Módulo 7

Procedimiento administrativo
Unidad 2
Derecho Procesal Administrativo
Sesión 2
Desarrollo del procedimiento administrativo
Definición del proceso y el procedimiento administrativo

Mientras el proceso en sentido general ha sido entendido como el conjunto de actos concatenados entre sí, que buscan la
realización de un fin determinado, en el caso que nos ocupa estaríamos hablando de aquellas actuaciones administrativas
coordinadas y orientadas a la producción de una decisión de quien ejerce funciones administrativas.

Por otra parte, el procedimiento se puede entender como la explicación paso a paso de los momentos a seguir hasta llegar
a un fin, siendo en este caso la actuación administrativa. Todo proceso implica la existencia de uno o más procedimientos
para el logro de sus finalidades. En otras palabras, es una sucesión formal de actos, que culminan en la expedición de un
acto administrativo. En ese orden de ideas, el procedimiento administrativo no es otra cosa más que la forma jurídica en
que actúa la administración, instituido previamente para que, a través de él, la administración emita sus actos
administrativos. En tales consideraciones, se ha deducido que la legalidad de las actuaciones administrativas, no se
encuentra a la libre elección de los órganos correspondientes de la administración pública y ha sido prevista de manera
general por normas superiores, respetando y garantizando en todo momento los derechos de los interesados y de la
comunidad en general, impidiendo con ello la arbitrariedad o incumplimiento de los fines sociales y del interés general.

En otros términos y de acuerdo con Couture, el proceso es…

…una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente para resolver mediante juicio (como acto
de autoridad) el conflicto de intereses. Su función sustancial es dirimir, con fuerza vinculatoria el litigio sometido a
los órganos de la jurisdicción (1993:122).

Mientras que el procedimiento administrativo es la concatenación de diversos actos sucesivos, vertebrados por un
propósito específico de la administración pública; por lo cual, el procedimiento administrativo será el camino a seguir para
que la administración pública logre sus objetivos.

Posterior las exposiciones anteriores, se puede entender que el Derecho Procesal Administrativo es el conjunto de reglas
y principios reguladores del procedimiento, los cuales son seguidos por los órganos administrativos, en el ejercicio de su
propia función administrativa, hacia la consecución de una decisión. Por su parte el Derecho Contencioso Administrativo
comprende el conjunto de normas y principios reguladores de los procedimientos que han de seguirse ante los tribunales
jurisdiccionales especializados, para resolver controversias o litigios suscitados entre la administración pública y sus
gobernados, buscando reestablecer un derecho subjetivo administrativo.

Conforme a lo expuesto, es de señalarse que en esta sesión se estudiará el procedimiento administrativo, haciendo
referencia a los principios seguidos por los órganos administrativos en el ejercicio de su propia función
administrativa; por lo que el Derecho Contencioso Administrativo será objeto de estudio en la siguiente sesión.

Principios del procedimiento administrativo

Conforme al apartado anterior, el objeto del proceso administrativo lo es el acto administrativo, que para la emisión del
mismo deben cumplirse ciertos principios, como el de legalidad y el respeto a los intereses particulares en general.

El principio de legalidad constituye la finalidad del proceso administrativo, ya que la administración en todo momento
debe de cumplir con ella, pues sus actuaciones y manifestaciones, deben estar acorde con el ordenamiento jurídico actual.
Por lo tanto, se debe comprender que la legalidad de la administración constituye la finalidad del proceso administrativo,
pues la garantía de los pasos a seguir por su conducto garantiza al particular su derecho al debido proceso y el respeto a
sus derechos subjetivos.
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Este principio de legalidad tiene su origen en la doctrina de Soberanía que, con base en ella, la Suprema Corte de Justicia
de la Nación señala:

PODER PÚBLICO. - El Poder Público sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y originalmente la
soberanía nacional, y los tres Poderes en los cuales se divide, no pueden hacer más que lo que el pueblo, en su
Ley Fundamental, establece (Tesis: 77).

Asimismo, los principios orientadores del proceso administrativo constituyen los postulados básicos de carácter jurídico a
cumplir en la actuación y participación, tanto de las autoridades como de los asociados en los procesos tendientes a la
producción de un acto administrativo. Son los elementos rectores controladores y limitantes del ejercicio de los poderes en
los procedimientos administrativos, procurando el equilibrio entre el actuar de la autoridad y el ciudadano o interesado.
Entre dichos principios encontramos los siguientes:

 Principio de economía: Refiere a que, con la debida aplicación de las normas del procedimiento administrativo, éste se
agilice en la toma de decisiones y con ello, las actuaciones administrativas sean cumplidas en el menor tiempo posible. El
procedimiento debe buscar también la disminución de los gastos en que pueda incurrir el gobernado como la
administración, al igual que no exigir documentos y copias más que los estrictamente necesarios.

 Principio de celeridad: Con este principio se pretende que en su actuar administrativo, la autoridad imprima al
procedimiento la máxima dinámica posible. En ese orden de ideas, la autoridad administrativa deberá de actuar
oficiosamente, pudiendo suprimir todos aquellos trámites innecesarios. La ejecución de este principio no puede ser motivo
para que las autoridades se abstengan de considerar todos los argumentos y pruebas proporcionados por el interesado de
manera legal y oportuna.

 Principio de eficacia: Determina que, mediante su aplicación, los procedimientos deberán lograr su finalidad, para lo
cual las autoridades deberán remover oficiosamente los obstáculos formales. Es decir, quitar los vicios en la actuación
administrativa que pudieran presentarse durante el desarrollo del proceso administrativo.

 Principio de imparcialidad: Las autoridades deberán actuar teniendo considerando que la finalidad de los
procedimientos es el aseguramiento y garantía de los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación,
proporcionando a los ciudadanos igual trato y respetando en todo momento, el orden en que actúen ante ellas.

 Principio de publicidad: Consiste en exteriorizar los actos administrativos ante los interesados, mediante la notificación
de los mismos para que surtan sus efectos jurídicos. Dicho principio implica además que por regla general la actividad de
la administración pública debe ser precisamente pública, clara y transparente, negando la posibilidad de actuaciones o
decisiones fuera del conocimiento general o que produzcan efectos jurídicos de manera sorpresiva frente a los sujetos
pasivos.

Derecho humano a la seguridad jurídica

Para comprender en qué consiste el derecho humano a la seguridad jurídica, Burgoa señala que ésta implica lo siguiente:

El conjunto general de condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que debe sujetarse una cierta
actividad estatal autoritaria para generar una afectación válida de diferente índole en la esfera del gobernado,
integrada por el summum de sus derechos subjetivos” (Burgoa, 1954:396).

Conforme a lo anterior, puede afirmarse que la seguridad jurídica excluye los actos de poder de carácter arbitrarios, en
tanto son distantes del referente del Derecho Positivo como conjunto de normas jurídicas claras y estables. De acuerdo
con ello, los artículos 14 y 16 constitucionales son los principales depositarios de los principios fundamentales de la garantía
de seguridad jurídica.

En síntesis, la seguridad jurídica es: “la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más
que por procedimientos regulares, establecidos previamente” (IIJ, 2002:1035). Lo cual requiere de cuatro condiciones: que
el derecho esté debidamente formalizado; que el derecho sea preciso, no objeto de interpretación arbitraria; que el derecho
sea “practicable”, o sea, eficaz y finalmente que tal derecho sea estable.

Acto administrativo

De acuerdo con Rivero, el acto administrativo es:

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 …una declaración de voluntad, de deseo de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que
constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de una
potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su
finalidad es la satisfacción del interés general.

Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, págs. 92·93), el acto administrativo se explica en los siguientes términos:
"Es un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza, se
concreta en una declaración especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos de las
personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administración pública (Citado por Serra, 1977: 226).

Como ejemplos de actos administrativos se pueden mencionar los permisos, las licencias, las
autorizaciones, las clausuras, las certificaciones, las expropiaciones, los registros, etcétera.

Asimismo, Parejo indica lo siguiente:

…la Administración para actuar necesita del acuerdo, del pacto, del consenso con los administrados y así producir
un acto administrativo. En estos eventos, las prerrogativas de la Administración para expresar decisiones
unilaterales, se ven sustituidas, por la necesidad de participación del administrado, comprometiendo su voluntad
en la formación del acto; lo cual determina que la resolución unilateral, entendida como manifestación de decisión,
se vea expresada como una resolución, pero convenida, pactada, acordada (2003: 946)

Para tener una mayor claridad sobre el tema, se ofrece este breve glosario de términos:

 Acto de administración: Aquel que proyecta sus efectos hacia el interior de la administración pública.

 Actos de autoridad: Actos externos que expresan actos de poder público o de actuación soberana,
mediante los cuales el Estado procede autoritariamente por medio de mandatos que son expresión de su
voluntad, ya sea individual o colectiva, en ejercicio de su facultad reglada o discrecional, fundados en
razones de orden público, imperativos, susceptibles de ejecución, mediante los cuales se crean, modifican
o extinguen situaciones jurídicas concretas siempre que incidan negativamente en la esfera jurídica de los
gobernados en forma singular o plural.

 Hecho jurídico: Conductas administrativas de carácter técnico o material, que producen efectos jurídicos,
como la demolición de un edificio, el remolque de un automóvil, etcétera.

 Acto jurídico: Declaraciones de voluntad o de opinión, que producen efectos jurídicos directos. Es decir,
que crean, modifican o extinguen derechos u obligaciones del particular.

 Actos no jurídicos: Declaraciones de voluntad que no producen efectos jurídicos particulares, como las
comunicaciones generales o las recomendaciones, los oficios internos, etcétera.

La administración pública como persona jurídica colectiva pública o persona moral pública realiza constantemente diversas
acciones, las cuales tienen diferentes efectos jurídicos, incluso no todas pueden considerarse como determinaciones. No
obstante, lo anterior, los actos administrativos se distinguen por tener una declaración de voluntad emanado de una
autoridad administrativa competente, que tiene como fin principal la búsqueda del bien de la colectividad.

La administración realiza actos jurídicos de distintas, entre otras: contractuales y unilaterales, individuales y generales.

Son actos contractuales los nacidos del acuerdo entre la administración y los particulares, como la celebración de
un contrato de obra pública; a este tipo de actos la doctrina los reconoce específicamente como contratos
administrativos.

Serán actos unilaterales de la administración, los realizados por su sola declaración unilateral de voluntad, como
ocurre en la imposición de una multa, y pueden clasificarse en individuales o generales.

Se identifican como individuales los actos unilaterales de la administración con efectos jurídicos respecto de una o
varias personas determinadas, acerca de uno o varios casos específicos, como sucede en el otorgamiento de un
permiso para poner un anuncio en la vía pública o de una licencia de manejo de vehículo, que confieren
autorizaciones específicas a sus titulares.

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 Por el contrario, se entienden generales los actos unilaterales de la administración que producen efectos jurídicos
respecto de un conglomerado indeterminado o una generalidad de personas o casos, como ocurre, por ejemplo,
con los Reglamentos de Construcciones para la Ciudad de México, que es de observancia general.

La doctrina denomina a los actos unilaterales generales de la administración reglamentos administrativos,

considerados materialmente como leyes, por tratarse de normas generales, abstractas, generales, obligatorias y
coercivas, emitidas por la administración (INEHRM, 2016:129-130).

Elementos del acto administrativo

Existen elementos esenciales y otros accesorios del acto administrativo. La importancia de entenderlos radica en permitir
construirlos de forma congruente, concreta y clara, defendiendo con éxito además su validez en caso de que sean
impugnados ante la autoridad administrativa competente. Con base en la doctrina y considerando el artículo 3 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, se pueden señalar los siguientes elementos:

 El órgano competente: Las unidades administrativas individualizadas a quienes se les otorga un régimen competencial
suficiente para lograr el cabal cumplimiento de las finalidades públicas que se le han conferido. Tales unidades
administrativas suponen la existencia de un órgano que cuenta con un titular y un conjunto de facultades o competencias
por desarrollar, entendidas como el poder legal de ejecutar determinados actos del órgano de la administración, o la
distribución de funciones entre los órganos del poder público, que puede derivar de la Constitución Federal (competencia
constitucional) o de una ley o reglamento administrativo (competencia legal).

Para profundizar sobre la competencia del acto, se sugiere consultar los siguientes criterios de la Suprema Corte
de Justicia:

 Tesis: Competencia constitucional y competencia jurisdiccional. Semanario Judicial de la Federación, sexta

época. Volumen CXXXVI, segunda parte, p. 21. Tomado de: https://goo.gl/g1eZFp

 P./J. 10/94. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 77, Mayo de 1994, p. 12. Tomado de:
https://goo.gl/2HK7gL

 Voluntad administrativa: Declaración de voluntad creadora de efectos jurídicos de Derecho Público, entendida como la
intención razonada y expresa de la administración de producir un acto especial dado, que se exterioriza mediante una
declaración. Siendo el acto administrativo un acto jurídico, la voluntad puede afectarse por vicios o defectos, que pueden
afectar a su validez, por relacionarse con uno de los elementos esenciales.

 Motivo o causa: Se define como la circunstancia o conjunto de circunstancias de hecho o de derecho, que justifican en
cada caso la emisión del acto administrativo. La motivación del acto de autoridad, exigida como condición de seguridad
jurídica por la Constitución Federal, se constituye en el juicio que expresa el órgano público actuante al apreciar el motivo
y al relacionarlo con la ley aplicable. El motivo o causa se traduce en todas aquellas circunstancias, jurídicas y no jurídicas
que dan origen, en cada caso concreto, una decisión ejecutoria de la administración pública de dictar ese acto; son el
antecedente que lo precede y provoca, constituyendo de esa manera su razón de ser.

 Contenido u objeto: Aquello que la autoridad ha querido disponer, ordenar o autorizar. Consta de una parte intrínseca
del propio acto que lo caracteriza, una parte implícita que proviene de una disposición legal y una parte eventual, con la
que puede variar el significado de algunas partes implícitas en el contenido

 Finalidad: Es el resultado mediato o inmediato que persigue la voluntad administrativa al dictar el acto. La finalidad de
todo acto administrativo es la de crear consecuencias jurídicas, pero dicho efecto jurídico dependerá de la intención que
oriente la voluntad administrativa en cada caso, al dictar el acto de que se trate. Cualquiera que sea la finalidad, ésta
siempre debe estar vinculada a la satisfacción de un interés público.

 Forma: Se integra por los requisitos que debe revestir la declaración de la voluntad concreta creadora de efectos jurídicos,
la cual siempre debe dictarse en la forma y términos que la ley vigente ordene, de tal manera que la ley que rija cada acto
administrativo en lo concreto debe contener la forma en que éstos deben constar.

Generalmente las leyes indican su constancia por escrito, señalar la autoridad que lo emite y estar fundado y motivado,
así como expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate, ostentando también la firma autógrafa del funcionario
competente y en su caso, el nombre o nombres de las personas a que vaya dirigido.

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 Es importante destacar que, si bien todo acto administrativo debe constar por escrito, diversas leyes permiten la
emisión en forma digital o electrónica. Incluso se puede usar también la firma autógrafa y los sellos en forma
electrónica, con el mismo valor legal que los sellos y firmas tradicionales en papel.

También existen los elementos accidentales, o de carácter accesorio que concurren en el acto administrativo, los cuales
son:

 Mérito u oportunidad: Consiste en la apreciación dada por la administración pública, respecto de si se debe o no de
actuar en un momento determinado. Para el buen funcionamiento de la administración pública, debe desplegar su
competencia en el momento y forma precisa que cada situación concreta requiere. Este elemento por lo tanto, se vincula
con la actividad discrecional de la administración ya que, aun cuando la ley impone una forma predeterminada de actuar,
y los actos administrativos se deben ajustar a ella, es imprescindible que sean, asimismo, adecuados en su mérito, estando
en el interés y en el derecho de todos el exigir que se dé efectivamente esa condición, en mira a obtener una administración
ceñida al derecho, pero al mismo tiempo que sea eficaz.

 Plazo o término. Está relacionado con la temporalidad dentro de la cual nace y surte sus efectos el actuar del órgano
administrativo, ya que señala, cuando la naturaleza del acto administrativo lo permite, el momento en que comienzan o el
momento en que cesan sus efectos. Con el término se puede conocer con certeza cuándo el actuar público se torna
administrativamente definitivo y, en consecuencia, da lugar al nacimiento de otros términos previamente establecidos por
los ordenamientos legales, para proceder a su impugnación.

Por su parte, Serra los clasifica en elementos subjetivos, objetivos y formales:

 Elementos subjetivos:

El sujeto u órgano de la Administración competente para producir el acto. El acto administrativo es un acto jurídico realizado
por un sujeto, autoridad u órgano de la Administración pública, que obra en la esfera de su capacidad y competencia o en
casos excepcionales por una persona que ha recibido una prerrogativa del poder público.

Comprende, por consiguiente a la administración pública los órganos, la competencia y la investidura legítima del titular
del órgano (1977: 243).

 Elementos objetivos:

- El objeto o contenido determinado por el efecto práctico producido de inmediato o directamente por el acto, como
el nombramiento de un funcionario, el otorgamiento de una concesión o una Declaración de expropiación.

- El motivo que es el antecedente que precede al acto y lo provoca, es decir, su razón de ser o razones que mueven
a realizar el acto. En nuestro Derecho constitucional, artículo 14, es una exigencia ineludible. En otras legislaciones
se omite.

- El fin es el propósito de interés público contenido en la ley. Martín Mateo lo llama "el para qué" del acto
administrativo. d) De acuerdo con un sector importante de la doctrina, opinamos que la teoría de la causa no tiene
razón de ser en nuestro Derecho administrativo. (1977: 244).

 Elementos formales: Son también llamados de expresión externa del acto. Estos se integra con la declaración y la
notificación.

¿Cómo se ejecuta un acto administrativo?

Existen actos administrativos que entrañan ejecución automática, es decir, con el hecho de que la autoridad cumpla
determinados requisitos para su emisión, el acto se considera ejecutado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de un
registro. Sin embargo, cuando el acto administrativo impone a los particulares alguna obligación o les produce o puede
producir alguna afectación en su esfera jurídica, se pueden presentar dos supuestos (PJF, 2003):

 Que el acto se obedezca voluntariamente por el particular.

 Que no se obedezca voluntariamente.

Frente a este último supuesto, para evitar que la obligación quede incumplida, el Estado puede llevar a cabo, de acuerdo
con la situación concreta, las siguientes acciones:
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 La ejecución directa, con lo que sustituye al particular en el cumplimiento de la obligación. Ejemplo: una clausura.

 La imposición de una sanción, para compeler al particular al cumplimiento. Ejemplo: la imposición de una multa.

 La coacción física, que se ejecuta en la persona del particular. Ejemplo: la aplicación forzosa de una medida sanitaria
cuando se presenta una epidemia.

Derecho de petición

El derecho de petición establecido en el artículo 8 constitucional impone a los titulares de los órganos administrativos, la
obligación de dar pronta respuesta a las peticiones o instancias de los gobernados, al disponer:

Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que
ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de
ese derecho los ciudadanos de la República.

A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación
de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

Por lo anterior, en nuestro país todos los funcionarios y empleados públicos están obligados a respetar el
ejercicio del derecho de petición y además, toda autoridad está obligada a dictar un acuerdo escrito por
cada petición que reciba, así como hacerla del conocimiento del peticionario en breve término.

¿Cómo puede extinguirse un acto administrativo?

El acto administrativo se puede extinguir de pleno derecho, por las siguientes causas conforme al artículo 11 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo:

 Cumplimiento de su finalidad.

 Prescripción o caducidad.

 Cuando la formación del acto administrativo esté sujeta a una condición o término suspensivo y éste no se realice dentro
del plazo señalado en el propio acto.

 Acaecimiento de una condición resolutoria.

 Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y su extinción no sea en
perjuicio del interés público.

 Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia.

Por otra parte, conforme lo establece el capítulo primero del título sexto de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
en su artículo 83, se señala lo siguiente:

Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al
procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión
o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado
presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden
celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta Ley, el recurso de
revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan
fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente.

Nulidad y anulabilidad del acto administrativo

Los actos de la autoridad administrativa deben respetar el principio de legalidad y de presunción de validez. Ello significa
que los actos administrativos deben estar apegados a las normas jurídicas, pues las autoridades sólo pueden hacer lo que
la ley les permite, además, de que todos los actos administrativos nacen a la vida jurídica con la presunción de ser válidos.
En consecuencia, todos los poderes públicos han de actuar siempre, y en todos sus actos, con apego a las leyes. Es decir,

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bajo la protección de una norma jurídica previa, siendo que la Administración Pública no queda exenta de realizar sus
funciones sometiéndose plenamente a la ley y al Derecho.

Por tanto, en la emisión, aplicación y ejecución de sus actos, las autoridades administrativas tienen una potestad que está
normativamente “tasada”, de modo que sólo pueden llevar a cabo lo que el orden jurídico les faculta para hacer.

En ese orden de ideas, los actos administrativos nacen al mundo jurídico amparados por la presunción de legalidad,
gozando de fuerza jurídica formal y material, es decir, se presumen válidos, salvo prueba en contrario.

Es este último principio el que nos conduce al tema de la Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo, la que,
doctrinalmente, se nutre y deriva de la influencia del Derecho Privado en su configuración de la Teoría General de la
Nulidad de los Actos Jurídicos.

Es de destacarse que la Teoría de la Nulidad del Acto Jurídico recibe un tratamiento diferente en el campo del
Derecho Público, atendiendo a que en el Derecho Privado se persigue la satisfacción de intereses de particulares;
mientras que, en el Derecho Público, los actos administrativos siempre deben someterse a la ley y al Derecho y
persiguen la satisfacción de intereses públicos.

El régimen de nulidad permite al juzgador construir calificaciones como la nulidad lisa y llana o la nulidad para efectos, que
le permiten resolver los casos particulares con mayor libertad y autonomía.

Al respecto, se debe considerar lo que dispone y ha dispuesto la ley en cuanto a los efectos de las sentencias emitidas
dentro del juicio contencioso administrativo, también llamado juicio de nulidad y a las tesis aisladas y de jurisprudencia
emitidas por el propio Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y por el Poder Judicial Federal.

Un ejemplo de lo anterior es la diferenciación realizada entre nulidad e inexistencia de los actos administrativos,
donde la inexistencia del acto tiene importancia cuando los tribunales con base en su facultad de control, tienen
que declarar la inexistencia de algunos actos y se pregunta si ésta distinción (nulidad e inexistencia) la estableció
la ley.

La jurisprudencia ha utilizado otros términos diferentes a la inexistencia para sancionar y calificar las irregularidades graves
de los actos administrativos muy diversos a los de simple nulidad.

La ilegalidad del acto administrativo es, un hecho objetivo, resultado de la constatación que hace el juzgador de cada uno
de los elementos del acto y los presupuestos establecidos por la norma jurídica. Si el acto se estima viciado, tal vicio será
una causa potencial de su invalidez.

En el Derecho Administrativo la nulidad deriva de la imposibilidad de integración del acto a un ordenamiento jurídico dado
o de su violación objetiva de principios jurídicos. Podemos señalar que existen tres tipos de invalidez de los actos
administrativos:

 Actos inexistentes: La contra versión al orden jurídico es notoria y evidente, por lo que representa la nada jurídica. Por
ello se dice que un acto administrativo es inexistente cuando no contempla ni siquiera remotamente, las condiciones
mínimas para aparentar que se trata efectivamente de un acto administrativo.

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 Actos absolutamente nulos: Aquellos que adolecen de vicios ostensibles y particularmente graves. Este tipo de
actuación administrativa, defectuosa en su totalidad, no puede ser convalidada bajo ninguna forma o mecanismo.

 Actos anulables: Actos administrativos defectuosos, cuya formulación viciada no atenta contra el orden público, por lo
que es anulable o viciado de nulidad relativa, misma que es convalidable por el consentimiento del afectado.

De lo hasta aquí expuesto podemos determinar que a cada causa de ilegalidad corresponde un fin específico. Por ello, la
nulidad es el medio del que se vale el juzgador para calificar el acto como ilegal, evaluando también la magnitud y
trascendencia de esa ilegalidad (sus consecuencias), pues la simple falta de formalidades, podría provocar que el acto sea
ilegal, pero no por ello inválido.

Así lo ha reconocido el Poder Judicial a través de la siguiente tesis, la cual se sugiere su consulta.

 Tesis: I.4o.A.443 A. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época. T. XX, Noviembre de 2004,
p. 1914. Tomado de: https://goo.gl/YFGzp1

Por lo anterior, la validez del acto administrativo no es sinónimo de su legalidad. Por ello, lo importante no es la validez del
acto, sino su presunción de encontrarse apegado al orden jurídico. Esta presunción es la que debe destruirse o
conservarse. Un acto administrativo es válido, no por su legalidad, sino porque su conservación está garantizada por el
Derecho que estima necesario asegurar que el acto cumpla los fines y la función práctica que motivaron su emisión. Este
principio de conservación del acto ilegal, pero válido, lo recoge el artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo.

En virtud de lo expuesto, podemos afirmar que, por el principio de conservación del acto, éste puede ser ilegal, pero no
por ello, se declarará inválido o nulo, sino que se estimará eficaz, en razón de criterios que calificarán la gravedad o levedad
de las repercusiones de la violación cometida. Sobre la nulidad y la anulabilidad está regulada en Ley Federal de
Procedimiento Administrativo que dispone:

Artículo 6.- La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en las fracciones I
a X del artículo 3 de la presente Ley, producirá la nulidad del acto administrativo, la cual será declarada por el
superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una
dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo.

El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será
subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán obligación de
cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal
negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos.

En caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de derecho retrotraer sus efectos,
sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que la hubiere emitido u ordenado.

Artículo 7.- La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos señalados en las Fracciones XII a XVI del
Artículo 3 de esta Ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo.

El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y será
subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el
ordenamiento jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores públicos como los particulares
tendrán obligación de cumplirlo.

El saneamiento del acto anulable producirá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere
sido válido.

Los vicios del acto administrativo

Palomo Carrasco menciona que la autoridad para emitir el acto:

…debe tener un motivo, objeto o un fin, ser competente para ello y tener la voluntad de hacerlo. Estos elementos
ocasionan la emisión de un acto viciado.

Por su parte, al emitirlo debe plasmar los indicados presupuestos de manera formal; es decir, establecerlos
fehacientemente en el propio acto: que es competente para emitirlo, que tiene un motivo, objeto y un fin y, además,
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 debe hacerlo de la manera en que se otorga seguridad a los gobernados; esto es, por escrito, con lugar y fecha,
estableciendo los motivos que tiene para emitirlo, los que deben corresponder al fundamento utilizado, de manera
que se configure las hipótesis normativas, contener la firma autógrafa del funcionario correspondiente, ser emitido
en el momento oportuno si es con motivo de un procedimiento y cumplir con las formalidades del procedimiento y
de las notificaciones, así como ser expedido sin que medie error (lo que tiene que ver con el fondo del asunto) y
hacer mención de la oficina en que se encuentra el expediente de donde emana el acto, así como, en su caso,
señalar los recursos que en su contra procedan. Cabe señalar que la falta de precisión de alguno de los anteriores
elementos ocasiona igualmente la invalidez del acto, en la medida en que no se establecen, debe entenderse que
no existen (2015: 64).

El silencio administrativo

Refiere a la prolongada abstención del órgano administrativo de manifestar su voluntad, pese a ser requerido para tal
efecto por un particular.

En la normatividad mexicana, los elementos esenciales del silencio administrativo son, en primer lugar, la petición
del particular que debe cubrir los requisitos de formularse de manera respetuosa y de forma escrita; otro elemento
será la presentación de la petición del particular a un órgano de la administración pública; otro elemento más: la
falta de respuesta de la respectiva administración pública y un último elemento consiste en el transcurso de un
lapso de tiempo determinado en la ley durante el cual la administración pública mantenga su silencio respecto de
la petición recibida.

[…]

Es importante precisar que puede haber falta de pronunciamiento de la administración pública en alguna etapa de
un procedimiento iniciado de oficio, no obstante, a estar obligada a pronunciarse, sin que por ello se configure la
categoría jurídica del silencio administrativo, sino otra distinta relacionada con el transcurso del tiempo por ejemplo
la caducidad o la prescripción (INEHRM, 2016:129-150).

Las consecuencias del silencio administrativo son: la negativa ficta, la positiva y la indefinida. La negativa ficta se encuentra
regulada por la LFPA en su artículo 17 que establece:

Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder
de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda.
Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que
en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se
deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la
solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones
prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.

[…]

La afirmación ficta se encuentra regulada por la fracción III del artículo 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo del
Distrito Federal en los siguientes términos:

III. Afirmativa ficta: Figura jurídica por virtud de la cual, ante la omisión de la autoridad de emitir una resolución de
manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta Ley o los ordenamientos jurídicos aplicables al caso
concreto, se entiende que resuelve lo solicitado por el particular, en sentido afirmativo.

La indefinida refiere a la obligación del órgano administrativo a contestar la instancia o petición del particular, habida cuenta
que se trata de uno de los derechos humanos que nuestra Constitución federal protege mediante uno de los derechos
fundamentales establecido en el artículo 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Responsabilidad política de los servidores públicos

Esta responsabilidad es regulada constitucionalmente en su título cuarto, y se persigue a través de juicio político, del cual
Serra menciona lo siguiente:

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 Tiene por objeto investigar los actos u omisiones productores de daños que, por culpa o negligencia o irregulares,
causen o puedan causar perjuicios pecuniarios, pero sobre todo que redunden en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o en su buen despacho (1999: 506).

Por otra parte, Licona señala que es “un mecanismo para fincar responsabilidad política y sancionar con destitución y/o
inhabilitación a funcionarios o servidores públicos de alto nivel que, en el ámbito de sus atribuciones, han incurrido en
arbitrariedad o abuso o acceso de poder” (2007: 15).

Adicionalmente, encuentra su fundamento en los artículos 109 constitucional, fracción I, 110 y 114, primer párrafo, así
como en los títulos I y II de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El Artículo 110 de la
Constitución señala como sujetos de la responsabilidad política a:

 Senadores y diputados al Congreso de la Unión

 Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

 Consejeros de la Judicatura Federal

 Secretarios de despacho

 Fiscal General de la República

 Ejecutivos de las entidades federativas

 Magistrados de circuito y jueces de distrito

 Consejero Presidente, Consejeros Electorales, y Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral

 Magistrados del Tribunal Electoral

 Integrantes de los órganos constitucionales autónomos

 Directores generales y sus equivalentes de organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria,
sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos

 Diputados locales

 Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales

 Miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales

 Miembros de los organismos a los que las constitucionales locales

Las autoridades en la materia son las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión. Ambas Cámaras,
en ejercicio de sus facultades exclusivas, serán órgano de acusación y jurado de sentencias, respectivamente, por lo que
resultan inatacables sus declaraciones y resoluciones, en términos de lo previsto en el último párrafo del artículo 110 de la
Constitución. El Ministerio Público lo será durante la averiguación previa, y el juez en materia penal, durante el juicio,
llevándose a cabo éste una vez que el Ministerio Público determine la presunta responsabilidad y el cuerpo del delito.

Las sanciones aplicables a los servidores públicos que incurran en responsabilidad penal son: prisión, multa, destitución e
inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones públicas.

Los servidores públicos que pueden incurrir en este tipo de responsabilidad son los que tienen atribuidas facultades de
gobierno y administración y que, por lo tanto, su actuación puede ser trascendente respecto a intereses públicos
fundamentales. Conforme a lo anterior, las conductas que afectan dichos intereses se encuentran enlistadas en el artículo
7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos:

Artículo 7º. Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:

I.- El ataque a las instituciones democráticas;

II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;

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 III.- Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;

IV.- El ataque a la libertad de sufragio;

V.- La usurpación de atribuciones;

VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación,
a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las
instituciones;

VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y

VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública
Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del
Distrito Federal.

No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

El Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere este artículo.
Cuando aquellos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que alude la presente
ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal.

Asimismo, conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en su artículo 5°:

Los gobernadores de los estados, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los tribunales
superiores de justicia locales podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la Constitución General
de la República, a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos
federales

Las sanciones que pueden ser impuestas se encuentran en el párrafo III del artículo 110 constitucional: “las sanciones
consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o
comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público”. Además, el artículo 8º de la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos establece:

Si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se sancionará al servidor público con destitución.
Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en el servicio público
desde un año hasta veinte años.

La declaración de procedencia

Conforme al Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Secretaría de Gobernación, se define de la siguiente manera:

Acto legislativo conocido comúnmente como desafuero. Con esta figura concluye el procedimiento que refiere a la
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para conocer y resolver las acusaciones de los ciudadanos, los
particulares con derecho o el Ministerio Público en contra de los servidores públicos que señala la Constitución,
para ponerlos a disposición de una autoridad judicial a fin de que ésta los juzgue por delitos cometidos durante el
desempeño de su encargo. Cuando la Cámara emite la declaración de procedencia no prejuzga sobre la posible
responsabilidad del acusado, aunque considera que existen elementos para suponer su probable responsabilidad.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos:

La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento de juicio político por conducto de las Comisiones Unidas
de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes al momento de su instalación designarán a cinco
miembros de cada una de ellas para que en unión de sus Presidentes y un Secretario por cada Comisión, integren
la Subcomisión de Examen Previo de denuncias de juicios políticos que tendrá competencia exclusiva para los
propósitos contenidos en el Capítulo II de esta Ley.

Para conocer el procedimiento por el cual se sujeta, se recomienda consultar los artículos 8, 12, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

La Cámara de Diputados, erigida en Jurado de Procedencia, discute y vota el dictamen preparado por la Comisión
Jurisdiccional, a través de la Sección Instructora, en el que se declara que ha lugar a proceder en contra del inculpado,
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caso en el cual éste será destituido de su cargo y quedará sujeto a la jurisdicción de los tribunales competentes. Se
fundamenta en el artículo 111 constitucional, que dice:

Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la
Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero
Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de
delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros
presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo
para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio
de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes
para que actúen con arreglo a la ley. […]

En síntesis, cuando los actos cometidos por servidores públicos tengan carácter delictuoso, se formulará la declaración de
procedencia y se realizará lo dispuesto por la legislación penal.

Si bien se ha citado el artículo, para profundizar en lo que en éste se establece, se recomienda su consulta directa,
considerando además las constantes reformas a las que se exponen las leyes, tanto en este artículo 111
constitucional, como en los artículos de demás legislaciones.

Respecto a la persona que promueva el escrito de denuncia, el artículo 9° de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos señala:

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad podrá formular por escrito, denuncia contra un servidor
público ante la Cámara de Diputados por las conductas a las que se refiere el artículo 7 de esta propia Ley y por
las conductas que determina el párrafo segundo del artículo 5 de esta misma Ley, por lo que toca a los
Gobernadores de los Estados, Diputados a las Legislaturas Locales y Magistrados de los Tribunales de Justicia
Locales. En el caso de ciudadanos, pueblos y comunidades indígenas del país, serán asistidos por traductores
para elaborar la denuncia, si así lo solicitan. Dicha denuncia podrá presentarse por escrito en la lengua indígena.

Asimismo, de acuerdo con lo señalado por la Dirección General del Centro de Documentación, Información y Análisis de
la Secretaria de Servicios Parlamentarios, se indicia que:

La denuncia deberá estar apoyada en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer
la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado. En caso de
que el denunciante no pudiera aportar dichas pruebas por encontrarse estas en posesión de una autoridad, la
subcomisión de examen previo, ante el señalamiento del denunciante, podrá solicitarlas para los efectos
conducentes. Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto

El juicio político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o
comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.

Las sanciones respectivas se aplicarán en un plazo no mayor de un año, a partir de iniciado el procedimiento (Art.
9º LFRSP) (DGCDI, 2005).

Del presidente de la República y su responsabilidad

Respecto al juicio de procedencia en el caso del presidente de la Republica, el Artículo 111 de la Constitución indica:

[…] por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos
del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

Respecto al juicio político, se aplica el Artículo 109, respecto a lo indicado en su primera fracción, tal como ya se ha citado.

Mientras el Artículo 110, ya analizado, no contempla como sujeto a juicio político al presidente de la Republica, es
de subrayar el Artículo 108 constitucional, segundo párrafo, que indica: “el Presidente de la República, durante el
tiempo de su encargo, solo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”.

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Responsabilidad civil de los servidores públicos

Miguel Pérez López menciona que el Artículo 1928 del Código Civil para el Distrito Federal “fue la primera disposición de
carácter general que estableció la responsabilidad patrimonial del Estado” (s. f.: 2), estableciendo que el Estado tenía la
obligación de responder por daños causados por sus servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, siempre que
existiese culpa, sin que fuese considerado como responsabilidad objetiva por riesgo creado.

Así, la responsabilidad de los servidores públicos se estableció vía civil, y consistía en ejercer un derecho subjetivo, de
manera que un particular que hubiera recibido una afectación o daño por un servidor público podría demandar ante un
juzgado civil a la autoridad causante del daño, implicando la existencia de una relación procesal entre un actor, un
demandado y un órgano jurisdiccional. Así, particulares podían reclamar a funcionarios públicos o servidores públicos los
daños que les causaran.

Elementos de la responsabilidad civil de los servidores públicos

Se produce por hechos o actos realizados en ejercicio de sus funciones, que causen daños a particulares. Esta
responsabilidad civil se integra por los siguientes elementos:

 Los sujetos: Tratándose de una responsabilidad oficial, resulta indispensable que el agente sea un servidor público.

 La acción u omisión: Sea llevado a cabo precisamente en ejercicio de las funciones que le están encomendadas, en
los términos del Artículo primero transitorio del Código Civil, ya que si el daño se produce cuando el agente no actúa
investido del cargo, no obstante que la responsabilidad se genere, no lo es imputable en su carácter de servidor público.
Resulta indispensable además que el daño sea producido como resultado de una actuación humana, realizada en contra
de lo que la ley establece, u omisa de lo que ordena.

 El daño: Puede ser material o moral, ya que el Artículo 2108 del Código Civil para el Distrito Federal lo identifica como
“la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por falta de cumplimiento de una obligación” y el 1916 del mismo
ordenamiento, establece que el daño moral es “la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias,
decoro, honor, reputación, vida privada, configuración física, o bien en la consideración que de sí misma tienen las demás”.

 El nexo causal: Implica que el daño se produzca precisamente como consecuencia directa e inmediata de la actuación
del servidor público, ya que, si se genera por una causa diferente o si intervienen excluyentes de responsabilidad, como la
culpa inexcusable de la víctima, el hecho de un tercero, el caso fortuito o la fuerza mayor, la responsabilidad no se produce.

La responsabilidad civil de los servidores públicos sólo se genera entre particulares, por los daños que aquellos les
ocasionen en ejercicio de las funciones públicas, y debe ser demandada conforme a normas de carácter civil. Por lo tanto,
para que una responsabilidad pueda ser denominada “civil”, independientemente de que su contenido sea resarcitorio, es
necesario que se produzca entre particulares y se regule y demande por leyes civiles. De lo contrario, se trata de
responsabilidades penales o administrativas, según la naturaleza de los sujetos y de la legislación que la establezca.

Responsabilidad patrimonial del Estado

Concepto y elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado

En 2003, se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se estableció en el artículo 113 una figura
innovadora denominada Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual sustituye la acción civil, con las siguientes
diferencias: ya no es subjetiva, sino objetiva en el código civil. Es decir, la objetividad refiere a que no se tiene que probar
una responsabilidad específica de un servidor público, como en el modelo civilista, donde se tenía que señalar nombre y
cargo del servidor público, sino que la responsable es la institución, que se debe referir como responsable.

La segunda característica de la reforma constitucional la constituye el ser directa, lo cual quiere decir que no requiere
demostrar la responsabilidad de la persona, sino sólo la reclamación, al igual que tampoco requiere intermediario para
presentar dicha solicitud. Los elementos de esta reforma son tres, sin los cuales no se puede probar la responsabilidad
patrimonial:

 Existencia de daño: Se debe aportar elementos de prueba que den cuenta de la existencia del daño, obedeciendo al
principio general del Derecho que establece que el que afirma está obligado a probar. Si es posible, se debe plantear el
daño de forma cuantificada.

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  Existencia de una actividad administrativa irregular del Estado. En todas las administraciones públicas, la función
pública tiene la acepción de Derecho Burocrático (regulado por el apartado B del Artículo 123 constitucional) y la de imperio
(que tiene el propósito de alcanzar los fines públicos del Estado). Para comprobar la existencia de una actividad irregular
de forma positiva, debe existir en la función pública una actividad regular y la autoridad específica tener la obligación de su
cumplimiento a través del servicio público y que; sin embrago, se cause daño ante la deficiencia en su realización. Por lo
tanto, se tiene que probar no sólo el daño, sino también indicar la actividad administrativa irregular. La actividad
administrativa regular describe lo que debió ser (lo que la norma obliga y se debe realizar). La excepción para que se
configure la responsabilidad patrimonial del Estado es que el servidor público que haya causado el daño se encuentre
obligado a soportar el daño. Como es el caso de los servidores públicos ante un proceso de auditoría cuando sea sujeto
de fiscalización.

 Nexo causal. Se tiene que referir el daño y la irregularidad administrativa. Es decir, comprobar que existe un nexo entre
ellos.

Si bien la reforma realizada de 2003 se estableció en el artículo 113 de la Constitución, hoy este derecho se
encuentra en el artículo 109 de la Carta Magna.

Con la reforma de 2015 se creó el Sistema Nacional Anticorrupción; por ello, los legisladores trasladaron la
responsabilidad patrimonial del artículo 113 al 109. Por otro lado, la reforma de 2011, reflejada en el artículo 1° de
la Constitución, garantiza los derechos humanos en la Constitución y en los tratados internacionales suscritos por
México. En este sentido, la Convención Interamericana de los Derechos Humanos dice que los ciudadanos tienen
derecho a la indemnización.

De la cuantificación del daño y el perjuicio

La consecuencia del daño causado por la actividad administrativa irregular del Estado es el reconocimiento del derecho a
la indemnización conforme a los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Tratándose de daño moral causado por la irregular actuación del Estado, la fracción II del artículo 14 de la ley en la materia
prevé que la autoridad administrativa o judicial debe realizar el cálculo correspondiente conforme al segundo párrafo del
artículo 1916 del Código Civil Federal, tomando en consideración dictámenes ofrecidos por la víctima; es decir, la prueba
pericial médica correspondiente para comprobar bienes jurídicamente tutelados por este precepto:

Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un daño moral, el responsable del mismo tendrá la obligación de
repararlo mediante una indemnización en dinero, con independencia de que se haya causado daño material, tanto
en responsabilidad contractual como extracontractual. Igual obligación de reparar el daño moral tendrá quien
incurra en responsabilidad objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado y sus servidores públicos,
conforme a los artículos 1927 y 1928, todos ellos del presente Código.

En consecuencia, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado, la indemnización del daño moral lleva implícita
su reparación, que debe cuantificarse en dinero. El derecho a la indemnización no nace de manera automática, por el
hecho de actualizarse una actividad irregular del ente público federal, sino que para ello es necesario que el reclamante
demuestre los demás elementos que la ley exige para que se actualice la responsabilidad patrimonial del Estado.

¿Cómo se ejercita materialmente una responsabilidad patrimonial del Estado?

En la reforma de 2002, cuando se creó la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se estableció que se
reclamará ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Posteriormente, se reformó la manera de
establecerla, en la cual el procedimiento se hace mediante una reclamación de daños a la autoridad administrativa, en
ejercicio del derecho constitucional o derecho humano a la indemnización, tal como lo clasifica la Convención
Interamericana de Derechos Humanos (ya no por responsabilidad objetiva directa) a través de la responsabilidad
patrimonial del Estado. Al solicitar la reclamación ante la misma autoridad que causa el daño, es la misma autoridad la que
debe contestar la reclamación.

Si no contesta, se le puede demandar por la figura de la negativa ficta. Si se negara a hacerlo, se puede demandar la
resolución en tribunales administrativos; es decir, en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa; y en el ámbito local, los
Tribunales de Justicia Administrativa instituidos por la Constitución en el artículo 116, fracción V, así como por las leyes de
los estados para que la autoridad jurisdiccional analice si existen elementos o no para configurarse la responsabilidad
patrimonial del Estado (objetiva directa), demostrándolo con los tres elementos que requiere. Finalmente, se puede

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interponer amparo indirecto. El derecho humano de esta responsabilidad es el derecho a la indemnización (probando los
tres elementos).

De la responsabilidad patrimonial del Estado en el ámbito local

El decreto de junio de 2002 que reformó el artículo 113 de la Constitución establece, en su único artículo transitorio, la
obligación de las entidades federativas de expedir leyes en un plazo máximo de 2 años, leyes que deben establecer la
responsabilidad patrimonial del Estado de forma directa y objetiva, obligando además a especificar los tribunales que
resolverán la solicitud de indemnización. Por lo anterior, diversos estados del país han expedido leyes aplicables a
administraciones públicas estatales y municipales. Al respecto, se presentan datos relevantes en la materia:

Así, diversas entidades federativas cumplieron con el artículo transitorio que obligaba a expedir leyes locales que
permitieran hacer realidad, en ámbito de gobierno local y municipal, la responsabilidad objetiva y directa del orden
patrimonial. Son leyes con características distintas, pero que en general unifican tópicos específicos, como establecer la
vía administrativa para el reclamo de indemnizaciones.

Para clarificar las condiciones en las que se realizaron los cambios mencionados, se cita a continuación un
fragmento sobre dicho decreto:

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 Artículo Único. - El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación. La Federación, las entidades federativas y los municipios
contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para
expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido
cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer
frente a su responsabilidad patrimonial.

Sujetos de la responsabilidad patrimonial del Estado

Por sujeto activo de la responsabilidad patrimonial del Estado, se hace referencia a un órgano del Estado que desarrolle
actividades de carácter administrativo. Lo anterior se desprende del párrafo segundo del artículo 2 de la Ley de la materia,
mismo que establece:

ARTÍCULO 2.- Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá
por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de
la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública
Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente
público de carácter federal.

Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente,
para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de
la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de
indemnizaciones.

La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá
llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para
el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto
para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, según corresponda.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad
patrimonial por las opiniones y recomendación.

Por otra parte, como sujeto pasivo se señala al particular, lo cual se indica en el artículo 1º de la LFRPE:

ARTÍCULO 1.- La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar
las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de
soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa
irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización
deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que
la misma hace referencia.

[…]

Es de resaltar que el texto legal no limita a la figura del particular, por lo que deberemos de entender que
el sujeto pasivo podrá ser una persona física o moral.

Procedimiento de responsabilidad patrimonial

El procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial se conforma de dos vías o instancias: la administrativa y
la jurisdiccional. La primera ante la propia autoridad presuntamente responsable, y, la segunda ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.

Vía administrativa

La primera instancia del procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial se realiza ante el órgano al que se
le impute la supuesta actividad administrativa irregular, bajo las reglas de la Ley federal de Procedimiento Administrativo.
Los artículos 17 y 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado establecen:

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 ARTÍCULO 17.- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por
reclamación de la parte interesada.

ARTÍCULO 18.- La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad
presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.

Los particulares en su demanda deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la
actividad administrativa que se considere irregular.

Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los
procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el
procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos,
la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado.

En tales condiciones, las disposiciones adjetivas aplicables a la responsabilidad patrimonial serán sustancialmente la que
rigen a los procedimientos administrativos contenidos en la LFPA, es decir, mediante escrito, el cual debe reunir los
requisitos de forma correspondientes, en el que se deberá acreditar el interés jurídico con el que se promueve; describir
con claridad los hechos o abstenciones en las que incurrió, supuestamente, la autoridad a la que se le imputa la actividad
administrativa irregular y los efectos de ésta en la persona o bienes del reclamante; y, las pruebas que se ofrezcan para
demostrar los extremos de la reclamación.

Esta última parte es sumamente importante, ya que como veremos posteriormente, la carga de la prueba es precisamente
para el reclamante. Agotado el procedimiento, se dictará resolución, debidamente fundada y motivada, en la que se
determine si ha lugar o no al pago de la indemnización respectiva. En caso de que se haya negado el pago de la
indemnización, o que exista inconformidad del reclamante por el monto cuantificado para la indemnización, se podrá acudir
en vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Vía jurisdiccional

Como se señaló en la parte final del apartado precedente, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es el
órgano competente para conocer en segunda instancia del procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial.
Cabe hacer mención que la vía jurisdiccional ante el Tribunal es optativa, ya que el reclamante puede intentar esta instancia
o el recurso administrativo, tal y como lo contempla el artículo 24 de la Ley de la materia:

ARTÍCULO 24.- Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su
monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien,
directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

El procedimiento de reclamación por la vía jurisdiccional no es propiamente un juicio, ya que, si bien son aplicables las
reglas de la Ley federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no menos cierto es que en la especie no estamos
en presencia de una acción que persiga declarar la validez o nulidad de un acto administrativo, sino el reclamar el pago de
una indemnización por responsabilidad patrimonial de una autoridad administrativa.

Requisitos de procedibilidad en la responsabilidad patrimonial

Después de haber realizado un análisis general de la responsabilidad patrimonial del Estado, podemos establecer que los
requisitos de procedibilidad de esta figura jurídica son los siguientes:

a) Una conducta administrativa irregular, que puede ser de acción u omisión, por parte de un órgano del Estado; y

b) Una relación causa-efecto entre dicha conducta y el daño que cause en la persona o bienes de los particulares
(Castrejón, 2011:19).

Actividad administrativa irregular

La conducta administrativa irregular se encuentra definida en el artículo 1, en el segundo párrafo de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, en el cual se señala:

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 Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los
bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir
fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.

Conforme al dispositivo legal, la actividad desplegada por el órgano del Estado debe ser, necesariamente, de naturaleza
administrativa, lo que deja fuera aquellas actividades materialmente legislativas o jurisdiccionales.

Recurso administrativo

Son los medios legales que dispone el particular para obtener de la autoridad administrativa la revisión de un acto particular
determinado, por el cual dicho particular es afectado en sus derechos o intereses. Esta revisión se realiza a fin de revocarlo,
anularlo o reformarlo en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo. Por lo anterior, los
recursos administrativos son los medios de defensa establecidos en ley, para que la administración pública revise de nueva
cuenta un acto y lo confirme, modifique o revoque.

La autoridad competente puede ser la misma que dictó el acto, la jerarquía superior, o un órgano especial distinto. Cuando
lo revisa la autoridad superior, examina no solamente la legalidad sino también la oportunidad del acto impugnado. En este
contexto, el recurso puede ser un recurso jerárquico, cuyo desahogo otorga competencia a otra autoridad distinta a aquella
de quien dictó el acto combatido, por lo que es competente para conocer de él.

Elementos del recurso administrativo

El recurso administrativo es un derecho por medio del cual se impugna un acto administrativo. Esta se tramita mediante
un procedimiento, para obtener una resolución también de carácter administrativo. Los elementos del recurso
administrativos son:

 La existencia de una resolución administrativa que afecte un derecho o un interés legítimo del particular recurrente.

 El particular que interpone el recurso.

 El acto a revisar que afecta al particular y que debe estar establecido en la ley, aunque sea enunciativamente, sólo
indicando el nombre del recurso y el plazo para interponerlo.

 La autoridad de carácter administrativo ante el cual se interpone y la fijación en la ley de las autoridades administrativas
ante quienes debe presentarse.

 Plazo para interponerlo. Puesto que nunca se tramita de oficio, debe tramitarse en el tiempo que dispone el particular,
según el ordenamiento aplicable.

 Los requisitos de forma y elementos que deben incluirse en el escrito de interposición del recurso.

 Procedimiento adecuado para la tramitación del recurso. El Código Federal de Procedimientos Civiles es supletorio de la
legislación administrativa, inclusive respecto a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

 La obligación de la autoridad revisora de dictar nueva resolución en cuanto al fondo. Partiendo del derecho de petición,
con base constitucional en el artículo 8º, que consistirá en anular, modificar o confirmar el acto que se impugnó. La
resolución es un nuevo acto administrativo.

El fundamento constitucional de los medios de defensa de los particulares es el derecho de petición al que se refiere el
artículo 8º constitucional.

Principios rectores de los recursos administrativos

Los principios a los que están sujetos los recursos administrativos son:

 Principio de legalidad objetiva: Además de procurar los intereses de los administrados, pretende mantener el empleo
de la legalidad y la justicia en el funcionamiento de la administración.

 Principio de oficialidad: Si bien se inicia a petición de parte, su impulsión es de oficio y la autoridad debe realizar todos
los actos necesarios para integrar el expediente a fin de dictar resolución.

18
 Principio de la verdad material. La autoridad debe tomar en cuenta todos los elementos posibles. No sólo lo alegado
por el particular, sino allegándose también por todos los elementos que considere necesarios, con el fin de tomar una
decisión justa.

 Principio de informalidad. Se deben establecer el mínimo de requisitos para que el recurrente acredite los presupuestos
de sus agravios y, en caso de alguna omisión, deberá dársele la oportunidad para aclarar, corregir o completar el escrito
en que interponga su recurso.

 Principio de debido proceso. Consagrado en los artículos 14 y 16 de la Constitución:

- Tramitado y resuelto por autoridad competente.

- Que se otorgue al particular la oportunidad de formular agravios, los cuales deben ser analizados y valorados por la
autoridad.

- Que se le permita ofrecer y rendir pruebas.

- Que se deje constancia por escrito de todas las actuaciones.

- Que sea ágil, sin trámites que dificulten su desarrollo.

- Que el particular conozca todas las actuaciones administrativas.

- Que se funde y motive la resolución.

Clasificación de los recursos

 Recurso administrativo obligatorio: No habiendo disposición expresa que dé a un recurso administrativo el carácter
de optativo, se entenderá de ejercicio obligatorio para, eventualmente, estar en condiciones de proceder a su combate a
través de ejercicio de una acción futura, sea ésta contencioso-administrativa de anulación o simplemente judicial.

 Recurso administrativo optativo: Recursos de los cuales no deriva ninguna obligación que vincule en su ejercicio a los
afectados, salvo que, habiendo decidido agotarlas, por un principio de consistencia, deben esperar hasta la determinación
final para proceder a combatir el mismo acto a través del ejercicio de otras acciones que estimen pertinentes. Son optativos
aquellos recursos que expresamente así lo señale la ley.

Para profundizar en esta clasificación se ofrece la consulta del siguiente amparo:

 Tesis: Recursos administrativos, cuando son optativos y cuando obligatorios. Semanario Judicial de la Federación. T. VII,
Enero de 1991, p. 414. Tomado de: https://goo.gl/Hie2Z6

Recursos en la legislación mexicana

Es la defensa legal que antecede a cualquier intervención judicial o contencioso-administrativa.

 Reconsideración administrativa: Llamada oposición, revocación o reclamación. Agotan la vía administrativa y pueden
interponerse ante la misma autoridad que dicta la resolución que agravia al particular. El particular solicita la modificación
o reconsideración. Puede encontrarse contemplado en un ordenamiento legal o no estar establecido en ella expresamente.
La reconsideración de actos propios se interpone ante el órgano responsable del acto administrativo impugnado, para que
el mismo pondere, reformulando el contenido de su determinación, con nuevas observaciones y argumentaciones, que
quizá en principio no haya tomado en cuenta al dictar la decisión que se le impugna.

 Revocación administrativa: Deja sin efecto un acto administrativo, una decisión. Comprende también la anulación,
situación de una orden o fallo por una autoridad administrativa. Ha sido empleada como reconsideración, recurso
jerárquico, oposición o inconformidad. Es la revisión ante de la autoridad superior, oposición o inconformidad. Sólo procede
contra resoluciones definitivas en las que se determinen contribuciones omitidas o accesorios. Conforme al Código Fiscal
de la Federación, en su artículo 116 se señala este recurso “contra los actos administrativos dictados en materia fiscal
federal”; mientras que en el artículo 117 establece que el recurso procederá contra:

I.- Las resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales que: a) Determinen contribuciones,
accesorios o aprovechamientos. b) Nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la Ley. c) Dicten

19
 las autoridades aduaneras. d) Cualquier resolución de carácter definitivo que cause agravio al particular en materia
fiscal, salvo aquéllas a que se refieren los artículos 33-A, 36 y 74 de este Código.

II.- Los actos de autoridades fiscales federales que:

a) Exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue que éstos se han extinguido o que su monto real es inferior
al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la autoridad ejecutora o se refiera a recargos, gastos
de ejecución o a la indemnización a que se refiere el artículo 21 de este Código.

b) Se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha ajustado a la

Ley, o determinen el valor de los bienes embargados.

c) Afecten el interés jurídico de terceros, en los casos a que se refiere el artículo 128 de este Código.

 Recurso de revisión. Es un recurso ordinario que no agota la vía administrativa y puede interponerse ante el superior
jerárquico de la autoridad que dicta la resolución que agravia al particular. El recurso jerárquico es el que con más
frecuencia se emplea, y debe concederse expresamente por una ley o reglamento. La Ley Federal de Procedimiento
Administrativo en su Título Sexto establece un solo recurso (el de revisión), del que se puede destacar:

Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan
fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de
revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

Sobre el procedimiento administrativo

Definición de autoridad

Para Fraga, el concepto de autoridad se desarrolla en los siguientes términos:

… se comprende no sólo aquellas que tienen el carácter de órganos del Estado y se encuentran facultados para
decidir o ejecutar sus, resoluciones, sino también todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en
virtud de circunstancias ya legales, ya de hecho y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como
individuos que ejercen actos públicos por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen (2000:126).

La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal indica en el artículo 2° que la autoridad es:

V. Autoridad: Persona que dispone de la fuerza pública, en virtud de circunstancias legales o de hecho.

VI. Autoridad competente: Dependencia, Órgano Desconcentrado, Órgano Político Administrativo o Entidad de la
Administración Pública del Distrito Federal facultada por los ordenamientos jurídicos, para dictar, ordenar o ejecutar
un acto administrativo.

Visitas de verificación

Sobre la justificación de las visitas de verificación, la LFPA en su artículo 62 establece:

Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que podrán ser ordinarias y extraordinarias; las primeras se
efectuarán en días y horas hábiles, y las segundas en cualquier tiempo.

Por otra parte, sobre la forma de efectuarse la diligencia, en el 63 de la ley en comento indica lo siguiente:

Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por
la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el
alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten.

[…]

De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por la
persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se hubiere negado a
proponerlos.
20
 De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere negado a firmar,
lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y cuando el verificador haga
constar tal circunstancia en la propia acta.

Artículo 67.- En las actas se hará constar: - En las actas se hará constar:

I. Nombre, denominación o razón social del visitado;

II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia;
III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, municipio o
delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique
la visita;
IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó;
V. Nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia;
VI. Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos;
VII. Datos relativos a la actuación;
VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y
IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado a cabo.
Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la validez del acta, debiendo el
verificador asentar la razón relativa.
[…]
Artículo 69.-Las dependencias podrán, de conformidad con las disposiciones aplicables, verificar bienes, personas
y vehículos de transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, para lo cual se
deberán cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas para las visitas de verificación.

Fases del procedimiento administrativo

A grandes rasgos, las fases de este procedimiento son las siguientes:

 Postulatoria: Se fija el contenido del procedimiento, que equivaldría a la fijación de la litis en el procedimiento civil.

 Probatoria: Se ofrecen, admiten y desahogan las pruebas.

 Alegatos o conclusiva: Los interesados en el procedimiento administrativo hacen la relación del contenido de las
constancias del expediente respectivo con los hechos controvertidos, para formular su petición a la autoridad administrativa.
Con esta actividad concluye el procedimiento y se inicia la etapa de decisión.

Postulatoria

Se parte de la entrega del escrito para instar las autoridades administrativas e iniciar el procedimiento administrativo, por
lo cual la acción se realiza a instancia de parte conforme al artículo 18 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
cubriendo los requisitos indicados por el artículo 15 de la ley en comento. Por otra parte, como lo previene el artículo 42,
estos escritos deben presentarse ante oficialía de partes de las dependencias y entidades de la administración pública
federal.

Si el escrito se presenta ante un órgano incompetente, supliendo la deficiencia, la autoridad ante la que se presentó
deberá remitirlo a la que sea competente en un plazo de cinco días. Esta circunstancia debe hacerse constar en el
mismo documento y en la copia sellada del mismo.

Asimismo, en el artículo 15 ya mencionado, atendiendo al principio de legalidad contenido en el artículo 13, obliga a las
autoridades a no exigir mayores formalidades que las previstas en la ley. Por su parte, el artículo 15-A regula respecto de
los documentos que se adjunten con la promoción.

Para el supuesto que la promoción no cumpla con los requisitos legales señalados en el artículo 15 o en las leyes
administrativas aplicables al acto, como lo establece el artículo 17-A, se debe prevenir al promovente para que subsane la
omisión dentro del plazo que señale la autoridad administrativa, la cual no podrá ser inferior a cinco días hábiles. En caso
de que no se desahogue la prevención dentro del plazo señalado se desechará el trámite.

Para la respuesta de la petición por parte de la autoridad, en el artículo 17 de la ley en comento se señala:

21
 Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no
podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que
corresponda. […]

Por otra parte, salvo disposición en contrario, se entiende que el silencio de la autoridad configura la negativa ficta, con lo
que se puede iniciar la impugnación correspondiente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En relación a la seguridad y certeza jurídicas, respetando el derecho de petición que regula el artículo 8 constitucional, el
artículo 43 de la ley señala que por ningún motivo se podrán rezar los escritos en las unidades de recepción de documentos,
esto con el propósito de evitar que la discrecionalidad en la recepción de las promociones, posibilite a la autoridad
administrativa vulnerar los derechos legítimos de los gobernados y se convierta en fuente de arbitrariedad en perjuicio de
los ciudadanos.

El artículo 44 faculta al órgano administrativo para adoptar las medidas provisionales establecidas en las leyes
administrativas de la materia a que se refiere el acto, atendiendo el carácter supletorio de la Ley Federal de Procedimiento
administrativo; además, permite que se apliquen las medidas provisionales reguladas en la propia ley para asegurar la
eficacia de las resoluciones.

Probatoria

De acuerdo con la LFPA sobre los incidentes se tiene lo siguiente:

Artículo 47.- Las cuestiones incidentales que se susciten durante el procedimiento no suspenderán la tramitación
del mismo, incluyendo la recusación, en la inteligencia que, de existir un procedimiento incidental de recusación,
éste deberá resolverse antes de dictarse resolución definitiva o en la misma resolución.

Artículo 48.- Los incidentes se tramitarán por escrito dentro de los cinco días siguientes a la notificación del acto
que lo motive, en el que expresará lo que a su derecho conviniere, así como las pruebas que estime pertinentes
fijando los puntos sobre los que versen; una vez desahogadas, en su caso, las pruebas que hubiere ofrecido, en
el término que se fije y que no excederá de diez días, el órgano administrativo resolverá el incidente planteado.

Los artículos 49 al 55 regulan lo relacionado con las pruebas en el procedimiento administrativo. Los actos para determinar,
conocer y comprobar los hechos se realizarán de oficio; en los procedimientos administrativos se admiten toda clase de
pruebas excepto la confesional de la autoridad.

De acuerdo al principio de oficiosidad, el órgano de decisión se puede allegar de los medios de prueba que
considere necesarios para solucionar el asunto planteado, con los límites establecidos en la ley. Se deben admitir
las pruebas que presenten las partes, estas sólo podrán ser desechadas en los siguientes casos:

a) Si no son ofrecidas conforme a derecho

b) Si no tienen relación con el fondo del asunto

c) Si son improcedentes e innecesarias, o

d) Si son contrarias a la moral o al derecho (Márquez, 2003:71).

Por otra parte, en el artículo 51 se establecen los plazos para el desahogo de las pruebas:

El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de
quince días, contado a partir de su admisión.

Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor de ocho
ni mayor de quince días para tal efecto.

Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.

Alegatos o conclusiva

En esta etapa la autoridad administrativa realiza una importante labor al aplicar el Derecho al caso en concreto, establecer
una relación entre los hechos probados por los particulares y la norma que soluciona la situación planteada en el
procedimiento. En el artículo 56 se indica lo siguiente:

22
 Artículo 56.- Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán las
actuaciones a disposición de los interesados, para que, en su caso, formulen alegatos, los que serán tomados en
cuenta por el órgano competente al dictar la resolución.

Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus alegatos.

Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá
por concluido el trámite.

Por otra parte, en el artículo 57 de la LFPA establece las formas para concluir el procedimiento:

Artículo 57.- Ponen fin al procedimiento administrativo:

I. La resolución del mismo;

II. El desistimiento;
III. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento
jurídico.
IV. La declaración de caducidad;
V. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, y
VI. El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurídico ni verse sobre materias
que no sean susceptibles de transacción, y tengan por objeto satisfacer el interés público, con el alcance, efectos
y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regula.

La resolución que ponga fin al procedimiento administrativo deberá decidir todas las cuestiones planteadas por los
interesados y de oficio las que deriven del propio procedimiento. Para ello, la autoridad deberá poner a la vista de los
interesados el procedimiento, previo a la resolución, por un plazo no superior a diez días para que manifiesten lo que a su
derecho convenga y aporten las pruebas respectivas.

Módulo 7
Procedimiento Administrativo
Unidad 2
Derecho Procesal Administrativo
Sesión 3
Juicio contencioso administrativo
Competencia de los Tribunales de Justicia Administrativa

La justicia administrativa debido a la organización política que tiene el Estado mexicano está dividida en dos grandes
campos: el federal y el local, en cuyos ámbitos de competencia se encuentran los Tribunales de Justicia Administrativa, de
los cuales el artículo 116-V constitucional señala lo siguiente:

Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena
autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso,
recursos contra sus resoluciones. Los Tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre
la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las
sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los
particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables
el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la
Hacienda Pública Estatal o Municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales.

[…]

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en su artículo 4 establece que:

23
 El Tribunal conocerá de las Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y Particulares
Vinculados con Faltas Graves promovidas por la Secretaría de la Función Pública y los Órganos Internos de control
de los entes públicos federales, o por la Auditoría Superior de la Federación, para la imposición de sanciones en
términos de lo dispuesto por la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

[…]

Bajo ninguna circunstancia se entenderá que la atribución del Tribunal para imponer sanciones a particulares por
actos u omisiones vinculadas con faltas administrativas graves se contrapone o menoscaba la facultad que
cualquier ente público posea para imponer sanciones a particulares en los términos de la legislación aplicable.

Andrés Serra Rojas proporciona las siguientes características acerca del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa:

 Formalmente es una institución administrativa y materialmente realiza una función jurisdiccional.

 El Tribunal está colocado en el marco del Poder Ejecutivo y actúa por delegación de éste.

 La competencia del Tribunal es limitada y salvo los casos señalados en la ley, su competencia no debe de
extenderse.

 El Tribunal carece de competencia para juzgar sobre la constitucionalidad de las leyes. Pues debe limitarse a
declarar la nulidad de los actos o procedimientos combatidos en los juicios que le planteen o bien reconocer la
validez de tales actos o procedimientos (2000:815-818).

Definición del proceso contencioso administrativo

En el campo de las funciones del Estado se utilizan diferentes procesos con sus respectivos procedimientos.

Cuando un órgano realiza una serie de actos con el fin de producir una ley, se estará frente a un proceso legislativo,
dentro del cual existen diferentes fases, como las relativas a las discusiones y votaciones, es decir, procedimientos
que integran el proceso legislativo.

En materia judicial, el conjunto de actos concatenados para dirimir una controversia, que concluye con la sentencia,
es un proceso judicial, que está integrado por diferentes procedimientos: probatorios, alegatos e incidentales.

De esta manera después de analizar estos procesos, el que nos ocupa en materia administrativa es en el que se
realizan diferentes actos que consisten en prever, planear, dirigir y controlar, que forman en su conjunto el proceso
administrativo, y sus fases de preparación, decisión, etc., integran los procedimientos administrativos (ULA, s.a.:3).

Por lo tanto, podemos definir que el proceso administrativo es la institución jurídica donde se busca satisfacer las
prestaciones del órgano Estatal instruido, es la instancia ante el tribunal, cuando existan diferencias de actos jurídicos.

Por otra parte, y de manera particular, al hablar de juicio contencioso administrativo, se hace referencia al juicio ante un
juez competente encargado de resolver las cuestiones litigiosas entre los particulares y la Administración Pública. Su
materia es el conflicto jurídico que crea un acto de autoridad administrativa al vulnerar derechos subjetivos o agraviar
intereses legítimos de algún particular o de otra autoridad autárquica, por haber infringido aquélla la norma legal que regula
la autoridad y a la vez protege tales derechos o intereses.

Partes en el proceso contencioso administrativo

Sobre las partes en el proceso administrativo, Gordillo señala lo siguiente: Todos los sujetos de derecho con capacidad
civil pueden ser partes en el proceso administrativo, sean personas físicas o jurídicas: sociedades comerciales,
asociaciones, cooperativas, federaciones, fundaciones, corporaciones con capacidad civil pueden ser partes en el
procedimiento administrativo (2016:59).

Asimismo, el catedrático Vega Hernández, define al particular, la autoridad administrativa y al tercero, de la siguiente
manera:

 Particular: es el gobernado afectado de manera directa por la resolución de la autoridad administrativa o aquel
que solicita la actuación de la misma para producir la emisión del acto administrativo por el que podrá ejercer un
derecho.
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  Autoridad administrativa: es el órgano, ente público o dependencia que de acuerdo a la ley se encuentra
legitimada, por ser la competente para conocer el asunto motivo del procedimiento.

Un ejemplo de autoridad administrativa es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cuando se

controvierta el interés fiscal federal.

 Tercero: es el particular o gobernado que puede verse afectado indirectamente por la actuación de la autoridad,
como en caso de embargo o secuestro de bienes que no son propiedad del particular que ha sido requerido del
cumplimiento de alguna obligación económica que tiene con la administración pública (s.f., 179).

Respecto a lo anterior, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en su artículo 3, señala quiénes son
las partes en el juicio, las cuales se exponen a continuación:

ARTÍCULO 3o.- Son partes en el juicio contencioso administrativo:

I. El demandante.
II. Los demandados. Tendrán ese carácter:
a) La autoridad que dictó la resolución impugnada.
b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad
administrativa.
c) El Jefe del Servicio de Administración Tributaria o el titular de la dependencia u organismo
desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de
autoridades federativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de
coordinación, respecto de las materias de la competencia del Tribunal.
Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierta el interés fiscal de la
Federación.
III. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.

Tienen carácter de demandados la autoridad que emitió la resolución impugnada y el particular a quien favorezca una
resolución que sea materia de un juicio de Lesividad.

Asimismo, es de señalarse que las partes en el juicio solo pueden comparecer ante el tribunal si están
debidamente representados.

Tipos de juicio contencioso administrativo

Desde el punto de vista formal, el contencioso administrativo en México se manifiesta cuando la controversia es generada
por un acto de la administración que lesiona intereses jurídicos de los particulares. El principio parte de la división de
poderes, en el cual el poder judicial no puede inmiscuirse en los asuntos de la Administración y sólo debe juzgar asuntos
del orden común entre los particulares. La jurisdicción en esta materia implica valorar el interés público y algunas
cuestiones metajurídicas que no podría apreciar el poder judicial.

Se encuentra regulado por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y supletoriamente el Código
Federal de Procedimientos Civiles. De acuerdo con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en su
artículo primero:

Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se regirán por las
disposiciones de esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte.
A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre
que la disposición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio contencioso administrativo
federal que establece esta Ley.

Por otra parte, conforme al artículo 1-A de la ley en comento, sobre esta materia se contempla el desarrollo de los siguientes
juicios:

XII. Juicio en la vía tradicional: El juicio contencioso administrativo federal que se substancia recibiendo las promociones
y demás documentales en manuscrito o impresos en papel, y formando un expediente también en papel, donde se agregan
las actuaciones procesales, incluso en los casos en que sea procedente la vía sumaria o el juicio de resolución exclusiva
de fondo.
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 XIII. Juicio en línea: Substanciación y resolución del juicio contencioso administrativo federal en todas sus etapas,
así como de los procedimientos previstos en el artículo 58 de esta Ley, a través del Sistema de Justicia en Línea,
incluso en los casos en que sea procedente la vía sumaria.

XIV. Juicio en la vía Sumaria: El juicio contencioso administrativo federal en aquellos casos a los que se refiere el
Capítulo XI del Título II de esta Ley. […]

XVII. Juicio de resolución exclusiva de fondo: El juicio contencioso administrativo federal en aquellos casos a los
que se refiere el Capítulo XII del Título II de esta Ley. […]

Asimismo, en el artículo 2 de la citada ley se contempla el juicio contencioso administrativo federal.

ARTÍCULO 2o.- El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas
definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Asimismo,
procede dicho juicio contra los actos administrativos, Decretos y Acuerdos de carácter general, diversos a los
Reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de
aplicación. Las autoridades de la Administración Pública Federal tendrán acción para controvertir una resolución
administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.

Las causas de procedencia o improcedencia de este juicio se verán en el capítulo respectivo.

Fases del juicio contencioso administrativo

Las fases del juicio contencioso administrativo son las que se exponen a continuación:

 La demanda: Conforme al artículo 13 de la LFPCA

El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional
competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar
su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla.
Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de
Justicia en Línea. […]

 La contestación: Una vez admitida la demanda, se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la
conteste dentro de los treinta días siguientes a aquél en que surta efectos el emplazamiento, conforme al artículo 19 de la
LFPCA.

 Las medidas cautelares: Éstas se tomarán conforme a lo indicado en el artículo 24 de la ley en comento:

ARTÍCULO 24. Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, salvo en los casos en que se ocasione
perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público, y con el fin de asegurar la eficacia de
la sentencia, el Magistrado Instructor podrá decretar la suspensión de la ejecución del acto impugnado, a fin de
mantener la situación de hecho existente en el estado en que se encuentra, así como todas las medidas cautelares
positivas necesarias para evitar que el litigio quede sin materia o se cause un daño irreparable al actor. […]

 Las pruebas: Conforme a la ley en comento:

ARTÍCULO 40.- En los juicios que se tramiten ante este Tribunal, el actor que pretende se reconozca o se haga
efectivo un derecho subjetivo, deberá probar los hechos de los que deriva su derecho y la violación del mismo,
cuando ésta consista en hechos positivos y el demandado de sus excepciones.

En los juicios que se tramiten ante el Tribunal, serán admisibles toda clase de pruebas, excepto la de confesión de
las autoridades mediante absolución de posiciones y la petición de informes, salvo que los informes se limiten a
hechos que consten en documentos que obren en poder de las autoridades. […]

 La sentencia: Sobre esta fase, el artículo 49 del citado código señala lo siguiente:

La sentencia se pronunciará por unanimidad o mayoría de votos de los Magistrados integrantes de la sala, dentro
de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que haya quedado cerrada la instrucción en el juicio. Para este
efecto, el Magistrado Instructor formulará el proyecto respectivo dentro de los treinta días siguientes al cierre de

26
 instrucción. Para dictar resolución en los casos de sobreseimiento, por alguna de las causas previstas en el artículo
9o. de esta Ley, no será necesario que se hubiese cerrado la instrucción. […]

Procedimiento de cumplimiento de sentencia

Para que la sentencia se pueda llevar a cabo, el plazo empezará a correr a partir de que el magistrado ponente del Pleno
o de la Sección tenga en su poder el expediente integrado. Cuando lo tenga, formulará hasta entonces su proyecto. En el
tercer y cuarto párrafo del artículo 49 se señala lo siguiente:

Cuando la mayoría de los magistrados estén de acuerdo con el proyecto, el magistrado disidente podrá limitarse
a expresar que vota total o parcialmente en contra del proyecto o formular voto particular razonado, el que deberá
presentar en un plazo que no exceda de diez días.

Si el proyecto no fue aceptado por los otros magistrados del Pleno, Sección o Sala, el magistrado ponente o
instructor engrosará el fallo con los argumentos de la mayoría y el proyecto podrá quedar como voto particular.

Por otra parte, con fundamento en el artículo 57 de la LFPCA, las autoridades demandadas y cualquiera otra relacionada,
estarán obligadas a cumplir las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, conforme a los siguientes puntos:

I. En los casos en los que la sentencia declare la nulidad. […]

II. En los casos de condena, la sentencia deberá precisar la forma y los plazos en los que la autoridad cumplirá
con la obligación respectiva, conforme a las reglas establecidas en el artículo 52 de esta Ley antes.
Cuando se interponga el juicio de amparo o el recurso de revisión, se suspenderá el efecto de la sentencia
hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.

Amparo administrativo

En el Derecho mexicano el amparo es una institución protectora de los derechos individuales contra todo acto arbitrario de
autoridad sea esta administrativa, jurisdiccional o legislativa. En otras palabras, es una institución protectora de los
derechos fundamentales de la persona humana, los cuales se encuentran reconocidos constitucionalmente. El fin u objeto
de esta centenaria institución es el de hacer cesar o impedir que se atente ilegalmente contra los derechos y libertades de
los individuos.

El juicio de amparo concluye normalmente con una sentencia que, en caso de declarar fundada la pretensión
contenida en la demanda, volverá las cosas al estado que guardaban ante la violación de las garantías individuales;
entretanto, el tribunal pude pronunciar la suspensión de la ejecución del acto atacado (Vásquez, 1996:213).

El amparo en materia administrativa presenta dos modalidades:

 Para atacar los actos de las autoridades administrativas que afectan los derechos de los particulares: El amparo
administrativo es un sustituto del contencioso administrativo, en aquellos casos en los que los actos de la administración
no sean susceptibles de ser impugnados ante los Tribunales de Justica Administrativa (ya sea porque éstos no existan o
por que presentan competencia limitada).

 Para examinar la legalidad de las sentencias y resoluciones de los tribunales de justicia administrativa: Lo cual lo hace
similar al recurso de casación.

Esta doble función del amparo administrativo implica la existencia de dos procedimientos distintos:

 El amparo de una sola instancia: También llamado directo, dado que es interpuesto ante los Tribunales Colegiados de
Circuito y excepcionalmente ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

 El amparo de doble instancia: También llamado indirecto, es interpuesto en primera instancia ante los jueces de distrito,
y en segundo grado, en apelación ante los Tribunales Colegiados de Circuito o en su caso, ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.

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