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FICHE DE SYNTHÈSE

Nouvelles approches en matière

de subventions aux intrants agricoles
Les subventions aux intrants peuvent permettre de circonscrire les risques liés à l’adoption rapide de nouvelles
technologies et aider les distributeurs d’intrants à réaliser des économies d’échelle, lesquelles, en retour, permettent à
ces derniers de réduire les prix appliqués aux agriculteurs. Néanmoins, le regain d’intérêt porté aux subventions des
engrais en Afrique sub-saharienne doit s’orienter vers la recherche de solutions durables aux défaillances du marché.
Des subventions adaptées au marché accordées de manière ciblée, par exemple, sous forme de bons d’achat ou d’aides
compensatoires peuvent être utilisées pour lancer les marchés d’intrants agricoles. De telles subventions peuvent
stimuler la demande sur les marchés privés et couvrir certains coûts de démarrage associés à l’entrée de distributeurs
privés sur les marchés des facteurs de production. Comme toutes les subventions, elles doivent être utilisées avec
prudence car elles ont un coût d’opportunité élevé en termes de biens publics productifs et de dépenses sociales. Elles
risquent en outre d’être utilisées par des intérêts politiques et irréversibles une fois mises en œuvre.

La productivité agricole a connu une croissance rapide dans les lieux où les
semences et les engrais améliorés ont été largement adoptés, mais pas dans
les endroits où cette adoption a tardé à se faire. En Afrique sub-saharienne
notamment, les défaillances du marché sont toujours fréquentes dans le
cas des semences et des engrais, en raison du niveau élevé des coûts de
transaction, des risques et de la taille réduite des marchés empêchant la
réalisation d’économies d’échelle. Par conséquent, le faible taux d’utilisation
de semences et d’engrais améliorés constitue l’un des principaux obstacles
à l’augmentation de la productivité agricole en Afrique sub-saharienne.
Le récent regain d’intérêt porté aux subventions aux intrants agricoles pour
pallier les défaillances du marché doit mettre l’accent sur la recherche de
solutions durables.
Les subventions aux intrants agricoles ont été testées dans de nombreux pays
en développement dans les années 1960 et 1970. Cependant, comme elles
n’ont pas répondu aux attentes, ces subventions ont été progressivement
supprimées dans le cadre des politiques de libéralisation et de privatisation
qui ont débuté dans les années 1980. A chaque fois que des subventions
directes ont été utilisées pour promouvoir l’utilisation de semences et
d’engrais, les résultats ont presque toujours été décevants. Le coût des
subventions a été élevé et non durable et les faibles avantages générés ont
profité aux grands exploitants. Malgré ce bilan, les subventions aux intrants
agricoles continuent d’être fortement plébiscitées par les agriculteurs et les
dirigeants politiques qui ont conscience du poids électoral de ces derniers.
Au cours des dernières années, les pays ont testé de nouvelles manières
d’accorder des subventions qui stimulent le développement du marché.
Ces subventions adaptées au marché peuvent se justifier dans certains cas
pour y établir les bases durables de marchés d’intrants sous l’impulsion
du secteur privé.
Quels sont les avantages des subventions aux
intrants agricoles ?
Différents éléments peuvent justifier le recours aux subventions aux intrants
agricoles : les avantages économiques (supérieur aux avantages privés), les
avantages environnementaux (les subventions compensent les externalités
négatives) et les avantages sociaux (les subventions permettent de réduire la
pauvreté ou de fournir des filets de sécurité). Deux questions doivent être
traitées par les responsables politiques lorsqu’il s’agit de déterminer si les
subventions sont ou non un instrument approprié pour promouvoir une
utilisation accrue des intrants agricoles :
1. Les avantages économiques générés par les subventions aux
intrants agricoles au profit de la société sont-ils supérieurs au coût
des subventions ? Les subventions aux intrants agricoles peuvent présenter
des avantages économiques pour la société de plusieurs manières :
• Elles peuvent stimuler le développement du marché des intrants agricoles
en compensant les coûts de distribution initiaux jusqu’à l’expansion du
marché, la réalisation d’économies d’échelle et la baisse des prix.
• Elles peuvent encourager l’adoption et la diffusion de technologies
nouvelles en réduisant les risques et les coûts initiaux liés à l’apprentissage
d’une nouvelle technique.
• Elles peuvent permettre de dépasser l’absence ou l’imperfection des
marchés de crédits ou d’assurances accessibles aux agriculteurs qui
entraînent une utilisation d’intrants en quantité sous-optimale par les
agriculteurs en manque de liquidités.
• Elles peuvent compenser les taxes ou les contrôles des prix des produits
agricoles qui rendent l’utilisation des intrants non rentable financièrement.
• Elles peuvent générer des externalités environnementales positives liées à
l’augmentation de la fertilité des sols et à leur conservation, en réduisant
l’érosion des sols, la déforestation et les émissions de dioxyde de carbone.
2. Dans quelles circonstances les subventions aux intrants se
justifient-elles pour des raisons sociales plutôt que pour des raisons
économiques ? Le versement de subventions aux intrants agricoles en vue
d’atteindre des objectifs non-économiques ne peut se justifier que si ces
subventions représentent l’option la plus rentable pour atteindre un objectif
social déterminé par rapport à d’autres instruments tels que l’aide
alimentaire et les transferts financiers. Le fait que les subventions aux
intrants soient moins coûteuses que l’aide alimentaire dépend des coûts
relatifs que représentent pour les pouvoirs publics l’acquisition d’intrants
et de denrées alimentaires et la distribution de ces produits aux ménages
qui en ont besoin. L’efficacité des subventions dépend également de la
production alimentaire supplémentaire susceptible d’être générée par dollar
de subvention aux intrants distribués et utilisés par les agriculteurs. Elle est
aussi fonction des autres économies qui peuvent être réalisées comme la
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diminution des frais de transport pour accéder aux marchés et la disparition
des frais de manutention résultant de la vente d’une partie de la récolte des
agriculteurs pour rembourser des emprunts.
Lorsque les marchés alimentaires fonctionnent mal, la distribution
d’intrants subventionnés ou d’aide alimentaire peut permettre de garantir
la sécurité alimentaire des ménages ruraux qui dépendent de l’agriculture
pour leur subsistance. En revanche, lorsque les marchés alimentaires
fonctionnent correctement, les transferts financiers permettant aux ménages
d’acheter de la nourriture peuvent être plus appropriés, en particulier dans
les régions marginales où les investissements dans la production alimentaire
reposant sur l’utilisation d’intrants améliorés sont risqués.
Les subventions aux intrants agricoles doivent être
adaptées au marché.
Les stratégies de promotion de l’utilisation d’intrants améliorés doivent tirer
des enseignements du passé. Dans la pratique, il a été difficile de mettre en
œuvre des programmes de subventions aux intrants sans soumettre les
pouvoirs publics à des coûts extrêmement élevés et sans donner lieu à des
effets indésirables sur le marché et la distribution. En Zambie par exemple,
37% des dépenses publiques dans le domaine de l’agriculture ont été
consacrées aux subventions des engrais en 2004-2005 (figure 1). La majorité
de ces subventions ont bénéficié à des agriculteurs relativement aisés plutôt
qu’aux petits exploitants qu’elles étaient censées favoriser. Entre temps, on a
assisté à une chute des investissements dans les biens publics essentiels que
sont la recherche et la vulgarisation nécessaires pour augmenter la
productivité.
Bien que l’objectif à long terme des responsables politiques doive être
l’émergence de marchés d’intrants viables reposant sur le secteur privé,
des subventions peuvent se justifier de manière temporaire pour favoriser
l’utilisation des semences et des engrais. Lorsque des subventions aux
intrants sont accordées, il importe de les mettre en œuvre de manière à
encourager une utilisation efficace des intrants dans le cadre d’un ensemble
de techniques de production améliorées. De plus, ces subventions ne doivent
pas créer de distorsion des prix des différents intrants utilisés par les
agriculteurs qui favoriserait une utilisation inefficace économiquement.
Lorsqu’elles sont utilisées dans le cadre d’une stratégie plus globale pour
faire face aux contraintes de l’offre et de la demande, des subventions aux
intrants bien conçues peuvent aider à surmonter les défaillances temporaires
du marché. Les subventions doivent avant tout être adaptées au marché.
Elles doivent contribuer au développement de marchés d’intrants fondés sur
le secteur privé, viables et compétitifs et ne pas leur être défavorables. Des
subventions adaptées au marché doivent être destinées aux agriculteurs
pauvres pour encourager l’utilisation des intrants par ceux qui ne les
utiliseraient pas sans l’aide des subventions. En outre, ces subventions ne
doivent pas déplacer les ventes commerciales existantes. Il convient de les
appliquer pendant une durée limitée selon un calendrier précis qui prévoit
de les faire disparaître progressivement une fois les objectifs fixés atteints.
Alors que les volumes augmenteront, les prix sur le marché des semences et
des engrais améliorés diminueront pour atteindre les prix réels, réduisant
ainsi le besoin de subventions.
Les bons d’achat, les aides compensatoires et les garanties partielles
d’emprunt sont des instruments qui peuvent être utilisés pour mettre en
œuvre des subventions adaptées au marché. Au Malawi, dans le cadre du
programme « Facteurs de production actifs » (Inputs for Assets), des bons
d’achat ont été distribués uniquement à ceux qui avaient participé à un
projet de travaux publics. Cette méthode permettait d’atteindre une certaine
catégorie d’agriculteurs, étant donné que les exploitants les plus aisés étaient
La présente fiche est extraite du Rapport 2008 de la Banque mondiale sur le développement dans le monde, L’agriculture au service du développement. D’autres informations et des
sources détaillées figurent dans ce rapport. Celui-ci utilise une typologie simple des pays en fonction de la contribution de l’agriculture à la croissance générale, de 1990 à 2005, et du
pourcentage des ruraux pauvres dans le nombre total des pauvres (2 dollars par jour en 2002). Dans les pays agricoles (essentiellement en Afrique), l’agriculture contribue de manière
significative (>20%) à la croissance totale. Dans les pays en transformation (essentiellement en Asie), les secteurs non agricoles sont dominants, mais la grande majorité des pauvres
vit en zone rurale. Dans les pays urbanisés (essentiellement en Amérique latine, en Europe et en Asie centrale), les pauvres sont plus nombreux en zone urbaine, mais la pauvreté est
souvent plus grande dans les zones rurales.
Figure 1. Répartition des dépenses publiques consacrées à
l’agriculture en Zambie, 2004-2005
Aide pour la
sécurité alimentaire
Agence nationale des et la sécheresse
réserves alimentaires 11% Investissements
(vente maïs) irrigation
15% 3%
Infrastructures
2%
Emoluments
personnels
20%
Programme
de soutien
pour les angrais Fonds
37% opérationnels
11%
Source : Jayne, T. S., J. Govereh, Z. Xu, J. Ariga, et E. Mghenyi. 2006a. “Factors
Affecting Small Farmers’ Use of Improved Maize Technologies: Evidence from Kenya
and Zambia.”, document présenté lors de la réunion annuelle de l’Association interna-
tionale des économistes agricoles (IAAE), 12 août, Gold Coast, Queensland, Australie.
moins susceptibles de participer à ce type de projet. Les bons d’achat étaient
échangeables chez les fournisseurs agricoles, ce qui a permis de renforcer
la demande d’intrants et d’accroître les ventes (et les bénéfices) des
distributeurs privés. Plus récemment, le gouvernement du Malawi a cherché
à stimuler fortement la demande en procédant à une distribution à grande
échelle de bons d’achat (environ 3,5 millions de bons en 2006-2007).
Les agriculteurs doivent verser une somme d’argent lorsqu’ils échangent
le coupon. Le prix pratiqué équivaut à environ un tiers du prix de vente de
l’engrais. En raison de l’étendue de ce programme, le coût budgétaire a été
difficile à maîtriser et le déplacement des ventes commerciales d’engrais
des petits exploitants a été élevé.
Au Mali et au Nigeria, des aides compensatoires ont été fournies aux
organisations de producteurs pendant une période initiale consacrée à
l’achat, à l’essai et à l’apprentissage des nouvelles technologies. Des garanties
d’emprunt partielles ont été utilisées efficacement pour soutenir la mise en
place d’un réseau de distributeurs d’intrants agricoles au Malawi et au Kenya.
Les subventions aux intrants doivent
s’inscrire dans une stratégie globale de
renforcement de la productivité.
Les programmes de promotion des intrants agricoles doivent être exhaustifs
et diversifiés pour être menés à bien. Ils doivent non seulement comprendre
des mesures destinées à améliorer l’offre des intrants (par exemple, la
suppression de droits et de taxes, l’amélioration des infrastructures de
transports, le soutien aux partenariats stratégiques public-privé pour mettre
en place des structures régionales d’achat et de distribution, le renforcement
des réseaux de distributeurs d’intrants et le soutien financier aux fournisseurs
d’intrants), mais aussi des mesures visant à renforcer la demande d’intrants
(par exemple, l’amélioration des connaissances et des compétences des
agriculteurs, la promotion de la disponibilité et de l’utilisation de pratiques
complémentaires telles que l’irrigation des sols et les matières organiques et
l’amélioration de la performance des marchés pour faire monter les prix et
réduire les risques). Par conséquent, la construction de marchés des intrants
agricoles va de pair avec la construction de marchés de produits agricoles et
l’intégration des agriculteurs à ces marchés.