Nem tanto ao mar nem tanto a terra: elementos para uma análise do sistema

partidário brasileiro1

Carlos Ranulfo Melo

Introdução

Na maior parte de sua trajetória como nação independente, o Brasil não reuniu
condições minimamente favoráveis para o surgimento e posterior consolidação de um
sistema partidário moderno. Desde meados do século XIX o país experimentou tantas
formações partidárias quantas foram as mudanças de regime político, de forma que
mesmo os partidos que poderiam ter criado vínculos entre a população não lograram
tempo para fazê-lo. No século XX, após três décadas de uma experiência republicana
oligárquica, o processo de construção de identidades coletivas teve inicio nos anos 30,
sob a tutela de um estado autoritário. Finalmente, a democracia surgiu de forma tardia e
quando o fez, trouxe no seu bojo um sistema eleitoral que dificultava, e ainda dificulta a
identificação dos partidos pelo eleitorado. No plano das relações políticas o personalismo
sempre reinou de forma absoluta sendo comum encontrar, entre as principais lideranças,
um comportamento avesso à existência e funcionamento dos partidos. Tudo isso
contribuiu para que a construção de um sistema partidário dotado de vínculos com a
sociedade e capaz de conectá-la ao processo decisório fosse tarefa extremamente difícil,
quando não fadada ao fracasso.
Pelo menos em parte, tinha razão Sartori (1982) quando, na apresentação da
edição brasileira do clássico Partidos e Sistemas Partidários, referia-se ao sistema
partidário nacional como carecendo de um mínimo de estruturação e se encontrando em
permanente estado de fluxo. Transcorridos vinte anos, Mainwaring (2001), analisando as
taxas de volatilidade eleitoral, os vínculos entre os cidadãos e os partidos, bem como a
estrutura organizacional destes últimos, ainda apontava o caso brasileiro como um típico
exemplo de subdesenvolvimento institucional.

1
Texto publicado originalmente em MELO, Carlos Ranulfo e ALCANTARA, Manuel (eds.), A
DEMOCRACIA BRASILEIRA: BALANÇO E PERPSEPCTIVAS PARA O SÉCULO 21. Editora da
UFMG, 2007.
 De fato, os partidos brasileiros estão longe de apresentarem a solidez de seus
similares europeus. A questão é saber se, dadas as condições em que sempre operaram, e
que de certa forma ainda operam, seria de se esperar o contrário. Certamente não. O atual
sistema partidário brasileiro, cuja origem remonta a 1979 e que aqui será analisado,
mantém elevados graus de fragmentação e, a depender do nível que se examine, de
volatilidade. Entre os eleitores as taxas de identificação partidária são baixas e a
confiança nos partidos pequena. Não obstante, e contrariando diagnósticos mais
pessimistas (Sartori, 1991; Mainwaring, 1993 e 2001; Ames, 2003), a seqüência de
eleições e, em especial, a dinâmica das disputas presidenciais, vem permitindo que o
sistema adquira estabilidade e consolide uma estrutura de competição moderada.
Ademais, como tem mostrado alguns autores (Figueiredo e Limongi, 1999, 2002 e 2005;
Amorim Neto 2000; Santos 2003; Inácio 2006) os partidos controlam o jogo político em
um nicho crucial: o Congresso Nacional. Ainda que tal controle não seja capaz de evitar
uma parcela dos deputados eleitos troque de legenda durante o mandato, é suficiente para
que os partidos atuem com bom grau de disciplina e as coalizões sustentem governos.
Analisar o sistema partidário brasileiro não é, como se verá, uma tarefa das mais
simples. Para tentar cumpri-la o texto está organizado da seguinte maneira. Na primeira
parte é feita uma incursão pela história com o objetivo de situar o leitor diante da
seqüência de formações partidárias que o país apresentou de sua independência até os
dias de hoje. A segunda parte é dedicada a uma breve apresentação do arranjo
institucional no qual operam os partidos, com destaque para o funcionamento do sistema
eleitoral. A evolução do atual sistema partidário, com base no desempenho eleitoral dos
seus principais partidos é o tema da terceira parte. Posteriormente, aborda-se o sistema
partidário no legislativo, sua relação com o sistema partidário eleitoral, com o exercício
do governo e com os eleitores. Ao final são tecidas algumas considerações sobre o
sistema no seu conjunto.

Um breve passeio pela história

Não se deve esperar dos partidos brasileiros um grau de institucionalização à

européia, ou mesmo que exibam a solidez das organizações uruguaia, chilena ou
costarriquenha. O país não possui partidos “fortes”, ou seja, grandes máquinas enraizadas
por todo o país, cuja identidade e a ascendência sobre um eleitorado “cativo” tenham se
constituído ao longo do processo de inauguração de uma democracia de massas; partidos
capazes de canalizar e expressar as reivindicações da sociedade (Sartori, 1982). O Brasil
atravessou a época de ouro das organizações partidárias sem experimentar nada que se
assemelhasse ao que Bernard Manin (1995), em sua tipologia dos governos
representativos, chamou de “democracia de partido”. Em seus primeiros cento e vinte
anos como nação independente (entre 1822 e 1945), as condições para que os conflitos
sociais se traduzissem em um sistema de partidos simplesmente não existiam. A
expressão do protesto e a representação de interesses eram direitos reservados a uma
diminuta parcela da sociedade. À enorme maioria da população não se reconhecia
legitimidade para participar do processo político. Com a inauguração da democracia, em
1945, a situação melhorou. Mas a maioria da população, analfabeta, não possuía direito a
voto, os partidos operavam em um contexto ainda muito desfavorável (Campelo, 1976) e
antes de completar vinte anos a experiência foi abortada por um golpe militar.
Por essa razão, e exceção parcial feita ao PT, o Brasil nunca registrou a existência
de partidos de massa. Suas organizações partidárias, na maioria das vezes criadas de cima
para baixo, lançaram-se ao mercado político com precário lastro social. Moldaram-se,
como diria Kirchheimer(1966), enquanto organizações capazes de oferecer apenas uma
participação limitada, sendo menos afeitas à função expressiva ou integrativa. A ausência
de momentos fundacionais fortes fez com que a tendência ao discurso genérico não
conhecesse limites, ao mesmo tempo em que a capacidade de obter a lealdade de parcelas
do eleitorado, de formar preferências ou mobilizar setores sociais em torno de bandeiras
concretas, sempre se mostrasse diminuta.
O quadro 1 apresenta as mudanças no cenário partidário nacional desde a
Independência até os dias de hoje. Os dados evidenciam que o tempo de vida dos
sistemas partidários, quando era possível falar nisso, sempre esteve vinculado à
sobrevivência deste ou daquele regime político. A cada mudança de regime as elites
dirigentes, compulsoriamente ou não, distribuíam-se em novos arranjos partidários. Mais
ainda, cabe destacar a quase ausência de continuidade, no que se refere aos partidos
políticos, quando se passa de um sistema partidário a outro.
 Quadro 1
Regimes políticos e sistemas partidários no Brasil

PERÍODO REGIME POLÍTICO SISTEMA PARTIDARIO

1822-1889 Monarquia Bipartidarismo: Liberais e Conservadores
Ausência de sistema partidário nacional. Partidos
1889 -1930 República Oligárquica
únicos por estado
Fim dos partidos estaduais. Ausência de sistema
1930 -1937 Período de transição partidário nacional. Formações partidárias
incipientes.
Estado Novo Proibido o funcionamento dos partidos políticos e
1937 -1945
(Ditadura Vargas) fechado o Congresso.
Multipartidarismo. Principais partidos: PSD, UDN
1945 -1964 Democracia
e PTB
1964 -1982 Ditadura Militar Bipartidarismo: ARENA e MDB
Multipartidarismo. Principais partidos: PMDB,
1982 – hoje Democracia PSDB, PT, PFL, PP, PDT, PTB, PSB, PL, PPS e
PC do B.
Fonte: Elaborado pelo autor

No período monárquico, liberais e conservadores, revezavam-se à frente do

Ministério. A alternância não era motivada pelos resultados eleitorais, uma vez que estes
eram literalmente fabricados pelo partido que estivesse à frente do governo. A
rotatividade era patrocinada pelo Imperador que, usando os poderes que lhe concedia a
Constituição, aproveitava as freqüentes quedas de gabinete por falta de apoio parlamentar
e nomeava um representante da oposição para formar um novo governo. Monarquistas, os
dois partidos não sobreviveram à proclamação da República em 1889 (Carvalho 1981,
1988). Esta, por sua vez, não trouxe bons ares aos partidos. Com uma constituição que
conferia enorme autonomia aos estados, a República só conseguiu se estabilizar em torno
da então denominada “política dos governadores”: o governo central reconhecia o
domínio nos estados das oligarquias vencedoras nas disputas locais exigindo, em
contrapartida, obediência ao princípio da racionalidade administrativa no plano federal.
Em cada estado a lei era a lei da oligarquia, que organizava e ganhava as eleições com o
auxílio de sua “máquina eleitoral”, o Partido Republicano. Este conjunto de sistemas
estaduais não competitivos deixou de existir com a chegada de Getúlio Vargas ao poder
em 1930. A nova elite dirigente via com desdém o estado liberal e o jogo parlamentar.
Considerava os partidos inimigos da harmonia social, agregados de clãs organizados para
a exploração das benesses do poder (Souza, 1976). Em 1937, três anos depois da
realização de uma Assembléia Constituinte, Getúlio Vargas fechou o congresso, proibiu
os partidos, instituiu a censura e inaugurou o que seria um truculento período ditatorial.
Ao contrário do ocorrido em alguns países da América Latina, a história brasileira
não registra a existência de partidos que tenham sobrevivido à transição da política
oligárquica para a democracia de massas e lograssem estruturar o jogo político nas novas
condições. Quando, em abril de 1945, o país iniciou sua primeira experiência
multipartidária, novos partidos surgiriam. De um lado a União Democrática Nacional
(UDN) – inicialmente uma frente para a qual convergiram os setores de oposição, à
esquerda e à direita, a Getúlio e ao Estado Novo – logo assumiria um perfil conservador e
antiestatista. De outro Partido Social Democrático (PSD) e Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB), criados a partir da máquina estatal, trataram de assentar suas bases na oligarquia
rural, no primeiro caso, e entre os trabalhadores urbanos, no segundo. Na seqüência dos
acontecimentos Vargas foi deposto e com realização de eleições presidenciais livres
ainda em 1945, o Brasil entrou no clube das nações democráticas. Em torno dessas três
organizações se estruturou um sistema partidário moderadamente fragmentado, composto
por um total de treze siglas, mas cujo número efetivo de partidos (N) parlamentares
situava-se entre 2,7 e 4,5. Inicialmente moderada, a competição entre os partidos
experimentou um processo de polarização, com o PTB à esquerda e a UDN à direita, que
conduziu o sistema político a uma situação de “paralisia decisória” (Santos, 1986) e abriu
caminho ao golpe de 1964.
Em 1965, um Ato Institucional da ditadura militar extinguiu o sistema partidário
vigente e determinou que apenas pudesse ter existência legal o partido que lograsse obter
o apoio de no mínimo um terço da representação existente à época no Congresso. A
junção dos parlamentares da UDN com os setores conservadores do PSD deu origem à
situacionista Aliança Renovadora Nacional (ARENA). Os deputados de centro-esquerda
que haviam sobrevivido ao processo de cassações se articularam para formar o
Movimento Democrático Brasileiro (MDB). O bipartidarismo assim constituído mostrou-
se útil ao regime militar até meados da década de 70 quando o MDB, impulsionado pela
estrondosa votação obtida nas eleições legislativas de 1974, passou a ser identificado por
setores cada vez mais expressivos da população como o canal de protesto contra o
regime. Em 1979, com o objetivo de quebrar a dinâmica plebiscitária então criada, o
general-presidente Geisel enviou ao Congresso uma lei que encerrava o período do
bipartidarismo e abria espaço para o surgimento do atual sistema partidário.
Chama a atenção o fato de que, ao contrário do ocorrido na Argentina, no Chile e
no Uruguai, praticamente não existe continuidade entre os sistemas partidários antes e
depois da ditadura militar2. Certamente o longo tempo transcorrido e o vigoroso processo
de modernização pelo qual passou o país contribuíram para tanto. Mas é preciso
considerar também, que a existência do bipartidarismo contribuiu para borrar a imagem
dos antigos partidos. Especialmente no caso de parcela expressiva da oposição era
vantajoso tentar preservar os vínculos criados pelo MDB entre o eleitorado. Daí nasce o
Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB). Sem poder recorrer a tal
estratagema, os congressistas da ARENA tampouco se interessaram em ressuscitar a
UDN e criaram o Partido Democrático Social (PDS). Desta forma, o único elo relevante
entre os dois sistemas multipartidários esteve na retomada do trabalhismo, no caso
dividido em duas siglas: o PTB e o Partido Democrático Trabalhista (PDT). Mas, como
se verá logo a seguir, o espaço à esquerda no novo sistema seria ocupado por um partido
sem ligações com aquele período: o Partido dos Trabalhadores (PT).
Os tempos atuais trazem uma boa notícia para os partidos brasileiros. Ao que tudo
indica, o país deu inicio nos anos 80 a uma longa seqüência de eleições livres, periódicas
e competitivas, fator indispensável para a criação de laços entre partidos e eleitores. Não
obstante, como sabemos, os tempos são difíceis para as organizações partidárias no reino
das democracias. Com a profunda mudança ocorrida nas relações entre os partidos e a
sociedade não faz sentido esperar que as atuais organizações partidárias brasileiras,
surgidas com escasso lastro social ao final do século XX, possam percorrer as mesmas
trilhas de seus similares em outros países e se transformar em instituições “fortes”.

2
Para o leitor interessado na análise dos períodos aqui mencionados, de Vargas à ditadura militar, ver os
capítulos de Maria Hermínia Tavares de Almeida, Fabiano Santos e André Marenco.
Contribuindo para tanto, devem ser considerados alguns dos traços do arranjo
institucional em vigor. É o que veremos a seguir

A combinação institucional brasileira

O presidencialismo brasileiro combina-se com uma estrutura federativa e um

Congresso bicameral, para o qual se adota o sistema de representação proporcional, no
caso da Câmara dos Deputados e o sistema majoritário para o Senado Federal.
Os presidentes são eleitos, desde 1994, para mandatos de quatro anos, em
processos de dois turnos se nenhum dos candidatos alcança a maioria dos votos válidos
em primeira votação. Desde 1998 é admitida a reeleição. A federação é composta por 26
estados mais o Distrito Federal, onde se situa a capital do país. A eleição para os
governos estaduais é coincidente com o processo presidencial e regida pelas mesmas
regras gerais. No plano estadual o legislativo é unicameral e o número de deputados nas
Assembléias varia de 24 a 94. O federalismo estende-se ainda ao plano municipal. Os
prefeitos dos 5.560 municípios são eleitos dois anos após a escolha do presidente,
exigindo-se maioria absoluta apenas naqueles onde o eleitorado ultrapassa a marca dos
200.000.
As eleições legislativas são coincidentes com as majoritárias. O Senado possui 81
membros, três por unidade da federação, com mandatos de 08 anos. A renovação é feita a
cada quatro anos de forma alternada: um terço e dois terços dos senadores é escolhido de
cada vez. A Câmara dos Deputados possui 513 membros, também eleitos nos estados e
com mandatos de quatro anos. O número de deputados eleitos por cada estado guarda
relação com o tamanho da população, mas a Constituição determina um mínimo de 08
representantes e um máximo de 70 por unidade da federação. Tal determinação gera uma
sobre representação dos colégios estaduais menores e uma sub-representação do estado
de São Paulo, que elegeria 40 deputados a mais se a distribuição das cadeiras entre os
estados fosse proporcional3. A magnitude dos distritos é grande o suficiente para evitar

3
Costuma-se argumentar que tal distribuição de cadeiras é compatível com a organização federativa e
contribui para equilibrar o jogo político ao reforçar a representação dos estados menores e mais pobres,
distorções significativas no grau de proporcionalidade dos resultados eleitorais em cada
estado. Onze estados elegem 08 representantes; outros oito elegem entre 09 e 18; os oito
restantes elegem acima de 20: Rio de Janeiro, Minas Gerais e São Paulo elegem 46, 53 e
70 deputados respectivamente.
Não existe cláusula de barreira explícita. A atual lei dos partidos, aprovada em
1995, previa a instituição de uma cláusula de desempenho: partidos que, a partir das
eleições de 2006, não obtivessem 5% dos votos válidos para a Câmara dos Deputados,
distribuídos em, pelo menos, um terço dos estados com um mínimo de 2% do total de
cada um deles, poderiam manter seus representantes, mas perderiam o direito ao
funcionamento parlamentar e teriam drasticamente reduzidos o seu tempo de propaganda
partidária e eleitoral gratuita no rádio e na TV, bem como sua quota no Fundo Partidário
– recursos públicos disponibilizados de forma proporcional à força dos partidos. A
medida retiraria do jogo político as chamadas “legendas de aluguel”: micros partidos que
sobrevivem no mercado político negociando espaço nas listas e na propaganda gratuita.
Provocaria, ademais, uma redução no número de legendas relevantes no Congresso,
ameaçando organizações como o Partido Comunista do Brasil (PC do B), o Partido
Socialista Brasileiro (PSB), o Partido Popular Socialista (PPS), o Partido da República
(PL/PR) além do PDT e do PTB, todos com votação abaixo ou em torno do patamar
estabelecido. Mas na véspera de sua entrada em vigor o Supremo Tribunal Federal (STF)
considerou-a inconstitucional.
Funcionando como barreira embutida na fórmula eleitoral, em cada estado é
estabelecido um quociente, definido pela divisão do número de votos válidos em
determinada eleição pelas cadeiras em disputa. Partidos que não o alcançam perdem
direito à representação. Tal quociente é relativamente elevado nos estados menores, onde
corresponde a 12,5% dos votos válidos, e quase insignificante em São Paulo, onde
equivale a 1,4%, mas pode ser facilmente ultrapassado mesmo pelos pequenos partidos
com o auxílio das coligações. Permitidas inclusive para as eleições proporcionais, as

como se isso não fosse função do Senado Federal. Na verdade, a distorção tem origem no processo
constituinte de 1946, ocasião em que o poder Executivo federal logrou diminuir o peso dos estados de
Minas Gerais e de São Paulo na Câmara dos Deputados (Souza, 1976). O preceito constitucional valoriza
de modo diferenciado o voto do cidadão a depender do estado em que se encontre e beneficia os partidos
com maior implantação nos estados do Norte e Nordeste em detrimento daqueles que possuem sua
principal força eleitoral no Sul e no Sudeste.
coligações possibilitam que os partidos aliados compitam como se fossem um só, de
forma a somar as respectivas votações e a ultrapassar o quociente eleitoral.
A lista apresentada pelos partidos é aberta, não ordenada, e pode conter uma vez e
meia o número de vagas em disputa. O eleitor pode votar na legenda partidária ou marcar
um nome. A escolha feita não precisa guardar relação com aquelas realizadas para os
cargos majoritários. Uma vez calculado o número de cadeiras destinado a cada partido
nos estados, são declarados eleitos aqueles candidatos que tenham alcançado as maiores
votações nominais no interior da lista de seu partido ou coligação. No último caso, a
distribuição das cadeiras é feita de acordo com o desempenho individual dos candidatos,
e não proporcionalmente à votação obtida por cada um dos partidos da coligação, o que
introduz outro elemento de desproporcionalidade no sistema: aproveitando-se da força
das legendas maiores, pequenos partidos conseguem alcançar ou ampliar a representação
no Congresso. Às grandes legendas o mecanismo interessa na medida em que a coligação
se estenda à eleição majoritária, o que possibilita ao candidato a governador um
acréscimo no tempo de exibição gratuita no radio e na TV.
Como se pode perceber, em que pese a existência de algumas distorções no que se
refere à proporcionalidade, o sistema eleitoral adotado para a Câmara dos Deputados é
extremamente poroso e coloca poucas barreiras à representação parlamentar. Ademais, a
legislação eleitoral e partidária, não coloca obstáculos de monta à constituição dos
partidos e garante que uma expressiva quantidade de recursos públicos lhes seja
disponibilizada, através do acesso gratuito ao rádio e à TV e das quotas anuais do Fundo
Partidário. Nos 45 dias que antecedem a qualquer eleição, os partidos brasileiros têm
acesso a dois blocos diários no rádio e na TV, de 50 minutos cada, em horários pré-
determinados, e a 30 minutos, também diários, que podem ser utilizados para a
veiculação de inserções comerciais de até 60 segundos. No período entre as eleições os
partidos têm direito, ainda, a um programa semestral. Os recursos disponibilizados pelo
Fundo variam a cada ano – em 2006 o total repartido foi de pouco mais de 53 milhões de
euros, cabendo ao maior partido – o PT – quase 11 milhões. Ainda que a distribuição de
tais recursos seja proporcional à força dos partidos, a legislação permite que mesmo as
organizações que não logrem eleger representantes tenham acesso a uma parcela do
tempo na propaganda gratuita e dos recursos do Fundo.
 O cenário resultante é altamente competitivo, mas trata-se de uma competição
personalizada: não apenas muitos partidos – 28 possuem registro no Tribunal Superior
Eleitoral – mas um vasto exército de candidatos compete entre si pelo voto do eleitor. A
estrutura de incentivos sob as quais operam os atores leva-os a priorizar estratégias que
favoreçam a criação de laços entre os candidatos e os eleitores. De um lado, a lista aberta
incentiva a afirmação dos atributos pessoais relativamente aos do partido (Shugart e
Carey, 1995), o que se torna mais evidente sempre que candidatos da mesma legenda
disputam a mesma parcela do eleitorado. De outro a generalização das coligações e sua
permissão nas eleições proporcionais, contribui para borrar ainda mais a imagem dos
partidos perante os eleitores. Se a isso for acrescentada a acidentada trajetória dos
partidos no país, fica fácil compreender porque se mantêm reduzidos os índices de
identificação partidária no país. No período recente, apenas o PT optou por fazer da
afirmação de sua sigla um instrumento de ação coletiva logrando, com isso, obter níveis
de identificação muito superiores – em torno dos 20% – aos obtidos pelos demais
partidos (Kinzo, 2005).

O atual sistema partidário: evolução e perspectivas.

O multipartidarismo é um dos traços comuns aos dois períodos democráticos

brasileiros. Traço esse, como argumenta Abranches (1988), compatível com o grau de
complexidade e heterogeneidade do país. Não obstante, é possível observar um
expressivo aumento na fragmentação partidária entre um momento e outro: enquanto no
primeiro período o número efetivo de partidos (N) parlamentares estabilizou-se em torno
de 4,0 no segundo, a partir de 1990, seu valor médio foi de 8,36 (para o período atual, ver
quadro II)4.
Tal aumento não pode ser explicado com base no arranjo institucional atualmente
vigente, uma vez que, especialmente no que se refere ao sistema eleitoral para os órgãos
legislativos, a continuidade é o traço mais evidente quando são comparados os dois
períodos em questão. Neste ponto pode-se recorrer a Sartori (1966: 50-1), para quem não
é apenas o arranjo institucional que exerce influência sobre a maneira como o eleitor

4
Para o período de 1945, os valores de N são os seguintes: 2,7 (1945); 4,1 (1950); 4,3 (1954); 4,4 (1958) e
4,5 (1962) (Nicolau, 2006). Os dados referem-se à Câmara dos Deputados.
vota, mas também o grau de estruturação do sistema partidário. Dessa maneira, um
sistema eleitoral “fraco”, como o de representação proporcional, pode ser
contrabalanceado por um sistema partidário “forte” – como seria o caso do Uruguai, ou
da Venezuela até os anos 90 – de forma que a existência de duas, ou três, grandes
máquinas eleitorais nacionalmente enraizadas canalize o voto da maioria do eleitorado e
torne-se condição suficiente para inibir um processo de fragmentação. No caso brasileiro,
a competição partidária no período de 1945 manteve-se estruturada em torno de três
partidos razoavelmente implantados em todo o território nacional. Isso não impediu o
surgimento de pequenos partidos, a maioria deles dotados de inserção em apenas alguns
estados, mas fez com que o sistema partidário mantivesse o mesmo formato do princípio
ao fim5. Diferentemente, no período atual, a matriz inicial do sistema não resistiu às
primeiras eleições e já em 1990 em lugar das duas grandes máquinas presentes em 1982,
surgia um elevado número de partidos de porte médio. A partir de então, na ausência de
partidos fortes em todo o território nacional, o efeito combinado da representação
proporcional com o federalismo se faria sentir com mais força do que no período de
1945, resultando em um sistema altamente fragmentado e competitivo.
A menção ao federalismo no parágrafo acima merece um comentário. Como os
principais partidos nacionais não são os maiores em todas as unidades da federação, a
competição eleitoral assume formatos distintos de um estado para outro e é o somatório
do resultado das várias competições estaduais que define a composição do sistema
partidário no Congresso. Trata-se, portanto, de um sistema dotado de espaço não apenas
para a proliferação de pequenas siglas, mas para o desenvolvimento de organizações de
porte médio as quais, aproveitando-se de elevada magnitude de vários dos distritos,
chegam à Câmara com um número de deputados que lhes permite adquirir relevância no
processo decisório. O impacto do federalismo pode ser avaliado de forma mais direta no
Senado onde, apesar da adoção do sistema majoritário, a fragmentação é elevada: entre
1990 e 2006 o número efetivo de partidos assumiu um valor médio de 5,8. A explicação
para tal valor encontra-se na ausência de partidos capazes de fazer valer sua força em

5
Nas eleições inaugurais, de 1945, o PTB conquistou apenas 7,7% das cadeiras na Câmara dos Deputados.
Mas o partido cresceu de forma ininterrupta até chegar aos 25,7% em 1962, ultrapassando a UDN e
equiparando-se ao PSD (Lavareda, 1991; Hipólito, 1985). Como mencionado, a baixa fragmentação não
impediu que o sistema assumisse uma dinâmica polarizada no início dos anos 60.
todo o território nacional e na conseqüente existência de sistemas competitivos
diferenciados.
A tabela 1 permite um melhor acompanhamento da discussão. Nela estão
alocados os partidos com seu percentual de cadeiras na Câmara dos Deputados entre
1982 e 20066. Com base nos dados é possível afirmar que o atual sistema partidário
brasileiro passou por três fases distintas. A reforma partidária de 1979 deu origem a um
sistema de cinco partidos. Beneficiando-se, contudo, da estrutura organizacional herdada
da ARENA e do MDB, da legitimidade conquistada ao longo do regime militar e da
legislação eleitoral vigente7, PDS e PMDB emergiram da eleição de 1982 com 90% das
cadeiras na Câmara, além de 97% no Senado. O formato bipartidário começou a ser
desconstituído ainda em 1985 quando a maioria dos deputados, senadores e governadores
do PDS resolveu fundar o Partido da Frente Liberal (PFL). O movimento foi necessário
para liberar os que assim o quisessem da incômoda vinculação ao regime militar,
possibilitar uma aliança com o PMDB, garantir a vitória de Tancredo Neves no Colégio
Eleitoral e, posteriormente, fornecer a base parlamentar ao governo de José Sarney8. O
resultado eleitoral de 1986 marcou o sucesso da transição para a democracia e o bom
desempenho inicial do governo civil. O PMDB colheu os melhores frutos: conquistou
53% das vagas na Câmara, 77,5% no Senado e elegeu 96% dos governadores nos
estados. Mas o fracasso do governo Sarney no comando da economia, claramente
delineado já em 1987, atingiu em cheio o partido, subtraindo-lhe o capital político
acumulado e retirando-lhe a unidade necessária para atuar como agente fiador do sistema.

6
Como já deve estar claro, graças às características do federalismo brasileiro, o desempenho dos partidos
pode apresentar variações significativas quando a análise passa do plano nacional para o estadual e, mais
ainda, para o municipal. De maneira geral, pode-se dizer que o sistema partidário apresenta uma
diminuição do seu grau de estruturação na medida em que nos aproximamos do plano local. A abordagem
feita neste capítulo privilegiará o plano nacional fazendo referência, quando necessário, aos demais níveis.
No que se refere ao Congresso, também se observam variações, ainda que bem menores, quando se
compara a força dos partidos na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. A referência aqui será a
Câmara uma vez que se trata do órgão mais representativo.
7
Utilizando seu controle sobre o Congresso o governo militar impôs regras que proibiam a realização de
coligações, obrigavam os partidos a lançar listas completas (de vereador a governador) e ao eleitor a
escolher entre estas últimas. Sob o argumento de que era necessário fortalecer as legendas partidárias, o
regime militar pretendia impedir que os partidos de oposição se coligassem contra o PDS. A medida
terminou favorecendo as duas grandes máquinas partidárias à época e criando um cenário adverso para os
pequenos partidos: PDT, PT e PTB
8
A sucessão do general Figueiredo se decidiu em um Colégio instituído pelo regime militar. A chapa
Tancredo Neves/ José Sarney venceu a disputa, mas o primeiro morreu antes de tomar posse e o segundo
assumiu em seu lugar.
O partido se dividiu ao meio nas votações mais importantes da Assembléia Constituinte
de 1988 (Kinzo, 1990 e 1993; Mainwaring e Linãn 1998) e sua crise se estendeu ao
conjunto sistema partidário provocando sua desestabilização. Em 1988 parlamentares do
PMDB criaram o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), no que seria o sinal
de partida para um amplo processo de reacomodação das elites políticas no Congresso,
por meio da criação de novos partidos e da migração entre as legendas existentes (Melo,
2004). Em 1990, o sistema partidário na Câmara dos Deputados já era completamente
distinto, como bem mostra o valor de N (8,7). Os dois partidos que haviam sustentado o
governo e conduzido a transição perderam 40% das cadeiras na Câmara, abrindo espaço
para uma série de partidos de porte médio alguns dos quais, como o Partido da
Reconstrução Nacional (PRN), o Partido Trabalhista Renovador (PTR)/Partido Popular
(PP) e o Partido Democrático Cristão (PDC), logo desapareceriam do cenário.

Tabela 1
Percentual de cadeiras obtido pelos partidos, número absoluto (Nab) e número
efetivo de partidos (N) na Câmara dos Deputados (1982-2006)

Partido 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006

PMDB 41,8 53,4 21,5 20,9 16,2 14,4 17,3
PDS/PP* 49,1 6,8 8,3 9,9 11,7 9,6 8,0
PDT 4,8 4,9 9,1 6,6 4,9 4,1 4,7
PTB 2,7 3,5 7,6 6,0 6,0 5,1 4,3
PT 1,7 3,3 7,0 9,6 11,3 17,7 16,2
PFL 24,2 16,5 17,3 20,5 16,4 12,7
PSDB 7,6 12,3 19,3 13,8 12,9
PSB 0,2 2,2 3,1 3,7 4,3 5,3
PL 1,2 3,2 2,5 2,3 5,1 4,5
PPS 0,6 0,6 0,4 0,6 2,9 4,1
PC do B 0,6 1,0 1,9 1,4 2,3 2,5
PRN 8,0 0,2
PDC 1,0 4,4
PTR/PP 0,4 6,8
Outros 0,0 0,2 2,6 2,4 2,2 4,4 7,5
Nab 5 12 19 18 18 19 21
N 2,4 2,8 8,7 8,2 7,1 8,5 9,3
Fonte; elaborado pelo autor com base em Nicolau (2006) e Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
* Em 1993, após incorporar o PDC, o PDS passou a se chamar Partido Progressista (PPR). Em 1995, após
incorporar o PTR/PP, mudou para Partido Popular Brasileiro (PPB). A designação Partido Popular (PP) foi
adotada em 2003.
 O período de maior instabilidade encerrou-se com as eleições de 1994. A partir de
então começa a se delinear um quadro mais claro: já não se registram partidos que
surgem e desaparecem de uma eleição para outra e quatro partidos – PMDB, PFL, PSDB
e PT – passam a se destacar frente aos demais. Mantém-se, é claro, variações na força dos
partidos, o que é compatível com o grau de porosidade e de competitividade do sistema
eleitoral. Mais recentemente, as vitórias de Lula em 2002 e 2006 provocaram um
sensível enfraquecimento das bancadas do PSDB e do PFL o que, junto com o recuo do
PDT, PTB e PP, abriu espaço para o crescimento de agremiações menores como o PSB, o
PPS, o PL e mesmo o PC do B. Em conseqüência, o valor de N que havia recuado para
7,1 em 1998 voltou a subir, mas o sistema assumiu um formato mais estável.
A chave para se entender a evolução do sistema partidário nos anos 90 está na
seqüência das eleições presidenciais. Ao contrário do que vem acontecendo em países
como Venezuela, Peru, Equador, Bolívia, Colômbia, no Brasil tem sido os partidos, e não
movimentos criados em torno de candidatos, os atores responsáveis pela condução do
processo sucessório para a Presidência da República. Dessa forma a dinâmica
presidencial vem gerando um efeito estruturante sobre o sistema partidário. À exceção da
eleição de 1989, quando 21 partidos lançaram nomes à disputa e o número efetivo de
candidatos chegou a 5,7, nas quatro disputas seguintes, o pleito foi polarizado por dois
blocos, à frente dos quais se destacavam o PT e o PSDB. O número efetivo de candidatos
caiu para 2,7 (valor médio para as quatro eleições – ver tabela 2, abaixo) e os dois
partidos se firmaram como alternativas de polices perante o eleitorado nacional,
aumentando sua presença nos órgãos representativos e equiparando-se ao PMDB e ao
PFL.
 Tabela 2
Porcentagem de votos válidos no primeiro turno e número efetivo de candidatos
(NEC) nas eleições presidenciais brasileiras (1989-2006)

1989 % 1994 % 1998 % 2002 % 2006 %

Collor FHC FHC Lula Lula
30,5 PSDB/PFL 54,4 PSDB/PFL 53,1 PT/PL 46,4 PT/ 48,6
PRN
PTB PP/PTB PC do B PC do B
Lula Lula Lula Serra Alckmin
PT/PSB/ 17,2 PT/PCdoB 27,0 PT/PCdoB 31,7 PSDB 23,2 PSDB 41,6
PC do B PPS/PSB PDT/PSB PMDB PFL
Brizola Enéas Ciro Garotinho Heloísa
16,5 7,4 Gomes 11,0 17,9 Helena 6,9
PDT PRONA PSB
PPS PSOL
Ciro Cristovam
Covas Quércia
Gomes Buarque
11,5 4,4 PPS/PTB 12,0 2,6
PSDB PMDB
PDT
PDT
Maluf Brizola
8,9 3,2
PDS PDT
Afif Amin
4,8 2,7
PL PDS
Ulisses
4,7
PMDB
Outros 5,9 0,9 4,2 0,5 0,30
NEC 5,7 2,7 2,5 3,2 2,4
Fonte: elaborado pelo autor com base em Nicolau (2006) e Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

A eleição de 1989, transcorrida em clima de elevada polarização política em

função da já mencionada crise do governo Sarney e de sua coalizão, foi vencida por
Fernando Collor de Mello em acirrado segundo turno disputado contra Lula. Apesar da
derrota, o resultado foi decisivo para que o PT superasse o PDT na disputa pela
9
hegemonia no campo da esquerda . Para o PDT, 1990 marcou um ponto de inflexão na

9
Existe razoável consenso na ciência política brasileira quanto à disposição dos atuais partidos no espectro
esquerda/direita. À esquerda estariam PT, PDT, PSB, PC do B e PPS. Ao centro, PMDB e PSDB. À direita,
PFL, PDS/PP, PTB e PL, além dos já extintos PRN, PDC e PTR/PP (ver, por exemplo, Figueiredo e
Limongi, 1999). Em recente survey aplicado por pesquisadores do Centro de Estudos Legislativos do
curva de desempenho eleitoral e já em 1994, enquanto Lula subia de 17,2% para 27,0%
dos votos, Brizola despencava de 16,5% para 3,2%. A presença do PT nas disputas
presidenciais em condição de destaque transformou-se no principal trunfo do partido,
possibilitando um contínuo aumento nos votos e cadeiras obtidas para o Congresso, ainda
que tal crescimento não tenha se refletido nos estados e municípios10.
Na eleição de 1994 o PSDB estabeleceria o seu espaço. Ao apresentar um
programa consistente de estabilização econômica e concretizar uma aliança de centro-
direita com o PFL e o PTB, o partido e seu candidato, Fernando Henrique Cardoso,
assumiram o papel que o PMDB havia cumprido na transição para a democracia e
parecia, pelo menos até 1986, destinado a preservar: a condição de agente capaz de
operar a partir do centro do sistema partidário e amortecer as tendências à polarização.
Ainda que o exercício do governo tenha obscurecido a grife social democrata do PSDB,
as vitórias presidenciais em 1994 e 1998 propiciaram-lhe acentuado crescimento. Nas
duas disputas posteriores o partido seria derrotado por Lula e veria sua bancada
retroceder na Câmara11.
PMDB e PFL, por sua vez, não lograram desempenhar um papel de destaque nas
eleições presidenciais. A situação mais paradoxal é, sem dúvida, a do primeiro, que
possui a máquina partidária mais bem estruturada entre as quatro maiores legendas. Seus
candidatos à presidência da República, em 1989 e 1994, foram abandonados à própria
sorte e tiveram fraco desempenho. Em 1998, em razão de divisões internas, o PMDB não
conseguiu se posicionar na eleição presidencial. Quatro anos depois, aproveitando-se dos
problemas ocorridos nas relações entre o PSDB e o PFL, forneceria o candidato à vice-

Departamento de Ciência Política da UFMG – no contexto do projeto Elites Parlamentares, dirigido pelo
Instituto Iberoamericano da Universidade de Salamanca – tal distribuição se viu confirmada na visão dos
próprios legisladores, exceção parcial feita ao PTB.
10
Nas eleições municipais o partido ocupa um modesto sexto lugar em número de prefeitos eleitos. Seu
desempenho cresce sensivelmente quando são analisados apenas os grandes municípios, aqueles com mais
de 200 mil eleitores. Mas a boa performance nestes municípios não tem sido suficiente para que o partido
seja vitorioso nas eleições para o governo nos principais estados. São apenas duas as exceções: a vitória no
Rio Grande do Sul em 1998 e na Bahia em 2006. Em 2002, quando Lula foi eleito presidente pela primeira
vez, o partido conquistou apenas três governos, em estados de menor relevância no plano político nacional
– Acre, Piauí e Mato Grosso do Sul. Em 2006 o PT elegeu cinco governadores, mas nenhum na região
centro/sul do país.
11
No plano estadual não houve recuo. O PSDB elegeu seis governadores (haviam sido sete em 2002), entre
eles os de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. No que se refere ao número de deputados
estaduais obteve o segundo melhor desempenho, atrás do PMDB, e conquistou 14,1% das cadeiras em
disputa, percentual semelhante ao de 1998, ano em que obteve seu melhor desempenho (14,5%).
presidência de José Serra, mas terminaria aderindo ao governo de Lula! Nos dois
momentos, a tese da “candidatura própria” foi derrotada pela percepção de que o partido
não possuía nomes competitivos. Em 2006, Anthony Garotinho, que em 2002 havia
concorrido pelo PSB, pleiteou a candidatura pelo partido. Sua tentativa foi bombardeada
por dois fatores: a) a determinação do Tribunal Superior Eleitoral, vigente desde 2002,
segundo a qual partidos que firmassem uma coligação para a Presidência da República
não poderiam firmar aliança nas disputas estaduais com outros partidos que tivessem,
isoladamente ou em aliança diversa, lançado candidato à eleição presidencial; b) a
divisão no interior do partido entre apoiar ou não a candidatura Lula. Diante do dilema o
PMDB novamente optou não se posicionar na disputa presidencial, deixando seus
candidatos nos estados livres para estabelecer as alianças necessárias. Profundamente
dividido, incapaz de articular um projeto nacional e carente de lideranças que pudessem
servir como ponto de aglutinação, o partido manteve-se, ao longo destes anos, como um
partido estritamente office seeker (Mueller & Strom, 1999), um agregado de interesses
regionais precariamente unificados pela maximização de cargos no plano federal.
Decorrência quase direta das dificuldades no plano nacional, o PMDB viu sua força
declinar de modo sistemático entre 1990 e 2002, não apenas na Câmara dos Deputados,
mas em todos os níveis de representação no país (Melo, 2006). A queda só não foi maior
porque o partido se manteve competitivo nas disputas para os governos estaduais o que,
dada a simultaneidade das eleições, tem impacto positivo no desempenho para o
Congresso. Em 2006, a tendência foi interrompida e o partido viu sua bancada voltar a
crescer na Câmara dos Deputados.
Diferentemente do PMDB, o PFL articula-se em torno de um projeto político
nacional, claramente neoliberal, e apresenta-se como um dos partidos mais disciplinados
do Congresso (Figueiredo e Limongi, 1999; Inácio, 2006). A partir de 1994, o partido, ao
mesmo tempo, em que privilegiava a aliança com o PSDB, procurou demarcar um lugar
próprio na disputa presidencial. O insucesso no caso não deve ser creditado à divisão
interna e sim a fatores alheios à vontade de seus líderes. Sua mais promissora liderança, o
deputado e então presidente da Câmara, Luís Eduardo Magalhães, morreu de maneira
precoce em 1998, quando se preparava para disputar o governo de seu estado e
despontava como candidato à sucessão de Fernando Henrique Cardoso em 2002. No final
de 2001, o partido lançou outro nome, o da então governadora Roseana Sarney, para a
disputa presidencial. Depois de uma meteórica subida nas pesquisas de opinião, a
candidatura foi retirada em meio a denúncias de corrupção envolvendo o seu marido. O
PFL acabou se ausentando das eleições presidenciais de 2002, mas a aliança eleitoral com
o PSDB seria retomada em 2006.
Com a vitória de Lula o partido dirigiu-se para a oposição, o que lhe custou novo
recuo eleitoral em 2006, mas manteve a coerência de sua trajetória – as demais legendas
situadas à direita trataram de aderir ao governo eleito pela esquerda. O fraco desempenho
nas urnas, no entanto, cobrou seu preço e suas lideranças, numa tentativa de inaugurar
“uma nova etapa na busca pelo poder” 12, optaram pela troca do nome do partido que, a
partir de março de 2007, passou a se chamar Democratas (DEM). A alteração certamente
não terá grande impacto eleitoral, uma vez que apenas 5% do eleitorado se diz
identificado com a antiga denominação, mas mostra que é à direita onde o quadro
partidário brasileiro apresenta menor estabilidade13.
Enfim, pode-se dizer que as eleições presidenciais têm feito que o sistema
partidário nacional se estruture em torno de dois pontos de referência. Um situado à
esquerda, capitaneado pelo PT. Outro, constituído pela aliança de centro-direita
PSDB/PFL. Oscilando entre os dois, o PMDB. Mas em que pese o efeito estruturante da
dinâmica presidencial, é muito pouco provável que o sistema se modifique no sentido de
destacar de forma clara os dois partidos que vêm protagonizando esse processo. Mesmo
que não se mostrem capazes de consolidar um espaço próprio na competição pela
Presidência, PMDB e PFL continuarão se beneficiando da estrutura federativa do país. Os
12
Declaração de Jorge Bornhausen, ex-presidente do partido ao jornal Folha de São Paulo, em 08 de
fevereiro de 2007. A Convenção que oficializou a mudança de nome se realizou em 28 de março. Nas
eleições de 2006, o PFL se saiu bem apenas no Senado, o que lhe garantiu a segunda maior bancada, atrás
do PMDB. Além do expressivo recuo na Câmara dos Deputados, o PFL sofreu séria derrota nos estados,
conseguindo eleger apenas um governador e perdendo parte considerável de seu espaço no Nordeste para a
esquerda, em especial para o PT e o PSB. Não obstante, o partido é, de forma incontestável, a mais sólida
das legendas à direita do espectro partidário. O PDS/PP conseguiu se recuperar do desastre eleitoral de
1986 e oscilou ao longo da década de 90. Sua estabilidade pode ser explicada pelos processos de fusão
realizados no Congresso: a incorporação de dois partidos de porte médio – o PDC em 1993 e o PTR/PP em
1995 – lhe permitiu maior fôlego nas eleições subseqüentes. A partir de 2002, na ausência de fusões que
compensassem a perda de força da legenda, a bancada na Câmara voltou a cair, o partido deixou de ser
relevante no Senado, onde possui apenas um representante, e conseguiu eleger apenas um governador. O
PTB, por sua vez, atingiu seu limite de crescimento no final da década de 80, passando a perder força desde
1994.
13
Também o Partido Liberal (PL), após incorporar algumas legendas pouco expressivas, trocou de nome,
passando a se chamar Partido da República (PR).
recursos disponíveis nos planos estaduais e municipais são de tal monta que possibilitam
o surgimento de dinâmicas partidárias relativamente autônomas e o florescimento de
carreiras políticas exclusivamente locais. Ademais de favorecer o surgimento de partidos
descentralizados e dotados de clivagens territoriais internas, a existência de dinâmicas
políticas sub-nacionais, acopladas à disponibilidade de recursos, é capaz de garantir a
sobrevivência de organizações partidárias que, de outro modo, não resistiriam à
competição nacional. O raciocínio estende-se, como é óbvio, para o PDS/PP – partido
que se mantém graças à necessidade de que lideranças dotadas de influência no Sul e
Sudeste do país estabeleçam um espaço de atuação autônoma no interior do campo
conservador – e aos demais partidos de porte médio e pequeno, para os quais existem
amplos espaços na “periferia” do sistema. A tendência é, portanto, que o sistema se
mantenha com quatro partidos maiores, entre quatro e seis organizações de porte médio e
um número indefinido de pequenas legendas.

Os partidos no Congresso: coalizões, disciplina e migrações

A tabela 3, que apresenta a composição partidária das coalizões governistas entre 1985 e
2006, permite perceber que os dois pontos de referência constituídos em torno da
dinâmica presidencial têm se mantido no Congresso, ainda que a situação deva ser mais
bem qualificada após as vitórias de Lula. PSDB e PFL vêm atuando juntos desde 1994.
Apoiaram Itamar Franco, que sucedeu a Collor depois do processo de impeachment,
constituíram o núcleo duro dos governos de Cardoso e declararam-se em oposição a Lula.
A aliança foi interrompida apenas em 2002, por ocasião do lançamento pelo PFL da
frustrada candidatura de Roseana Sarney à presidência da República, mas retomada em
2003. Do outro lado, os partidos de esquerda, com a breve exceção do PSB no início do
governo Itamar Franco, mantiveram-se na oposição até 2002. A coalizão governista
firmada por Lula provocou algumas alterações no quadro sem, no entanto, desconstituir
os dois blocos. Inicialmente Lula governou com os partidos que o haviam apoiado no
segundo turno, optando por uma coalizão descontínua ao centro. Em função de
divergências programáticas em torno da Reforma da Previdência e da aguda crise política
provocada pelo episódio do “mensalão”, o governo perdeu alguns de seus aliados à
esquerda14. Posteriormente foram formalmente incorporados à coalizão o PMDB e o PP.
A incorporação de aliados de todos os matizes ideológicos, gerando as mais heterogêneas
coalizões do período, só foi possível graças ao fato de que Lula e o PT já haviam
deslocado suas preferências, afastando-se significativamente daquelas expressas em
1989, e contribuindo para que o sistema partidário assumisse uma dinâmica de
competição moderada. Com as opções feitas por Lula, a linha demarcatória entre
oposição e situação deixou de coincidir perfeitamente, como ocorrera até 2002, com
aquela que separa esquerda e direita.

Tabela 3
Coalizões governistas e ideologia entre 1985 e 2007

Partidos pertencentes à coalizão governista

Presidente Período
Esquerda Centro Direita
Sarney 1985-1989 PMDB PFL
1990/1991 PRN/PDS/PFL
Collor
1992 PDS/PFL/PTB/PL
10/92 a 08/93 PSB PSDB/PMDB PFL/PTB
Itamar Franco 08/93 a 01/94 PSDB/PMDB PFL/PTB/PP
01/94 a 12/94 PSDB/PMDB PFL/PP
1995/1996 PSDB/PMDB PFL/PTB
Cardoso 1
1996/1998 PSDB/PMDB PFL/PTB/PP
1999/2001 PSDB/PMDB PFL/PTB/PP
Cardoso 2
2002 PSDB/PMDB PP
PT/PSB/PDT/
2003/2004 PL/PTB
PC do B/PPS/PV
PT/PSB/PV
2004/2005 PMDB PL/PTB
PC do B/PPS
Lula 1
PT/PSB/PPS
02/05 a 05/05 PMDB PL/PTB
PC do B
05/05 a 07/05 PT/PSB/PC do B PMDB PL/PTB
07/05 a 2006 PT/PSB/PC do B PMDB PL/PTB/PP
PT/PSB/PDT/
Lula 2 2007 PMDB PL/PTB/PP

14
As primeiras dissensões ocorreram ainda em 2003 por ocasião da Reforma da Previdência, quando
alguns parlamentares do PT se recusaram a acompanhar as posições do Partido e foram expulsos da
legenda. Em 2004, pelos mesmos motivos, o PDT anunciou o rompimento com o governo. Em 2005 um
integrante da base do governo denunciou a existência de um esquema de pagamento a deputados, o
“mensalão”, em troca de apoio nas votações no Congresso. A denúncia colocou sob forte suspeita o
governo e parte de sua bancada de apoio, submeteu a intenso desgaste o PT, gerou a instalação de três
Comissões Parlamentares de Inquérito no Congresso as quais recomendaram a abertura de processo de
cassação de 71 deputados, paralisou por alguns meses a agenda legislativa e provocou a demissão dos dois
ministros mais poderosos de Lula: José Dirceu e Antônio Palloci. Dirceu seria, posteriormente, um dos
poucos deputados cassados. Em que pese a profundidade da crise e a dimensão adquirida na mídia pelos
acontecimentos, o governo conseguiu se recuperar e Lula se reelegeu em 2006. Em 2007, no início do
segundo governo, o bloco de esquerda seria recomposto com a volta do PDT ao governo.
 PC do B
Fonte: Adaptado de Figueiredo (2006).

Uma vez constituídas, as coalizões têm funcionado a contento. As razões para

tanto foram apontadas inicialmente por Figueiredo e Limongi (1999, 2002, 2005): os
poderes legislativos outorgados ao Executivo pela Constituição de 1988 e a centralização
da dinâmica legislativa nas mãos dos líderes partidários, em especial na Câmara dos
Deputados, conferem ao governo e sua base um elevado grau de controle sobre o
processo decisório. Mas se a referência ao arranjo institucional pós-88 é decisiva para
entender o comportamento dos partidos no Congresso brasileiro ela não se mostra capaz
de explicar tudo. Como bem assinalou Nicolau (2000), existem importantes variações
entre os partidos no que se refere ao comportamento em plenário. Os próprios dados
apresentados por Figueiredo e Limongi no capítulo de sua autoria neste livro mostram
uma significativa variação nos valores médios do índice de Rice encontrados para os sete
maiores partidos brasileiros no período situado entre os governos Sarney e Lula: 72,2
(PMDB), 73,3 (PTB), 73,5 (PP); 78,5 (PSDB); 80,7 (PFL); 84,9 (PDT) e 97,2 (PT).
Além disso, o comportamento das bancadas varia de um governo a outro, o que
remete à necessidade, como apontam Amorim Neto (2000) e Inácio (2006), de se analisar
as estratégias levadas a efeito pelos presidentes na montagem de suas coalizões. Melo e
Anastásia (2005) por sua vez, destacam que a distribuição de preferências e recursos
entre os diversos atores relevantes pode variar a depender do contexto e interferir no
comportamento dos partidos. Os autores chamam a atenção para o fato de que a eleição
de 2002, ao promover a troca de lugares entre situação e oposição, gerou uma nova
correlação de forças políticas no âmbito dos poderes Executivo e Legislativo, levando à
redefinição das estratégias disponíveis e reestruturando as relações entre os jogadores,
nas diversas arenas que, "aninhadas", constituíam o jogo. Novamente os dados
apresentados no capítulo de Figueiredo e Limongi podem ser mencionados. Tanto no que
se refere ao PFL e ao PSDB, agora na oposição, quanto ao PT, guindado ao governo, as
taxas de disciplina caíram de modo expressivo de um período a outro: de 92,9 para 70,7
no primeiro caso; de 94,5 para 73,3 no segundo; e de 99,0 para 92,3.
No caso do PT é possível dizer que a chegada ao governo e a conseqüente adoção
de uma agenda política moderada, gerou tensões entre a bancada e nas relações desta com
o governo, a militância e o eleitorado mais próximo. Como resultado, o partido viu sua
coesão diminuída e seus líderes tiveram que em algumas ocasiões lançar mão dos
instrumentos disciplinares disponíveis para manter a bancada alinhada no apoio ao
governo. Já os casos do PFL e PSDB revelam a dificuldade dos líderes em manter o nível
de disciplina dos deputados uma vez destituídos dos importantes recursos disponíveis aos
partidos governistas. Cabe notar que também durante o governo Collor o PSDB, na
oposição, apresentou um comportamento apenas razoável no que se refere à disciplina,
com um índice de Rice médio de 72,3.
Seja como for, Figueiredo e Limongi estão corretos ao afirmar que os partidos
detêm hoje os recursos necessários para estruturar o jogo político no Congresso Nacional,
tornando-se peça chave na sustentação dos governos. O legislativo brasileiro funciona de
forma “racionalizada” (Santos, 2003), com forte delegação aos líderes. Os deputados,
individualmente, possuem baixo poder de barganha e ainda que em muitos casos estejam
premidos por demandas específicas de suas bases não conseguem influir de forma
significativa na agenda legislativa. Dadas as regras estabelecidas para o processo
legislativo o mais razoável é buscar a cooperação com o líder. O resultado é um
comportamento disciplinado das bancadas em plenário e uma taxa de sucesso próximo de
70% na aprovação da agenda presidencial, o que refuta a tese de que o país seria
“ingovernável” (Mainwaring, 1993; Ames, 2003).
Não obstante, ao longo de todo o período, o sistema partidário no interior do
Congresso registrou um paradoxo: o comportamento disciplinado dos partidos conviveu
com um acentuado trânsito de deputados entre as legendas. Especialmente na Câmara dos
Deputados a migração partidária se apresentou como fenômeno intenso e persistente:
desde 1985 uma média de 30% dos deputados eleitos trocou de partido no curso do
mandato legislativo (Melo, 2004; Melo e Miranda, 2006)15.

15
Tal quadro pode sofrer uma drástica alteração. Em março de 2007 o Tribunal Superior Eleitoral (TSE),
respondendo a uma solicitação do PFL, ofereceu uma nova interpretação da Constituição, segundo a qual
os mandatos pertenceriam aos partidos e não aos deputados. Segundo o TSE, os partidos poderiam recorrer
à justiça para reaver os mandatos dos deputados que tenham abandonado as legendas pelas quais foram
eleitos. No momento em que este capítulo estava sendo escrito não era possível avaliar o impacto da nova
orientação do TSE sobre as migrações no legislativo brasileiro. Em reação à nova interpretação do Tribunal
a Câmara dos Deputados tentou legislar sobre o assunto, estabelecendo restrições à troca de partidos.
Realizada em junho de 2007, a tentativa fracassou, assim como o projeto de reforma política no qual se
encontrava inserida (ver, a este respeito, o capítulo de autoria de Lucio Rennó).
 Vale a pena explorar mais detidamente o ponto para melhor compreender o que
são os partidos na Câmara dos Deputados. A tabela 4 mostra o percentual de deputados
que abandonou o partido pelo qual foi eleito entre os anos de 1985 e 2006.

Tabela 4
% de deputados (titulares) que migram para os dez maiores partidos na Câmara
(1985/2006)

Tipo de Partido pelo qual se elegeu o deputado

deputado PT PC do PPS PFL PSDB PMDB PSB PDT PTB PP PL
B
Migrante 6,6 8,1 23,0 24,6 24,7 24,9 34,3 35,3 38,7 42,6 56,2
Não Migrante 93,4 91,9 77,0 75,4 75,3 75,1 65,7 64,7 61,3 57,4 43,8
Total de 258 37 26 479 271 832 67 173 155 472 73
eleitos (N)
Fonte: Melo (2004) e site da Câmara dos Deputados para a legislatura 2003/2007.

Embora o fenômeno tenha atingido a todo o espectro partidário, as diferenças

entre os partidos são evidentes. Inicialmente deve-se notar que a incidência das
migrações é maior à direita. Sem dúvida, os dados autorizam a afirmação de que os
vínculos entre deputados e partidos sempre se mostraram mais sólidos no PT e no PC do
B. Para além da questão da identidade, outro fator ajuda a entender os casos: os membros
desses partidos beneficiam-se das estratégias coletivas desenvolvidas por suas
organizações, o que desaconselha a migração. A ênfase dada à legenda reforça o peso do
voto partidário na composição total dos votos, reduzindo os custos individuais de
campanha e possibilitando a eleição de deputados com votação mais baixa do que seria
necessário em outras legendas. Além disso, os deputados correm o risco de, ao migrar,
ver cortados os laços com os militantes oriundos dos movimentos sociais, perdendo,
dessa forma, outro importante recurso eleitoral.
As bancadas eleitas pelo PPS, PSB e PDT, por sua vez, mostraram-se mais
voláteis, denotando, no que se refere à robustez dos vínculos entre deputados e partidos, a
existência de uma clara distinção no interior da esquerda parlamentar brasileira. Ademais,
os deputados que abandonaram esses partidos com muita freqüência buscaram uma
legenda ao centro ou à direita16. Isso fez com que, no agregado, as trocas de partido com
origem à esquerda se mostrassem mais incoerentes do que aquelas originadas nos
partidos à direita. Dentre os migrantes eleitos pela esquerda, 36% se mantiveram no seu
campo ao escolher um novo partido e 30,4% foram para a direita. Dentre aqueles eleitos
por partidos de direita, apenas 5,6% cruzaram o espectro ideológico, ao passo que para
72,6% a nova legenda situava-se no interior do mesmo campo. Em outras palavras, a
direita parlamentar brasileira parece mais consistente enquanto campo ideológico, mas,
ao mesmo tempo, apresenta fronteiras partidárias internas altamente difusas.
A intensidade com que as trocas de partido ocorrem no interior da Câmara faz
com que não se possa deduzir do comportamento disciplinado dos deputados a noção de
que os partidos, ou pelo menos as bancadas eleitas sejam coesas. A tabela 5 é bastante
esclarecedora ao permitir perceber a inexistência de qualquer relação entre os índices de
Rice e as taxas de deserção encontradas para os 07 maiores partidos na Câmara. PT e
PDT, por exemplo, apresentam índices de disciplina relativamente próximos no período
analisado, mas o percentual de deputados que abandona o segundo é quase seis vezes
maior do que no caso do primeiro. PP e PMDB apresentam praticamente a mesma taxa de
disciplina, mas o primeiro perde quase o dobro de deputados, proporcionalmente, que o
segundo.

Tabela 5
Índice de Rice e percentual de deserção para os 07 maiores partidos
da Câmara dos Deputados
(1985/ 2006)

PT PDT PFL PSDB PP PTB PMDB

Índice de rice 97, 2 84,9 80,7 78,5 73,5 73,3 72,2
% de deputados que
6,6 35,3 24,6 24,7 42,6 38,7 24,9
abandonam o partido
Fonte: Quadro V e Figueiredo e Limongi neste livro.

Neste ponto, vale a pena levantar os olhos do cenário congressual e lembrar

alguns aspectos do processo eleitoral brasileiro que contribuem para que muitos

16
O PDT é o caso mais saliente: 41,4% dos deputados que saíram do partido marcharam para legendas
situadas à direita do espectro, enquanto apenas 20% se mantiveram à esquerda. Segundo Melo (2004), a
explicação para tal comportamento reside na “captura” de algumas seções estaduais do partido por
lideranças de perfil conservador as quais, uma vez na Câmara, tendem a se reposicionar.
deputados tenham escassos vínculos com suas bancadas ao chegarem à Câmara. Senão
vejamos: a) a ampla oferta de siglas no mercado eleitoral permite que, mesmo levando
em conta as afinidades ideológicas, candidatos competitivos encontrem as portas abertas
em um expressivo número de partidos em cada estado; b) é possível, portanto, escolher o
partido pelo qual se pretende concorrer com base na projeção individual da votação, na
avaliação sobre as perspectivas de cada sigla e no conhecimento do grau de concorrência
interna a enfrentar em cada uma das opções disponíveis; c) em cada Estado o universo de
escolha é diferente, uma vez que o grau de implantação e a força relativa dos partidos
variam significativamente. Um contexto como esse é compatível com a prevalência de
considerações estratégicas de curtíssimo prazo, ou seja, concernentes apenas ao momento
eleitoral. Dito de outra forma, as mesmas razões que levam um candidato a buscar o PTB
em Roraima poderiam fazer com que, em outro Estado, ele bata à porta do PFL, do PPB,
do PL ou mesmo do PSDB. Ele sabe que, uma vez na Câmara, e tendo à frente outro
universo de escolhas, pode se reposicionar, se assim o desejar.
A migração consolidou-se como um jogo do qual participam ativamente lideres e
liderados. Para estes interessa o crescimento da bancada, seja para aumentar o poder de
barganha no interior do Congresso e, quando é o caso, na composição da equipe
ministerial, seja para atrair para a legenda deputados detentores de prestígio local e bom
cabedal de votos. Mas em um legislativo controlado pelos líderes partidários, a migração
sempre foi uma porta aberta ao deputado que, ao perseguir seus objetivos, possuía
alternativa que não a de reforçar o partido pelo qual havia sido eleito: ele podia
simplesmente filiar-se a outra legenda. Ambas as alternativas, seguir o líder ou procurar
outro líder, são estritamente racionais e revelam um comportamento adequado às regras
do jogo.
Para os deputados, a troca de legenda sempre se configurou como uma operação
de baixo custo. À exceção do tempo mínimo (um ano) de filiação partidária exigido para
efeito de elegibilidade, o deputado que quisesse alterar a filiação partidária no curso do
mandato não sofria nenhum tipo de constrangimento institucional. Por outro lado, sempre
foi pequena a parcela do eleitorado que se orienta partidariamente no momento da
escolha de um candidato ao legislativo (Nicolau, 2002) e que, portanto, se mostra
disposta, ou mesmo em condições de punir o deputado que tenha alterado sua filiação
partidária. Neste contexto disseminou-se entre os deputados a percepção de que a troca de
legenda seria uma estratégia razoável tendo em vista a redução do nível de incerteza
inerente ao competitivo cenário eleitoral brasileiro. Ainda que tenham sido registradas
movimentações motivadas por conflitos de ordem programático/ideológica estas sempre
perfizeram uma pequena parcela do conjunto. Na grande maioria dos casos, tratava-se de
buscar uma legenda que oferecesse ao deputado acesso a recursos distributivos e/ou
melhores oportunidades eleitorais. Para o período analisado apontam nesse sentido:

• Uma maior incidência das migrações entre aqueles deputados sem acesso a
recursos de poder a partir do exercício do mandato17;
• Uma concentração das movimentações no primeiro e no terceiro ano das
legislaturas, com picos nos períodos de janeiro e fevereiro e de agosto a outubro.
Tal padrão significa que o aumento das migrações encontra-se associado a
momentos em que o deputado necessita realizar escolhas que podem ter
incidência sobre sua carreira, se reposicionando em função do jogo parlamentar
(janeiro/fevereiro) ou das próximas eleições (agosto a outubro)18.
• Uma tendência a migrar para a base do governo na medida em que: a) os partidos
da coalizão compartilhassem responsabilidade governativa e usufruíssem dos
recursos daí advindos e, b) o presidente detivesse bons índices de popularidade.
Em conseqüência, Cardoso e Lula, em seus primeiros governos, tiveram suas
bases de sustentação na Câmara dos Deputados sensivelmente ampliadas pelas
trocas de legenda19.

17
Entre 1985 e 2002, segundo Melo (2004), deputados que assumiram cargos na Mesa Diretora, que foram
eleitos líderes de seu partido, indicados presidentes de comissões permanentes, assumem pastas ministeriais
ou secretarias estaduais, migram com uma intensidade muito menor do que os demais.
18
No início do ano são definidas as posições na Câmara, sendo que no primeiro ano é definida também a
configuração inicial do governo. Nos meses de setembro e outubro, no primeiro e terceiro ano da
legislatura, são definidas as posições para as eleições municipais (que coincidem com o segundo ano da
legislatura federal e para a qual cerca de 1/5 dos deputados costuma se apresentar) e para as eleições gerais.
As eleições ocorrem no primeiro domingo de outubro e os candidatos devem definir sua filiação com um
ano de antecedência.
19
De acordo com Melo e Miranda (2006), a base do governo Lula ganhou 44 deputados em 2003. Em
2005, devido à crise do “mensalão” e a queda de popularidade do presidente, o sentido governista das
migrações deixou de prevalecer. Estar no governo ou na oposição pode fazer muita diferença no que se
refere à atratividade de um partido. Ainda durante Lula, a bancada do PSDB perdeu 15 deputados (09
entraram e 24 saíram do partido), o equivalente a 24,2% dos eleitos. No primeiro governo Cardoso a
bancada havia ganhado 30 deputados (42 entraram e 12 saíram), o equivalente a 47,6% dos eleitos em
 É fora de questão que a troca de legenda em nada contribui, pelo contrário, para
melhorar o grau de legitimidade que políticos e partidos, de um modo geral, possuem na
sociedade brasileira. As migrações contribuem ainda para diminuir a inteligibilidade de
um sistema político que funciona em três níveis distintos, todos eles repletos de partidos e
coligações.
E o que é mais importante, afetam a representatividade do sistema. A troca de
partido não constitui, necessariamente, uma violação à vontade do eleitor. E isso pelo
simples e bom motivo de que, com o sistema de lista aberta, a escolha eleitoral tende a
ser personalizada e não partidária. No Brasil, a maioria dos eleitores que consegue fazer-
se representar no Congresso constitui o deputado, e não o partido, como o seu agente. O
quadro é outro, no entanto, quando analisamos o problema não mais sob a ótica de cada
eleitor, mas em função do resultado do processo eleitoral. Neste sentido, as migrações no
interior do poder legislativo fazem com que o sistema partidário parlamentar se afaste
do sistema partidário eleitoral de forma acentuada. Em qualquer democracia, em
algumas mais do que em outras, tal afastamento é decorrência apenas da aplicação do
sistema eleitoral. No Brasil, esta distância continua a aumentar depois de transformados
os votos em cadeiras e iniciada a legislatura, sem que, evidentemente, haja qualquer
interferência do eleitorado. A migração partidária não tem como se realizar sem
desrespeitar o resultado do processo eleitoral; e ela o faz ao permitir que a força de um
partido no legislativo deixe de guardar relação com seu desempenho nas urnas. Dois
exemplos ilustram o ponto. Em 1998, o PL elegeu 12 deputados. Ao longo do período
legislativo perdeu 10 de seus membros originais, mas ganhou 21 novos, de forma que
praticamente não existia semelhança entre a bancada eleita e aquela resultante das
escolhas feitas pelos deputados. Em 2002, o PTB conquistou 26 cadeiras, mas em 2004 o
partido possuía uma bancada de 52 deputados. Sem sombra de dúvidas, a troca de
cadeiras questiona a representatividade do sistema partidário na Câmara dos Deputados.
A existência de uma descontinuidade entre os sistemas partidários no plano
eleitoral e parlamentar pode ser abordada ainda sob outro ângulo, dando ensejo a um

1994. O PFL, em Lula, perdeu 19 deputados ou 21% da bancada (14 entraram e 33 saíram). Durante o
governo Cardoso o partido ganhou 22 novos legisladores, um aumento de 25% (37 entraram e 15 saíram).
último comentário. Como a esta altura está evidente, o sistema de lista aberta faz do
candidato a figura central do processo eleitoral. Mas na Câmara dos Deputados, as regras
são outras, privilegiando os partidos e fazendo com que os legisladores não disponham de
recursos para influir individualmente na agenda e no processo legislativo. O problema
pode ser assim colocado. Nas eleições proporcionais, o eleitor vota de acordo com as
características do candidato supondo que este seja capaz, uma vez eleito, de levar à frente
suas propostas. O deputado, por sua vez, eleito no contexto de uma relação na qual os
compromissos assumidos com os eleitores são de ordem pessoal, encontrará no
legislativo, um contexto institucional que inibe a perseguição de tais objetivos ou, pelo
menos, que só o permite com a condição de que sejam compatíveis com as preferências
dos líderes partidários. Pode-se dizer que o cenário parlamentar “corrige” um problema
do cenário eleitoral, ao introduzir com mais clareza os partidos. Mas a comparação entre
os dois cenários permite chegar à conclusão de que o eleitor acaba sendo levado a
designar o agente errado na defesa de seus interesses (Anastásia e Melo, 2002).

Conclusão

No início dos anos 90 muito se discutiu sobre a possibilidade de que a relativa

proximidade programática entre o PT e o PSDB desse ensejo a uma poderosa aliança de
centro-esquerda no Brasil. No entanto, após 1994 os dois partidos assumiram uma
posição adversarial e terminaram por se constituir nos dois pontos de referência em torno
dos quais vem se estruturando o sistema partidário. Na maior parte do período em
questão, ao PT juntaram-se o PSB, o PC do B e o PDT na constituição de um bloco à
esquerda. O PFL, hoje Democratas, não tendo obtido sucesso em suas tentativas de se
firmar como uma terceira referência tornou-se o parceiro prioritário do PSDB em uma
coalizão de centro-direita. A constituição destes dois pólos permitiu que o sistema
partidário superasse sua fase de maior instabilidade e assumisse uma conformação mais
nítida. Ademais, a competição política assumiu uma dinâmica moderada.
Esta evolução positiva do sistema partidário encontra-se estreitamente vinculada
ao ciclo de eleições presidenciais. No Brasil, ao contrário do que ocorre em outros países
sul americanos, os partidos detêm a exclusividade no lançamento das candidaturas
presidenciais e não têm sido registrada a presença de outsiders. A única exceção foi
Collor que na eleição inaugural, em 1989, aproveitou-se do momento de maior
instabilidade do sistema partidário para chegar à Presidência. Desde então os partidos
assumiram claramente o controle das disputas e mesmo figuras de perfil notoriamente
apartidário tem tido que se submeter a eles, como ficou claro quando o PMDB optou por
não lançar candidato em 2006, barrando as pretensões do ex-governador do Rio de
Janeiro, Anthony Garotinho. Na medida em que o processo tem sido conduzido pelos
partidos, a seqüência de eleições passou a gerar uma retro alimentação de caráter positivo
sobre o sistema partidário, contribuindo para sua melhor estruturação. Trata-se de
situação inversa à experimentada em alguns dos países vizinhos, nos quais as eleições
passaram a ser conduzidas por lideranças apoiadas por movimentos ad hoc,
deslegitimando os partidos e acelerando o processo de desestruturação do sistema
partidário.
Ademais, os partidos controlam de maneira inequívoca o processo decisório no
Congresso neutralizando, deste modo, a tendência a um comportamento de caráter
meramente distributivo por parte de legisladores eleitos com base no voto personalizado.
Por fim, mas não menos importante, os partidos têm acesso a recursos significativos
como o tempo de propaganda gratuita no rádio e na TV e as quotas do Fundo Partidário.
Nem tanto ao mar nem tanto a terra. O sistema partidário brasileiro obteve
evidentes ganhos de estabilidade desde os anos 80, mas a adesão de partidos de direita a
um governo eleito pela esquerda, a manutenção das trocas de legenda no interior do
Congresso, bem como a mudança de nome do PFL, são sinais inequívocos de quão
fluidas ainda são as coisas. Mesmo os três partidos mais consistentes apresentam
problemas. O PT, com a crise de 2005, teve parte de seu capital simbólico corroído e
perdeu espaço nos setores médios da população, ainda que tal perda tenha sido
compensada, nas eleições de 2006, pela interiorização e nacionalização de sua força. Será
preciso ver também como o partido reagirá à ausência de Lula nas eleições de 2010. O
PSDB, por sua vez, tem diante de si a difícil tarefa de compatibilizar os projetos políticos
de seus principais líderes tendo em vista a próxima disputa presidencial. Já o
Democratas, ex-PFL, se vê diante do desafio de renovar suas lideranças20 e ao mesmo

20
A morte de Antônio Carlos Magalhães, ocorrida em julho de 2007, tornou ainda mais evidente essa
necessidade.
tempo recuperar o terreno perdido, em especial no Nordeste, após as eleições de 2002 e
2006.
É certo que o sistema partidário manterá um elevado grau de fragmentação, em
função do efeito combinado da representação proporcional mais o federalismo. A
ausência de uma cláusula de barreira, a existência de distritos de elevada magnitude e o
fato de que o quadro de partidos assume características distintas a depender do estado,
atua em sentido contrário à dinâmica presidencial, garantindo a sobrevivência dos
partidos pequenos e possibilitando aos de porte médio alguma influência sobre o processo
decisório. É provável também que, no que se refere à relação com a sociedade, o quadro
se mantenha precário, pois para além de outros fatores, o arranjo institucional vigente
incentiva a elite política a adotar, no cenário eleitoral, estratégias que valorizam os
indivíduos em detrimento dos partidos. Neste cenário, a criação de identidades partidárias
relativamente estáveis não é algo em que se deva apostar.
Para concluir, cabe dizer que algumas iniciativas no plano institucional poderiam
ser tomadas. Especialmente, a proibição de coligações nas eleições proporcionais, a
substituição do sistema de lista aberta pela lista fechada ou flexível e a restrição da
migração partidária no interior das casas legislativas, seriam medidas que contribuiriam
para tornar mais nítida a presença dos partidos e diminuir o fosso entre os sistemas
partidário eleitoral e parlamentar, aumentando os graus de inteligibilidade e
representatividade do processo político.

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