MOVILIDAD DE LAS JUBILACIONES

Caso “Sánchez, M. c/ANSeS s/reajustes” - (Resolución del 17/5/2005)

En el caso "Sánchez," la Corte se expidió a favor de la movilidad de las jubilaciones durante el

período 1991-1995. Dijo que la Ley de Convertibilidad (23.928), vigente a partir de abril del año
1991, que dispuso la prohibición de toda actualización de prestaciones dinerarias, no es aplicable
al cálculo de la movilidad de las jubilaciones vigente en aquel momento (artículo 53 de la ley
18.037). Allí se fijaba que la movilidad se debía determinar en función del índice de variación del
nivel general de remuneraciones. Esta sentencia, que fue posible gracias al cambio de integrantes
en la Corte, modificó el anterior criterio sentado en el caso "Chocobar" resuelto en diciembre del
año 1996.

Pregunta que resolvió la Corte: ¿la Ley de Convertibilidad (23.928) entrada en vigencia el 1° de
abril de 1991, que prohibió todo mecanismo de actualización de las prestaciones dinerarias, derogó
el sistema de movilidad de las jubilaciones vigente en aquel momento? (Según el artículo 53 de la
ley 18.037 los haberes de los pasivos se actualizarían en función de las variaciones del nivel
general de remuneraciones)
Respuesta: NO

Hechos y normas del caso:

la Constitución Nacional en su artículo 14 bis establece que el Estado otorgará los beneficios de la
seguridad social que tendrá el carácter de integral e irrenunciable; y particularmente que la ley
fijará el seguro social obligatorio y jubilaciones y pensiones móviles (énfasis agregado).

A lo largo de la historia, en la legislación y en la jurisprudencia se definieron distintos sistemas con

el fin de regular la garantía constitucional de la movilidad. Entre ellos, se fijó el 82% móvil respecto
del sueldo del activo (Ley 14.449) y se vinculó el haber jubilatorio al nivel general de
remuneraciones. A su vez, cuando la aplicación de estos coeficientes provocaban una enorme
desproporción entre el haber en actividad y el pasivo, la jurisprudencia optó por utilizar índices
tales como el de variación de los precios al consumidor, el del salario del peón industrial de la
Capital Federal, el del salario básico del Convenio de la Industria de la Construcción y
combinaciones de aquellos.

En septiembre de 1993, ante una situación de crisis del sistema jubilatorio, se sancionó el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Ley 24.241) que estableció que la movilidad de las
jubilaciones se determinaría en función del Aporte Medio Previsional Obligatorio (AMPO). Es decir,
que la movilidad estaría sujeta a las posibilidades financieras vinculadas a la recaudación del
propio sistema y desvinculada de los haberes en actividad.

Por último, la “Ley de Solidaridad Previsional”, vigente a partir del marzo de 1995, fijó que la
movilidad de las jubilaciones se determinaría anualmente mediante la Ley de
Presupuesto conforme al cálculo de recursos disponibles. De esta manera, las jubilaciones dejaron
de autofinanciarse en función de la recaudación media, para pasar a ser un rubro más dentro del
Presupuesto General. En función de esta última reforma, mediante decreto de necesidad y
urgencia se sustituyó el AMPO por el MOPRE (Módulo Previsional). Este módulo es una medida de
valor estipulada anualmente por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social conjuntamente con el
Ministerio de Economía y se fija de acuerdo con las posibilidades emergentes del Presupuesto
General de la Administración Nacional para cada ejercicio.

Cuestión que se discute en el caso:

la Corte Suprema tuvo que resolver si la entrada en vigencia de la Ley de Convertibilid ad (23.928)
el 1° de abril de 1991, que prohibía todo tipo de actualización de las prestaciones dinerarias
mediante aplicación de índices, derogó el sistema de cálculo de la movilidad de las jubilaciones
que regía en ese momento (art. 53 de la ley 18.037). Conforme con aquel método se debía tomar
como pauta el índice de aumento del nivel general de remuneraciones de los agentes en actividad.
Esta misma cuestión ya había sido anteriormente decidida en forma positiva por el máximo
Tribunal en el año 1996 en el recordado precedente “Chocobar”.

El precedente “Chocobar, S. C. c. Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y

Servicios Públicos” (Resuelto el 27/12/1996)
En el caso “Chocobar” la Corte resolvió que con la entrada en vigencia de la Ley de Convertibilidad
(23.928), el 1° de abril de 1991, quedó derogado el sistema de movilidad de las jubilaciones
impuesto por el art. 53 de la ley 18.037. Como se dijo, esta norma fijaba que la movilidad se
calculara en proporción con la modificación de las remuneraciones de los activos, es decir, en
relación al aumento de los salarios. El tribunal entendió que con la sanción de aquella ley se quiso
impedir el cómputo de la depreciación monetaria como factor de medición también para el caso de
las jubilaciones.

En consecuencia, ordenó que por el período comprendido entre el 1° de abril de 1991 y el 31 de

marzo de 1994 (1), se aplicara, en total, una movilidad del 13,78% (2). A fin de respetar el artículo
14bis de la Constitución Nacional, decidió que se utilizara un sistema diferente de cómputo de la
movilidad en las jubilaciones que el establecido en la ley derogada.

La mayoría estuvo constituida con el voto de los jueces Nazareno, Moliné O’Connor, Boggiano,
Vázquez y López. La disidencia por Belluscio, Bossert, Petracchi y Fayt. Los tres principales
argumentos de la mayoría pueden sintetizarse en los siguientes:

• Interpretación de la Ley de Convertibilidad (23.928):

el método establecido por el artículo 53 de la ley 18.037 para calcular la movilidad de los
haberes configura una de las distintas alternativas -de fuente legal- para llevar a cabo
la actualización de créditos con fundamento en la depreciación de la moneda, que ha quedado
comprendida dentro de las disposiciones que han sido derogadas por la Ley de Convertibilidad.
Dicha norma establecía un mecanismo de reajuste que opera a través de un porcentaje
determinado en su extensión por un índice.

• Proporcionalidad entre los haberes en actividad y los pasivos:

el principio según el cual debe existir una necesaria proporción entre el haber en actividad y el
pasivo no surge directamente del artículo 14 bis de la Constitución Nacional. Por el contrario, aquel
es un principio meramente legal, es decir, que los legisladores tienen plena libertad de establecer
un sistema de movilidad de las jubilaciones que tenga o no en cuenta los salarios de los activos
como pauta fijar el monto de los haberes jubilatorios. Este mismo razonamiento también es
aplicable respecto del carácter sustitutivo de la jubilación en relación al sueldo que sus
beneficiarios cobraban mientras estaban en actividad.

• Interpretación restrictiva de los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional:

la Declaración Universal de Derechos Humanos establece en su artículo 22 que “toda persona,
como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social,habida cuenta de la
organización de los recursos de cada Estado” (énfasis agregado). En el mismo sentido,
la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) dispone
en su art. 26 que “los Estados partes se comprometen a adoptar providencias para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas,
sociales y sobre educación en la medida de los recursos disponibles”(énfasis agregado). De ambas
normas, la mayoría Corte destacó que la obligación estatal de satisfacer el contenido económico
de la movilidad jubilatoria encuentra el límite en las concretas posibilidades de cada Estado. Es
decir, que entendió aquellas cláusulas para limitar el alcance de los derechos de la clase pasiva.

Resolución de la Corte en el caso “Sánchez, M. c/ANSeS s/reajustes”

Esta sentencia se dictó casi nueve años después del precedente “Chocobar” y la integración de la
Corte cambió sustancialmente desde aquel momento. Ya no componen el tribunal cuatro de los
cinco jueces que conformaron la mayoría en ese caso (Nazareno, Moliné O’Connor, Vázquez y
López). Los jueces que se mantienen son Boggiano, quien reafirmó la posición fijada
anteriormente, y los ministros Petracchi, Belluscio y Fayt, cuya anterior disidencia es el criterio que
prevaleció en esta nueva decisión.

La actual mayoría se remitió al voto disidente del caso “Chocobar”. Allí se dijo que la Ley de
Convertibilidad (23.928) no era aplicable a la movilidad de las prestaciones jubilatorias. En
consecuencia, entendieron que desde el 1° de abril hasta la sanción de la ley de “Solidaridad
Previsional” (Ley 24.463) en marzo de 1995, se debía mantener el sistema de movilidad previsto
por el art. 53 de la ley 18.037. Es decir, que por ese período se debe aplicar el índice que mide las
variaciones del nivel general de remuneraciones. Conformaron la mayoría de esta decisión los
jueces Petracchi, Belluscio, Fayt, Highton de Nolasco y Lorenzetti. Elaboraron su propio voto
concurrente los jueces Maqueda, Zaffaroni y Argibay. En disidencia votó Boggiano quien, como se
dijo, mantuvo su criterio del caso “Chocobar”.Los jueces se encargaron de negar cada uno de las
afirmaciones que en “Chocobar” sirvieron a la Corte para justificar la posición mayoritaria. Estos
argumentos se sintetizan a continuación.

• Interpretación de la Ley de Convertibilidad (23.928): la movilidad de los haberes previsionales

prevista por el art. 53 de la ley 18.037, mediante la utilización de un índice oficial que registra las
variaciones salariales producidas efectivamente desde el 1° de abril de 1991, no constituye una
forma de “indexación” por desvalorización monetaria prohibida por la ley 23.928. La prohibición
sólo podría haberse configurado si la pauta de movilidad hubiese estado vinculada con un índice
de precios que, con independencia de la realidad de los salarios, llevara a un reajuste de haberes
de manera automática.

• Proporcionalidad entre los haberes en actividad y los pasivos: la jubilación no constituyen

una gracia del Estado, sino que son consecuencia de la remuneración que percibían como
contraprestación laboral y con referencia a la cual efectuaron sus aportes. En consecuencia debe
existir una razonable proporcionalidad entre la situación del trabajador activo y el jubilado para
garantizar el carácter sustitutivo que tiene la prestación. La naturaleza sustitutiva de las
prestaciones jubilatorias propias de regímenes contributivos, impone al Estado resguardar un
equilibrio razonable de los ingresos de pasividad con los salarios en actividad con el fin de
resguardar el estándar de vida de los jubilados.

A su vez, la necesidad de mantener una proporción entre aquellos haberes es consecuencia del
carácter integral que reconoce la constitución a todos los beneficios de la seguridad social.

Al momento de interpretar el régimen de movilidad aplicable a las jubilaciones se debe tomar en

consideración que en la reforma constitucional de 1994 se incorporó la cláusula del art. 75 inciso
23 que establece que respecto de los ancianos, el Estado tiene que legislar y promover medidas
de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce de
los derechos constitucionales. Por ello, se debe favorecer la progresividad en materia previsional
descalificando todo accionar estatal que en la práctica resulte regresivo en el goce efectivo de los
derechos de este grupo de personas. (del voto del juez Maqueda)

• Interpretación restrictiva de los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional:

la consideración de los recursos disponibles de cada Estado a los que se refieren los artículos 22
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 26 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) constituye una pauta que debe
evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar
satisfacción plena a los compromisos asumidos por los instrumentos internacionales, pero no
puede ser una excusa para desconocer o retacear los derechos vigentes.

No se puede hacer una interpretación de aquellas normas que importe una regresión en el
reconocimiento de los derechos constitucionales. Es decir, reconocimiento de menos derechos de
los que anteriormente poseían, en especial, un sector de la sociedad desprotegido como lo es la
clase pasiva.
La cláusula de los instrumentos internacionales que vincula los beneficios sociales con los recursos
disponibles nunca puede entenderse como una directriz para limitar el contenido económico de la
movilidad jubilatoria. La prohibición de realizar ese tipo de interpretación se encuentra vedada por
el art. 29.b) de la propia Convención que impide aplicarla en el sentido de “limitar el goce y ejercicio
de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera
de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados.”

Comentario: esta decisión es relevante porque cambia el criterio que anteriormente se había
sentado en el caso “Chocobar”. Esta constituyó una de las sentencias más criticadas de la Corte
de los años ’90 dado que aplicaba criterios excesivamente restrictivos en el reconocimiento de los
derechos de los jubilados. Como se dijo, el cambio de precedente fue posible gracias a la
modificación en la composición de la Corte que ya no la integran cuatro de los cinco jueces de la
denominada “mayoría automática” responsables por aquella sentencia.

Asimismo, la decisión de admitir la movilidad de las jubilaciones debe verse conjuntamente con la
reciente sentencia recaída en la causa “Itzcovich”. Allí la Corte declaró la inconstitucionalidad del
art. 19 de la Ley de Solidaridad Previsional que establecía la competencia ordinaria del máximo
Tribunal para entender en las causas previsionales. Este sistema produjo que en los últimos diez
años se acumularan miles de expedientes con la consecuente demora para resolver los reclamos
de los jubilados por los ajustes de sus haberes.

Quienes se ven directamente beneficiados por la causa “Sánchez” son los cerca de 1.000 jubilados
que tienen un reclamo similar al de Sánchez ante la Corte Suprema. A su vez, los tribunales
inferiores pueden adoptar este criterio para resolver los reclamos que tramitan en esa instancia.
Según estimaciones de la ANSeS, el aumento efectivo en las jubilaciones de aquel período sería,
según el caso, del orden del 40%. Esta cifra surge de considerar, por un lado, el Indice General de
Remuneraciones que, en ese período, fue del 64%. Por el otro, que los tribunales admiten una
reducción de hasta un 10% sobre esa cifra y que anteriormente la Corte ya admitió un reajuste del
13,78% en “Chocobar”

Resumen 1 y 2 (DESCARGAR)
Caso “Badaro, A. V. c/ ANSeS s/ reajustes varios” (Resuelto el 8/08/06)
La Corte ordenó al Congreso y al Poder Ejecutivo que garanticen la movilidad de los haberes
previsionales de los jubilados y pensionados establecida en la Constitución, al considerar que la
recuperación de los salarios de los trabajadores sólo había tenido un correlato parcial en el caso de
las jubilaciones más bajas.

Hechos:
Un jubilado que percibía un haber superior a $1000 interpuso una demanda a fin de obtener
un aumento que le permitiera vivir adecuada y dignamente.

La Cámara Federal de la Seguridad Social confirmó la sentencia de primera instancia respecto de la

nueva determinación del haber inicial y su ajuste hasta el 31 de marzo de 1991, pero modificó la
movilidad posterior de acuerdo con los precedentes de la Corte "Chocobar" y "Heit Rupp".

El actor y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) interpusieron recursos

ordinarios de apelación.

Decisión de la Corte:
La Corte consideró que la ausencia de aumentos en los haberes previsionales de $1000 o superiores
no era compatible con un sistema válido de movilidad porque la garantía prevista en el artículo 14
bis de la Constitución Nacional tiene como finalidad acompañar a las prestaciones en el transcurso
del tiempo para reforzarlas a medida que decae su valor con relación a los salarios de actividad.

Asimismo, sostuvo que la política de otorgar incrementos sólo a los haberes previsionales más bajos
traía como consecuencia poner en igualdad de condiciones a los que efectuaron aportes diferentes,
quitándoles el derecho a cobrar de acuerdo con su esfuerzo contributivo.

Afirmó que si bien el art. 14 bis garantiza la movilidad de las jubilaciones dejando librada al poder
legislativo la determinación del método, tal reglamentación debe ser razonable y no
puede desconocer el derecho de los beneficiarios a una subsistencia decorosa y acorde con la
posición que tuvieron durante su vida laboral. Manteniendo el precedente “Sánchez, María del
Carmen”, sostuvo que debía rechazarse toda interpretación restrictiva de la garantía de movilidad,
como aquella que la considere compatible con disposiciones que establecen la
inmovilidad absoluta de los beneficios por un término incierto.

Finalmente, consideró que a pesar de que la omisión de disponer un ajuste por movilidad había
violado la garantía de movilidad, no le correspondía al Poder Judicial fijar la movilidad porque la
trascendencia de la resolución y las condiciones económicas imperantes requería de una evaluación
cuidadosa y medidas de alcance general. Por este motivo, dispuso comunicar al Poder Ejecutivo
Nacional y al Congreso de la Nación el contenido de la sentencia a fin de que, en un plazo razonable,
adopten las medidas que garanticen la movilidad de los haberes.

Hechos:
Al poco tiempo de pronunciarse en el fallo “Badaro”, el gobierno nacional reaccionó anunciando
un aumento del 13% para jubilados y pensionados del sistema nacional de previsión social, el que
se instrumentaría por medio de la Ley de Presupuesto.

Pero en 2007, esta ley no incluyó un verdadero mecanismo para fijar la movilidad de las jubilaciones
y pensiones, ya que solo incluyó un aumento fijo y generalizado para todos los beneficiarios del
sistema.

Luego de mas de un año de su pronunciamiento original, la Corte Suprema analizó nuevamente la

situación del caso para verificar si se había dado cumplimiento a lo dispuesto en la misma.

Decisión de la Corte:
La Corte -con votos de Lorenzetti, Highton De Nolasco, Fayt, Petracchi, Maqueda y Zaffaroni- declaró
la inconstitucionalidad del art. 7 inc. 2 de la ley 24.463 (de Solidaridad Previsional) porque en
su aplicación no cumplió con el mandato del artículo 14 bis de la Constitución Nacional que garantiza
la movilidad de las prestaciones previsionales, y dispuso que la jubilación del actor se ajuste para el
período comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006 según las variaciones
anuales del índice de salarios elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, que en
la práctica representa un incremento del 88,5%.

Sostuvo el máximo tribunal que las medidas adoptadas a través de la ley de presupuesto de 2007 -
por ejemplo, el aumento fijo del 13% a toda la clase pasiva-, no fueron las reclamadas por la Corte
en su anterior sentencia -del 08 de agosto de 2006-, ya que las mismas no resolvieron el problema
de la ausencia de mecanismos para determinar la movilidad de las jubilaciones y pensiones.

En este sentido, y considerando agotado el plazo razonable otorgado a los poderes ejecutivo y
legislativo para la adopción de medidas, la Corte pasó a analizar el art. 7 inc. 2 de la ley 24.463.
Sostuvo que la norma derogó los mecanismos de movilidad existentes al momento de su sanción y
que, si bien el tribunal ha aceptado la validez constitucional de los cambios de los regímenes de
movilidad, éstos no pueden conducir a reducciones confiscatorias en las jubilaciones, lo que sucede
con la norma en cuestión.

Por último, la propia Corte se preocupó por aclarar que los efectos de su resolución no se extienden
directa y automáticamente a la numerosa cantidad de pleitos análogos en trámite ante el tribunal,
sino que sólo se aplican al caso del Sr. Badaro. En ese sentido, sostuvo que contribuiría a dar mayor
seguridad el dictado de una ley que estableciera pautas de aplicación permanentes, indicando que
ello además permitiría reducir la litigiosidad en la materia, fenómeno que ha afectado el adecuado
funcionamiento de Poder Judicial y ha redundado en menoscabo de los derechos de los justiciables