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Voces: ARBITRARIEDAD ~ CASINO ~ COMPETENCIA ~ CONCESION ~ CONTRATO
ADMINISTRATIVO ~ DERECHO ADQUIRIDO ~ FACULTADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~

JUEGO DE AZAR ~ MINISTERIO DEL INTERIOR ~ MUNICIPALIDAD ~ NOTIFICACION ~ NULIDAD ~
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ~ PLAZO ~ PRESUNCION DE LEGITIMIDAD ~
PROCURADOR ~ PRORROGA DEL CONTRATO ~ PRUEBA ~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~
SILENCIO
Tribunal: Tribunal de Cuentas de Asunción, sala 2(TCuentasAsuncion)(Sala2)
Fecha: 29/11/2011
Partes: Casino Cerro Cora S.A. c. Res. N° 015/2010, dictada por la Comisión Nacional de Juegos de Azar
(CONAJZAR). (Ac. y Sent. N° 511)
Publicado en: La Ley Online;
Cita Online: PY/JUR/784/2011
Hechos:
La firma actora se agravia contra la resolución dictada por la CONAJZAR que revocó la prórroga de la
concesión de explotación de un casino de juegos de azar. El Tribunal de Cuentas, segunda sala, resuelve revocar
la resolución recurrida.
Sumarios:
1. Debe revocarse la resolución dictada por la CONAJZAR que revocó la prórroga de la concesión de
explotación de un casino de juegos de azar cuando el Casino no se encuentra alcanzado por el art. 7 de la Ley
N° 1016/97, no estando limitado el plazo de la concesión a cinco años.
2. Ante el silencio de la ley con respecto al plazo de duración para los casinos; y siendo esta una condición
necesaria para la realización de todo negocio jurídico, resulta aplicable el art. 4 de la Ley N° 1016/97, quedando
a cargo de la CONAJZAR la fijación de la duración del plazo de la concesión.
3. Corresponde revocar la resolución dictada por la CONAJZAR que revocó la prórroga de la concesión de
explotación de un casino de juegos de azar cuando del Pliego de Bases y Condiciones y el Formulario para
Garantía de Fiel Cumplimiento de Contrato –que sirve como instrumento para determinar los alcances de los
derechos y obligaciones emergentes del mismo–, surge la posibilidad de enmienda del contrato (addenda) y su
prórroga.
Jurisprudencia Relacionada (*)

Ver También
Tribunal de Apelaciones del Trabajo de Asunción, sala 2. 26/07/2011. SES Sociedad Anónima c.
Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR) s/ Amparo Constitucional de pronto despacho.
(Ac. y Sent. N° 102). La Ley Online. PY/JUR/430/2011.
(*) Información a la época del fallo
4. Cabe revocar la resolución dictada por la CONAJZAR que revocó la prórroga de la concesión de explotación
de un casino de juegos de azar cuando no se ha respetado el requisito de decisión de la mayoría, dado que el
representante de las municipalidades se encontraba ausente y el representante del Ministerio del Interior se retiró
antes de su votación, lo que redunda en una decisión tomada por solo dos miembros, dado que el voto del
Presidente únicamente se produce en caso de empate.
Jurisprudencia Relacionada(*)
Ver También
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5. Es procedente revocar la resolución dictada por la CONAJZAR que revocó la prórroga de la concesión de
explotación de un casino de juegos de azar cuando, de una manera ilógica, el representante de la DIBEN, que
había rechazado la espera del dictamen de la Procuraduría General de la República, mocionó la misma, y la
Representante de las Gobernaciones, que había votado por la revocación de la prórroga, lo hizo por la negativa,
evidenciando una infundada modificación de criterio de la CONAJZAR.
Ver Tambien
6. Debe revocarse la resolución dictada por la CONAJZAR que revocó la prórroga de la concesión de
explotación de un casino de juegos de azar cuando la misma deviene ilegítima y arbitraria, dado que, si bien ha
sido dictado por autoridad competente, no lo ha sido respetando las formas previstas por la norma que
reglamenta el funcionamiento de dicha entidad.
Ver Tambien
7. Las decisiones adoptadas por la CONAJZAR en los casos en que no estén presentes todos los miembros,
serán plenamente válidas, debiendo notificarse a los miembros ausentes, dentro de los dos días hábiles, las
decisiones tomadas, para que expresen su oposición.
Ver Tambien
8. La nulidad del acto administrativo, por la misma presunción de legitimidad de la que goza, no admite su
declaración sin antes haber sido debidamente alegada y probada enjuicio.
Ver Tambien
Tribunal de Cuentas de Asunción, sala 1. 13/05/2010. Sociedad Cooperativa Pirapó Agrícola
Limitada c. Res. C.T. N° 5/2002 del 04/06/2002, dict. por el Consejo de Tributación. (Ac. y Sent. N°
32). La Ley Online. PY/JUR/227/2010.
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9. La potestad de la CONAJZAR de revocar sus propios actos no es absoluta, siendo limitada por los derechos
adquiridos de los particulares que pudieran verse afectados, dado que el acto que ha creado derechos no puede
ser revocado por ilegitimidad sino en la instancia judicial.
Ver Tambien
Tribunal de Cuentas de Asunción, sala 1. 08/02/2008. García Tortorella, Camilo c. Res. C. A. N°
050-011/04, de fecha 17 de junio de 2004, dictada por el C. A. del I. P. S. (Ac. y Sent. N° 2). LLP
2008 (abril), 357. PY/JUR/14/2008.
Texto Completo: Asunción, noviembre 29 de 2011
¿Está ajustado a derecho el acto administrativo recurrido?
El Coronel Benítez dijo: Que en fecha 9 de abril de 2010 (fs. 44/64 de autos), se presentó ante este Tribunal
de Cuentas, Segunda Sala, el Abog. L. C. A. A., en representación de la Firma Casino Cerro Cora, a promover
demanda contencioso administrativa, contra la Res. N° 015/2010 dictada por la Comisión Nacional de Juegos de
Azar (CONAJZAR). Funda la demanda en los siguientes términos: “Por el citado acto administrativo la
CONAJZAR, resolvió prorroga de Contrato de Explotación de un Casino en Departamento de Amambay
otorgada a la Firma Casino Cora S.A., que a la fecha está siendo efectivamente explotado, por mi conferente,
dentro de un complejo hotelero y ubicado en zona de frontera con el Brasil. Dicha prorroga, hoy revocada (in
audita partís), por la CONAJZAR, conculca en forma artera y grosera los derechos adquiridos por mi mandante
la firma Cerro Cora S.A., que suscribiera un acuerdo con el estado, precisamente sobre la base de fundamentos
de hechos y de derechos, que fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Contraloría General de la
República. La prórroga instrumentada en forma de adenda de contrato -en un todo de conformidad a las
previsiones insertas en el dictamen de la C.G.R.-, que autoriza la prórroga de los contrato de casino, importa una
extensión de contrato, a partir de que los mismos hayan surgido de una previa licitación adjudicada, y que en el
presente caso, se principió el día 2 de abril de 2010, por cinco años más, situación que logra ajustar la ecuación
económica que asegura a mi poderdante la posibilidad de recuperar el retorno de las superlativas inversiones, y
poder pensar en el lucro y lograr el “negocio de la explotación de un casino”, máxime cuando pululan, juegos
clandestinos, otorgamiento de concesiones ilegales, que inficionan el mercado legal de juegos, cuestión de
exclusiva responsabilidad de la CONAJZAR, conforme las previsiones de la Ley N° 1016/97, y conforme
diversos recortes periodísticos se hallan expuestos en un expediente de reciente promoción que versa sobre un
amparo constitucional contra la CONAJZAR, respecto a la licitación de nueve casinos en varias localidades de
la república, y radicado ante el Juzgado de Garantías N° 12, de la capital, cuyo testimonio se solicita desde ya se
traiga a la vista ante el Alto Tribunal. La CONAJZAR, certifica este extremo, atento a la Nota Presidencia
CONAJZAR N° 415/20Í0, de fecha 5 de marzo de 2010, por la cual comunica a mi conferente, el vencimiento
de la Póliza de Garantía de Cumplimiento de Contrato N° 06.1509.31417/000, el próximo 2 de abril de 2010 y
al respecto requiere textualmente: “Por lo expuesto, solicito se arbitren los mecanismo necesarios a fin de
renovar el mismo, en cumplimiento al contrato firmado con la CONAJZAR” cuya testimonio acompaño. Este
requerimiento fue reiterado por la Nota CONAJZAR, en fecha 30 de marzo de 2010. El Mismo día de la
Notificación De La Revocación -instrumento por el cual la Presidente, se reitera en el requerimiento de
renovación de póliza, antes individualizada con vencimiento reitero se cumpliera el 10 de abril de 2010 y
renovado hasta el mes de abril de 2010. En consecuencia, en fecha 5 de abril de 2010, primer día hábil, esta
representación presentó a la CONAJZAR, la póliza de seguro o caución, por una responsabilidad hasta Gs.
Seiscientos sesenta millones sesenta y un mil seiscientos treinta y dos, por un plazo de 365 días, y vigente desde
el día 02/04/2010 al 02/04/2010, tomado por la firma Casinos Cerro Cora S.A. a favor de la CONAJZAR. En la
misma fecha, esta representación solicitó a la CONAJZAR, la provisión de la orden para la confección de la
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boleta de pago pertinente respecto al canon causado, cuestión que se materializó ante el B.C.P., el día 6 de abril
del corriente año, cuyo testimonio se acompaña, como su antecedente inmediato. La autorización pertinente se
halla instrumentado en la Nota Presidencia CONAJZAR N° 506/2010, por el cual solicita a la Dirección del
Tesoro la confección de la boleta de depósito por Gs. 56A49.597 - Pago del Canon Fiscal, según Res. N°
54/2004, pero correspondiente al periodo N° 58, debiendo la firma Casino Cerro Cora S.A., abonar el monto
mensualmente desde el periodo 49 al N° 60, según Nota N° 3, del contrato firmado, a partir del (13°) periodo
hasta la finalización de la concesión. (Sic de la Nota de marras). VV.EE., coincidirán que la conducta de la
Presidente de la CONAJZAR, desafía la propia teoría de los actos propios, al intimar la renovación de la póliza
de fiel cumplimiento de contrato por una parte y por la otra proceder a la revocación de prórroga del contrato,
autorizado expresa y formalmente por la propia contraloría general de la república en su oportunidad, y permitió
a mi conferente realizar las importantes erogaciones y formular la correspondiente ecuación económica. En
consecuencia, por Intervención Directa de la CONAJZAR, en uso de sus facultades, y sustentado con la opinión
vinculante de la Contraloría General de la República, respecto a mi principal, se ha operado la plena y efectiva
vigencia del adenda del contrato suscripto en el año 2005, habiéndose instrumentado la ejecución material del
acto, hoy cuestionado, mediante la protocolización de la prórroga de contrato respectivo. Es por ello que una
decisión en contrario, notificada en el mismo día de su continuación, resulta una cuestión inoficiosa, ineficaz e
inocua jurídicamente, puesto que la decisión fue resuelta sin intervención de nuestra parte, para quien sólo
importaba conocer el parecer del Abogado de Tesoro, quien sugería la creación de “un nuevo marco legal”,
abrogándose el carácter de legislador -Abogados estos, que dependen orgánicamente del Ministerio de
Hacienda- y nunca de la CONAJZAR- pues el plazo de concesión nunca expiró, lo cual significa que la vigencia
de la concesión se halla en este momento consentida. Esta decisión adoptada en contrario, no tiene suficiente
entidad o fundamento lógico legal para revocar una prórroga de extensión de explotación de casino, no tiene
ningún efecto hábil, legal o legítimo, pues el contrato resultante de la prórroga otorgada devine procedente, legal
e ilícita, y realizado que fuere esto, ipso jure se materializa la preclusión de la etapa anterior, tornándose
irreversible por constituir cosa juzgada formal y material. Sin embargo, de la lectura de la Legislación
Especialísima de Juegos de Azar, que rige el caso especificado de estos autos, se desprende que no existe
disposición que sancione con la nulidad, los actos resueltos por la misma administración, en base a un “nuevo
marco jurídico”, dibujado, puesto que no está previsto en la Ley, extremos que aplicados al caso específico de
los casinos, se han pronunciado la procuraduría general de la repúblicas en anteriores dictámenes y la
Contraloría General De República, cuyos testimonios se agregan a esta presentación. Va de suyo que en la
administración pública no puede aplicarse sanciones si no lo estipula expresamente una norma legislativa, que la
sustente (principio de jurídica objetiva, que autorice a la administración la aplicación de ellas. El principie
legalidad). En tal sentido leemos a Roberto Dromi: “Atribuciones regladas. Siempre deben basarse en una Ley.
Se requiere un título jurídico propio y concreto, o norma de legalidad penal rige en forma absoluta. La
administración no puede crear, por propia iniciativa, sanciones contra los administrados, por cuanto la
determinación de las conductas punibles y las respectivas sanciones son de atribución exclusiva del legislador,
competencia indelegable que le pertenece constitucionalmente. (Vidt Derecho Administrativo, p. 178, 3ª
Edición, año 1949). Ergo, considero que ha existido una extralimitación en la resolución de sanción revocatoria,
impuesta por la CONAJZAR, teniendo en cuenta que esta decisión importa una variación de la situación
contractual, lo que importa un grave perjuicio económico, causando daño y menoscabo directo, inmediato como
mediato a mi principal, habida cuenta la que la administración, -por actos del príncipe-, -en extremo abuso de las
facultades discrecionales, propios a la administración, han actuado arbitrariamente en detrimento de mi
conferente. Habiendo la firma Cerro Cora S.A., dado cumplimiento en forma y tiempo oportunos las
obligaciones como detentador legal de la explotación de un local de juegos de azar denominado Casino en el
Departamento de Amambay, respecto la CONAJZAR y al estado y el erario paraguayo. Mi principal, en
consecuencia no ha exteriorizado así la doctrina del actor dentro del presupuesto fáctico, ni incurso en previsión
en la norma disciplinaria y sancionatoria tal como lo resolviera arbitraria como ilegalmente la CONAJZAR todo
conforme la Ley 1016/97, internándose en consecuencia los responsable resolución hoy atacada por la presente
acción contencioso administrativa en el campo del abuso del derecho, el aberrante desvío de poderes, conducta
administrativa que de por sí deprime y diluye la “Regularidad” del acto administrativo pronunciado por la
autoridad en dichas condiciones, por la ausencia de su adecuación al marco del Principio de Legalidad de los
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actos administrativos, todo por cuanto es criterio de esta representación que deviene arto procedente la
revocación de la resolución recurrida. Aun mediando la circunstancia aludida precedentemente, se advierte
cuanto al fondo del asunto, que el aspecto central a resolver en la causa radicada en establecer los alcances de
las atribuciones otorgadas a la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR) para definir la revocación
de una concesión adicional para la explotación de un juego de azar, en el marco de la legislación aplicable al
caso conformado por la Ley 1016/97 “Que Establece el Régimen Jurídico para la Explotación de los Juegos de
Azar” y los pareceres tanto de la Abogacía del Tesoro, como de la Contraloría General de la República, cuya
opinión resulta vinculante por impero constitucional (arts. 282 y 283 de la CN). En el caso, está diáfano que el
Derecho que fue objeto primero la adjudicación como consecuencia de una licitación pública, como su posterior
consecuencia, el adenda del mismo, debiéndose aclarar, a pesar de la elucubraciones del abogado del tesoro que
no fue requerido el decreto del poder ejecutivo respecto a la prórroga concedida, precisamente por las
instrucciones de la Contraloría General de la República, por cuanto la materia revocada por la CONAJZAR,
cuestionado por el procedimiento contencioso administrativo, tiene plena vigencia respecto al decisorio de la
Res. CONAJZAR N° 71 de fecha de 2005. Desde el momento en que el Derecho de prórroga de la concesión,
ha iniciado por el comienzo del plazo legal respectivo, la controversia que origina la revocación de la prórroga
otorgada hacía cinco años, por lógica inferencia dejó de tener virtualidad jurídica o finalidad práctica,
tornándose la cuestión en un caso abstracto que, por su peculiaridad esencial, impide por completo el
pronunciamiento en contrario sin lesionar gravemente los derechos de mi principal, ya que, se insiste, en las
condiciones actuales el pronunciamiento contrario dictado, no tiene, ya el efecto de dirimir la situación
administrativa, inmotivada respecto a controversia de intereses opuestos durante la vigencia de la prórroga
otorgada. Así, pues, en la especie, atendiendo a las sólidas e inexpugnables razones explicitadas, no existe ya lo
que técnicamente se denomina caso concreto, no pudiendo a al menos válidamente, por ello el Órgano
Jurisdiccional nada que pronunciar ni decidir acerca de reclamos en pugna al haber desaparecido o, si se
prefiere, dejado de tener vigencia y aplicación el instrumento administrativo que entiendo a los aquí litigantes.
Caso contrario e inobservando elementales enseñanzas tanto de la Lógica como del Razonamiento Jurídicos, de
dictarse la resolución -no teniendo nada que pronunciar porque toda decisión en lo que concierne a supuestos
Derechos o intereses litigados, resultan hoy inexistentes- estaríamos transgrediendo frontal y casi groseramente
aquellas sabias enseñanzas de los doctrinarios. Así, los tratadistas, señalan que: Es comúnmente admitido en
doctrina que autoridad pública puede, en principio, dejar sin efecto el acto administrativo de ella emanado con
anterioridad, por motivos de legitimidad o de oportunidad. Sin embargo este principio discrecional de la
Administración tiene limitaciones, como cuando el acto que se quiere revocar ha creado derecho a terceros y
éstos han pasado a ser derechos adquiridos. Como en el caso de autos, nos encontramos con un acto
administrativo emanado en forma regular, el cual originó un derecho particular y que se perfeccionó al ser
notificado a la persona interesada, el mismo ya no podía ser modificado o suprimido sin consentimiento del
interesado (Ver: Manuel J. Argañaras, Tratado de lo Contencioso Administrativo, p. 30/3). En consecuencia, por
intervención directa de la CONAJZAR, respecto a mi principal se ha operado la plena y efectiva vigencia del
adenda del contrato de 2005, habiéndose instrumentado la ejecución material del acto, hoy cuestionado,
mediante la protocolización de la prórroga de contrato respectivo. Es por ello que una decisión en contrario,
notificada a tres días de su continuación, resulta una cuestión inoficiosa, pues el plazo de concesión nunca
expiró, lo cual significa que la vigencia de la concesión se halla en este momento consentida. Cualquier decisión
adoptada en contrario, no tendría ningún efecto práctico, pues el contrato resultante de la prórroga otorgada
deviene improcedente, ilegal e ilícita, y realizado que fuere esto, ipso jure se materializa la preclusión de la
etapa anterior, tornándose irreversible por constituir cosa juzgada formal y material. “... Según una teoría de
entre las varías formuladas con miras a suministrar un criterio de solución a los denominados conflictos inter
temporales de aplicación del Derecho, la retroacción de la Ley debe detenerse, para respetarlos, ante los
“derechos adquiridos” al amparo de la legislación anterior, salvo las supremas exigencias del orden público”
(Enciclopedia Jurídica Omeba, T. VIII, p. 283). El caso que nos ocupa es una “interpretación de un órgano, cuyo
parecer nunca puede ser vinculante a la CONAJZAR”. Los arts. 46 y 47 de la Constitución que consagran la
igualdad de todos los habitantes de la República, ha sido violado por la medida de la CONAJZAR que so
pretexto de la libre concurrencia y legitimidad, conculca una batería de normas de rango constitucional y luego
legal respecto a la revocación de prórroga de marras. La medida dictada por la CONAJZAR respecto a la
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prórroga contra legem revocada, discrimina en forma aberrante la situación de explotación de otros casinos que
hacen plena, efectiva y eficaz explotación de hasta un segundo ejercicio prorrogado Vide caso del Casino de
asunción, al cual alude expresamente el Abogado del Tesoro. Está discriminando en consecuencia a mi principal,
es más, la explotación en la capital de la República, tienen por supuesto una ventaja comparativamente colosal
en relación al ubicado en el lado fronteriza a más de 500 Km de la capital (un privilegio de hecho), puesto que
se hallan instalados en medio de la mayor zona poblada, con todas las comodidades mayor posibilidad de lograr
una ecuación económica importante que permita el lograr el lucro del negocio. En cuanto a los arts. 86 y 87 de
la CN que consagran el derecho a un trabajo lícito, materia que también surge violado. La zona en que se ejerce
esta actividad-explotación de un juego de azar denominado casino, es la denominad de “frontera seca”, que
como es de público conocimiento carece de rigor en cuanto al control del Estado, debiendo mi conferente
realizar el máximo esfuerzo para ajustar sus actividades al marco señalado por la propia SEPRELAV y
GAFISUD, respecto al control de las apuestas y el necesario conocimiento de los apostadores, la mayoría de
origen extranjero y surge la plena licitud de las actividades realizadas. En cuanto al perjuicio laboral que
sufrirían mi principal, señalo que explota el casino hace cinco años aproximadamente y que cuentan con 30/40
empleados, cabezas de familia, y por lo tanto los afectados serían cerca de 1820 personas todos paraguayos. En
la documentación correspondiente, se verifica con el testimonio de las declaraciones pertinente al I.P.S. y
agregada a esta presentación. Por su parte, el art. 107 de la CN, establece que “Toda persona tiene derecho a
dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia dentro de un régimen de igualdad de oportunidades”.
En cuanto a la igualdad de oportunidades me remito a lo mencionado precedentemente en cuanto a la ventaja
comparativa de la ubicación en la zona fronteriza, donde sólo mi comitente, que administra el casino en un
complejo hotelero, resultando un orgullo para el departamento y factor o polo de desarrollo de la zona norte del
país. Es así como lo es, que el régimen previsto por esta Ley es posibilitar que los detentadores de juegos de
azar, en este caso casino se dediquen realmente a una actividad regulada y controlada por el Estado. Es una
realidad innegable, publicada en todos los medios periodísticos el contrabando, como otras actividades ilícitas
penalmente graves y relevante (lavado de dinero y narcotráfico), por marginales, quienes aprovechan la frontera
seca de Paraguay y Brasil, por cuanto resultaba política de la CONAJZAR la regulación de la instalación de un
casino legal en la zona y regular el movimiento de los activos en la zona de frontera, y consecuentemente, tal
como lo sabrán los Excmos. Miembros piedra angular para la labor de la SEPRELAV, en su caso atento a los
manuales de procedimiento obligatorios que fueran objeto de estudio e implementación en el local del casino a
ese efecto. El derecho al trabajo (art. 86 CN) y al pleno empleo (art. 87 CN), de igual modo, se ven seriamente
afectados con la disposición de la revocación fundada en la una misérrima interpretación jurídica del staff de
Abogados, de uso privativo y discrecional de la Presidente de la CONAJZAR, al revocar la prorroga ya
concedidas tres o cuatro años antes, al efecto de asegurar la ecuación económica pertinente y sustentado y
justificado por la propia C.G.R., estamento cuyo opinión resulta constitución al mente vinculante para la
CONAJZAR, que estableciera “que la prorroga debe instrumentarse en una adenda del contrato principal. Los
Excmos. Miembros del Tribunal, en su caso podrán constatar in situ la magnitud del problema social que podría
derivarse del cierre abrupto, sin la intervención de mi conferente, respecto a sus derechos patrimoniales, los
derechos adquiridos por aplicación de la Ley, la caída de toda la ecuación económica, los daños y perjuicios
inmediato y mediatos, con un efecto devastador y multiplicador al afectar a todas las personas connacionales
que, directa o indirectamente, viven de esta explotación, al serles privadas de sus fuentes de trabajo. De ello
resultaría grave quebrantamiento de las familias (la mayoría de ellas instaladas fuera del de influencia del
casino), de su unidad, de su disciplina, de los estudios de sus hijos, etc. En autos están agregadas las planillas de
empleados afectados al servicio de los recurrentes, con los salarios pagados y el aporte realizado al I.P.S., y
reitero esta es una realidad, que importa un fuerte como negativo impacto social que no puede ignorarse. La
expresión de que “la Ley en definitiva, es el criterio del Juez”, puede ser correcta en cuanto el razonamiento del
Juez no resulte caprichoso o arbitrario. La reflexión surge con motivo de algunas cuestiones que hacen al caso,
como surge la imposibilidad legal como fáctica de quebrantamiento de principio alguno y menos el de legalidad,
no existiendo relación de causa a efecto que autorice a dejar establecido que los hechos que se pretenden evitar
sean realmente imputables a quienes sin prueba alguna se atribuye y se le imponen una medida, que equivale a
una sanción de la CONAJZAR, que el criterio expresado según la transcripción de la resolución hoy impugnada,
pueda significar que las desventajas naturales, ubicación, distante y zona fronteriza, opere, a contrario sensu,
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puesto que el propio estado y la administración, en su caso en vez de privilegiar a estos emprendimientos
(explotación legal de un casino de juegos de azar), empréstito que importa un desafío y coloca a la región en
línea de un continuo progreso, sin embargo es discriminada negativamente por la CONAJZAR, al punto de
eliminarla o erradicarla, -a sabiendas que han acudido a una fundamento -a fortiori y contra legem- de un
estamento no vinculado con la CONAJZAR, sino solo con su presidenta. (Ministerio de Hacienda), por cuanto
se infiere válidamente que la cuestión que nunca pudo autorizar o justificar la modificación de lo acordado y
debidamente” instrumentado con el Estado pacta sunt servan da, semper -Ulpiano- como resulta aplicable otro
adagio romano: Pacta legem contractui dant- -Los pactos dan fuerza de Ley al contrato-, todo sobre la base de
las condiciones de igualdad que garantiza la Constitución, al punto de privar a un emprendimiento legalmente
establecida y habilitada, de seguir operando en el lugar, sin derecho a revocación, suspensión o modificación-
sin fundamento previsto taxativamente en la norma especialísima. (vide atrasos, falta de renovación de póliza
etc.), lo que convierte al acto hoy impugnado en una verdadera Expropiación. Consideramos que la aplicación
de las normas constitucionales y legales deben observarse no solamente por los órganos jurisdiccionales, sino
debería constituir principios rectores para la administración, a más de la legalidad y la objetividad, debiendo
arbitrar los medios que aseguren el ingreso de fuente genuinas al erario público, cuestión que surge asegurada
con la percepción del pertinente canon por la explotación del juego de azar denominado casino en el
Departamento de Amambay, a más de las consideraciones que hacen del emprendimiento hotelero, turístico y de
generador de ingresos al país de dinero licito, sin embargo la CONAJZAR revoca un prorroga ya concedida y
consentida por la propia C.G.R., atentando contra la protección de los bienes del estado y de la república, con
evidente menoscabo de garantías y derechos consagrados en la misma constitución a favor de mi instituyente.
De La Competencia Del Tribunal: El Excmo. Tribunal es competente para entender la presente Acción
Contencioso Administrativa, cuyo contenido me remito. Asimismo, abona este extremo, la presencia de los
requisito formales para la procedencia de la demanda contencioso administrativa, atento a los términos y
alcances de la Res. N° 015/2010, dictada por tres Miembros de la CONAJZAR, existiendo en consecuencia
resoluciones que causan estado a los efectos de mis derechos, y la habilitación de impugnarlas ente el Excmo.
Tribunal. Roberto Dromi, en su obra derecho Administrativo, Edit. Ciudad, 1994, p. 696, dice: Agotamiento de
la vía administrativo: la reforma procesal de obtener el agotamiento de vía administrativa, está dada por la
conveniencia de filtrar las contiendas que lleguen a pleitos, sea provocando una especie de conciliación
administrativa, sea dando la oportunidad al Estado de considerar el asunto. En síntesis en un remedio
administrativo previo a la demanda judicial y la razón jurídica política que justifica la exigencia de un acto
administrativo previo que cause estado, o por lo menos una reclamación previa. Este requisito se halla patente
en este caso, donde se apreciarán el agotamiento recursivo, lógica y legalmente fundamentado es sede
administrativa que ha motivado el dictado de las resoluciones hoy impugnada conforme la Ley procesal, en
forma y tiempo oportunos. Del Acto Administrativo: Es sabido, que todo acto administrativo es toda
declaración, disposición o decisión de autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas.
Marienhoff, con gran sapiencia, distingue entre el acto institucional y el acto administrativo o de gobierno,
siendo aquellos los que se vinculan a la subsistencia y organización del Estado contemplando relaciones entre
los poderes públicos, no pudiendo los particulares impugnarlo pues no son “parte” mientras que el acto de
gobierno puede incidir en la esfera jurídica del particular vulnerando un derecho o garantía constitucional
establecido en la Constitución lo que autoriza a impugnar el acto ante la autoridad jurisdiccional. El acto
administrativo debe haber emanado de órgano competente, debe tener causa o motivación suficiente, que
vincula con el origen del acto y no con el propósito inspirador de las obligaciones que de él surgen- y debe tener
objeto lo que se refiere a la decisión, opinión o certificación contenidas en la declaración que el acto implica. La
causa se refiere a los fundamentos de hecho que han prevenido al dictado del acto y a los efectos del control de
razonabilidad, el acto administrativo debe tener una fundamentación adecuada. Esto es lo que se conoce como la
motivación del acto, es decir las razones que han determinado su emisión. El acto administrativo goza de
presunción de legitimidad. Dicha presunción puede ser destruida cuando el acto sea arbitrario o ilegal en forma
manifiesta. Se reconoce a la Administración un margen de discrecionalidad en su actuación. Pero
discrecionalidad no significa arbitrariedad y por ello las facultades de las que goza la Administración deben ser
ejercidas con razonabilidad, principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a
los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia sin que ello
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implique el desvío de poder como la violación del principio de división de los poderes que consagra la
Constitución Nacional, verificación que depende de que el acto incluya una adecuada motivación.
Consecuentemente, si el acto es irrazonable es porque denota un comportamiento injusto y, por tanto, arbitrario,
correspondiendo a los jueces el control sobre la razonabilidad del acto. En función de esa razonabilidad, la
Administración no solo puede dejar sin efecto un acto administrativo anterior en caso que no se vulneren los
derechos subjetivos que funcionaban a favor del caso administrado. Al respecto se ha establecido que la
administración, puede modificar el acto siempre que esa alteración beneficie al particular pero nunca lo
contrario tal como lo ocurre en el presente caso. Ello es así porque cuando está en juego una garantía
constitucional que asegura a los individuos la adquisición y goce de ciertos derechos, los ponen a cubierto de
que una vez adquiridos, el cambio de regulación no puede privarlos de su goce. Va de suyo que, el acto
administrativo es ilegitimo cuando entra en conflicto con el sistema normativo y ninguna autoridad puede
arrebatar el derecho adquirido bajo el amparo de una normativa. Todos los actos que produce la administración
pública han de contar con un fundamento de legalidad y, a la vez, de razonabilidad o justicia. Respecto a la
lesión comprende todo daño o perjuicio al derecho que se tutela. Se encuentra lesionado un derecho cuando no
se puede ejercer, cuando el acto de su titular, fuera positivo u omisivo, no se puede cumplir, sin severa
limitación. En puridad, la lesión es un término genérico que abarca las derivaciones siguientes que corresponden
a la alteración o a la restricción. ¡Lesión es ocasionar un daño específico. La urgencia es la característica propia
de esta clase de acción, sea por la necesidad subjetiva de su titular para ejercitarlo o sea por la naturaleza propia
del derecho que se busca amparar. Debe detenerse la lesión, tratar que no se produzca o si se ha producido, que
cese de inmediato. En el presente caso la resolución revocatoria de la CONAJZAR, se refiere a un supuesto
legal y factico controvertido en que está presente un perjuicio concreto o lesión real y especifico a los derechos
y garantías provenientes de un Contrato con el Estado Paraguayo, por lo cual se advierte por lógica y legal
inferencia de la existencia de un interés lesionado, como la necesidad de contar con la seguridad jurídica, de
lograr la reparación de garantías constitucionales o legales. El tema del caso concreto, como línea unificadora de
criterio, exige la ilegitimidad de la medida, conducta o precepto atacado para proporcionar la idónea base inicial
al proceso, característica -que reconoce la doctrina- puede extenderse aun respecto a terceros que no han
participado en el proceso, pues un accionar antijurídico lo es para todos los involucrados o para los
colectivamente interesados. De ahí que la regla de la cuestión justiciable o caso concreto funciones en todos los
procesos contencioso administrativo como un principio obligatorio. Enseñaba Carlos Sánchez Viamonte que la
autoridad no necesita garantías frente a la libertad. “Dispone del poder público, del dinero público y, sobre todo,
de la fuerza pública. Es la libertad la que necesita estar garantizada frente a la autoridad y muy particularmente,
frente al abuso de autoridad, siempre presunto”. La arbitrariedad significa que la conducta sea injusta,
manifestación abierta y caprichosa sin principios jurídicos. Se trata de una nota subjetiva por el mero
voluntarismo apuntando a la violación del derecho. La libertad es regulada por la Ley, siendo esta quien puede
limitarla (principio de la legalidad). Una vez sancionada y entrada en vigor la Ley, será el poder administrador
quien puede reglamentarla pero esta actividad no puede realizarse sin que su causa encuentre fundamento en la
Ley previa anterior. Por eso, una conducta es legal cuando está conforme a la Ley, respetuosa de la norma
sancionada por el legislador. A contrario sensu, la ilegalidad significa que su proceder se encuentra en franca
contradicción con el ordenamiento jurídico vigente, es decir con las normas positivas. Esto ocurre cuando una
norma inferior no se conforma a las prescripciones de la norma que les es superior ya que se trata de una Ley
inconstitucional, de un decreto o un reglamento ilegal, de un acto jurisdiccional o administrativo contrario a una
Ley o un derecho. La instancia contenciosa administrativa cumple la función de repelar la ilegalidad, es decir
cuando hay derecho contrario a derecho, cuando se omite aplicar o se interpreta mal. Mientras la arbitrariedad
exhibe un juicio especialmente negativo frente a las normas, la ilegalidad desconoce o aplica mal la norma que
legalmente corresponde. La ilegalidad y arbitrariedad son siempre inconstitucionales, una conducta arbitraria o
ilegitima es inconstitucional, sin duda, y el único camino para lograr el restablecimiento del estado de derecho y
la del pronto restablecimiento de las garantías aseguradas por nuestra Carta Magna y justifica este medio el
hecho de que arbitrariedad o ilegalidad impetrada por los responsables firmantes de la resolución de la
CONAJZAR, que depende de la necesidad de una investigación judicial amplia para su efectiva y total
acreditación Del Derecho y Garantía de Principal. Respecto a los elementos del acto administrativo, surge como
los requisitos esenciales y que resultan aquellos que si faltan o están viciados provocan la nulidad absoluta del
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acto y el decaimiento del mismo, ya que no es subsanable y se retrotrae todo a la situación anterior, como si no
hubiera habido acto. Existe un elemento subjetivo (voluntad, capacidad) que se da por hecho aun cuando no
surge del expreso texto de la Ley, y que a través de jurisprudencia tenemos que la Competencia, que es la aptitud
legal que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar, la materia, el tiempo y el grado; (Causa), que resultan
los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho existentes al momento de emitirse el acto, considerados
por la Administración para el dictado del mismo; (Motivación), que es la expresión de las razones que han
llevado al órgano administrativo a dictar el acto, así como la expresión de los antecedentes de hecho y de
derecho (causas) que preceden y lo justifican. La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y
puede afectar la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente: sus
decisiones deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del
acto; Objeto, que es la resolución adoptada por la Administración Pública en el caso concreto, es el efecto
práctico que se pretende obtener con el acto y debe ser física y jurídicamente posible; es físicamente imposible
cuando no es posible in rerum natura, es jurídicamente imposible cuando está prohibido por la Ley. Asimismo,
debe decidir todas las peticiones formuladas, pudiendo introducirse otras cosas no solicitadas. Si la
Administración introduce una nueva cuestión, no puede resolver hasta tanto el administrado conteste por dicha
cuestión ya que, en caso contrario, se estaría violando el derecho de réplica. Las nuevas cuestiones introducidas
no Administración no pueden afectar derechos adquiridos. Es sabido que finalidad del acto administrativo
consiste en la satisfacción del interés público. Es el objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar la
norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es decir que la finalidad no debe ser contraria a la Ley. Es muy
difícil encontrar el vicio en la finalidad. El fin siempre está reglado de acuerdo a nuestro derecho positivo y la
discrecionalidad puede ejercerse sólo con respecto al objeto del acto; es decir que la Administración Pública no
puede, en ejercicio de sus facultades discrecionales, violar la finalidad del interés público señalada por la norma.
Por su parte, es sabido como el que la Nulidad del acto administrativo, es consecuencia de un vicio en los
elementos constitutivos del acto. En el derecho administrativo el particular o administrado sólo puede pedir la
nulidad si está legitimado, es decir solamente en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o
intereses legítimos. Los actos administrativos son regulares o irregulares. Los regulares son anulables, es decir
que si tienen vicios, éstos son subsanables. Los irregulares son los que están gravemente viciados y su nulidad
es absoluta e insanable, que no pueden sanearse pudiendo constituir el nulo causado por Error esencial: al
determinarse en el acto la presencia del dolo es toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo que es
verdadero. El dolo difiere del error en que es intencional. Para que el dolo ocasione la invalidez del acto
administrativo debe ser grave y determinante de la acción del agente. Sea que el dolo fuera propio del agente o
del administrado o de ambos, el acto administrativo resultará nulo de nulidad absoluta. Otro presupuesto resulta
la Simulación absoluta, que respecto a la materia, importa que é órgano administrativo, deba realizar las
funciones que específicamente le competen, debe actuar dentro de la esfera de competencia que le corresponde.
La competencia de cada órgano de la Administración Pública está señalada por la norma. Si un órgano
administrativo dictara un acto con contenido legislativa tratar como lo ocurriera a la presidenta de la
CONAJZAR, apelando en consecuencia a la abogacía del tesoro que de modo alguno tiene vinculación orgánica
ni dependencia de ningún orden con la comisión nacional de juegos de azar, puesto que en su caso la propia letra
de la ley especialísima lo señalaría, habiendo de este modo y atento a las consecuencia de la resolución
impugnada, invadir la esfera de atribuciones pertenecientes a otro poder del estado, por cuanto dicho acto sería
nulo de nulidad absoluta. Respecto a la redacción y sustentación de la resolución hoy impugnada VV.EE.,
podrán certificar la palmaria Falta o Falsa de motivación: Si el acto está fundado en elementos falsos es
arbitrario y por ello nulo. También es nulo de nulidad absoluta el acto ilógicamente motivado, es decir cuando se
obtiene una conclusión que no tiene nada que ver con el argumento que se utiliza. La omisión de la motivación
da origen a la nulidad absoluta, ya que no sólo se trata de un vicio de forma sino también de un vicio de
arbitrariedad, y cuando el acto se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la
desviación de poder debe haber una autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un
fin distinto del conferido por la Ley, si la revocación, modificación o sustitución lo favorece sin perjudicar a
terceros. Al referirnos de Contratos Administrativos, este instrumento contractual, puede definirse el contrato
administrativo como aquel en que la Administración ejerce prerrogativas en cuanto a su interpretación,
ejecución y extinción, cuidando de no alterar la ecuación financiera del mismo. El objeto este contrato se rige
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por el derecho público. Hechos: La firma “Casino Cerro Cora S.A.”, fue adjudicado en la concesión de
Explotación de un Casino de Juegos de Azar, en el departamento de Amambay, por Res. N° 54/04, de la
Comisión Nacional de Juegos de Azar, aprobada por Decreto del Poder Ejecutivo N° 2956, en fecha 26 de julio
de 2004, cuyo contrato de Concesión fue firmado por ante la Escribanía Mayor de Gobierno en fecha 1 de abril
de 2005, venciendo la concesión en fecha 1 de abril de 2010. Por Res. N° 71/2007, de fecha 5 de diciembre de
2007, la misma Comisión Nacional de Juegos de Azar, después de un pormenorizado análisis, resuelve “Art. 19)
Prorrogar por cinco (5) años la vigencia del contrato de concesión de explotación de “un casino de Juegos de
azar en el Departamento de Amambay a la firma Casino Cerro Cora S.A.; Art. 2) Fijar como fecha de inicio de
la prórroga de la vigencia de la concesión el día 2 de abril de 2010, debiendo ajustarse al canon fiscal a partir de
dicha fecha, y con posterioridad anualmente, conforme al índice inflacionario que determine el Banco Central
del Paraguay...”. De manera arbitraria, y sin mediar aviso alguno a efectos de la legítima defensa, la Comisión
Nacional de Juegos de Azar, resuelve por Res. N° 015 de fecha 24 de marzo de 2010, “Art. 19) Revocar la Res.
CONAJZAR N° 71 del 5 de diciembre de 2007, por la cual se aprueba la solicitud de prórroga de la vigencia de
la concesión de explotación de un casino de juegos de azar en el departamento de Amambay a la firma Casino
Cerro Cora S.A.”. Es importante señalar, que la firma Casino Cerro Cora S.A., ha sido adjudicada de manera
totalmente legal y legítima dentro de un proceso licitatorio, para la concesión de un casino de juegos de azar en
el departamento de Amambay, y luego el plazo de concesión fue prorrogado, que desde el momento de la
concesión hasta la fecha la empresa ha cumplido a cabalidad con todos los reglamentos impuestos por la propia
CONAJZAR, que cabe mencionar el siguiente análisis. Tte. dictamen de la Abogacía del Tesoro, utilizado para
llevar a cabo este arbitrario acto administrativo hoy impugnado, se infiere cuanto sigue: 1.- La presidencia de la
CONAJZAR, ha requerido el parecer de la Abogacía del Tesoro, un dictamen, “para el lograr un dictamen
jurídico para revocar la prórroga de la revocación de la prórroga de los contrato de concesión de explotación del
juego de azar denominado casino”. 2.- El dictamen requerido, infiere luego de la verificación de sendos
dictámenes, “disidente respetuosamente con la última posición de la Contraloría General de la República,
relativo a que como pudo haberse otorgado la concesión al momento de la licitación por un plazo superior a los
cinco años, se pueden prorrogar dichas concesiones que las prorrogas implican el quebrantamiento de la figura
de la licitación pública, consagrada en el art. 20 de la Ley 1016/97, y alerta el derecho económico de libre
concurrencia (art. 107 CN) - sic de la p. 9 del dictamen de marras. 3.- Determinan los dictaminantes que:
“suponiendo que se ajuste a derecho el otorgamiento de las prórrogas de contratos de juego casino, que el hecho
de otorgar las mismas antes de vencimiento, hacen cuestionable, la competencia de la CONAJZAR por razón de
la vigencia del tiempo. 4. Concluye entendiendo que es viable la concesión de la concesión de explotación de
los casinos, por un plazo superior o inferior (?), sea por 10 o 15 años, pero sujeto a la licitación previa. 5. No
existe, a la fecha pronunciamiento del pleno de los Miembros de la CONAJZAR, al respecto. Conforme a los
términos de la opinión de la presentación de los Abogado del Tesoro, señalamos cuanto sigue: El dictamen, se
vuelve un sofisma, cuando parte de supuestos incierto y sobre todo falso, al siquiera verificar un análisis
primario, al atender que la condición, para la viabilidad de lo dictaminado, depende de una licitación previa,
extremos que mi instituyente tiene y ha cumplido a cabalidad. No resulta inoficioso, a criterio de esta
representación señalar que el contrato principal y los contratos adicionales prorroga o adenda, fueron suscritos
en distintos años y amparados en resolución de la CONAJZAR, cuya justificación se remite a Dictámenes del
ente Contralor de la República, cuyos opiniones resultan vinculantes para la administración de conformidad a la
previsión de rango constitucional y luego legal. Vide arts. 281 al 283 de la CN, en estricta concordancia con la
norma especialísima consagrada en la Ley Orgánica del ente contralor. Vide Ley N° 276/94, y por expresa
remisión a lo normado en sus arts. N° 1, 2 y 9, inc. h) y el art. 16, todos del citado cuerpo legal. Es así como lo
es que se infiere válidamente que esa presidencia ha recurrido a un órgano exógeno y sin la representación de la
comisión (órgano colegiado). Efectivamente a la fecha se encuentran varias firmas explotando el juego de azar y
han celebrado contrato con el erario público respecto a la prórroga del término para la explotación de juegos de
azar, accedidos a través de la pertinente concesión por licitación pública, y concedidas las prórrogas sobre la
base de justificación económica (ecuación) como las circunstancias particulares, la ubicación, y otras
circunstancias relevantes, la inversión, la explotación del local del casino donde funciona la concesión de
explotación, la necesidad de un tiempo prudencial, lógico y legal para el recupero de las inversiones, la
precisión respecto a la desafectación laboral de las personas involucradas en el funcionamiento del casino, todo
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ello independiente, a la incisión del mercado legal por masivas y desleales concesiones de juegos de mesa
otorgado en base a la reglamentación de la Ley, cuestión abiertamente ilegal, que justificaron el justo y
equitativo alongamiento del contrato inicial, que implican la posibilidad de lograr el retorno del superlativo
aporte invertido, en un plazo determinado lógico, vide las actuales licitaciones son dirigidas a la explotación por
el términos de quince años. El término del contrato adicional suscripto por la CONAJZAR y Casinos Cerro Cora
S.A., contando al momento de suscripción del contrato pertinente la conformidad, tanto de la Contraloría
General de la República, como de la propia Abogacía del Tesoro, estamento que la fecha ante la recurrencia de
la Presidenta, requiere un dictamen para lograr un parecer jurídico técnico para lograr la revocación de los
contratos prorrogados. La falta o falsa fundamentación, surge patente en los términos y alcances de la resolución
impugnada como en el actuar y proceder previo, en el sentido de intentar justificar la pretensión de un nuevo
marco legal (tarea innovadora hoy de la CONAJZAR, a pesar que corresponde a una función ineluctablemente
atribuido por el sistema republicano al legislador, la Presidenta de la CONAJZAR recurre, los responsables de la
Abogacía del Tesoro, acude a un nuevo escenario denominado nuevo marco jurídico de carácter retroactivo, que
surge de la interpretación de los dictámenes, suscripto al respecto de la actuaciones CONAJZAR, y de la propia
C.G.R., no recurriendo a la legislación aplicable, que regula la vigencia de la Ley en el tiempo y la diferencia
entre las leyes procesales y sustanciales. Se determina que al tratarse de términos y vigencia en el tiempo, como
la propia capacidad de CONAJZAR, en estos conceptos temporales, que hubieren empezado a correr,
actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se rigen por la Ley vigente al tiempo de su iniciación. Tal
previsión ha permitido concluir que a las situaciones reguladas en leyes no procedimentales (entiéndase
sustanciales) debe aplicárseles la Ley vigente al momento del acaecimiento del hecho que la Ley sanciona,
coligiéndose entonces que la regla general predominante es la de irretroactividad de la Ley y que la excepción
nace de la indicación expresa del legislador sobre retroactividad o cuando en materia administrativa y
disciplinaria aparece el principio de favorabilidad. El principio general de irretroactividad de las leyes no
procedimentales, como regla general, permite hacer efectivos otros principios como son los de la seguridad
jurídica y del juzgamiento con base en la legalidad preexistente al hecho que se discute por iniciativa exclusiva
de la Presidencia de la CONAJZAR, así establece que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes
vigentes al tiempo de su celebración salvo aquellas referidas al modo de reclamar los derechos contractuales; y
que los actos y contratos celebrados en vigencia del dictamen u opinión vinculante y obligatoria (C.G.R.),
podrán demostrarse con los medios probatorios respecto a la validez, procedencia y pertinencia (tanto para los
administrados como para la certidumbre el erario público de la percepción de ingresos genuinos, previstos y
asegurados, póliza mediante-, que han autorizado en forma precisa, concreta y reitero con la fuerza de opinión
vinculante, la viabilidad de la prórroga de la vigencia del contrato de explotación del juego de azar “Casino”. En
esa materia se han aplicado por regla general los mismos principios de irretroactividad y de aplicación inmediata
de la Ley y excepcionalmente la norma anterior, por disposición expresa, y casi siempre tratándose de
actuaciones que estaban en curso. Se observa en consecuencia la determinación de la administración, que
determinara que los contratos como los procedimientos, conforme el parecer y dictamen del órgano de control
con rango constitucional que, resultan de cumplimiento obligatorio, por imperio constitucional y luego legal,
respecto al actuar en este caso, de la CONAJZAR. Los contratos adicionales o adenda, y más precisamente -la
prórroga-, sin perjuicio de su independencia frente al contrato principal, se rigen por el estatuto contractual
vigente al momento de la celebración del contrato principal del cual derivan su existencia -como su validez-,
como contratos adicionales a aquel que se encuentra en curso o en trámite; por lo tanto, como se observa en
materia de existencia y regulación contractual es obvio que los contratos adicionales deben ir bajo la misma
norma que reguló el inicial, con mayor razón si se tiene en cuenta que por regla general el contrato adicional se
sigue por las estipulaciones del contrato principal en aquellas cláusulas en las cuales no se adicionó. Como es
sabido como lo es que en “todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su
celebración” y punto de discusión abierta por la Presidencia de la CONAJZAR, se advierte que, de la
celebración del contrato adicional y sometido a las leyes vigentes del principal si bien es cierto, no tiene ninguna
incidencia con la vigencia de los tributos, porque es la Constitución Nacional, que determina que los cánones
sólo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia del contrato y su prórroga
respectiva, cumpliendo todo y cada uno de las obligaciones emergentes del mismo. Se observa por tanto que es
cierto que los contratos se rigen por la Ley vigente al momento de celebración del contrato principal, aspecto
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que jurídicamente sólo sirve para realizar el juicio de validez de los negocios jurídicos, resultando cierta la
extensión de las normas vigentes de la celebración del principal con los hechos relativos sobre todo a su validez,
por cuanto por imperio y base constitucional, la que determinó que se aplicarán a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia del contrato principal o adicional, no importando aspecto jurídico
alguno que determine la validez ni del contrato principal ni del adicional. Desde que surge a la vida jurídica el
contrato, por la celebración, las partes aceptan conocer cuál es el beneficio que derivarán del mismo; la
Administración, el logro de los fines esenciales del Estado y el concesionario, la obtención del provecho
económico en su favor. Es en ese momento histórico cuando surge la regulación económica del convenio, que se
traduce en la llamada ecuación financiera del contrato. Desde esa situación, se marcan las bases de la regulación
financiera del contrato, que por regla general lo guiarán durante su existencia y es por ello que las normas que
regulan la contratación propugnan porque la ecuación financiera del contrato deba mantenerse para así proteger
el resultado económico pretendido por las partes contratantes de haberse ejecutado el contrato en las condiciones
originales. Al respecto surge necesario precisar que el restablecimiento del equilibrio financiero del contrato
tiene aplicación en los llamados contratos “conmutativos” y, con mayor razón en aquellos que deben ser
ejecutados en plazos más o menos largos, dado que cualquier variación en la economía de estos durante su
vigencia rompe el equilibrio convenido; ha explicado también que el equilibrio económico del contrato puede
verse alterado durante su ejecución, por las siguientes causas: 1. Por actos o hechos de la Administración
contratante, 2. Por actos de la Administración como Estado; y, 3. Por factores exógenos a las partes del negocio
jurídico. En materia contractual, la entrada en vigencia de una Ley tributaria puede llegar a afectar o a alterar el
equilibrio del contrato y es por ello que jurisprudencialmente, a ese nuevo hecho económico fiscal se le ha
entendido como constitutivo de la figura llamada ‘hecho del príncipe’ al ser una medida general proveniente del
Estado en ejercicio del poder público no de “fortalecimiento de la posición del Estado Paraguayo” (sic del
requerimiento de la Presidente de al CONAJZAR) que requiere, el quiebre de la prórroga, por cuanto la
contratante estatal en efecto se está frente al típico hecho del príncipe pero si la contratante no es quien impone
o crea el gravamen se está en un caso de teoría de la imprevisión. La nueva situación requerida por la
presidencia de la comisión importaría un acto arbitrario y con efecto retroactivo en franca violación al principio
general, aplicable en tiempo de paz, pues recuérdese que el contrato adicional implica la modificación de fondo
del contrato aquél, un cambio respecto a la vigencia del contrato con el Erario Público, pero de ninguna manera
afecta al objeto contractual, es decir aunque integra con el contrato principal un todo, no adicionando un
elemento nuevo. En efecto, la prórroga contractual, tuvo por objeto la modificación del plazo o del valor
convenido pero no la revisión del precio de la concesión, acordándose el estricto cumplimiento con requisitos de
existencia fijados el contrato principal, tales como causa -necesidad de la terminación del objeto del contrato
principal. De las pruebas se evidencia que en efecto el contrato principal, como el instrumentado la prórroga de
la concesión, importa la aceptación, sin reservas, no existiendo salvedad sobre su voluntad o intención por parte
de la administración de rever lo actuado, pactado e instrumentado, intención que desvirtúa en forma flagrante el
requisito de la imprevisibilidad que caracteriza a la teoría del mismo nombre, pues conocía para la época de
celebración del contrato adicional en qué medida sería el impacto de la prórroga y su impacto en acuerdo o
pactos económicos de la negociación, destacándose que en el evento hipotético que hubiese hecho salvedad su
contenido sería leonino. Queda claro entonces que la revisión revocatoria, pretendida resulta una irrefragable
contradicción, puesto que la voluntad personal de la Presidencia, no resulta coherente y menos justificada,
cuando se debería estar a las consecuencias de su propia previsión en el contrato y su modificación, en un todo
de acuerdo con la fórmula acordada, cuando ocurra en la realidad la variación de las circunstancias que importa,
tal como lo requiere la presidencia, la revocación de la prórroga, en base a nuevo escenario jurídico o marco
legal. Esto no significa que si durante la ejecución del contrato no han variado las cargas y obligaciones respecto
al Estado Paraguayo, costos determinantes de los precios del contrato, esto nunca pudo resultar previsible al
momento de ofertar o de celebrar el contrato de prórroga, impone el derecho irrenunciable, al concesionario,
agraviado superlativamente, a reclamar el restablecimiento de las reglas acordadas en su oportunidad. Teniendo
en cuenta que la actuación de la Presidencia, constituye un hecho imprevisible e irresistible para las partes
(hecho del príncipe), que lleva a la pretendida nulidad del contrato de prórroga, lo cual produce de hecho el
rompimiento del equilibrio financiero del contrato al quebrar la ecuación economía de la concesión, respecto la
utilidad prevista por mi poderdante con la ejecución del contrato. En circunstancias que el principio es la
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irretroactividad de la Ley, la retroactividad, por capricho del príncipe, esta repelida por el sistema jurídico. La
retroactividad es una institución excepcional que afecta la seguridad jurídica. En efecto, el derecho establece las
consecuencias de nuestros actos y, como es obvio, nuestra conducta está determinada por un cálculo de dichos
efectos, de modo que si un cambio de parecer, que contradiga un acuerdo con el erario público, impone una
nueva condición del contrato inicial y de su prórroga, altera con posterioridad esas consecuencias altera el marco
de previsiones que ha determinado nuestro actuar. La previsibilidad de las consecuencias de nuestros actos es
una condición para el actuar responsable, que se ve alterada por la retroactividad. Por eso, la retroactividad no se
presume y en casos límites, como en materias penales y de garantías constitucionales, ella no es procedente ni
siquiera bajo norma legal expresa. Atendido el principio de irretroactividad de la Ley, los jueces tienen el deber
de interpretar y aplicar las leyes de una manera que no resulte retroactiva. El problema que suscita la aplicación
del principio de irretroactividad es determinar cuándo una Ley es retroactiva. Las principales doctrinas que han
sido desarrolladas para definir un criterio son la de los derechos adquiridos y la de las relaciones jurídicas. La
doctrina de los derechos adquiridos plantea que lo decisivo para definir la retroactividad son los derechos que
establecen las leyes, a cuyo respecto las personas se encuentra con que el derecho subjetivo esté ya incorporado
al patrimonio de las personas al dictarse una interpretación posterior, para lo cual se tienen que haber cumplido
todos los antecedentes requeridos por la Ley para su adquisición. En tal caso se habla de derecho adquirido, que
por lógica y legal inferencia no importa una mera expectativa. Una interpretación en sede de administraba, es
interpretada como una verdadera ley retroactiva, si lesiona derechos adquiridos. Por el contrario, si afecta meras
expectativas no es retroactiva. La consecuencia normativa de esta distinción es que respecto de los derechos
adquiridos rige la Ley antigua y respecto de las meras expectativas rige la Ley nueva. De ese modo queda, según
la doctrina, garantizado el efecto no retroactivo de la Ley. La Ley sobre Efecto Retroactivo de las Leyes
contiene normas que, respectivamente, se refieren a las meras expectativas, que se ven afectadas por la Ley
nueva, y los derechos adquiridos, cuya pasada adquisición no se ve afectada y lo que afecta positivamente,
resulta que las posiciones jurídicas consolidadas (derechos subjetivos ya adquiridos) no sean afectadas por una
interpretación posterior. Esto, significa una fuerte garantía de certeza. Por su parte, la conclusión importa el
imperio de la razonabilidad si se atiende a que las normas que rigen los contratos son por regla general
dispositivas, esto es, rigen no sólo porque la Ley las ha previsto, sino además, porque los contratantes así lo han
querido, al no modificarlas o sustituirlas. Cabe señalar en esta presentación, que advertido que la Abogacía del
Tesoro, ha inferido inválidamente la teoría de los Actos Nulos, a los efectos de intentar (...) alegar sobre un
sofisma referente a la negación a la fecha de los derechos adquiridos, que reitero no se funda en un
razonamiento, o sea no cumple el designio de crear un “nuevo marco legal”, con entidad y razón suficiente para
siquiera ensayar la turbación de los derechos adquiridos, remitiéndose los dictaminantes a referencias generales,
resultado de trasegar citas doctrinarias. Es sabido como lo es, que la máxima sanción modificatoria, sobre todo
atendiendo a la materia de contratos y adicionales, que importan en la afectación del Patrimonio del Estado, más
precisamente sobre la certidumbre del fisco, y más precisamente el erario público de la percepción de ingresos
genuinos, en su caso atento a la superlativa transcendencia de la materia, y por regla general y lógico legal,
resulta que cualquier pretensión de nulidad, debe inexorablemente ser planteado ante las autoridades
jurisdiccionales pertinente, independiente de la determinación de las responsabilidad de los agentes por el actuar
de desvalor, como la determinación de los daños emergentes sea directos como los inmediatos y mediatos, y la
cuantificación de los mismos, en cada caso. De la seguridad jurídica: Ergo, si la actividad de creación de
normas, no es técnica y sistemática, ni ofrece oportunidades de participación ciudadana, el Estado carece de
seguridad jurídica, al decir de Kaufman, Arthur. Filosofía del Derecho. Universidad Externado de Colombia.
1999. La Seguridad Jurídica del derecho mismo es “la garantía de su posibilidad de conocimiento, de su
operatividad, de su aplicabilidad. Hay seguridad por medio del derecho, ricamente, cuando el derecho mismo
ofrece certeza”. Así el derecho pierde certeza, pierde efectividad y pierde validez. Igualmente, la dispersión y
proliferación normativa son fenómeno grave, que facilita la corrupción e incrementa las fallas del Estado y las
condenas en su contra. Los contratos de estabilidad jurídica son acuerdos celebrados entre los inversores,
nacionales o extranjeros, y el Estado Paraguayo, cuyo objeto consiste en garantizar “... a los inversionistas que
los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya
sido identificada en los contratos como determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se
les continúen aplicando dichas normas por el término de duración del contrato respectivo...”. En tales contratos
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debe hacerse una referencia expresa y taxativa a las normas y a las interpretaciones vinculantes que respecto de
ellas hayan efectuado autoridades administrativas, todo lo cual debe ser determinante de la inversión, vale decir,
que las normas indicadas, cuya estabilidad y vigencia se garantiza por medio del contrato debe ser de tal entidad
que sin su existencia y alcance regulatorio probablemente la inversión no se hubiera efectuado. Tales contratos
son de naturaleza pública, en la medida en que son celebrados por el Estado y, por lo tanto, estarán sujetos a la
Ley y sometidos a la jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, resulta claro, prístino las previsiones
insertas en nuestro ordenamiento jurídico, vigente que establece como regla general, que aquellas declaraciones
de la Administración Pública (actos administrativos), que importen una declaración o constitución de derechos o
intereses legítimos a favor de los administrados, no pueden ser revocados, modificados o sustituidos por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia; no obstante ello, la misma norma administrativa adjetiva, contempla tres
supuestos que constituyen la excepción a la mencionada regla, los mismos que establecen que los Actos
Administrativos pueden ser revocados: 1) Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida
por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma, 2) Cuando
sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya
permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada y 3) Cuando apreciando
elementos de juicio sobrevivientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se
genere perjuicios a terceros. Entonces podemos observar que en los dos primeros supuestos, nuestra legislación
acoge la Revocación del Acto Administrativo por motivos estrictamente de legalidad, es decir que la
Administración Pública puede revocar sus propios actos, cuando una acto amparado en un juicio del ente
contralor de la república, como en presente caso, norma con mayor rango de Ley y así lo establezca, o cuando
los requisitos que han motivado la emisión de un Acto administrativo, desaparezcan de manera sobreviviente a
la emisión del mismo; pero en el tercer supuesto, estaríamos frente a lo que la doctrina especializada conoce
como Revocación del Acto Administrativo por razones de oportunidad, en donde el acto administrativo del cual
se pretende su revocación, está perfectamente constituido, no alterado por vicios que puedan acarrear su nulidad
de pleno derecho; pero que sin embargo, en virtud del principio de Interés Público en concordancia con motivos
de simple oportunidad o conveniencia, dicho Acto Administrativo tiene que ser Revocado en sus efectos,
sujetándose al reconocimiento y pago de una indemnización idónea que pudiera resarcir los posibles daños
causados al administrado, cuyos derechos legítimamente obtenidos se han vulnerado, y podemos citar como
ejemplo: aquella concesión que se otorgó a favor de un administrado, y que posteriormente la Administración
Pública, en virtud de nuevos criterios de apreciación, se da cuenta que erróneamente concedió vía Acto
Administrativo, la mencionada concesión, dicha revocación obligatoriamente”.
Termina solicitando, que previo los tramites de rigor, el Tribunal de Cuentas Segunda Sala, dicte sentencia
haciendo lugar a la presente demanda contencioso administrativa, con costas.
Que en fecha 6 de mayo de 2010, se presenta ante este Tribunal de Cuentas Segunda Sala, el Abog. J. C. A.,
a ampliar la demanda contra la Comisión Nacional de Juegos de Azar, fundando la misma en los términos, del
escrito obrantes a fs. 236/258 de estos autos.
Que en fecha 5 de agosto de 2010 (fs. 341/362) se presentó ante este Tribunal de Cuentas Segunda Sala, se
presentó el Abog. H. W. M. S., en representación de la Comisión Nacional de Juegos de Azar, y bajo patrocinio
del Abog. R. F. S. G., a contestar la presente demanda contenciosa administrativa. Funda la contestación en los
siguientes términos: “Ilegalidad de la Prorroga: El art. 20 de la Ley N° 1016/97 reza: “Los juegos cuya
explotación debe ser necesariamente concedida por licitación pública son los siguientes: a) casinos de juegos de
azar;...”. El otorgamiento de prórrogas no se ajusta a derecho, dado que se contrapone a la prescripción legal
contenida en el art. 20 de la Ley N° 1016/97 que consagra la necesidad de realizar licitaciones públicas para la
concesión de la explotación de los casinos de juegos de azar. En otras palabras, significa que si la Ley
condiciona la concesión de la explotación de los casinos de juegos de azar al procedimiento de licitación
pública, el otorgamiento de prórrogas riñe con tal condición. En síntesis, es evidente que la Ley pretende que un
oferente adquiera el derecho a la explotación de un casino de juego de azar mediante una licitación pública y no
___________________________________________________________
mediante una prórroga, porque si esa fuera la intención (adquisición del derecho mediante una prórroga), el
legislador la hubiese previsto. (A.2.) Inconstitucionalidad de la prórroga. El otorgamiento de prórrogas para la
explotación de los casinos de juegos de azar, sin respetar la previsión legal relativa al requisito de licitación
pública (art. 20), si bien viola la Ley como explicamos en el punto anterior, más importante aún es que viola la
constitución. (A.2.a.) De la libertad de concurrencia. El art. 107 de la CN dispone: “De la libertad de
concurrencia. Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia, dentro de
un régimen de igualdad de oportunidades.
Se garantiza la competencia en el mercado...”. En el presente caso, el otorgamiento de prórrogas significa

que la competencia en el mercado no está garantizada (contrariamente a lo que prescribe la constitución), puesto
que los potenciales oferentes no tienen ninguna oportunidad de competir, de presentar sus ofertas (incluida la
económica). Lo dicho significa que no existe igualdad de oportunidades para los potenciales oferentes, ya que
con las prórrogas, el mismo sujeto explota el juego por un nuevo plazo (5 años) sin licitación pública (sin
mediar una selección del mejor). (A.2.b.) De la igualdad de las personas: El art. 46 de la CN establece: “De la
igualdad de las personas. Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos...” y el art. 47
consagra: “De las garantías de la igualdad. El Estado garantizará a todos los habitantes de la República:... 2) la
igualdad ante las leyes...”. La igualdad ante la Ley en materia de contratación pública significa trato igualitario a
todos los participantes durante todo el proceso, incluido el contrato y su ejecución. La igualdad de trato entre los
participantes durante todo el proceso implica la prohibición de introducir circunstancias diferentes a las
previstas en el pliego de bases y condiciones, tal como aconteció en esta licitación. En efecto, en la Licitación
Publica N° 2/2004, “Para la concesión de explotación de un casino de juegos de azar en el Departamento de
Amambay”, no se ha respetado dicha garantía constitucional porque al cambiarse el plazo de concesión previsto
en el pliego de bases y condiciones (de 5 pasó a 10 años), se ha otorgado a uno de los participantes
(Concesionario Casino Cerro Corá S.A.) un tratamiento distinto al previsto en el pliego para todos los
participantes y esta situación altera el principio de igualdad. Al respecto, Manuel Ramírez en su libro “Derecho
Administrativo” advierte: “... La igualdad de trato de todos los oferentes en el procedimiento de contratación
pública como garantía de una participación amplia y transparente debe abarcar todas las etapas del
procedimiento de contratación, desde el comienzo hasta la firma del contrato e incluso durante la ejecución del
mismo...”. En igual sentido, Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo” señala: “...
Consecuentemente, la adjudicación o la formalización del contrato respectivo debe hacerse exacta y
precisamente sobre las bases del pliego de condiciones que determinaron la adjudicación, no pudiendo después
de ella realizar alguna modificación de la oferta aceptada ni del pliego de condiciones sobre el que se hizo la
licitación. Si se lo hace, es ilegal y viola el principio de igualdad...”. En conclusión, el trato igualitario de todos
los participantes durante todo el proceso conlleva que las reglas contenidas en el pliego de bases y condiciones
deben mantenerse en el contrato y durante su ejecución, puesto que de no ser así, se rompe el principio de
igualdad a favor de uno de los participantes (concesionario), tal como ocurrió en la Licitación Pública N°
2/2004. (A.2 c.) Primacía del interés general sobre el particular: El art. 128 de la CN establece: “De la primacía
del interés general y del deber de colaborar. En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés
general...”. Salvador Villagra, bajo el título “Principios constitucionales básicos” señala: “... En primer lugar, el
principio de la “primacía del interés general de la Nación sobre el interés los particulares” (art. 128 CN) que
obliga a la Administración a gestionar contratos en las mejores condiciones posibles y cuidar de que no sean
objeto de especulación y ganancias indebidas...”. En el caso de autos, el hecho de aplicarle al Concesionario
Casino Cerro Corá S.A. (poseedor de un interés particular) un plazo de concesión no previsto en el pliego de
bases y condiciones, sin existir el debido fundamento constitucional y legal, vulnera la garantía constitucional de
primacía del interés general (de toda la ciudadanía y de los potenciales oferentes) que implica que en ningún
caso prevalezca el interés particular. (A.2.d.) Orden de prelación. El art. 137 de la CN establece: “De la
supremacía de la Constitución. La Ley Suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios
y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones
jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden
de prelación enunciado...”. Vemos que la jerarquía normativa consagrada en nuestra carta magna no ha sido
___________________________________________________________
respetada, puesto que una norma inferior (resolución) incumplió lo prescripto por una norma superior (Ley), ya
que con la resolución de prórroga se omitió el requisito de licitación previsto en la Ley. 3.) Falta de crédito de la
opinión de la contraloría: La Contraloría General de la República, a través de la Nota N° 3727 del 16 de agosto
de 2004, suscripta por el Sr. Contralor Francisco Javier Galiano M., es ocasión de realizar, entre otros, el estudio
de los Pliegos de Bases y Condiciones para la concesión de explotación de un casino en la ciudad de Asunción y
un casino en el Departamento de Itapúa, específicamente sobre el punto previsto en los pliegos de prorrogar las
concesiones, había expresamente señalado que dicha pretensión (prórroga) es contraria a derecho, puesto que se
contrapone a la previsión del art. 20 de la Ley N° 1016/97 que consagra la necesidad de utilizar la figura de la
Licitación Pública. El artículo citado reza: “Los juegos cuya explotación debe ser necesariamente concedida por
licitación pública son los siguientes: a) casinos de juegos de azar;...”. En efecto, en dicha nota se puede leer: “...
L.P. N° 8/2004 y L.P. N° 9/2004 para la concesión de explotación de un casino en la Ciudad de Asunción, y un
casino en el Departamento de Itapúa. Posibilidad de Prórrogas de la Concesión. Los P.B.C. de las licitaciones de
referencia, en el cuarto párrafo de la introducción, prevén la posibilidad de “... tres (3), opciones de prórroga por
cinco (5) años cada una consecutivas que operarán en forma automática al vencimiento del contrato, de no
existir oposición fundada por parte del licitatario dentro de previos a la fecha de finalización del contrato”. Se
sugiere reemplazar el vocablo “licitatario”, por carecer de significado. La pretensión de extender la concesión
hasta 15 años, es contraria a lo que señala el art. 20 inc. a) de la Ley 1016/97; que establece la “necesidad” de
una Licitación Pública para la concesión de la explotación de los casinos de juegos de azar y excluye la
factibilidad de adquirir este derecho de explotación a través de prórrogas, por lo que al establecer esta
posibilidad, es contradecir al régimen jurídico vigente en la materia...” (sic) (Una copia de la Nota N° 3727/04
obra en autos, no obstante se adjunta copia). Posteriormente, las firmas concesionarias de casinos de juegos de
azar, SES S.A. y Casino Entertainment LTD. S.A. solicitaron la prórroga de sus respectivas concesiones (las
concesiones le fueron otorgadas dentro del marco de la Licitación Pública N° 03/01 y 03/99). Ante dicha
pretensión de prórroga, la Comisión Nacional de Juegos de Azar, por Nota N° 493/04 recepcionada el 7 de
octubre de 2004, solicitó dictamen a la Contraloría General de la República en relación a la aprobación de
prórrogas en la concesión de casinos de juegos de azar. En consecuencia, la Contraloría General de la República,
a través de la Nota N° 5417 del 9 de noviembre de 2004, suscripta por el Sr. Contralor Francisco Javier Galiano
M., respondió que no correspondía el otorgamiento de prórrogas, ya que se ratificó en su Nota N° 3727/04 (más
arriba trascripta). En la mencionada Nota N° 5.417/04 se puede leer: “... Al respecto, esta institución manifiesta
que como resultado del examen realizado a los pliegos de bases y condiciones de los llamados a L.P. N° 06, 07,
08, y 09, ha sentado su criterio respecto al otorgamiento de prórrogas en las concesiones de los Casinos de
Juegos de Azar. Por tanto, se remite a los términos de la referida opinión para que la Comisión Nacional de
Juegos de Azar determine su actuar en la cuestión planteada...” (una copia de la Nota N° 5417/04 obra en autos,
no obstante se adjunta copia). Ahora bien, la Contraloría General de la República, a través de la Nota N° 2604
del 22 de mayo de 2006, suscripta por el Sr. Contralor Octavio Augusto Airaldi, en ocasión de evacuar
consultas5 relativas a la intención de la Comisión Nacional de Juegos de Azar y del Instituto de Previsión Social
de iniciar un proceso para la adjudicación del complejo Hotel-Casino Guaraní, había expresamente ratificado la
posición del anterior Contralor General de la República, puesto que señaló que la prórroga de la concesión es
contraria a derecho porque se contrapone a la previsión del art. 20 de la Ley N° 1016/97 que consagra la
necesidad de utilizar la figura de la Licitación Pública. En efecto, en la citada Nota N° 2604/06 se puede leer:
“... Y debe recordarse la imposibilidad de prever prórrogas en virtud a lo establecido al art. 20, del cuerpo legal
que establece el régimen jurídico en la materia...” (sic) (una copia de la Nota N° 2604/06 obra en autos, no
obstante se adjunta copia). Conforme a los antecedentes descriptos, podemos señalar que en dos ocasiones (Nota
N° 3727/04 y 5417/04) el anterior Sr. Contralor General de la República afirmó que era improcedente prorrogar
las concesiones de los casinos de juegos de azar. Asimismo, el actual Sr. Contralor General de la República
también consideró que era improcedente dicha prórroga (Nota N° 2604/06). Sin embargo, a fines del siguiente
año, la Contraloría General de la República, a través de la Nota N° 6547 del 26 de octubre de 2007, suscripta
por el Sr. Contralor Octavio Augusto Airaldi, cambió su posición institucional (asumida desde el año 2004) al
momento de consultarle la Comisión Nacional de Juegos de Azar sobre la posibilidad de otorgar prórrogas a
favor de la firma Azar Internacional S.A., concesionaria de un casino en el Departamento de Alto Paraná, y de la
firma Casinos Paraguayos S.A., concesionaria de un casino en el Departamento de Itapúa. Cabe advertir que la
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Contraloría General de la República en la citada nota no se pronunció sobre el art. 20 de la Ley N° 1016/97,
principal elemento esgrimido por la misma en ocasiones anteriores para negar las prórrogas, solo se limitó a
concluir que como cada contrato pudo haberse realizado por un plazo mayor al establecido en principio,
entonces consideró que era viable prorrogar las concesiones de los casinos de juegos de azar. En conclusión,
carece de crédito la nueva opinión de la Contraloría General de la República sin desvirtuar el fundamento
original, puesto que históricamente, en forma institucional, desde el año 2004 hasta el año 2006 el anterior Sr.
Contralor e inclusive el actual Sr. Contralor han sostenido fundadamente, una posición contraria. (A.4.)
Inexistencia de derechos adquiridos: Siguiendo a Salvador Villagra decimos que el acto administrativo es
irregular cuando viola la Constitución, la Ley o el reglamento y que la máxima sanción para la irregularidad es
la nulidad, cuando los defectos son más graves. La nulidad puede ser declarada a petición de parte o de oficio y
hace que las cosas se repongan a su estado primitivo (efecto ex tune). Dicha nulidad significa que el afectado no
puede alegar derechos adquiridos. Sobre el punto, el citado autor textualmente señala: “... el efecto retroactivo
de la declaración de nulidad se justifica en razón de la ilegalidad grave que es su supuesto y bajo la cual nadie
puede pretender haber adquirido legítimos derechos...”. Sobre el efecto del acto nulo Manuel Ramírez dice: “...
Del acto nulo no surge derecho alguno...”. Roberto Dromi determina que un acto administrativo tiene un vicio
grave que acarrea su nulidad cuando: “... Incumple deberes impuestos por normas constitucionales, legales, o
sentencias judiciales...”. En el presente caso se puede hablar de actos nulos por vicios graves, dado que las
prórrogas implican incumplir el deber legal de la licitación pública (art. 20 de la Ley N° 1016/97), alterar la
libre concurrencia, la igualdad de las personas, la primacía del interés general y el orden de prelación, todos
previstos en la Constitución Nacional (art. 107, 46, 47, 128 y 137). Conforme a lo expuesto, podemos concluir
con meridiana claridad que la empresa que obtuvo una prórroga, Casino Cerro Corá S.A., no puede pretender
haber adquirido legítimos derechos a través de la resolución de prórroga. (A.5.) Revocabilidad administrativa de
los actos. La Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, en el Ac. y Sent. N° 160 del 3 de abril de 2000, en los autos
caratulados “Rafael Mazó Rodríguez c. Decreto N° 15.620 de fecha 2 de diciembre de 1996, dictado por el
Poder Ejecutivo”, manifestó: “... Entiende que en la Ley nacional no hay normas que resuelvan expresamente si
los actos administrativos pueden o no ser revocados por la misma autoridad que los dictó. En la doctrina
encuentro que el Dr. Salvador Villagra Maffiodo enseñaba, respecto de la nulidad, que ella constituye “la
sanción máxima para la irregularidad del acto administrativo, P. 95, N. 4), y que “puede ser declarada a petición
de parte o de oficio, y si es manifiesta ni siquiera necesitar ser declarada”. El tratadista argentino José Roberto
Dromi también sostiene que las nulidades administrativas pueden ser declaradas “por un órgano judicial (por
anulación) o administrativas (por revocación)”, opinión esta, sin embargo, que parece basarse exclusiva o al
menos primordialmente en la Ley expresa de su país. Por mi parte creo que en presencia de una situación como
la que quedaría configurada si el actor efectivamente no hubiese participado en la guerra del chaco, sería
obligación de la Administración corregir tal estado de cosas cuanto antes, anulando -es decir, revocando-, el
Decreto que concedió una pensión que solo merecen los veteranos... concluyo, en síntesis, que el poder
ejecutivo podría revocar, como lo hizo, el Dec. N° 29.874 del 29 de diciembre de 1981, en cuanto concedió
pensión de veterano de la guerra al actor...”. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, en el AI N°
1324 del 30 de agosto de 1999, en los autos caratulados “Ministerio de Hacienda el Res. N° 263 y otras si
Nulidad”, señaló: “... si de las comprobaciones rendidas con posterioridad a la Resolución que acordaba una
pensión, la Administración ha demostrado que el pensionista carecía de todo derecho al beneficio por existir un
impedimento que lo excluía, se puede dejar sin efecto la pensión concedida. La administración pública cuando
quiere eliminar los propios actos que resultaren viciados o quiere purgarlos de los vicios que adolecieren, no
tiene necesidad de demandarlo a otra autoridad; puede hacerlo por sí misma, tal poder que puede decirse de
autotutela del derecho y de los intereses de la administración tiene el mismo fundamento que el de la
ejecutoriedad del acto administrativo: así como la voluntad del Estado se impone por fuerza propia cuando
afirma la legitimidad de los propios actos y pretende su ejecución, así se impone igualmente de modo unilateral,
cuando declara ilegítima algunos de tales actos y hace cesar su eficacia...”. Cabe mencionar que el Ministerio de
Hacienda fue condenado en costas en el citado juicio en el cual pretendió revocar judicialmente sus actos
administrativos. En cuanto a doctrina, a manera de ejemplo, citamos a Roberto Dromi, que en su obra citada
dice: “... revocación: el acto administrativo puede ser revocado por razones de ilegitimidad o de oportunidad, la
revocaciones, pues, la declaración unilateral de un órgano en ejercicio de la función administrativa por la que se
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sustituye o modifica un acto administrativo por razones de oportunidad o de ilegitimidad. Jurídicamente se
caracteriza porque se realiza a través de un acto administrativo, autónomo o independiente. Es una nueva
declaración, de un órgano en función administrativa, generadora de efectos jurídicos directos e inmediatos. Es
facultativa cuando se funda en razones de oportunidad; es obligatoria cuando se funda en razones de
ilegitimidad... dos son las motivaciones para extinguir por revocación un acto administrativo en sede
administrativa. En el caso de los actos viciados, estos pueden ser revocados por ilegitimidad, con el objeto de
restablecer la legalidad o legitimidad agraviada... la revocación por razón de ilegitimidad procede en dos
supuestos: por ilegitimidad originaria, es decir cuando el acto ha nacido viciado, y por ilegitimidad
sobreviniente. Cuando un acto nació valido y se torna invalido por un cambio en el ordenamiento jurídico o la
desaparición de un presupuesto de hecho que altera la relación entre las normas y el acto... En síntesis,
afirmamos que la jurisprudencia y la doctrina acreditan que el propio Poder Administrador (Comisión Nacional
de Juegos de Azar) puede revocar sus actos (Res. 71 del 5 de diciembre de 2007). (A.6.) Incompetencia por
Razón del Tiempo: Suponiendo que se ajuste a derecho el otorgamiento de prórroga de concesión de explotación
de casino de juegos de azar, consideramos que el hecho de otorgar dicha prórroga varios años antes del
vencimiento de las concesiones, hace cuestionable la competencia de la Comisión Nacional de Juegos de Azar
por razón del tiempo. En ese sentido, vemos que la Res. N° 71 del 5 de diciembre de 2007, “Por la cual se
aprueba la solicitud de prórroga de la vigencia de la concesión de explotación de “un casino de juegos de azar en
el departamento de Amambay” a la firma Casino Cerro Cora S.A.”, otorgaba una prórroga casi tres (3) años
antes del vencimiento de la concesión, puesto que la concesión vencía recién el 1 de abril de 2010 y la
resolución es de fecha 5 de diciembre de 2007. Al respecto, Miguel Marienhoff menciona que la competencia:
“... puede ser definida como el complejo de funciones atribuido a un órgano administrativo, o como la medida
de la potestad atribuida a cada órgano...”. Siguiendo al mismo autor, decimos que la competencia se clasifica: a)
por materia; b) por grado; c) por territorio; y d) por razón del tiempo. La competencia por razón del tiempo
implica que la autoridad puede actuar válidamente dentro de un lapso. Sobre el punto, Roberto Dromi señala:
“1.2. Clases. El acto administrativo debe emanar de órgano competente según el ordenamiento jurídico, que
ejerza las atribuciones conferidas en razón de la materia, el territorio, el tiempo y el grado... c) Por el tiempo.
Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de la función...”. A nivel nacional, Manuel
Ramírez dice: “... El quantum, es decir, la extensión de las competencias otorgadas a los titulares de los órganos,
se mide en función de la materia, del territorio, del tiempo y de la jerarquía... c. Por el tiempo: Es el ámbito
temporal de validez de las decisiones administrativas. En ciertos casos, los órganos administrativos tienen
limitada la validez de sus decisiones en razón del tiempo, como en los casos de los gastos autorizados por el
Presupuesto General de Gastos de la Nación, que deben ser utilizados dentro del ejercicio fiscal pertinente...”.
Por tanto, suponiendo que se ajuste a derecho el otorgamiento de prórroga de concesión de explotación de
casino de juegos azar, afirmamos que las prórrogas fueron otorgadas por la Comisión Nacional de Juegos de
Azar fuera del espacio de tiempo en que debería hacerlo, es decir, es cuestionable la validez de la competencia
de la Comisión Nacional de Juegos de Azar con relación a la prórroga por el momento en que otorgó dicha
prórroga (lo hizo casi 3 años antes de vencer las concesiones). A.7.) Violación del principio de razonabilidad: La
prórroga otorgada a la firma Casino Cerro Corá S.A., por Res. N° 71/07, afectó negativamente al denominado
“principio de razonabilidad”, ya que no resulta lógico (razonable) que con varios años de anticipación se
autorice una prórroga, sin considerar la falta de pago del canon antes del inicio de la respectiva prórroga. En
efecto, citamos a manera de ejemplo el caso de la prórroga otorgada a la firma Entertainment Limited S.A.: Por
Res. N° 62 del 31 de octubre de 2007 la Comisión Nacional de Juegos de Azar nuevamente prorrogó la vigencia
de la concesión de la explotación del casino de juegos de azar en el Departamento Central a favor de la citada
firma. La prórroga de la concesión vencía recién el 8 de septiembre de 2009, no obstante, dos (2) años antes del
vencimiento de la prórroga anterior ya se había autorizado una nueva prórroga. Mucho tiempo antes de empezar
a correr la nueva prórroga (9/09/09), autorizada por Res. N° 62/07, la firma Entertainment Limited S.A. debía (y
sigue debiendo) sumas millonarias al Estado. Al 10 de marzo de 2009 la firma Entertainment Limited S.A.
adeudaba la suma de Gs. 4.395.339.280 que incluye la suma de Gs. 3.545.235.982 en concepto de canon por los
meses de mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2008, enero y febrero de
2009, y la suma de Gs. 850.203.298 en concepto de intereses moratorios (Nota CONAJZAR N° 210 del 13 de
marzo de 2009). En consecuencia, afirmamos que la prórroga (Res. N° 62/07) a favor de la firma Entertaintment
___________________________________________________________
S.A. fue otorgada por la Comisión Nacional de Juegos de Azar fuera ; del espacio de tiempo en que debería
hacerlo y en detrimento del principio de razonabilidad. (A.8.) Violación del orden de prelación: La Ley N°
1016/97, “Que establece el régimen jurídico para la explotación de los juegos de suerte o de azar”, en su art. 8
dispone: “... Las decisiones de adjudicación de los juegos de azar de carácter nacional requieren la aprobación
del Poder Ejecutivo”. El 26 de julio de 2004 el Poder Ejecutivo dictó el Dec. N° 2956, “Que aprueba la
resolución CONAJZAR N° 54/2004, “Por la cual se adjudica la Concesión de Explotación de un Casino de
Juegos de Azar en el departamento de Amambay”. El 5 de diciembre de 2007 la Comisión Nacional de Juegos
de Azar dictó la Res. N° 71, “Por la cual se aprueba la solicitud de prórroga de la vigencia de la Concesión de
Explotación de “Un Casino de Juegos de Azar en Departamento de Amambay” A la firma Casino Cerro Cora
S.A.. Suponiendo nuevamente que se ajuste a derecho el otorgamiento de prórroga de concesión de explotación
de casino de juegos de azar, advertimos que la concesión fue aprobada por decreto del Poder Ejecutivo (Dec. N°
2956/04), razón por la cual, la prórroga también debió ser aprobada por decreto del Poder Ejecutivo. Sin
embargo, ello no fue así, y por ende se pretende que un acto administrativo de rango inferior (resolución)
modifique un acto administrativo de rango superior (decreto), alterando de esa forma la jerarquía de las
disposiciones. (A.9.) Concesión -previa licitación- por mayor plazo es viable según la procuraduría: Tanto la
Procuraduría General de la República, en su Dictamen N° 240 del 13 de mayo de 2005, como la Abogacía del
Tesoro, en su Dictamen N° 422 del 21 de abril de 2005, en ningún momento sostuvieron que era viable
prorrogar las concesiones de explotación de los casinos de juegos de azar. Lo que si expresamente se mencionó
en dichos dictámenes es que la conceder tener un plazo distinto al de cinco años, un casino de juegos de azar
podría Reiteramos que dijimos al igual que la Procuraduría General de la República que la concesión podría ser
por un plazo diferente a cinco años y que nunca se habló de prórroga de concesión. Tampoco correspondía
hablar de prórroga de concesión puesto que la consulta de la Comisión Nacional de Juegos de Azar era si para la
licitación que quería iniciar relativa al casino de juegos de azar del complejo Hotel - Casino Guaraní podía
establecer otro plazo de concesión diferente al de cinco años 15. Como prueba de la posición asumida con
relación al plazo de concesión, transcribimos parte de los citados documentos: En el Dictamen N° 240 del 13 de
mayo de 2005 la Procuraduría General de la República manifestó: “... En consecuencia al concluir que el casino
no es un Juego de azar de carácter nacional, la referida disposición no rige para el mismo, por lo que la
concesión para su explotación se podría ajustar a un plazo distinto...” (una copia de este dictamen obra en
autos). En el Dictamen N° 422 del 21 de abril de 2005 esta Abogacía del Tesoro sostuvo: “... Por otro lado,
menciona que la explotación de los casinos de juegos de azar debe ser concedida, única y exclusivamente, por
licitación pública (art. 20). El trascripto art. 7 de la Ley N° 1016/97 establece que la concesión para la
explotación de los juegos de azar de carácter nacional se realizará por el plazo de cinco años. Habíamos
mencionado que los juegos de azar de casino no son de carácter nacional. En consecuencia, su concesión para la
explotación se podría ajustar a un plazo distinto ya que el plazo de cinco años rige para los juegos de carácter
nacional. En Síntesis, Entendemos Que El Plazo Establecido En el art. 7 de la Ley N° 1016/97 no rige para los
casinos...” (se adjunta copia simple de este dictamen). La aclaración recién mencionada se debe a que en la Res.
N° 71/07 se citan y transcriben dichos dictámenes como parte del fundamento del otorgamiento de la prórroga,
supuesto que resulta totalmente improcedente (como hemos demostrado), porque tanto la Procuraduría General
de la República como la Abogacía del Tesoro nos referimos expresamente al plazo de concesión y no a la
posibilidad de otorgar prórrogas. (A.10) La argumentación para avalar la prorroga no se ajusta a la verdad: Por
nota con fecha de entrada 17 de septiembre de 2007, la firma Casino Cerro Cora S.A., representante
convencional de por medio, solicitó la prórroga de la vigencia de la concesión de explotación de juegos de azar
casino en el Dpto. de Amambay (esta nota obra en autos, no obstante se adjunta copia). El argumento primordial
de su solicitud radicaba en que la aplicación del IVA a los concesionarios, a través de la Ley N° 2421/03
(modificatoria de la , § Ley N° 125/91), era inconstitucional porque violentaba derechos adquiridos y el
principio de irretroactividad y que en consecuencia se necesitaba de un mayor plazo para restablecer la ecuación
económica. Al respecto, en la citada nota se menciona: “... Por tanto, surge que mi poderdante celebró un
contrato con el Estado Paraguayo para la explotación de juegos de azar bajo ciertas condiciones -condiciones
establecidas en la resolución de adjudicación individualizadas y transcriptas en el contrato de adjudicación
pertinente y adjunto a esta presentación- todo bajo la vigencia de una norma específica -Ley 125/91-, en
consecuencia, la alteración de dichas condiciones ocasiona un daño patrimonial importante a mi mandante al
___________________________________________________________
disminuir su recaudación por el descuento del I.V.A., así como la violación al principio de irretroactividad de las
normas jurídicas consagradas en el art. 14 de la CN...”. El argumento esgrimido por la firma Casino Cerro Corá
S.A. no se ajusta a la verdad porque la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, en fecha 28 de diciembre
de 2007, por Ac. y Sent. N° 1363IÓ, rechazó la acción de inconstitucional planteada contra la Ley N° 2421/03
sobre la obligación del pago del IVA. En la citada resolución se puede leer: “... Con relación al argumento que
alega la existencia de derechos adquiridos. Si bien no especifica cuales, y en base a ello entendemos que hace
referencia a la propia exoneración en sus beneficios, el recurrente menciona tal extremo atribuyéndolo al
momento de la modificación de la Ley. En este punto cabe adelantar que no puede hablarse propiamente de una
exoneración otorgada por Ley, como un derecho adquirido en el ámbito particular. Entendiéndose a la misma
como la liberación al cumplimiento de una obligación -en este caso, tributaria- o una carga... lo que haciendo el
legislador en sus facultades constitucionales, específica y básicamente en virtud del art. 202, num. 4 precitado,
es dar una nueva redacción sobre situaciones de simple exención al pago del tributo, y en el caso la revocación
ha venido por otra Ley, y esta facultad del Poder Público es constitucional, siendo ajena al derecho positivo
nacional la intención del recurrente de colegir “exenciones permanentes” para desde allí querer aplicar el
concepto de derecho adquirido...”. Más adelante en la misma resolución se menciona: “... El accionante
básicamente funda su pretensión en función a la violación del art. 14 de la CN De la irretroactividad de la Ley...
En relación al citado art. 14 sostengo que no existe irretroactividad de la Ley tributaria tal como lo afirma el
accionante. En primer lugar, el contrato al que pudo haber accedido la firma accionante -por más de que sea en
el marco de una licitación de concesión de la explotación de juegos de azar-, es ajeno a la decisión del Estado de
gravar o desgravar determinadas actividades en función a la Potestad Tributaría que le es conferida por la misma
Constitución Nacional, que no es otra cosa que la facultad que tiene el Estado de crear, modificar o suprimir
tributos... La nueva Ley no establece el pago del IVA retroactivamente al momento de la concesión de la
explotación, es decir, no invalida ni altera los efectos -exoneraciones- cumplidas bajo el imperio de las antiguas
leyes. Al contrario legisla para el futuro, sin modificar los efectos del derecho ya realizado... A partir de ese
momento, siempre que la nueva Ley, modifique o afecte el futuro, ya no podemos hablar de retroactividad de la
Ley...”. En conclusión, el argumento principal consistente en que se necesitaba de un mayor plazo para
restablecerse la ecuación económica como consecuencia de la inconstitucional aplicación del IVA a los
concesionarios de juegos de azar, no se compadece de ninguna manera con la realidad puesto que la Corte
Suprema de Justicia, Sala Constitucional, determinó que la aplicación del IVA se ajustaba a las disposiciones
constitucionales. (B) Afirmaciones de la actora carentes de fundamentación valida. En el punto anterior (A)
hemos expuesto con meridiana claridad los argumentos que justificaron la revocación de la prórroga. No
obstante, a continuación desacreditaremos las principales afirmaciones de la actora por carecer de
fundamentación válida. (B.1.) Sin mediar aviso alguno. La firma Casino Cerro Corá S.A., a través de su
representante convencional, dice: “... De manera arbitraria, y sin mediar aviso alguno a efectos de la legítima
defensa, la Comisión Nacional de Juegos de Azar, resuelve por Res. N° 015 de fecha 24 de marzo de 2010, “art.
1) Revocar la resolución CONAJZAR N° 71 del 5 de diciembre de 2007, por la cual se aprueba la solicitud de
prórroga de la vigencia de la concesión de explotación de un casino de juegos de azar en el departamento de
Amambay a la firma Casino Cerro Corá S.A. “... La firma Casino Cerro Corá S.A. falta total y absolutamente a
la verdad puesto que en fecha 4 de marzo de 2010, mediante la nota CONAJZAR, Secretaria General N° 7 (esta
nota obra en autos, no obstante se adjunta copia), fue puesto a conocimiento de la citada firma, a través de su
representante convencional, que es el mismo que presentó esta demanda, el Dictamen N° 131 del 12 de febrero
de 2010 de la Abogacía del Tesoro. Abrimos paréntesis para recordar que por medio del Dictamen 7 N° 131/10
la Abogacía del Tesoro entendió que la prórroga era irregular, y para recordar también que la Comisión Nacional
de Juegos de Azar acogió favorablemente dicho dictamen conforme se puede constatar en su Res. CONAJZAR
N° 15/10. En consecuencia, queda probado que existió un aviso expreso sobre la posible revocación de la
prórroga y que la indefensión administrativa no puede atribuirse a la Comisión Nacional de Juegos de Azar, ya
que es única y exclusiva culpa de la firma Casino Cerro Corá S.A. a raíz de su inacción. (B.2.) Actuar
incomprensible de la CONAJZAR La firma Casino Cerro Corá S.A., a través de su representante convencional,
bajo el título: “Del actuar incomprensible e inteligible de la CONAJZAR” sostiene: “... la conducta de la
Presidente de la CONAJZAR, desafía la propia teoría de los actos propios, al intimar la renovación de la póliza
de fiel cumplimiento de contrato por una parte y por la otra procederá la revocación de prórroga del contrato...
___________________________________________________________
El accionar de la Comisión Nacional de Juegos de Azar tiene una explicación razonable que a continuación
desarrollamos: El contrato de concesión de explotación de un “Casino de Juegos de Azar en el Departamento de
Amambay” fue suscrito en fecha 1 de abril de 2005 (Escritura Pública N° 111) (obrante en autos). El 1 de junio
del año 2005 la firma Casino Cerro Corá S.A. inició sus actividades, conforme lo comunicó -por nota- a la
Comisión Nacional de Juegos de Azar en fecha 24 de junio de 2005. Asimismo señaló: “y en consecuencia
estaremos pagando cada mes vencido el canon correspondiente” (documento obrante en autos, no obstante se
adjunta una copia). El canon debía pagarse en 60 periodos mensuales, lo que equivale a 5 años de concesión. El
periodo 1, correspondiente a junio, fue pagado el 5 de julio de 2005 (documento obrante en autos, no obstante se
adjunta una copia). El 22 de septiembre de 2009 fue emitida la póliza de caución con vigencia desde el 9 de
septiembre de 2009 al 2 de abril de 2010 (documento obrante en autos, no obstante se adjunta una copia). El 5
de marzo de 2010 fue pagado el periodo 57, correspondiente a febrero de 2010 (documento obrante en autos, no
obstante se adjunta una copia). Vemos entonces que la póliza de caución vencía el 2 de abril de 2010, es decir,
vencía antes de que la firma Casino Cerro Corá S.A. pague los periodos 58 (marzo), 59 (abril) y 60 (mayo), ya
que el 5 de marzo pagó recién el periodo 57. Por tal motivo (falta de póliza que garantice el pago de los 3
últimos periodos), es que la Comisión Nacional de Juegos de Azar solicitó la renovación de la citada póliza de
caución, a través de las Notas N° 415/10 y 504/10. En síntesis, hemos demostrado la razonabilidad del accionar
de la Comisión Nacional de Juegos de Azar, puesto que la notificación de la revocación de la prórroga no se
contrapone a la solicitud de renovación de la póliza a los efectos de garantizar el cobro de los 3 últimos
periodos. Por último cabe aclarar que el 6 de abril de 2010 fue pagado el periodo 58, correspondiente a marzo de
2010. En la respectiva Nota de Depósito Fiscal se puede leer: “Pago de canon fiscal por explotación de juegos
de azar denominado “Casino Cerro Cora S.A.” s/ Res. CONAJZAR N° 54/2004 del periodo N° 58 del mes de
marzo de 2010” (documento obrante en autos, no obstante se adjunta copia). (B.3.) Falta de vinculación entre la
CONAJZAR y la Abogacía del Tesoro: La firma Casino Cerro Corá S.A., a través de su representante
convencional, sostiene: “... Apelando en consecuencia a la Abogacía del Tesoro que de modo alguno tiene
vinculación orgánica ni dependencia de ningún orden con la Comisión Nacional de Juegos de Azar...”. Existe
vinculación entre la Comisión Nacional de Juegos de Azar y la Abogacía del Tesoro tanto en materia de opinión
jurídica como en materia de defensa jurisdiccional. A manera de ejemplo, explicaremos a continuación la
vinculación existente en materia de defensa jurisdiccional: El art. 5 de La Ley N° 1016/97, “Que establece el
régimen jurídico para la explotación de los juegos de suerte o de azar” reza: “La Comisión Nacional de Juegos
de Azar funcionara bajo la dependencia administrativa del Ministerio de Hacienda, cuyo representante la
presidirá. La misma dictará su propio reglamento de organización y sus recursos serán establecidos en el
Presupuesto General de la Nación”. Los arts. 26 al 28 de la Ley N° 109/91, “Que aprueba con modificaciones el
Dec.-Ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1990, “Que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio
de Hacienda” se refieren a la Abogacía del Tesoro. El art. 28 específicamente dispone: “El Abogado del Tesoro
ejercerá la representación legal del Estado en las demandas o trámites que deban promoverse para el cobro de
los créditos fiscales, cualquiera fuese su origen o naturaleza, y en los juicios que se dedujesen con motivo de
resoluciones del Ministerio y sus Reparticiones, tanto en calidad de actor como demandado. Esta representación
se extiende a toda cuestión donde se hallen comprometidos los intereses del Estado o del Ministerio, salvo
aquellas en que por disposición de leyes especiales su atención o representación estuviese a cargo o
encomendada a otros funcionarios... Los Abogados Fiscales son competentes para intervenir en los procesos
judiciales en que el Ministerio o el Estado fuese parte, sea como actor o como demandado, de acuerdo con las
instrucciones que les otorgue el Abogado del Tesoro...”. Vemos que la defensa jurisdiccional (representación) de
la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR) la ejerce la Abogacía del Tesoro a partir de que la citada
comisión depende del Ministerio de Hacienda, conforme al art. 5 de la Ley N° 1016/97, “Que establece el
régimen jurídico para la explotación de los juegos de suerte o de azar” y en base a los arts. 26 al 28 de la Ley N°
109/91, “Que aprueba con modificaciones el Dec.-Ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1990, “Que establece las
funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda”. La Abogacía del Tesoro ejerce la representación en
base a Decretos del Poder Ejecutivo y no en base a un Poder (Escritura Pública), de acuerdo lo reconoce la
doctrina y la jurisprudencia (AI N° 88/06 del Tribunal de Cuentas, Primera Sala). En todos los juicios en que
intervino e interviene la Abogacía del Tesoro en calidad de representante de la Comisión Nacional de Juegos de
Azar, dicha representación no ha sido cuestionada ni por el órgano jurisdiccional (jueces y tribunales, civiles,
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penales y administrativos) y mucho menos por la adversa. Algunos de dichos juicios son: “Amparo
Constitucional promovido por Casinos Entertainment Limited S.A. c. Comisión Nacional de Juegos de Azar”.
“Amparo Constitucional promovido por el Abog. Roberto R. Ríos Gayoso y Adrián Gill M. Lácteos Valtelina
S.R.L. c. CONAJZAR”. “TELECEL S.A. c. Res. N° 40 de fecha 20 de noviembre de 2008, y la Res. N° 48 de
fecha 29 de diciembre de 2008, Dic. por la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR)”. “Comisión
Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR) c. El Sol del Paraguay S.A. de Seguros s/ Acción preparatoria de
juicio ejecutivo”. Por tanto, contrariamente a la infundada opinión de la firma Casino Cerro Corá S.A.,
concluimos que existe una vinculación entre la Comisión Nacional de Juegos de Azar y la Abogacía del Tesoro a
partir del art. 5 de la Ley N° 1016/97 y de los arts. 26 al 28 de la Ley N° 109/91. (B.4.) 1820 Personas se verían
afectadas La firma Casino Cerro Corá S.A., a través de su representante convencional, dice: “... En cuanto al
perjuicio laboral que sufrirían cerca de 30/40 empleados, cabezas de familia, y por lo tanto los afectados serían
cerca de 1820 personas todos paraguayos. En la documentación correspondiente, se verifica con el testimonio de
las declaraciones pertinentes al I.P.S. y a agregada a esta presentación...”. Al respecto, debemos decir: Primero:
la firma Casino Cerro Corá S.A. no determina específicamente la cantidad de empleados que tiene. Segundo: en
la copia para trasladado no obran las declaraciones al IPS a las que hace alusión, lo que hace presumir que
dichas declaraciones no constan en autos. Tercero: la firma Casino Cerro Corá S.A. ni siquiera intenta explicar
cómo llega a la cantidad de 1820 personas afectadas a partir de 30 o 40 empleados. En dichas circunstancias,
carece de seriedad y por ende de credibilidad la aseveración de la firma Casino Cerro Corá S.A. en materia de
perjuicio laboral. (B.5.) Detalle de las inversiones realizadas La firma Casino Cerro S.A., a través de su
representante convencional, señala: “... Pruebas ofrecidas documentales:... 9- Detalle: De las inversiones
realizadas por la firma Casino Cerro Cora S.A., en los últimos dos años de explotación del casino...”. Cómo
pretende la firma Casino Cerro Corá S.A. probar que ha realizado inversiones en los dos últimos años basándose
única y exclusivamente en una planilla sin firma, es decir, no se identifica al responsable. Asimismo, dicha
planilla carece tan siquiera del membrete de t la firma. Tampoco en ella se detallan las inversiones
“supuestamente” realizadas y mucho menos se acompaña la documentación respaldatoria. Ante tal situación,
afirmamos que carece de seriedad y por 2 ende de credibilidad la mencionada prueba adjuntada por la firma
Casino Cerro Corá S.A. (C.) Aclaración sobre los casos: Lácteos Valtellina S.R.L. y Casinos Entertainment
Limited S.A. La firma Casino Cerro Corá S.A., a través de su representante convencional, dice: “... Oficios:... Al
Juzgado penal de Garantías N° 12 a cargo del Dr. Julián López a fin de remitir al Tribunal el Expediente
caratulado: “Amparo Constitucional promovido por los Abogs. R. R. R. G., con Mat. N° 2447 y A. D. G. M.,
con Mat. N° 4600 por la firma Lácteos Valtelina S.R.L. en contra de la Comisión Nacional de Juegos de Azar.
Año 2010”. Nos parece totalmente inocuo traer el citado expediente en razón de que a la fecha se encuentra
firme el AI N° 169 del 19 de marzo de 2010 dictado y por el Juez Penal de Garantías N° 12 de Asunción que en
su parte resolutiva reza: “Hacer lugar al desistimiento de la acción de Amparo Constitucional promovido por el
Abog. A. D. G. M. en representación de Lácteos Valtelina S.R.L. contra la Comisión Nacional de Juegos de
Azar (CONAJZAR)...” (se adjunta copia de esta resolución). En consecuencia nos preguntamos: ¿Qué valor
podría tener dicho juicio si la firma accionante después de haber denunciado la abierta violación de sus derechos
terminó desistiendo de su acción?. Por otro lado, la firma Casino Cerro Corá S.A. además haces referencia al
caso de la firma Casinos Entertainment Limited S.A. La Comisión Nacional de Juegos de Azar revocó la
concesión yo que tenía la firma Casinos Entertainment Limited S.A. Como consecuencia de dicha revocación, la
firma Casinos Entertainment Limited S.A. planteó una acción de amparo. En dicho amparo, el Juez Penal de
Garantía N° 1 de Asunción, abril de 2009, que en su parte resolutiva reza: “1.- No hacer dictó la SD N° 29 del
29 de abril de 2009, que en su parte lugar a la petición de Amparo Constitucional, promovido por Florentín
López Cáceres, abogado, en nombre y representación de la firma Casinos Entertainment Limited S.A contra la
Comisión Nacional de Juegos de Azar...” (se adjunta copia de esta resolución). En alzada, el Tribunal de
Apelación en lo Penal, Cuarta Sala de Asunción, dictó el Ac. y Sent. N° 35 del 16 de junio de 2009, que en su
parte resolutiva reza: “Confirmar, por los fundamentos precedentemente expuestos, la sentencia apelada...” (se
adjunta copia de esta resolución). Dentro de ese contexto, y atendiendo a la resolución que adjuntó y a lo que
dijo la firma Casino Cerro Corá S.A., cabe aclarar que la firma Casinos Entertainmet Limited S.A., en su calidad
de concesionaria de un casino de juego de azar en el Departamento Central, garantizó el cumplimiento de sus
obligaciones a través de una póliza emitida por El Sol del Paraguay S.A. de Seguros a favor de la Comisión
___________________________________________________________
Nacional de Juegos de Azar. Ante el incumplimiento por parte de la firma concesionaria de sus obligaciones
(falta de pago del canon), conforme a la Ley, la doctrina y la jurisprudencia, se inició una demanda para que la
firma aseguradora pague la deuda, ya que emitió una póliza a tal efecto. En el llamativo plazo de un mes, el
Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial del Décimo Tercer Turno dictó sentencia, evidentemente
dado el corto plazo, sin considerar todos los argumentos expuestos. Dicha irregular sentencia ha sido apelada y
el juicio se encuentra actualmente en autos para resolver en el Tribunal de Apelaciones en lo Civil y Comercial,
Primera Sala. Por último decimos que se encuentra en trámite una denuncia penal efectuada por la Comisión
Nacional de Juegos de Azar con relación al caso Casinos Entertainment Limited S.A. (D) Pago por consignación
anual la firma Casino Cerro S.A. En la ampliación de su plantea un pago por consignación. Al respecto, tal
como hemos explicado más arriba (punto W, B.2.), siguen pendientes de cancelación los periodos 59 (abril de
2010) y 60 (mayo de 2010), correspondientes a la concesión original (los periodos 59 y 60 no tienen ninguna,
relación con la prórroga). En consecuencia, habiendo consultado con la Comisión Nacional de Juegos de Azar,
manifestamos -en tiempo y forma- que no existen reparos para que la firma Casino Cerro Corá S.A. abone los
mencionados periodos. Asimismo, dado el allanamiento sobre el pago de los periodos 59 (abril de 2010) y 60
(mayo de 2010), no corresponde imposición de costas en cuanto al pago por consignación (las costas deben ser
en el orden causado). (E.) Poner a conocimiento del Tribunal Recién el 8 de julio de 2010, por AI N° 199, este
Tribunal de Cuentas dispuso la suspensión provisoria de los efectos de la Res. N° 15/2010 (que revoca la
prórroga). Sin embargo, antes de obtener dicha medida cautelar y en consecuencia estando vigente la Res. N°
15/2010, la Comisión Nacional de Juegos de Azar, constató que el 24 de junio de 2010 el casino se encontraba
funcionando. En efecto, en el documento denominado: “Acta de fiscalización y control de locales de juegos de
azar” se puede leer: “Al término de la fiscalización se deja constancia que al constituirnos en el local el mismo
se encontraba funcionando con un número importante de clientes con lo que se da por finalizado este acto de
fiscalización y control...” (se adjunta copia). Por lo tanto, en base a todas las argumentaciones de hecho y de
derecho expuestas, concluimos que la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR), ha obrado bien, por
lo que su resolución debe ser sostenida por este Tribunal”.
Termina solicitando, que previo los trámites de rigor, el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, dicte Sentencia,
rechazando la presente demanda contencioso administrativa, con costas.
“Por medio de la Licitación Pública Nacional N° 2/04, convocada por la Comisión Nacional de Juegos de
Azar (CONAJZAR) se ha llamado a concurso a los interesados en la explotación de un Casino de Juegos de
Azar en el Departamento de Amambay. El llamado al referido concurso público se encuentra materializado por
medio de la Resolución CONAJZAR N° 61/2003 de fecha 18 de junio de 2003, agregado a fs. 151/152 de autos
(T. I).
Que, a través de la Res. CONAJZAR N° 60/2003 de fecha 18 de junio de 2003 (fs. 150), se aprueba el
pliego de Bases y Condiciones para la concesión de la explotación de un Casino de juegos de azar en el
Departamento de Amambay. El mencionado Pliego de Bases y Condiciones se aprecia incluido a fs. 126/163.
Que, luego de la apertura de ofertas y el estudio de las mismas, se dicta la Res. CONAJZAR N° 54/2004 de
fecha 28 de abril de 2004 “Por la cual se adjudica la concesión de un Casino de juegos de azar en el
Departamento de Amambay”, la misma rola a fs. 120/121; a través de dicha resolución se resuelve en su primer
artículo “Otorgar la concesión de un Casino de Juegos de Azar en el Departamento de Amambay, a la firma
Casino Cerro Corá S.A”, fijándose su duración en su artículo segundo que estableció “La concesión otorgada
por la presente resolución es por (5) cinco años a partir de la firma del Contrato de Concesión debidamente
protocolizado”.
Que, en virtud al Dec. N° 2956 de fecha 26 de julio de 2004 “Que aprueba la Res. CONAJZAR N° 54/2004,
por la cual se adjudica la concesión de un Casino de Juegos de Azar en el Departamento de Amambay” inserta
___________________________________________________________
en autos a fs. 115/116; ante la ausencia de la página -2- del referido Decreto, se acude a los archivos de
publicación oficial a los efectos de acceder a su texto; en su art. 1 decreta: “Apruébese la Res. CONAJZAR N°
54/2004, por la cual se adjudica a la firma Casino Cerro Corá S.A. la concesión de explotación de un Casino de
juegos de azar en el Departamento de Amambay...”, en su art. 2 declara: “La concesión acordada por la citada
Comisión es por cinco (5) años, a partir de la fecha de la firma del Contrato de Concesión debidamente
protocolizado...”.
Que, con respecto al Decreto anteriormente aludido, me permito señalar que el mismo se constituye en un
“exceso formal”; esto es, en razón de que la propia Ley N° 1016/97 “Que establece el régimen jurídico para la
explotación de los juegos de azar”, en su art. 8 última parte establece: “... Las decisiones de adjudicación de los
juegos de azar de carácter nacional requieren la aprobación del Poder Ejecutivo”; a su vez, el art. 21 de la
referida normativa, dispone: “Los tipos de juegos de azar autorizados para su explotación con carácter de
exclusividad en todo el país son: a) quiniela; b) lotería instantánea; c) lotería diferida en sus diversas
modalidades; d) cuatro rifas (por un período igual, una por trimestre); e) telebingo, uno por cada canal abierto; f)
apuestas deportivas; y g) quini seis”; dadas las disposiciones mencionadas y sumado al hecho de que la
concesión del casino de juegos de azar se encuentra referido a una zona específica (Departamento de
Amambay), se concluye, que el juego de azar denominado “Casino” de la forma regulada en la Ley especial
correspondiente, no constituye un juego de azar de carácter nacional; por cuanto, no se requiere la “Aprobación
del Poder Ejecutivo” para su efectiva adjudicación. Incluso, el art. 25 de la Ley 1016/97 es claro, autoriza la
concesión para la explotación de casinos solamente en ciertos puntos específicos del país, no en su totalidad.
Que, reanudando el relatorio del presente caso, a fs. 91/113 consta la Escritura N° 111, de fecha 1 de abril de
2005, pasada ante la Escribanía Mayor de Gobierno, por medio de la cual se procede a la protocolización de la
adjudicación de la autorización para la explotación de un Casino en el Departamento de Amambay a la firma
Casino Cerro Corá S.A.; en el mismo acto, proceden a la suscripción del contrato en base al cual se regirá la
explotación: Ley 1016/97, Dec. N° 2956/05, Res. CONAJZAR N° 60/03, 61/03, 54/04, Garantía de Fiel
Cumplimiento de Contrato, Reglamentos de juegos, Pliego de Bases y Condiciones de la Licitación Pública N°
2/04 transcripción y documentos anexos, como también el Reglamento Interno de Juego y las Leyes que rigen la
materia, que quedan formando parte integrante del presente Contrato. El término establecido de la adjudicación,
a través de la cláusula primera, queda fijado “por el término de cinco años”.
Que, luego de iniciada la ejecución de la concesión, la firma Casino Cerro Corá S.A. acude ante la entidad
reguladora y a fs. 82/89 de autos, consta la Nota con Mesa de Entrada CONAJZAR N° 455 de fecha 17/09/07,
mediante la cual el representante de la firma concesionaria se dirige al Presidente de la CONAJZAR a efectos de
“Solicitar la prórroga de la vigencia de la concesión de explotación de juegos de azar en el Dpto. de Amambay”
entre otras cuestiones, motiva su petición en razón del “quiebre de la ecuación económica de la explotación de
marras”, ocasionado por la aplicación del IVA a los juegos de azar, el otorgamiento masivo de autorizaciones de
explotación de máquinas electrónicas de juegos de azar por parte de la Municipalidad de Pedro Juan Caballero,
la intención del municipio de imponerle el pago de tributos por la explotación de sus máquinas de juego; en fin,
la alteración de las condiciones fijadas al momento del llamado a licitación para la explotación adjudicada a la
misma, invoca además un caso análogo de fallo favorable (Res. N° 68/2005).
Que, sobre la base del pedido de prórroga formulado a la CONAJZAR, por parte del representante de la
firma Casino Cerro Corá S.A., el ente regulador se expide a través de la Res. CONAJZAR N° 71/2007 de fecha
5 de diciembre de 2007 (fs. 76/80); resolviéndose de manera favorable al interés de la concesionaria,
estableciéndose: “Art. 1) Prorrogar por cinco (5) años la vigencia del Contrato de concesión de explotación de
un Casino de Juegos de Azar en el Departamento de Amambay a la firma Casino Cerro Cora S.A “Art. 2) Fijar
como fecha de inicio de la prórroga de la vigencia de la concesión el día 2 de abril del año 2010, debiendo
ajustarse el canon fiscal a partir de dicha fecha, y con posterioridad anualmente, conforme al índice inflacionario
___________________________________________________________
que determine el Banco Central del Paraguay”; finalmente, en su art. 3 se autoriza al Presidente de la
CONAJZAR a suscribir la Addenda correspondiente al Contrato suscrito, con arreglo a la Ley 1016/97 y a ser
instrumentada ante Escribano Público.
Que, a fs. 70/74 rola Escritura Pública N° 16 de fecha 25/02/08 - Protocolo Civil “A”, autorizada por la
Escribana Pública Ana Manuela González Ramos, titular del Registro N° 46; por medio de la misma se
instrumenta la “Addenda del contrato de concesión de juegos de azar entre la Comisión Nacional de Juegos de
Azar “CONAJZAR” y la firma Casino Cerro Cora, suscrita en fecha 1 de abril de 2005”; las partes convienen:
“Clausula Primera... La presente Addenda tiene por Objeto precisar el alcance de la cláusula segunda del
Contrato en lo que respecta al plazo de vigencia de la Concesión mencionada, en atención a las
documentaciones administrativas, justificaciones legales y las obligaciones específicas a cargo de las partes...”
“Clausula Segunda... la Addenda se encuentra amparada por el art. 4 de la Ley precedentemente citada (la
1016/97), en ejercicio de la función pública planificadora de la CONAJZAR” “Clausula Cuarta: Del plazo de
vigencia de la concesión: Queda claramente establecido entre las partes, que el contrato de explotación tiene
vigencia desde el 1 de abril de 2005 hasta el 1 de abril de 2010; y la presente Addenda regirá desde el 2 de abril
de 2010 y hasta el 2 de abril de 2015 conforme a lo previsto en la Res. CONAJZAR N° 71/2007 de fecha 5 de
diciembre de 2007, siendo en consecuencia estos los plazos de vigencia de la concesión, con lo cual queda
modificada la cláusula segunda del contrato”; otra manifestación destacada por las partes es la inserta al final de
la cláusula segunda, que describe: “En virtud a lo mencionado por la Contraloría General de la República y en
atención al esfuerzo empresarial realizado por el Concesionario para la Concreción de los objetivos expuestos
por ellos; una vez iniciado el último periodo de vigencia culminado el plazo de vigencia de la concesión,
establecido en un documento, las partes tenían la opción de realizar el otorgamiento de una nueva prórroga de la
concesión”.
Que, a manera de observación, por medio de la Ley N° 2592/05 “Que modifica los arts. 2, 5, 7, 9, 10 y 12 de
la Ley N° 223/93 “Que crea la Escribanía Mayor de Gobierno”, y su modificatoria, Ley N° 1051/00, se dispuso
que la formalización de actos no previstos en dicha Ley, como lo es la Addenda señalada en el párrafo anterior,
serán formalizados ante los Escribanos de Registro, ya no ante el Escribano Mayor de Gobierno, como lo fuera
en el caso del contrato original de concesión de explotación del Casino del Departamento de Amambay
celebrado entre la CONAJZAR y la actora de la presente demanda.
Que, hasta este punto de las relaciones entre las partes no se advierten causales de agravio, la cual florece a
partir de la Resolución Comisión CONAJZAR N° 015/2010 de fecha 24 de marzo de 2010, incorporada a fs.
67/69, la cual resuelve: “Art. 1.- Revocar la Res. CONAJZAR N° 71 del 5 de diciembre de 2007, por la cual se
aprueba la solicitud de prórroga de la vigencia de la concesión de explotación de un casino de juegos de azar en
el Departamento de Amambay a la firma Casino Cerro Corá S.A., por las razones expuestas en el exordio de la
presente resolución”.
Que, en razón a la revocación efectuada, la firma Casino Cerro Corá S.A. acude ante este Tribunal de
Cuentas Segunda Sala, a los efectos de promover Demanda contencioso administrativa en contra del acto que la
instrumenta por considerarse lesionada en sus legítimos derechos peticionando su revocación.
Que, la parte demandada se funda en que la prórroga instrumentada por medio de la addenda al contrato
constituye un todo, importa una extensión de contrato a partir de que los mismos han surgido de una previa
licitación adjudicada; incluso, la Contraloría General de la República se ha expedido favorablemente con
respecto a la prórroga y que se ha producido la plena y efectiva vigencia de la addenda.
Que, la actora señala además, un obrar “Incomprensible e inteligible de la CONAJZAR”, “desafiando la

teoría de los actos propios”, basado en que como se aprecia en los documentos agregados por la demandante
___________________________________________________________
junto con su escrito de demanda, que: 1) Mediante la Nota Presidencia CONAJZAR N° 415/2010, fechado 28
de marzo de 2010 (fs. 25), se le comunica el vencimiento de la Póliza de Garantía de Cumplimiento de Contrato
N° 06.1509.31417/000, el próximo 2 de abril de 2010 y se le solicita su renovación; 2) Por Nota Presidencia
CONAJZAR N° 504/2010, fechada el 30 de marzo de 2010, se reitera la Nota N° 415/2010 para la renovación
de póliza; para luego, mediante Nota Presidencia CONAJZAR N° 493/2010, fechada, también, el 30 de marzo
de 2010, se le comunique la revocación de la prórroga otorgada a dos días del inicio del nuevo cómputo de
duración de la concesión establecido.
Que, prosigue manifestando sus agravios señalando que la CONAJZAR se ha extralimitado al proceder
“inaudita parte” y a manera de sanción no ajustada a causal expresa de nulidad establecida en la Ley especial y
considera que la revocación de la prórroga varió la situación contractual lo que le produjo un grave perjuicio
económico, daño y menoscabo directo inmediato.
Que, en su primer escrito de ampliación de demanda, la actora manifiesta agravios en razón del rechazo de
su intención de pago del canon correspondiente por la concesión de la explotación de Casino, correspondiente al
periodo 59/60 con vencimiento en mayo de 2010; asimismo, que la CONAJZAR ha mantenido la vigencia de
prórrogas concedidas a otros casinos. Luego, en una segunda ampliación, la actora enfatiza el hecho de que la
CONAJZAR haya revocado la prórroga concedida a su favor, manteniendo la vigencia de prórrogas con
respecto de otros concesionarios de casinos.
Que, por su parte, la Abogacía del Tesoro, en representación de la CONAJZAR, niega los hechos y derechos
planteados por la actora y a fin de sustentar la procedencia y validez de la Resolución recurrida sostiene la
ilegalidad de la prórroga concedida basado en el hecho de que la Ley 1016/97 consagra la necesidad de realizar
licitaciones para el otorgamiento de concesiones de explotación de casinos; por cuanto, el derecho de
explotación únicamente procede del resultado de una licitación, no de una prórroga. El otorgamiento de
prórrogas riñe los principios de libre concurrencia y de igualdad de las personas al no permitir que otros
interesados puedan presentar ofertas, asimismo, mediante la misma, se está violando la primacía del interés
general sobre el particular.
Que, los representantes de la demandada sostienen que el otorgamiento de prórroga mediante resolución va
contra lo dispuesto en la Ley al omitir el requisito del llamado a licitación. En cuanto al Dictamen favorable de
la Contraloría General de la República, materializado en la Nota CGR N° 6547 de fecha 26 de octubre de 2007,
agregada en autos a fs. 221/223, la demandada lo desacredita, fundándose para ello en la existencia de
dictámenes anteriores al respecto a la posición contraria.
Que, respecto a la existencia de derechos adquiridos por parte de la actora, los representantes de la
CONAJZAR sostienen que el otorgamiento de la prórroga no ha generado legítimos derechos, para lo cual se
sustenta en la opinión de varios doctrinarios haciendo referencia a sus opiniones referentes a la nulidad de los
actos, interpreto que en este punto, aunque sin expresarlo directamente, lo que se pretendió es dar a entender a
esta magistratura la existencia de causales de nulidad del acto administrativo que concedió la prórroga; para
luego, sostener la potestad de la CONAJZAR de revocar sus actos para lo cual cita algunos antecedentes
jurisprudenciales, otra vez sin señalar el objeto de su mención; por lo que una vez más este Miembro del
Tribunal debe descifrar la pretensión de la demandada en este punto, supongo por ello, que lo que se pretendió
fue señalar la ilegitimidad del acto que concedió la prórroga.
Que, antes que defender su posición, la demandada pasa a atacar sus propios actos al denunciar una curiosa
interpretación de “Incompetencia por razón del tiempo”, es decir, cuestiona su propia competencia para emitir
actos administrativos basándose en que al otorgar la prórroga del contrato casi tres años antes de su
vencimiento, se procedió “fuera del espacio de tiempo en que debería hacerlo”, siendo que justamente el lapso
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dentro del cual el ente regulador podría intervenir en la ejecución del contrato es durante su vigencia; tal como
lo explican las citas doctrinarias citadas, una de las cuales da el ejemplo de la Ley de Presupuesto General de
Gastos. Por los mismos fundamentos de “tiempo” ataca, además, la razonabilidad del acto de concesión dictado
por su representada.
Que, la contestación de la demandada prosigue su autoflagelación al indicar la “violación del orden de

prelación” cometido por la CONAJZAR al otorgar por Resolución la prórroga de la concesión autorizada por
Decreto. Asimismo, “aclara” que los dictámenes en los que se sustenta la Res. 71/07, solamente se han referido
al plazo de concesión no a la posibilidad de otorgamiento de prórrogas.
Que, finalmente, la contestación de la demanda hace mención a los argumentos de la actora para solicitar la
prórroga de la concesión que no vienen al caso en estudio, puesto que el acto recurrido en esta instancia es la
Resolución Comisión CONAJZAR N° 015/2010 por la cual se revoca la concesión; no así la Res. CONAJZAR
N° 71/2007 que otorgó la prórroga.
Que, tales son las síntesis de las pretensiones de las partes.
Que, previo al estudio del fondo de la controversia estimo conveniente realizar una precisión respecto a los
conceptos de Prórroga y Addenda.
Que, de acuerdo al Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Manuel Ossorio; por “Prórroga”
se entiende a la: “Concesión de un plazo mayor, antes de que expire. Prosecución de un estado de cosas”; por su
parte, “Addenda” es una locución latina que se traduce como “Texto añadido”, “lo que se agrega”. Por cuanto se
puede interpretar que lo que se discute entre las partes es la validez del acto que revocó la autorización de la
continuidad de la concesión por medio de un agregado contractual.
Que, el art. 4 de la Ley N° 1016/97 “Que establece el régimen jurídico para la explotación de los juegos de
suerte o azar”, regula que: “La planificación, el control y la fiscalización de los juegos de azar, de las actividades
de las personas físicas o jurídicas dedicadas a su explotación, al igual que las relaciones interjurisdiccionales
emergentes de la actividad reglada por esta Ley, serán ejercidos por la Comisión Nacional de Juegos de Azar...”;
por cuanto se encuentra dentro de las facultades de la CONAJZAR todo lo concerniente a las pautas
contractuales relativas a la explotación de los juegos de azar.
Que, en su art. 7 la Ley 1016/97 establece: “La concesión para la explotación de los juegos de azar de
carácter nacional se realizará exclusivamente por licitación pública, por el plazo de cinco años contados desde la
fecha de celebración del contrato, salvo las excepciones previstas en esta Ley”; ya se ha determinado e incluso
no se controvierte entre las partes, que al no encontrarse el casino alcanzado por la presente disposición, el plazo
de cinco años de duración de la concesión no limita el plazo de duración del mismo.
Que, conforme al art. 20 inc. a) de la Ley 1016/97, para la concesión de la explotación del juego
denominado “casino de juegos de azar”, necesariamente se debe llevar a cabo una licitación pública, requisito
que en el presente caso se encuentra debidamente cumplido a partir del proceso de concurso efectuado mediante
el llamado a Licitación N° 2/04 el cual ya ha sido debidamente detallado en todas sus partes, finalizando con la
adjudicación y suscripción de contrato a favor de la actora.
Que, en lo que atañe al juego de azar denominado “hipódromo”, el art. 26 de la Ley 1016/97 dispone que “El
plazo de la concesión será determinado por la Comisión Nacional de Juegos de Azar”; por su parte, en lo
referente al plazo de duración de la concesión de la explotación de los casinos de juegos de azar, la normativa
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guarda silencio al respecto.
Que, ante el silencio respecto al plazo de duración para los casinos; y siendo esta una condición necesaria
para la realización de todo negocio jurídico, considero que resulta aplicable la disposición del art. 4 de la Ley
1016/97, quedando como en el caso de los hipódromos, a cargo de la CONAJZAR la fijación de la duración del
plazo de la concesión.
Que, el Pliego de Bases y Condiciones es el que establece el plazo de duración de la concesión por cinco
años; asimismo señala que entre los documentos que definen los derechos y obligaciones se encuentra la
proforma para la garantía de fiel mantenimiento de contrato; y no habiendo en el pliego cláusula que restrinja el
otorgamiento de prórrogas y nos remitiéramos al “Formulario para Garantía de Fiel Cumplimiento de Contrato”,
que como se ha señalado previamente, forma parte del pliego y sirve como instrumento para determinar los
alcances de los derechos y obligaciones emergentes del mismo, surge que en el mismo se admite la posibilidad
de enmienda del contrato (addenda) y su prórroga.
Que, en una de las partes del “Formulario para Garantía de Fiel Cumplimiento de Contrato” se expresa que:
“Esta garantía de fiel cumplimiento de contrato se extiende a toda enmienda que las partes hayan introducido
por escrito en el Contrato precitado, durante su plazo original y durante la prórroga que le haya sido
eventualmente otorgada por la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR), aun cuando no se haya
dado aviso de dicha enmienda de Fiador, quien desde ahora renuncia a toda notificación”; luego, más adelante
en el mismo instrumento se deja constancia que: “Esta constancia vence el día..., ampliándose el plazo de su
vencimiento por periodos sucesivos de tres (3) meses, en forma automática al no ser devuelta al fiador por la
Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR), en la fecha de su vencimiento inicial, o al vencimiento de
las sucesivas prórrogas”. De este modo se puede interpretar que la “prórroga” no era una figura ajena al Pliego
de Bases y Condiciones de la Licitación en la que se basa la concesión otorgada a la firma Casino Cerro Corá
S.A. para la explotación de un casino de juegos de azar en el Departamento de Amambay.
Que, pasando al estudio en particular, del acto administrativo recurrido, Resolución Comisión CONAJZAR
N° 015/2010, se distinguen una serie de irregularidades que afectan a la validez del mismo, a saber:
Que, el dictado de la Res. N° 015/2010 fue aprobada por medio del Acta N° 5/2010 de fecha 24 de marzo de
2010, obrante a fs. 7/15 del cuadernillo de pruebas formado por la respuesta a los oficios remitidos a la
CONAJZAR sobre la base del ofrecimiento de pruebas de la actora, la sesión de la CONAJZAR que se
instrumenta en dicha Acta ha sido abierta con la presencia de cuatro de sus cinco miembros, produciéndose
luego el retiro de la sesión de uno más en el momento previo a la votación de la pertinencia del acto
administrativo que motiva la presente demanda.
Que, en el octavo punto del orden del día del Acta N° 5, se agenda la “Consideración de la Resolución por la
cual se deja sin efecto la Res. N° 71/2007”, que luego de su desarrollo es considerado como punto N° 7,
momento en el cual el miembro representante del Ministerio del Interior, Abog. Lugo, toma la palabra y solicita
la prórroga del estudio del tema por considerar que se requiere dictamen de la Procuraduría General de la
República; luego expresa, que al no tener una opinión formada debe consultar con su representado, el Sr.
Ministro del Interior y “procede a retirarse de la sesión siendo las 10:48 hs.” (sic). El representante de la
DIBEN, Dr. Gómez, mociona el rechazo del pedido de prórroga y señala que el Abog. Lugo podrá emitir su
decisión, conforme a la aplicación del Acta 7. Finalmente la Comisión resuelve la aprobación y firma de la
citada Resolución.
Que, el “Acta 7” mencionado por el representante de la DIBEN, instituye el “Reglamento de
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Funcionamiento y Organización de la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR)”, fue suscrito en
fecha 4 de marzo de 1999 y su copia autenticada se encuentra a fs. 30/32 del cuadernillo de pruebas.
Que, el “Reglamento de Funcionamiento y Organización de la Comisión Nacional de Juegos de Azar

(CONAJZAR)”, o Acta 7; dispone: “Art. 1.- La Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR) adopta el
siguiente funcionamiento:... 1.2.- Se considerará que existe quórum necesario para la reunión de la CONAJZAR
con la presencia de por lo menos 3 (tres) miembros. Las decisiones adoptadas en los casos en que no estén
presentes todos los miembros, serán plenamente validas, debiendo notificarse a los miembros ausentes, dentro
de los 2 (dos) días hábiles, las decisiones tomadas; para que exprese su oposición, si hubiere, dentro de 3 (tres)
días hábiles perentorios o improrrogables. Si guardan silencio será considerada como consentida la medida o
resolución adoptada”.
Que, tanto el Acta N° 5/2010, como la Res. 015/2010, se encuentran fechadas el 24 de marzo de 2010; por
cuanto se evidencia el incumplimiento del art. 1 ap. 1.2 del Reglamento de la CONAJZAR, puesto que no se
notificó la decisión tomada al representante de las Municipalidades que se encontraba ausente, ni al del
Ministerio del Interior que se retiró antes de la decisión, por ende, también ausente; en este último caso, incluso
dicho representante con posterioridad ha expresado su oposición a la decisión de revocación conforme a
constancia de fs. 43/45 del cuadernillo de pruebas.
Que, el art. 1, ap. 1.3 del Reglamento de la CONAJZAR, establece: “Las decisiones adoptadas por la
CONAJZAR será por simple mayoría El Presidente tendrá voz, pero no voto, salvo cuando haya empate, en
cuyo caso deberá votar para desempatar”, en virtud a esta disposición reglamentaria, se colige que la decisión de
la revocación de la concesión de la explotación del casino otorgada a la actora, no ha respetado el requisito de
decisión de la mayoría, por cuanto que el representante de las municipalidades se encontraba ausente y el retiro
del representante del Ministerio del interior antes de su votación; razones estas que implican que la decisión fue
adoptada por sólo dos de sus miembros, dado que el voto del Presidente únicamente se produce en caso de
empate, lo que en este caso no ocurrió, ya he mencionado que el dictado de la resolución no demoró lo necesario
para dar tiempo a la recepción de las decisiones de los dos miembros ausentes.
Que, en la siguiente sesión de la CONAJZAR, instrumentada en el Acta N° 6/2010 de fecha 7 de abril de

2010, adjuntada a fs. 31/36 del cuadernillo de pruebas, como primer punto de su agenda se fija la “Firma del
Acta de la sesión N° 05 de 24 de marzo de 2010”, por la que irregularmente se aprobara la revocación de la
prórroga de concesión otorgada a la actora; en sus puntos 05, 06 y 07 se establece el tratamiento de la
“Consideración de las Resoluciones que dejan sin efecto las Resoluciones CONAJZAR N° 63/2007, 64/2007 y
65/2007” que otorgaran prórrogas de concesión de explotación de casinos a lar firmas S.E.S. (Asunción),
Casinos Paraguayos S.A. (Itapúa) y Azar Internacional S.A. (Alto Paraná).
Que, de una manera completamente ilógica el representante de la DIBEN que en la sesión anterior rechazó
la espera hasta un dictamen de la Procuraduría General de la República, en esta ocasión mociona su espera y la
Representante de las Gobernaciones, que en la sesión anterior votó por la revocación de la prórroga, ahora lo
hace por la negativa. Por cuanto, en un plazo de menos de quince días, se evidencia una infundada modificación
de criterio de la CONAJZAR con respecto a una misma cuestión (venire contra factumproprium non valet), la
prórroga de concesiones de explotación de Casinos de Juegos de Azar. Asimismo, se aprecia una manifiesta
discriminación hacia la actora, puesto que de haber modificado su criterio, la CONAJZAR debió emitir un
nuevo acto a favor de Casino Cerro Corá S.A. para la continuidad de su concesión.
Que, un principio fundamental de todo ordenamiento jurídico es el de la “no contradicción”, más aun en
materia administrativa en donde la coherencia es exigida como presupuesto de seguridad jurídica; de esto se
desprende, que cuando dos voluntades administrativas se contradicen, solamente puede reconocerse una de
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ellas, por principio se considera que prevalece la más reciente como la legítimamente eficiente; en este caso, de
decisiones divergentes como lo es la producida por la CONAJZAR de revocar una prórroga de concesión y
mantener vigentes otras tantas, el criterio que debe prevalecer es el de la procedencia de la vigencia de las
prórrogas, por ser la última emitida al respecto.
Que, en materias en las que el Estado actúa como regulador de actividades, el principio de seguridad jurídica
exige que todo administrado sepa a qué atenerse en su relación con la administración; es decir, deben existir
reglas claras y precisas. El principio de seguridad jurídica se relaciona con el de legalidad, sin los cuales no
puede haber libertad jurídica y previsibilidad legal, estos principios permiten a los ciudadanos prever de manera
razonable la certeza de las consecuencias que puedan derivar de sus actos a la luz de la regulación vigente al
momento de su ejecución. Los actos administrativos tendrían que estar formulados de manera muy clara y
precisa, de tal forma que cualquier ciudadano pueda entender el alcance de los mismos y la CONAJZAR, como
encargada de la regulación, aplicación y fiscalización de las actividades relacionadas a los juegos de azar, no
puede excederse y ejercer sus facultades de manera arbitraria, mucho menos cuando actúa en función de su
imperium, sino que su actuación se ve limitada por la Ley.
Que, en este punto, vale traer a colación el incuestionable y universalmente aceptado principio de legalidad,
dogma jurídico con mayor preponderancia aún en derecho administrativo, según el cual todo acto de la
Administración goza de la presunción de legitimidad -admitiendo prueba en contrario- pero siempre bajo la
excluyente condición de que “... se cumplan con los requisitos de regularidad y validez relativos a competencia,
legalidad, forma legal y procedimiento correspondientes”.
Que, el acto administrativo recurrido se convierte en ilegítimo y arbitrario; pues si bien, ha sido dictado por
autoridad competente, no lo ha sido respetando las formas previstas por la norma que reglamenta el
funcionamiento de la CONAJZAR, que rige para la adquisición de los efectos previstos.
Que, en cuanto a la potestad de la CONAJZAR de revocar sus propios actos, ésta no es absoluta, se
encuentra limitada a los derechos de los particulares que pudieran verse afectados por la medida. La revocación
constituye un medio de extinción del contrato, pudiendo producirse por dos circunstancias: 1) por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia; y 2) por razones de ilegitimidad; esta última es la causal que pareciera
querer invocar la demandada “en este punto incierto” de su escrito de contestación. Por ende, en uno de los
casos se procede sobre un acto regular (oportunidad) y en otro respecto de un acto irregular (ilegitimidad). Otro
medio de extinción del contrato es la anulación.
Que, sobre el particular, Miguel S. Marienhoff, en su obra Tratado de Derecho Administrativo-T. II

“Servicios Públicos. Actos de la Administración Pública”; ha señalado: “507. Extinción de actos de contenido
“individual” o “particular”. a) “Revocación”. Un sector doctrinal limita la revocación a razones de oportunidad,
en tanto que la anulación la refiere a cuestiones de legitimidad; pero mientras unos autores estiman que la
revocación es actividad administrativa, y la anulación materia propia de la jurisdicción judicial (o jurisdicción
contencioso administrativa, en algunos ordenamientos), otros consideran que la Administración Pública puede
asimismo revocar como anular los actos administrativos”; para luego aclarar “Hay quienes sostienen que la
extinción del acto por razones de “ilegitimidad” puede efectuarla, en determinados supuestos, la Administración
Pública, y que en otros supuestos debe efectuarla el órgano jurisdiccional judicial. En materia de extinción del
acto administrativo por razones de “ilegitimidad” es éste el criterio que prevalece en la doctrina, y que
comparto”. Asimismo, establece una distinción entre las dos causales de revocación, entendiendo que:
“Revocación por razones de “oportunidad”. La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia,
tiende a satisfacer más adecuadamente las exigencias del interés público. No se refiere a cuestiones de
“legitimidad”. La necesidad de satisfacer más adecuadamente las exigencias del interés público, aparece aquí
como consecuencia de cambios en las “circunstancias de hecho” operadas con posterioridad a la emisión del
___________________________________________________________
acto que se revoca. Hablar de revocación por razones de oportunidad equivale a hablar de revocación por
razones de interés público... La revocación por razones de “ilegitimidad” tiene lugar en supuestos de actos
administrativos emitidos en contradicción con el orden jurídico positivo vigente, o en contravención a los
principios básicos sobre “legitimidad” establecidos al respecto por la ciencia jurídica. Su carácter esencial es el
de responder a un vicio de “legitimidad”, no a un vicio de “mérito”, y el de responder a un vicio “originario” del
acto administrativo, es decir a un vicio concomitante con la emisión del acto, a un vicio “congénito” en suma”.
Que, el límite de la administración para revocar sus actos depende de que el acto administrativo haya o no
creado derechos; si no los creó el acto puede ser revocado administrativamente, ya se trate de acto regular o
irregular; si el acto creó derechos, de ser regular (como el caso de autos) no podrá ser revocado por la
administración basada en su ilegitimidad; si el acto es irregular y aun así ha creado derechos la administración
podrá extinguirlo, pero recurriendo a instancia jurisdiccional. En este orden de ideas, si el acto no genera
derecho a favor del administrado, la regla la constituye la revocación en sede administrativa; una vez que se
haya formado un derecho a favor del particular, la regla se invierte y es el órgano jurisdiccional quien tiene
competencia para anular el acto quien debe intervenir a petición de la administración.
Que, el acto de concesión y su posterior prórroga, generan efectivos derechos al actor. Así la doctrina
considera “Concesión. Es el acto por el que la Administración, en virtud de las atribuciones derivadas del
ordenamiento positivo, confiere a una persona un derecho o un poder que antes no tenía. La concesión otorga así
un status jurídico, una condición jurídica, un nuevo derecho” (Roberto Dromi-Tratado de Derecho
Administrativo).
Que, el Tribunal de Cuentas y la propia Corte Suprema de Justicia, en reiterados fallos han reconocido la
“acción de lesividad”, como acción que habilita a la administración a impugnar ante el órgano judicial
competente, un acto administrativo irrevocable en sede administrativa, para que la propia administración
demande la anulación de un acto suyo, que haya declarado derechos a favor de un particular, pero que lesiona
intereses de la administración. La nulidad del acto administrativo, por la misma presunción de legitimidad de la
que goza, no admite su declaración sin antes haber sido debidamente alegada y probada enjuicio.
Que, el Tribunal de Cuentas Primera Sala, en la causa “Asociación Rural del Paraguay c. Res. N° 169, de
fecha 24/oct/95 y la N° 43 de fecha 22/mar/96, dic. por la Intendencia Municipal de Pedro Juan Caballero”, al
resolver el juicio a través del Ac. y Sent. N° 21 de fecha 20 de abril de 1998, ha expresado: “Un modo correcto
de actuar hubiera sido, se así hubieren méritos para ello, la vía de la Acción de Lesividad, mediante el cual la
Administración Pública demanda en sede civil al particular beneficiario del acto administrativo para obtener la
revocación o rescisión justificada del acto administrativo que beneficia al o los administrados. Porque cuando el
acto administrativo beneficia al a los administrados el mismo pasa a constituir un derecho de propiedad
constitucionalmente protegido, irrevocable por la propia administración...”; posteriormente, por medio del Ac. y
Sent. N° 600, de fecha 20 de octubre de 2000, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, confirma dicho criterio
y agrega: “La pretensión fue dirigida correctamente contra ella, existiendo un acto administrativo de carácter
concreto, que a criterio de la accionante habría estado vulnerando un derecho subjetivo anteriormente
reconocido. Como bien lo señalara el a quo, la Administración no está facultada para revocar per se sus propios
actos, cuando ellos han dispuesto derechos subjetivos a favor del administrado. Agregamos, que esa
imposibilidad encuentra mayor asidero fue acreditado un principio de ejecución del derecho reconocido... Si
consideramos que, la solicitud de rescisión fue presentada en fecha 28 de setiembre de 1995 (Expte. 22045) en
mesa de entradas de la Municipalidad de Pedro Juan Caballero, surge evidente que el acuerdo contractual ya
había estado en plena ejecución. La rescisión unilateral del contrato, en propia sede y sin haber oído a todos los
involucrados vulnera el principio, de defensa de los derechos. Además, habiéndose invertido sumas monetarias,
configuraría una situación análoga al enriquecimiento ilegítimo...”.
___________________________________________________________
Que, del mismo modo, en el juicio “Barcos y Rodados S.A. c. Nota N° 297 de fecha 9 de octubre de 1995,
dic. por el Ministerio de Industria y Comercio”, el Tribunal de Cuentas Primera Sala ha resuelto el Ac. y Sent.
N° 54 de fecha 11 de junio de 1997, en el cual expresara: “Que, por último, y como otra causal de irregularidad
del administrativo cuestionado, se señala que la determinación contenida en nota de fs. 41 es el hecho de que el
Órgano Público no puede revocar sus propios actos, que han pasado al derecho público subjetivo público del
ciudadano (en el caso, el otorgamiento de autorización para Mir Villamayor, y éste para CALIMA S.R.L., para
operar bajo escudo de Barcos Rodados S.A.), porque la autoridad no puede venir contra sus propio actos (Venire
contra propriumfactum), para evitar la contradicción insostenible entre las funciones de Juez y parte. Por dicha
razón, la doctrina y legislación uniforme ha establecido la Acción de Lesividad, mediante la cual la Autoridad
Pública debe perseguir la revocación de sus propios actos ante la Justicia Civil (fuero del ciudadano) y no por la
vía directa, que de ser consentida, implicaría también un caso de justicia por mano propia”.
Que, otros fallos relevantes lo constituyen los siguientes Acuerdos y Sentencias del Tribunal de Cuentas
Primera Sala: N° 184 de fecha 30 de octubre de 2000, “juicio: Juana Nelida Barrios de Martínez, contra Res. N°
162/98, J.M., del 7 de setiembre de 1998; la N° 190 J.M., y la N° 200/98, del 20 de noviembre de 1998, dictadas
por la Municipalidad de Mariano Roque Alonso”; el N° 76/2005 “Expediente: “WATTS Alimentos S.A., contra
Res. N° 50/2000, de fecha 14 de diciembre de 2000, dictada por el Consejo de Tributación”; y el Ac. y Sent. N°
310 de fecha 23 de abril de 2002 de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia Expediente “Caja de Seguros
Sociales de Empleados y Obreros Ferroviarios c. Resolución C.A. N° 1939/99, de fecha 15 de setiembre de
1999, dict. por el Consejo de Administración del Instituto de Previsión Social”.
Que, la revocación de un acto administrativo constituye una medida excepcional, que altera su normalidad,
no en vano se reconoce y la mayoría de los representantes de las entidades públicas que acuden a la jurisdicción
contencioso administrativa, sostienen sus escritos sobre la base de la presunción de regularidad y validez de los
actos administrativos dictados por los mismos en uso de sus atribuciones y con los alcances otorgados. Por ello,
la revocación sólo podrá ser admitida, cuando exista una discordancia manifiesta con el interés público, o se
haya violado una normativa jurídica.
Que, en la obra ya citada, Marienhoff, en concordancia con el criterio expuesto anteriormente, señala que:
“Los actos jurídicos, sean éstos de derecho privado o público, no se emiten para ser “extinguidos”, sea ello
mediante revocación o anulación, sino para ser cumplidos y respetados como criterios reguladores de las
situaciones que contemplan: se emiten para lograr un cometido. Ese es el rasgo esencial de todos los actos
jurídicos. Sería insensato pretender que los actos jurídicos se emiten para ser extinguidos. Cuando
excepcionalmente se produzcan situaciones que reclamen que los actos jurídicos sean privados de vigencia, el
derecho proporciona los medios para ello: revocación y anulación, tratándose del acto administrativo. Pero esto
no es lo normal, sino precisamente lo “anormal”, lo excepcional, pues lo corriente es que el acto administrativo
guarde armonía con el “interés público” o con el “orden jurídico positivo”, no siendo necesaria entonces su
extinción. Pretender que la revocación del acto administrativo pertenece a la “esencia” de éste, implica afirmar
que, como principio, todos los actos administrativos requieren su extinción, sea por razones de interés público o
de ilegitimidad. Pero esto es irrazonable, pues, como digo, lo común o habitual es el principio contrario, o sea
que todos los actos administrativos se reputan armónicos con el interés público y con el orden jurídico positivo.
¿Acaso el acto administrativo no goza de la “presunción de legitimidad”?”.
Que, la esencia del acto administrativo no se encuentra construida sobre base mutable de la revocación, el
principio rector del acto administrativo y su fuerza, se centran en su presupuesto de estabilidad, inmutabilidad y
certidumbre.
Que, el hecho de que la administración no pueda alterar los actos administrativos que declaran derechos
subjetivos a favor de los administrados encuentra sustento en las normativas constitucionales que garantizan la
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propiedad, desde luego, los derechos adquiridos por el particular pasan a engrosar sus derechos patrimoniales
que el estado por su función de tal, se ha comprometido a resguardar de todo menoscabo.
Que, en lo particular, mi parecer es que la prórroga de las concesiones de casinos de juegos de azar, no
implican en sí misma una figura pasible de ser declarada su ilegitimidad, reconociendo, por el contrario, que
puede constituir un valioso instrumento para la administración, pudiendo resultar aconsejable desde el punto de
vista técnico y financiero en ciertas situaciones.
Que, conforme los argumentos expuestos antecedentemente, también desde un enfoque exclusivamente
formal, concluyo igualmente que no queda a esta Magistratura otro camino que determinar la nulidad del acto
recurrido Resolución Comisión CONAJZAR N° 015/2010 de fecha 24 de marzo de 2010. En consecuencia,
voto es por la admisión de la presente demanda, debiéndose proceder a la anulación del acto administrativo
recurrido, con imposición de costas a la perdidosa. Es mi voto.
Los Dres. Ojeda y Verón Duarte manifestaron: Adherirse al voto por los mismos fundamentos.
Por el mérito que ofrece el Acuerdo y Sentencia y sus fundamentos, el Tribunal de Cuentas, segunda sala.
Resuelve: Hacer lugar a la presente demanda contencioso administrativa, instaurada por la Firma Casino Cerro
Cora S.A. contra la Res. N° 015/2010, dictada por la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR).
Revocar la Res. N° 015/2010, dictada por la Comisión Nacional de Juegos de Azar (CONAJZAR). Imponer las
costas, a la parte vencida. Anotar, registrar y remitir una copia a la Excma. Corte Suprema de Justicia.- Arsenio
Coronel Benítez.- Gregorio Ramón Rolando Ojeda.- Amado Verón Duarte.- Sec.: Diego Mayor Gamell.-
___________________________________________________________

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Voces: ARBITRARIEDAD ~ CASINO ~ COMPETENCIA ~ CONCESION ~ CONTRATO

ADMINISTRATIVO ~ DERECHO ADQUIRIDO ~ FACULTADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~

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Texto Completo: Asunción, noviembre 29 de 2011

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