubiere condenado a una obligación de no hacer, el Tribunal, a petición de parte,
ordenará el resarcimiento del daño que se derive del incumplimiento de la obligación de no hacer.

14.4 EJECUCIÓN FORZOSA (ART. 110 LOJCA)

Vencido el lapso para el cumplimiento voluntario, a instancia de parte, el tribunal determinará la forma y
oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según las reglas siguientes:

1. Cuando la condena hubiese recaído sobre cantidad líquida de dinero, el tribunal ordenará a la máxima autoridad
administrativa de la parte condenada que incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y el
siguiente, a menos que exista provisión de fondos en el presupuesto vigente. El monto anual de dicha partida no
excederá del cinco por ciento (5%) de los ingresos ordinarios del ejecutado. Cuando la orden del tribunal no fuese
cumplida o la partida prevista no fuese ejecutada, el tribunal, a petición de parte, ejecutará la sentencia conforme al
procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil para la ejecución de sentencias de condena sobre
cantidades líquidas de dinero.
 2. Cuando en la sentencia se hubiese ordenado la entrega de bienes, el tribunal la llevará a efecto. Si tales bienes
estuvieren afectados al uso público, servicio público o actividad de utilidad pública, el tribunal acordará que el
precio sea fijado mediante peritos, en la forma establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
Pública o Social. Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago de cantidades de dinero.

3. Cuando en la sentencia se hubiese condenado al cumplimiento de una obligación de hacer, el tribunal fijará un
lapso de treinta días consecutivos para que la parte condenada cumpla. Si no fuese cumplida, el tribunal procederá
a ejecutar la sentencia. A estos fines, se trasladará a la oficina correspondiente y requerirá su cumplimiento. Si a
pesar de este requerimiento la obligación no fuese cumplida, el tribunal hará que la obligación se cumpla. Cuando
por la naturaleza de la obligación, no fuere posible su ejecución en la misma forma como fue contraída, el tribunal
podrá estimar su valor conforme a lo previsto en este artículo y proceder a su ejecución como si se tratase de
cantidades de dinero.

4. Cuando en la sentencia se hubiese condenado a una obligación de no hacer, el tribunal ordenará el cumplimiento
de dicha obligación.

11.5 EJECUCIÓN CONTRA LOS PARTICULARES (ART. 111 LOJCA)

Cuando se trate de la ejecución de sentencias dictadas por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa
contra particulares se aplicará el derecho procesal común y, por ende, serán aplicables a estos efectos las normas
establecidas en el Código de Procedimiento Civil (artículos 523 y siguientes).

Legitimación del demandante para cuestionar la

legalidad de un acto administrativo
Caso: Recurso de revisión de PROMOTORA 6207, C.A. respecto de la sentencia n.º 2015-1225
dictada el 16 de diciembre de 2015 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Decisión: Ha lugar la solicitud de revisión, y nula la decisión recurrida. Para decidir, la Sala observa:
“Ahora bien, en el caso de autos la legitimación se circunscribe al interés jurídico requerido para la
interposición de las pretensiones cuya competencia material corresponde a los juzgados contencioso
administrativo, la cual fue objeto de interpretación progresiva a favor del derecho de acceso a la
jurisdicción, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, pues se partió de la
exigencia de un interés legítimo, personal y directo (calificado), para el cuestionamiento de la
legalidad de los actos administrativos de efectos particulares o actos administrativos generales con
efectos determinados o determinables subjetivamente, para arribar al requerimiento de un interés
legitimo actual (incluso, indirecto), con lo cual se abre la posibilidad de que los administrados no
destinatarios de un acto, pero que, no obstante, encuentran afectados sus derechos e intereses por
efectos directos o indirectos del mismo, pueden cuestionar jurisdiccionalmente su legalidad. Dicho
interés, así entendido, fue recogido en la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (2010), en su artículo 29, el cual dispone: “[e]stán legitimadas para actuar en la
Jurisdicción Contencioso Administrativa todas las personas que tengan u interés jurídico actual”
(resaltado agregado), tal cual lo dispone la primera parte del artículo 16 de la ley adjetiva civil.”
Comentario de Acceso a la Justicia: Este es un caso interesante desde el punto de vista del derecho
procesal administrativo, resuelto por la Sala Constitucional al anular una sentencia de la Corte Segunda
en lo Contencioso Administrativo en que declaró la inadmisibilidad de una demanda por falta de
cualidad activa de la demandante en nulidad; se consideró que dicha parte no se encontraba legitimada
para acceder a los órganos de administración de justicia. Al respecto, la Sala Constitucional realiza un
breve recorrido jurisprudencial acerca de cómo ha evolucionado la exigencia de un interés calificado a
un interés legítimo actual para el cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos en
Venezuela y su consagración en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
(artículo 29).

EL PROCEDIMIENTO EN PRIMERA
INSTANCIA. DEMANDAS DE
CONTENIDO PATRIMONIAL
Son demandas a la república para reclamar determinada cantidad de dinero producto de un daño
extracontractual siempre que posean un contenido patrimonial. Esencialmente lo que se busca es el
resarcimiento de un daño.
Artículo 56. El procedimiento regulado en esta sección regirá la tramitación de las demandas de
contenido patrimonial en las que sean partes los sujetos enunciados en el artículo 7 de esta Ley.
Las previsiones de esta sección tendrán carácter supletorio en los demás procedimientos.
El procedimiento de las demandas de contenido patrimonial se tramitará cuando sean partes los
llamados legitimados pasivos (Art. 7 de la LOJCA).
En caso de existir lagunas en algún procedimiento será aplicable las disposiciones del procedimiento de
demandas de contenido patrimonial
Audiencia preliminar
Artículo 57. La audiencia preliminar tendrá lugar el décimo día de despacho siguiente a la hora
que fije el tribunal. Dicha audiencia será oral, con la asistencia de las partes. En este acto, el Juez
o Jueza podrá resolver los defectos del procedimiento, de oficio o a petición de parte, lo cual hará
constar en acta.
El demandado deberá expresar con claridad si contraviene los hechos alegados por la
contraparte, a fin de que el Juez o Jueza pueda fijar con precisión los no controvertidos. En esta
oportunidad, las partes deberán promover los medios de prueba que sustenten sus afirmaciones.
Es una audiencia preliminar, por lo que no ha llegado aun la contestación de la demanda, aquí lo que se
realiza es una audiencia oral para cada una de las partes, la cual tiene como finalidad depurar el
procedimiento por cuanto dice que el juez a petición de parte o de oficio podrá depurar los defectos del
procedimiento. Es una especie de audiencia donde las partes van a convenir o no en algunos hechos,
van a fijar como está trabada la litis, es decir, el demandante establecerá su petición, y las partes
determinarán los hechos en los que convienen y los que contravienen, por lo que de esa forma quedara
trabada la litis. Esta es la oportunidad para promover los medios de pruebas (es obligatorio) quien
demanda una obligación debe probarla así mismo el que alega el cumplimiento de la misma debe
probarlo (la carga de la prueba).
De la participación popular en juicio
Artículo 58. El Juez o Jueza podrá, de oficio o a petición de parte, convocar para su participación
en la audiencia preliminar a las personas, entes, consejos comunales, colectivos o cualquier otra
manifestación popular de planificación, control y ejecución de políticas y servicios públicos, cuyo
ámbito de actuación se encuentre vinculado con el objeto de la controversia, para que opinen
sobre el asunto debatido.
De ser procedente su participación se les notificará, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 37 de esta Ley, fijándose la audiencia cuando conste en autos la notificación respectiva.
Las personas y entes antes señalados, no requerirán representación ni asistencia de abogado. El
Juez o Jueza facilitará su comparecencia y deberá informarles sobre los aspectos relevantes de la
controversia.
Es potestativo del Juez convocar a los consejos comunales o colectivos. Ej. Si se demanda al Instituto
nacional de Hipódromo no se requeriría la convocatoria de los consejos comunales o colectivos. Si se
demanda a HIDROCAPITAL probablemente se convoque al consejo comunal en relación a la
prestación de agua, eso lo decidirá el Juez, para que opine en el proceso, más, esta opinión no es
vinculante para el Juez. En el caso de llamar a alguno de los sujetos establecidos en este artículo no
será necesario estar asistido de abogado.
Representación en la audiencia preliminar
Artículo 59. Cuando el Juez o Jueza acuerde la participación de las personas o entes indicados en
el artículo anterior, podrá escoger entre los presentes quien los represente.
Ej. Se promueve una audiencia por el caso del Lago de Valencia de aquellos afectados por la
contaminación, suponiendo que allí se van a presentar 20 colectivos, 10 consejos comunales, en este
caso se demanda a la República pero pueden ser llamados los sujetos que el Juez considere necesarios,
el tribunal podrá escoger quien represente en la audiencia.
Ausencia de las partes
Artículo 60. Si el demandante no compareciere a la audiencia preliminar, se declarará desistido el
procedimiento.
El desistimiento del procedimiento sólo extingue la instancia y el demandante podrá volver a
proponer nueva demanda inmediatamente.
Si el demandado no compareciere a la audiencia preliminar, la causa seguirá su curso.
Si la parte actora no comparece en la audiencia opera el desistimiento del procedimiento, si no
comparece el demandado la causa continúa. En caso de desistir del procedimiento puede demandarse
nuevamente la causa.
Contestación de la demanda
Artículo 61. La contestación deberá realizarse por escrito dentro de los diez días de despacho
siguientes a la celebración de la audiencia preliminar, y deberán presentarse los documentos
probatorios. Para las actuaciones posteriores se dejará transcurrir íntegramente el lapso previsto
en este artículo.
Luego de la audiencia preliminar se abre un lapso para que se introduzca la contestación por escrito y
se presenten los documentos probatorios. Allí debería ser se evacuen las pruebas promovidas por que la
presentación de los documentos probatorios debieron ser promovidos durante la audiencia preliminar
(mal redactada la norma). A pesar de que la contestación se realice el día 1, deberá transcurrir el lapso
completo para que comience el siguiente lapso.
Lapso de pruebas
Artículo 62. Dentro de los cinco días de despacho siguientes al vencimiento del lapso previsto en
el artículo anterior, las partes presentarán sus escritos de pruebas.
Dentro de los tres días siguientes a la presentación de los escritos de pruebas, las partes podrán
expresar si convienen en algún hecho u oponerse a las pruebas que aparezcan manifiestamente
ilegales o impertinentes.
Vencido el lapso anterior, dentro de los tres días de despacho siguientes al vencimiento del
referido lapso, el Juez o Jueza admitirá las pruebas que no sean manifiestamente ilegales o
impertinentes y ordenará evacuar los medios que lo requieran, para lo cual se dispondrá de diez
días de despacho, prorrogables a instancia de parte por diez días.
Cuando las partes sólo promuevan medios de pruebas que no requieran evacuación, se suprimirá
el lapso previsto para tal fin.
Una vez vencido el lapso para la promoción de pruebas, se abre un lapso de 3 días para que las partes
se opongan a las pruebas promovidas que consideren ilegales o impertinentes. Son diez días para
evacuar pruebas, suponiendo que se promovieron 20 testigos, dos pruebas de informes y una experticia,
no es posible su evacuación sólo en diez días por lo que la ley prevé un lapso prorrogable de 10 días
más. Si no se promueven pruebas se suprime ese lapso y se procede al lapso siguiente.
Audiencia conclusiva
Artículo 63. Finalizado el lapso de pruebas, dentro de cinco días de despacho siguientes, se fijará
la oportunidad para la celebración de la audiencia conclusiva.
En los tribunales colegiados se designará ponente en esta oportunidad.
En la audiencia conclusiva, las partes expondrán oralmente sus conclusiones, las cuales podrán
consignar por escrito.
Al comenzar la audiencia, el Juez o Jueza indicará a las partes el tiempo para exponer sus
conclusiones, réplica y contrarréplica.
En la audiencia conclusiva las partes exponen sus conclusiones y se pueden consignar también por
escrito, y el Juez dirá cual será el lapso para que las partes ejerzan su derecho de exponer, de
contradecir, de réplica y contrarréplica, generalmente son 10 minutos (exponer), 10 minutos
(contradecir), 5 minutos (réplica) y 5 minutos (contrarréplica), media hora en total.
Oportunidad para dictar sentencia
Artículo 64. Concluida la audiencia, el Juez o Jueza dispondrá de treinta días continuos para
decidir. El pronunciamiento podrá diferirse justificadamente por treinta días continuos. La
sentencia publicada fuera del lapso deberá ser notificada a las partes, sin lo cual no correrá el
lapso para recurrir.
El Juez posee 30 días continuos para dictar sentencia y puede ser diferido por 30 días más, si la
sentencia se dicta luego del lapso es necesaria la notificación a las partes.
PROCEDIMIENTO BREVE
Supuestos de aplicación
Artículo 65. Se tramitarán por el procedimiento regulado en esta sección, cuando no tengan
contenido patrimonial o indemnizatorio, las demandas relacionadas con:
1. Reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos.
2. Vías de hecho.
3. Abstención.
La inclusión de peticiones de contenido patrimonial, no impedirá que el tribunal dé curso
exclusivamente a las acciones mencionadas.
Cuando sean demandas por una actuación de la administración sin cobertura formal (vías de hecho), los
recursos por los cuales se solicita a la administración que cumpla con una obligación que no ha
cumplido (abstención), y reclamos por problemas con la prestación de servicios públicos se realizaran
por medio de procedimiento breve. Si la demanda de alguno de los supuestos anteriores incluye un
daño patrimonial, el Juez puede decidir resolver la causa dejando a un lado el contenido patrimonial.
Requisitos de la demanda
Artículo 66. Además de los requisitos previstos en el artículo 33, el demandante deberá
acompañar los documentos que acrediten los trámites efectuados, en los casos de reclamo por la
prestación de servicios públicos o por abstención.
Además de los requisitos previstos en el artículo 33 de la ley también deben consignarse las pruebas de
las actuaciones previas a la interposición de la demanda.
Citación
Artículo 67. Admitida la demanda, el tribunal requerirá con la citación que el demandado
informe sobre la causa de la demora, omisión o deficiencia del servicio público, de la abstención o
de las vías de hecho, según sea el caso.
Dicho informe deberá presentarse en un lapso no mayor de cinco días hábiles, contados a partir
de que conste en autos la citación.
Cuando el informe no sea presentado oportunamente, el responsable podrá ser sancionado con
multa entre cincuenta unidades tributarias (50 U.T.) y cien unidades tributarias (100 U.T.), y se
tendrá por confeso a menos que se trate de la Administración Pública.
En los casos de reclamos por prestación de servicios públicos, la citación del demandado será
practicada en la dependencia u oficina correspondiente.
Admitida la demanda se emite una citación para que el demandado comparezca a presentar un informe
(no hay contestación aún) donde se especificará los motivos que dieron lugar a la demora, omisión o
deficiencia de los hechos alegados en la demanda, si no presentare el informe será sancionado con una
multa, si no es la administración pública se tendrá por confeso (personas privadas que ejerzan
funciones de la administración). La citación se realizará en la oficina del demandante
Notificaciones
Artículo 68. En el caso previsto en el numeral 1 del artículo 65 de esta Ley, deberá notificarse a:
1. La Defensoría del Pueblo, al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los
Bienes y Servicios (INDEPABIS) y a los consejos comunales o locales directamente
relacionados con el caso.
2. El Ministerio Público.
3. Cualquiera otra persona o ente del Poder Popular relacionado con el asunto, a solicitud de
parte o a juicio del tribunal.
Cuando la demanda sea por la prestación de servicios públicos deberá notificarse para su
comparecencia a los sujetos aquí establecidos.
Medidas cautelares
Artículo 69. Admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte, realizar las
actuaciones que estime procedentes para constatar la situación denunciada y dictar medidas
cautelares. La oposición a la medida cautelar será resuelta a la mayor brevedad.
El Juez podrá dictar cualquier medida cautelar que estime conveniente para salvaguardar el derecho
reclamado.
Audiencia oral
Artículo 70. Recibido el informe o transcurrido el término para su presentación, el tribunal
dentro de los diez días de despacho siguientes, realizará la audiencia oral oyendo a las partes, a
los notificados y demás interesados. Los asistentes a la audiencia podrán presentar sus pruebas.
Si el demandante no asistiere a la audiencia se entenderá desistida la demanda, salvo que otra
persona de las convocadas manifieste su interés en la resolución del asunto.
Son cinco días para presentar el informe y diez para la audiencia oral. Si el demandante no asiste se
considera desistido el procedimiento, si hubiere alguna persona de las convocadas que quisiera
continuar la causa por estar afectado.
Contenido de la audiencia
Artículo 71. En la oportunidad de la audiencia oral, el tribunal oirá a los asistentes y propiciará
la conciliación.
El tribunal admitirá las pruebas, el mismo día o el siguiente, ordenando la evacuación que así lo
requieran.
Prolongación de la audiencia
Artículo 72. En casos especiales el tribunal podrá prolongar la audiencia.
Finalizada la audiencia, la sentencia será publicada dentro de los cinco días de despacho
siguientes.
Uso de medios audiovisuales
Artículo 73. Las audiencias orales deberán constar en medios audiovisuales, además de las actas
correspondientes. Las grabaciones formarán parte del expediente.
En una audiencia oral las partes graban en un CD toda la información que estime conveniente para que
las partes puedan acceder de forma digital y éste se anexará al expediente.
Contenido de la sentencia
Artículo 74. Además de los requisitos del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, la
sentencia deberá indicar:
1. Las medidas inmediatas necesarias para restablecer la situación jurídica infringida.
2. En el caso de reclamos por prestación de servicios públicos, las medidas que garanticen su
eficiente continuidad.
3. Las sanciones a que haya lugar.
Apelación
Artículo 75. De la sentencia dictada se oirá apelación en un solo efecto.
En un solo efecto es que no tiene carácter suspensivo se llama efecto devolutorio, se envía copia del
expediente, los efectos no se suspenden, una vez que alzada lo resuelva devolverá el expediente y la
sentencia queda definitivamente firme. Si se apela una sentencia definitiva generalmente se oyen dos
efectos, es decir, se suspende el procedimiento, se envía el expediente para la alzada, ésta la resuelve y
la regresa