Libro Derecho Catastral Inmobiliario Teoría y Práctica Prof Luis Mariano Melgarejo PDF

Prof.
Luis Mariano Melgarejo Paredes
Derecho Catastral
Inmobiliario
TEORÍA Y PRÁCTICA
Curso de Posgrado
2019
Autor del Libro
Prof. Luis Mariano Melgarejo Paredes
Abogado y Notario Público
Diplomado en Derecho Catastral
Asunción, Paraguay
Año 2019
ii
Tabla de Contenido
MÓDULO I ...................................................................................................................................................... 1
1.- Breve Reseña Histórica del Catastro ................................................................................................... 1
1.1. Grecia. Egipto y otros pueblos. ...................................................................................................... 1
2.- Etimología del Vocablo “Catastro”. .................................................................................................... 3
2.1. Griego - Romano. ............................................................................................................................. 3
2.2. El Censo oficial Romano: ................................................................................................................ 5
3. El Catastro en Paraguay ......................................................................................................................... 7
3.1. Antecedentes Legales e Institucionales ......................................................................................... 7
3.2. “Formación del Catastro de la República” (Ley del año 1888). ................................................. 9
3.3. Creación del Catastro Parcelario...................................................................................................11
3.4. La oficina de proyecto catastral (d.i.i.). ........................................................................................12
3.6. Ley N° 109/916.- EL SERVICIO NACIONAL DE CATASTRO. ................................................13
3.7. La Unidad Ejecutora del Proyecto (PRUT). .................................................................................14
3.8.- La nueva Ley Orgánica Municipal N° 3966/2010. .....................................................................15
3.9.- Los Préstamos Externos para Catastro: Banco Mundial (BIRF). .............................................15
Programa Uso Racional de la Tierra. Ley Nº 30/92. ..........................................................................15
Programa de Catastro Registral (PROCAR). Ley Nº 2.551/2004. ....................................................16
4.- El Catastro en Francia. Origen. ...........................................................................................................17
El Catastro Napoleónico. ......................................................................................................................19
El Catastro Napoleónico en los Bajos Pirineos...................................................................................21
La Propiedad en el Código Napoleónico: ...........................................................................................21
5.- Definición de Catastro ..........................................................................................................................25
4.1. Usos y Aplicaciones del Catastro..................................................................................................26
4.2. Función social. .................................................................................................................................27
4.3. Nueva Tendencia en materia de Definición: ...............................................................................28
4.4. Clasificación del Catastro ..............................................................................................................29
6. El Catastro Multifinalitario ...................................................................................................................33
Definición: ...............................................................................................................................................33
Las Técnicas de Levantamiento del Catastro .....................................................................................35
La Cartografía Catastral (Productos del PRUT). ...............................................................................49
MÓDULO II ...................................................................................................................................................56
1era. Parte ....................................................................................................................................................56
iii
Teoría y Práctica del Catastro en General ...............................................................................................56
Naturaleza Orgánica del Catastro .......................................................................................................56
Dimensiones del Catastro .....................................................................................................................57
a) Elementos Estructurales ...............................................................................................................58
b) Elementos Jurídicos del Catastro ................................................................................................59
c) Integración Normativa .................................................................................................................60
2da. Parte: ....................................................................................................................................................60
Noción del Derecho Real ...........................................................................................................................60
Carácter del Derecho Real.- ......................................................................................................................63
MODOS DE ADQUIRIR LA PROPIEDAD (DOMINIO). CONCEPTO: ........................................63
c) DE LA USUCAPION O PRESCRIPCION ADQUISITIVA ..........................................................66
¿Cómo funciona la usucapión para lograr el dominio? ....................................................................67
La Instancia de Actuación Catastral. .................................................................................................70
La instancia de Actuación Registral: .................................................................................................71
3da. Parte: ....................................................................................................................................................74
Determinación y Práctica del Catastro ....................................................................................................74
La condición científica del derecho ...................................................................................................75
La cientificidad del Catastro ...............................................................................................................79
La Geodeterminación Catastral Inmobiliaria ..................................................................................79
4ta. Parte: .....................................................................................................................................................80
Los Sistemas Registrales Inmobiliarios ...................................................................................................80
Concepto .................................................................................................................................................80
Clasificaciones ........................................................................................................................................81
La División del Catastro según el Sistema Registral Inmobiliario ......................................................83
I - LOS CATASTROS GERMÁNICOS: ...............................................................................................84
II - EL CATASTRO LATINO: ...............................................................................................................85
III - EL MODELO EUROPEO: ..............................................................................................................86
IV - EL MODELO ANGLOSAJÓN ......................................................................................................87
El Sistema Registral Paraguayo ................................................................................................................87
Nuestro Sistema Registral es de tipo Declarativo .............................................................................88
No convalidante. ....................................................................................................................................88
Es oponible a terceros ............................................................................................................................89
Es un Registro “numerus clausus”. .....................................................................................................90
iv
MÓDULO III ................................................................................................................................................105
1.- LOS SISTEMAS CATASTRALES ......................................................................................................105
Caracterización .....................................................................................................................................105
Concepto ...............................................................................................................................................108
Reglas y/o principios básicos. ............................................................................................................109
Principio de la legalidad: ....................................................................................................................109
3. LAS UNIDADES CATASTRALES. ....................................................................................................111
Unidad Orgánica: .................................................................................................................................111
Unidad de Cálculo: ..............................................................................................................................111
Unidad de Conservación: ...................................................................................................................112
Unidad Inmueble Catastral: ...............................................................................................................112
LA PARCELA: ......................................................................................................................................113
4.- LOS PROCESOS CATASTRALES ....................................................................................................113
Formación Catastral ............................................................................................................................114
Mantenimiento Catastral ....................................................................................................................115
Actualización Catastral .......................................................................................................................115
4.1.- Documentos del Catastro ................................................................................................................115
1) Elementos Cartográficos .................................................................................................................116
2) Formato Papel ..................................................................................................................................117
3) Soporte Informático .........................................................................................................................118
4) La Base de Datos del Catastro ........................................................................................................118
5) La Informatización del Catastro ...................................................................................................119
4.2.- ¿Qué es un S.I.G.? ............................................................................................................................121
El Caso puntual del “SISTEMA DE INFORMACION CATASTRAL” .........................................121
El Sistema Local o de Paraguay. ........................................................................................................121
4.3.- El SIRGAS. ¿Por qué fue creado? ...................................................................................................123
5. Catastro Inmobiliario y Registro Público de la propiedad inmueble. ..........................................125
Antecedentes Nacionales ....................................................................................................................125
5.1. ¿Qué es el Registro Público de Inmuebles? ...............................................................................126
MODELO DE COORDINACION ......................................................................................................127
CATASTRO – REGISTRO ...................................................................................................................127
REFERENCIA CATASTRAL COMO ENLACE ..............................................................................127
5.2. Catastro y Registro en España.....................................................................................................128
v
5.3. Finca y Matrícula ..........................................................................................................................134
5.4. ¿Qué se entiende por Título? .......................................................................................................136
5.5. Finca Registral y Parcela Catastral. Concepto. Legislación. ....................................................136
5.6. La Calificación Registral ..............................................................................................................137
6. LA GEO-DETERMINACIÓN CATASTRAL ....................................................................................137
6.1. Superficie registral - Superficie catastral ..................................................................................138
6.2. La Certificación Registral. Concepto. .........................................................................................139
6.3. El Certificado Catastral. Concepto y Contenido (¿Sirve para proteger el tráfico?). ...........139
7. Organización del Catastro en nuestro País. ......................................................................................157
EL CATASTRO MINERO ...................................................................................................................157
El Catastro Forestal ..............................................................................................................................159
Catastro fiscal .......................................................................................................................................161
Ámbito de aplicación...........................................................................................................................164
Ubicación y caracterización del Catastro Agrario y Ambiental. ...................................................164
El Marco de Relación y Coordinación. ..............................................................................................165
Catastro Rural.......................................................................................................................................167
MÓDULO IV ................................................................................................................................................169
Régimen Normativo ................................................................................................................................169
COSAS y BIENES. Nociones. ..................................................................................................................169
Concepto ...............................................................................................................................................169
Diferencia ..............................................................................................................................................169
Autonomía Del Derecho Catastral. ...................................................................................................183
La Científica o dogmática, la Didáctica y la Legislativa. ................................................................183
FUENTES DEL DERECHO CATASTRAL .......................................................................................184
Vínculos de relación ............................................................................................................................185
LA INTERRELACION REGISTRAL .................................................................................................187
La Mensura Judicial en la Ley Orgánica Municipal ........................................................................229
La Mensura Judicial en la Legislación Catastral ..................................................................................231
Parte Complementaria del MÓDULO IV .............................................................................................235
La Tasación de Inmuebles. Definición. .............................................................................................235
Perfil del Tasador: ................................................................................................................................237
El Avalúo Catastral/fiscal ...................................................................................................................237
El Objeto y Estructura de la Tasación. ..............................................................................................238
vi
Valoración o Tasación de Fincas: su objeto ......................................................................................240
Valoración en función de las aplicaciones: estructura ....................................................................241
La cuestión ambiental..........................................................................................................................243
Existe un Sistema o Metodología para el Avalúo masivo/Rural ...................................................243
BIBLIOGRAFÍA TEMATICA Y DE CONSULTA .................................................................................247
vii
PRESENTACIÓN
Desde las civilizaciones más antiguas se observó la importancia que la propiedad

inmueble representaba para el hombre en cuanto a las demás posesiones, dentro
del espacio geográfico circundante, en el cual convivía, se defendían y satisfacían
sus necesidades básicas. De la explicación de este hecho, se tienen pruebas que
señalan la forma de descripción y materialización de los derechos posesorios.
A lo largo de la historia de la humanidad, desde la más incipiente forma social,
hasta el desarrollo de una organización política más avanzada, se da un hecho
gravitante, que ha existido en la práctica de casi la totalidad de las culturas y
periodos históricos, donde cobra real dimensión la gestión sobre territorio propio
de un modo inequívoco. Esto es lo que se llama CATASTRO.
En estos últimos años, se han realizado una serie de estudios, y consiguientes
publicaciones, sobre temas relacionados con la evolución histórica y la situación
actual del Catastro, en la mayor parte de los países europeos, surgiendo
significativas revelaciones sobre los catastros o los datos de los catastros como
sobre la cartografía catastral.
De un modo inercial y tomando prestada, palabras del pensamiento filosófico, ya el
pragmatismo insistió en el valor del conocimiento para la acción. No obstante, lo
señalado no menoscaba en forma alguna el valor de la ciencia.
En aras del desarrollo del presente Curso Superior de Derecho Catastral
Inmobiliario, la idea filosófica está orientada en motivar el interés de los
participantes, sobre la trascendencia e importancia de esta formidable
herramienta, y que en la percepción veamos cosas en su corporeidad, dado que una
cosa es una sucesión de perspectivas de ella, y señalaríamos que, hay algo más; que
hay una especie de núcleo en las cosas y que también ese núcleo ha de estudiarse,
por lo menos.
Teniendo por tanto como fundamento central no sólo enriquecer el conocimiento
de los participantes, sino además despertar el espíritu crítico de los mismos, a fin
de abrir un canal de debate nacional, lanzando las semillas sobre la necesidad del
Catastro en nuestro país, en razón a que el tema no forma parte de la agenda
legislativa, pero tal vez esta comunidad de estudio proponga que germine en
acción.
El Autor
viii
DERECHO CATASTRAL INMOBILIARIO. TEORÍA Y PRÁCTICA.
MÓDULO I
1.- Breve Reseña Histórica del Catastro
En un interesante Libro titulado “Estudios sobre el Catastro”, autoría del Dr.
Luis Gegg, refiere que, el documento catastral más antiguo descubierto hasta hoy
es una estatuilla caldea, encontrada en Tello (Asia) queda el plano y la descripción
del territorio de la Ciudad de Dunghi, hacia el año 3000 a.C. En tanto que otros se
remontan al período en torno al año 2.300 a.c. que citan a las antiguas ciudades de
Nínive y Babilonia la preocupación de reproducir en unas pequeñas tablillas de
arcilla mesopotámicas los límites de posesión documentada.
1.1. Grecia. Egipto y otros pueblos.

La mayoría de la literatura historiográfica, coinciden en señalar que, las
primeras evidencias de esta actividad, consistían en la expresión gráfica (gravada
sobre rocas planas, láminas de bronce, etc.) que representaban el plano del asiento
de un poblado, que incluía el territorio que lo rodeaba, como el espacio vital de sus
actividades.
Posteriormente surgen otras civilizaciones más avanzadas,

fundamentalmente la egipcia, que desarrolla procedimientos basados en una
descripción y medición, tomando ya una medida oficial, en relación directa con las
crecidas del Nilo.
Fue así que en los antiguos monumentos egipcios se encontraron

interesantes documentos en que demuestran la sabia organización y
administración de este pueblo. Se han hallado varios planos, en su mayoría de tipo
catastral y topográfico, de zonas de pequeña extensión.
Tal era su dedicación por llevar siempre una relación de todo, que llevaban
cuenta de los movimientos poblacionales y continuamente hacían censos. Y hasta
tenían a la diosa Safnkit, diosa de los libros y las cuentas. Todo esto era hecho bajo
la dirección del Faraón y fue a partir del año 3050 a.C.
En Egipto, los trabajos catastrales tuvieron gran importancia, ya que al

tratarse de un territorio que se inundaba todos los años, las aguas del Nilo
borraban los límites de las propiedades y era preciso tenerlos bien delimitados.
Prof. Abg. Luis Mariano Melgarejo 1

En la civilización egipcia encontramos a los llamados “estiradores de cuerda”,

cuya referencia directa más antigua se debe a Herodoto, quien menciona que en
Egipto trabajaban unos técnicos que utilizaban cuerdas de longitudes conocidas
con las que se encargaban de replantear los límites de las propiedades después de
las crecidas del Nilo, asignando a cada agricultor el área que le correspondía, tal
como había sido medida previamente a la crecida, lo cual permitía mantener el
correcto funcionamiento de la agricultura.
En Egipto han perdurado también planos arquitectónicos de tumbas y

jardines, mapas cosmológicos y algunos documentos cartográficos, además cabe
destacar el mapa de una mina de oro en Nubia, durante el período del Ramsés.
Otros vestigios históricos señalan que el mapa más antiguo que se ha

encontrado hasta la fecha es una placa de barro cocido procedente de Ga Sur, en
Mesopotamia (significa en griego “entre ríos”); se cree que fue realizado hacia el
año 2500 a.C. Representa la zona septentrional de Mesopotamia, cruzada por el río
Éufrates, al cual escoltan hasta su desembocadura dos cadenas montañosas.
La región así denominada abarcaba inicialmente los territorios

comprendidos entre los ríos Tigris y Éufrates. En la actualidad comprende a Iraq y
el este de Siria. La abundancia de agua creó una gran riqueza natural. Y pronto
alcanzó un gran desarrollo en Mesopotamia, con asentamientos urbanos
importantes, como Eridu o Uruk (desde el año 3.750 a.c.). En esta ciudad comenzó,
muy probablemente, un sistema complejo de escritura.
La historia de Mesopotamia es una sucesión de civilizaciones, iniciada por

los sumerios (3.000 a.c. – 2.350 a.c.). Estos son vencidos por las huestes de Sargón,
rey de los acadios (Akkad), que imponen su poder hasta 1.800 a.c.
Fue Sargón II, rey de asiria, quien fundó una biblioteca en Nínive que luego
fue ampliada y organizada bajo el reinado de Asurbanipal; los “textos” que allí se
guardaban, eran tablillas de ladrillo de arcilla cocida de 25 por 16 cm., teniendo
sólo en una de sus caras inscripciones cuneiformes, llamada así por el aspecto de
los trazos, que es en forma de cuña.
Se puede sostener, entonces que el primer desarrollo de la Cartografía en

Babilonia y Egipto vino de la mano de los avances para regular el cultivo agrícola
en áreas condicionadas por las crecidas de grandes ríos. En este contexto, la
Agrimensura surgió, pues, en este cuadro de vida.

Grecia también tuvo importantes observaciones en lo que refiere a

distribución de terreno, servicio militar, etc. También cabe citar entre los griegos
principalmente a Sócrates, Herodoto y Aristóteles, quienes a través de sus escritos
incentivaron su importancia para el Estado.
Más tarde, el pueblo griego fortaleció los conocimientos matemáticos,

astronómicos y, sobre todo, geodésicos anteriores, pues parece ser que fueron los
primeros en intentar averiguar la forma de la Tierra.
2.- Etimología del Vocablo “Catastro”.
2.1. Griego - Romano.

Uno de los más importantes documentos acerca de la agrimensura y el
catastro es el legado por Sexto Julio Frontino, ingeniero y militar romano nacido
hacia el año 41 de nuestra era, cuya actividad transcurrió bajo los emperadores
Vespasiano, Tito, Domiciano, Nerva y Trajano, habiendo sido elegido cónsul en el
74, 98 y 100.
Escribió tres tratados sobre diferentes materias:
1) Strategematon libri IV, sobre tácticas militares publicado bajo Domiciano
2) De acquaeductu Vrbis Romae, sobre los acueductos de Roma, y
3) De agri-mensura, manual de agrimensura en el que trata de diversas

cuestiones sobre la reglamentación de los repartos de tierras a los colonos que
seguían a la ocupación por las legiones romanas.
En ese tratado de agrimensura se presentan la mayor parte de las cuestiones

que incumben a un agrimensor, tanto respecto a los métodos de relevamiento,
como respecto al parcelamiento de tierras y su reparto, así como las consecuencias
jurídicas que derivaban de su aplicación a un determinado territorio.
Suya es la frase “el fundamento del ars mensorio radica en su práctica

actuación” y suya es la premisa básica de que deben computarse las áreas por la
proyección ortogonal sobre un plano horizontal y no por las medidas hechas sobre
el terreno inclinado.
El terreno se parcelaba en relación a los ejes previamente trazados, donde se

trazaban generalmente caminos y estas asignaciones de tierras se recogían en
tablillas de bronce, madera o mármol, denominadas “forma” o “aes” marcando los

decumani (ejes horizontales-transversales) y los kardines (ejes verticales-

longitudinales) replanteados en el terreno con líneas de diferentes grosores,
incluyendo la siguiente información catastral (estudio métrico, permitiendo
distinguir y restituir las trazas, de diversos límites del catastro).
1. área de cada parcela
2. nombre los propietarios y lotes asignados (acceptae)
3. categoría, origen y régimen jurídico
De esta información se hacían dos copias, una se guardaba en el archivo

municipal o colonial y la otra se enviaba al TABULARIUM de Roma.
En caso de originarse cualquier litigio agrario gozaban de valor oficial

probatorio, prevaleciendo sobre los testimonios.
Esta información registrada para cada propietario “per capita”, da origen al

“capitum registrum” o registro de propietarios y por extensión al registro de
unidades territoriales pasibles de tributar, de donde se deriva “CAPITASTRUM”
raíz etimológica común en todas las lenguas latinas y germánicas a la palabra
CATASTRO.
Parecería que el nombre de este tipo de registros, pudiera derivarse también

de la palabra griega “katastikhon” que significa literalmente “línea por línea”
pudiendo aludir también a un registro tributario.
Con la caída del Imperio Romano las estadísticas se pierden en Europa, floreciendo
más tarde bajo la civilización árabe. Con Carlo Magno, en Francia regresaron las
estadísticas a Europa, teniendo un carácter netamente financiero y administrativo.
En Inglaterra Guillermo el Conquistador mandó a realizar una especie de

catastro, que constituye un documento estadístico administrativo. La Iglesia,
viendo la importancia de la estadística es que después del Concilio de Trento
estableció la obligación de la inscripción de nacimientos, matrimonio y
defunciones.
La Estadística pasó así a ser la descripción cuantitativa de las cosas notables

de un estado. En la práctica, “la descripción cuantitativa de las cosas notables de
un estado”, ha existido en la totalidad de las culturas y periodos históricos.

Ello dio lugar a una Tendencia Demográfica, que se desarrolló en Alemania

y donde se hace el primer tratado que verifica el movimiento de la población. Usa
ciertos postulados, aplicándolos a los fenómenos que se refieren a la población y
así nació la Demografía.
Es por esta razón que la estadística se presenta como un poderoso auxiliar

de las distintas ciencias y técnicas en materia de población y territorio.
2.2. El Censo oficial Romano:

Los primeros antecedentes sobre censos indican que inicialmente los hacían
los estados sobre la población total con la intención de proceder al reclutamiento
militar. También se sabe que las antiguas civilizaciones china, hebrea, egipcia y
griega elaboraban censos.
Hacia aproximadamente 3800 años antes de Cristo, en Babilonia se llevaban

a cabo para hacer un cálculo aproximado de los futuros ingresos proporcionados
por los impuestos. Sin embargo, las enumeraciones no se efectuaron con
regularidad hasta que los romanos comenzaron el recuento de los habitantes de su
Imperio.
En Roma, con su perfecta organización política, jurídica y administrativa,

favoreció el desarrollo de la Estadística. La Estadística era la descripción de los
hechos notables de un estado.
Una muestra es el Census que se efectuaba cada cinco (5) años, y al principio
sólo se llevaban a cabo en Roma, pero en el año 5 antes de Cristo se extendieron
hasta cubrir todo el Imperio.
Los censos romanos corrían a cargo de los censores locales. Tenía por objeto
no sólo saber el número de habitantes, sino también la cantidad de bienes.
Además, de ocuparse del registro de la población y de la recaudación de
impuestos, el censor se ocupaba también de mantener la moral pública. Adquiere
especial dimensión mencionar a Catón como el censor más respetado de su época.
Bajo el mandato de Servio Tulio, éstos pasaron a ser base constitucional del
gobierno. La declaración adquirió una verdadera institución legal que era
necesaria hacerla ante el “prefecto del Erario”, quien era el oficial público romano
encargado del Censo de la ciudad.

Antecedentes previos a los señalados indican, por ejemplo, que en el 721 el

califa de Damasco recibió una detallada descripción numérica de la península
Ibérica.
En tiempo de Alhakén II y bajo el califato de Abd-el-Numen se realizaron

empadronamientos censales. Alfonso VII de Castilla concedió a los mozárabes de
Toledo permiso para la formación de un catastro.
La importancia de tales registros puede indicarse por las siguientes citas:
De Marcelo, jurisconsulto romano “El senado estableció que el censo y los

documentos públicos tienen más fuerza que los testigos”, y De Papiniano, en un pasaje
del Digesto: “…. En las cuestiones sobre linderos se ha de atender a los documentos
antiguos, y a la autoridad del censo formado antes de incoarse el litigio…..”.
Descubrimientos recientes revelan que los romanos sí tenían un registro

regular de pago de impuestos, y mantenían un censo formal cada 14 años,
comenzando en el reinado de Augusto César. Adicionalmente, una inscripción y
otras evidencias arqueológicas revelan que Cirenio “gobernaba” en Siria alrededor
del año 7 a.C. (aunque no con el título oficial de “gobernador”, realmente él era el
líder militar en el territorio).
Finalmente, un papiro descubierto en Egipto discute generalmente el

sistema de los impuestos romanos, declarando lo siguiente:
“Debido al próximo censo es necesario que todos aquellos que residan por alguna causa lejos
de sus ciudades, deben de inmediato prepararse para regresar a sus gobiernos originales
para que puedan completar el registro familiar del empadronamiento…”.
Fundados en estos hechos históricos vemos algo en común que se repiten en

casi todas las épocas, el desarrollo de la estadística como registro oficial de los
hechos más resaltante en la historia de los pueblos. En todos ellos sin excepción,
pueden encontrarse tres elementos esenciales; un territorio como habitad común,
una organización social, y una autoridad o consejo para la convivencia en este
espacio geográfico.
Esta misma unidad territorial, organizada bajo la autoridad o jerarca

constituyen los censos que aparecen en la historia sobre esta institución, y de esto
se ocupa el Catastro donde se destaca por su evolución y diferencias en cuanto a su
finalidad.

3. El Catastro en Paraguay
3.1. Antecedentes Legales e Institucionales
Época de la Colonia
El sitio donde se estableció y desarrollo el fuerte bautizado con el nombre de
“Nuestra Señora de la Asunción” fue fundado el día 15 de agosto de 1537 por Juan de
Salazar y Espinosa de los Monteros, que posteriormente se convirtió en ciudad con la
creación del Cabildo –institución genuinamente castellana- el 16 de septiembre de
1541, porque hasta ese entonces sólo existía un gobierno de carácter militar.
Durante todo este proceso de colonización (cultura y crisol de razas), las

tierras pertenecieron a la corona española y las primeras parcelas privadas
surgieron de las concesiones que el mismo Rey otorgara a los colonos
(generalmente un área determinada a colonizadores que lanzaron raíces en el
territorio), como retribución por los servicios en favor de la corona.
Los primeros títulos que se otorgaron correspondieron a parcelas de la

actual área urbana de Asunción y de áreas destinadas a chacras, próximas a la
ciudad. Esta situación se mantuvo a lo largo de la época colonial, trescientos años,
período en el cual la Corona Española era propietaria por la fuerza de la invasión y
conquista de toda esta tierra, territorios extensos que posteriormente son llamados
americanos.
Según evidencias de la segunda mitad del siglo XVI, la propiedad privada

era documentada a través de un título expedido por el Escribano Real e instalado
el Cabildo con la composición de un buen número de funcionarios, la fracción de
tierra concedida debía estar representado y demarcado por medio de marcos
colocados por un Oficial delineador de campo, quien era particularmente conocido
como amoxonador o amojonador de tierras.
Una cronología de la época, refiere que el entonces Gobernador Martín de

Ledesma Valderrama, en el año 1635 concede, por merced real al Capitán Miguel
Anton de Luque, dos leguas de campo sito “en el Valle de las salinas – según indica
la providencia - donde se halla y es encomendero feudatario desde hace más de veinte
años”.

Esto marca el inicio de una actividad, con el que se puede sostener que estos
documentos constituyen el primer atisbo del catastro en territorio propio en el que
se registraron las características físicas y de dominio de los inmuebles.
Época de la Independencia.
A partir del año 1811 con la declaración de independencia de Paraguay, que
“fue política y no jurídica, debido a que las leyes españolas continuaron su vigencia en el
Paraguay hasta la guerra de 1865-187015; el Estado da continuidad al proceso de
distribución de tierras, ampliando las zonas urbanas y el cinturón productivo de
chacras.
En la administración del Dictador Perpetuo16, Gaspar Rodríguez de Francia,

que gobernó entre 1814 y 1840, estableció un proyecto de remodelación urbana de
Asunción que contemplaba la rectificación y ensanche de calles y la introducción
de modificaciones en la división parcelaria, hecho este que derivó en la alteración
de títulos y concesiones.
Ya durante la presidencia de Don Carlos Antonio López, el 25 de diciembre

de 1842, el Congreso declara formalmente la independencia nacional, siendo el
primer Presidente Constitucional de Paraguay. Llevó adelante un gobierno que se
caracterizó por un notable desarrollo económico y cultural del país y, entre otras
obras, reorganizó el Registro Público de Inmuebles e impulsó la regularización
jurídica de la posesión. Al gobierno de Don Carlos, una vez fallecido le sucede su
hijo Francisco Solano.
Durante la guerra de la Triple Alianza (1865-1870) y la posterior ocupación

del territorio por brasileños y argentinos, prácticamente todos los documentos que
se encontraban en el Registro de Inmuebles fueron perdidos, siendo necesario
iniciar más tarde un nuevo proceso de inscripción.
Por Ley del 3 de abril de 1871, se crea una Oficina de Hipotecas y Registro
General de la Propiedad, para salvar en lo que fuera posible, la pérdida de los
títulos. La reconstrucción del Registro de Inmuebles se dio en el medio de una
profunda crisis económica del país y tomo como base documentos que los
15
Manual de DERECHO REGISTRAL – Lucila Ortiz de DI MARTINO.
16
Trabajo de investigación Publicado porJorge Contrera. Licenciado en Historia. 2011.

particulares poseían y declaraciones de los ciudadanos que invocaban el derecho

de propiedad.
Si bien durante estos procesos se cometieron numerosas arbitrariedades, el

nuevo registro le permitió al Estado paraguayo dimensionar la cantidad de tierras
que le pertenecían. Todas aquellas extensiones de tierras no registradas eran
consecuentemente de propiedad del Estado.
El gobierno decidió poner a la venta parte de sus tierras públicas, que se

habían acumulado durante los gobiernos de Francia y los López, con el objetivo de
recaudar fondos que permitiese levantar la economía.
Así por medio de la Ley del 16 de julio del año 1885 “De Venta de las Tierras
Públicas”, se autorizaba al Poder Ejecutivo a efectuar la venta y clasificación de la
Tierra en cinco categorías, asignando a las mismas su precio.
Grandes áreas fueron ofrecidas a capitales extranjeros (Europa, Estados

Unidos, Brasil y Argentina), procediéndose al mapeo de las mismas para
efectivizar los negocios. De esta manera nació el latifundio privado en el Paraguay,
cuyas consecuencias aún se sienten.
Sin entrar a detallar con que precisiones fueron realizados los

levantamientos, es importante destacar que los planos generados en esa época
conforman el primer “catastro de propiedades rurales” de las Regiones Oriental y
Occidental o Chaco Paraguayo3; pero sin contar con una efectiva base registral de
sus datos. El documento cartográfico denominado “Nuevo Plano Catastral del
Chaco”, corresponde en esencia al trabajo editado por el Ingeniero Civil Augusto
Cálcena, de los datos tomados de los mapas de Fontana (1882), O. J. Storm (curso
del Rio Pilcomayo levantado en 1884) y A. Codas, a quien el gobierno
encomendara la mensura y amojonamiento de las tierras del Chaco.
3.2. “Formación del Catastro de la República” (Ley del año 1888).

Con el texto de la LEY de fecha 18 de agosto de 1.888, que dispone la
creación del DEPARTAMENTO NACIONAL DE INGENIEROS y se autoriza al
P.E. a conformar su organización administrativa, en la misma expresamente se
consignaba la formación del Catastro de la República. Resultando esta la primera
expresión legal destinada a la formación del catastro y mapa geográfico de la
República, pero sin contar con la organización requerida para tal menester.

En efecto, por mandato expreso de la citada Ley se dispuso textualmente la

siguiente función; Art. 2º) Son atribuciones del Departamento Nacional de
Ingenieros:
Numeral 7.- “Desempeñar por medio de una Sección de Geodesia todo lo relativo a la
Topografía, procediendo a la formación del catastro y mapa geográfico de la República.”
(3) Historia del Catastro territorial en Latinoamérica: Los Países del Conosur.
Diego Alfonso Erba – Lincoln Institute of Land Policy - El presente texto fue escrito
en co-autoría con el Ing. Agrimensor Roberto Cáceres.
Se disponía como un primer objetivo, que en la práctica la Sección geodesia

debería suministrar un marco de referencia preciso para el control de
levantamientos nacionales topográficos, y el inicio para la formación del catastro
geométrico.
Se tienen noticias de que, el Departamento de Ingenieros, con la dotación y

designación de los empleados no fue establecido hasta la fecha del 12 de marzo de
1.891, aprobándose por Decreto del Poder Ejecutivo su reglamentación interna. Sin
embargo no existe Decreto alguno que reglamente propiamente la formación del
Catastro por actos de levantamiento efectivo en el terreno relativo a tierras
públicas.
Al Departamento Nacional de Ingenieros, se le asignaron las siguientes

funciones:
 Informar a los Tribunales de Justicia, en caso que lo pidan, sobre las

mensuras que se hayan practicado, sobre las cuestiones de hechos que se susciten
ante ellos, respecto a posesiones o propiedades territoriales.
 Intervenir en lo relativo a límites y demarcaciones de tierras públicas y

privadas;
 Determinar la clase y forma de los marcos que se utilizarían para demarcar

las propiedades rurales;
 Conformar los registros gráficos y alfanumérico con los datos provenientes

de las mediciones;
 Proceder a la formación del Catastro y Mapa Geográfico de la República; y
 Conferir el título de Agrimensor Público.

En la actualidad dicha dependencia corresponde al Ministerio de Obras

Públicas y Comunicaciones4. Conviene hacer notar, que muy pocas veces, se
menciona la Ley del 18 de agosto de 1.888 de creación “Del Departamento
Nacional de Ingenieros”, como precursora en la organización del estamento
catastral en nuestro país.
(4) Actualmente rige la Ley Nº 167/93 “Que aprueba con modificaciones el Decreto
Ley Nº 5 de fecha 27 de marzo de 1991 “Que establece la estructura orgánica y
funciones del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones”. (5) Ley N° 979/64.
Por tanto, más bien se cita como antecedente de lo que actualmente

conocemos hoy como el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones,
institución para el que se dictaron los Decretos de Reglamentación de la profesión
del Agrimensor5, dentro de cuya estructura funciona aún la unidad denominada
Agrimensura y Geodesia, al menos en su inicio.
La GEODESIA: En función de lo que conocemos, la palabra Geodesia,

derivada de la voz griega gêodaisia (geo, tierra; daien, dividir) de manera literal
significa “dividir la tierra”.
El concepto básico de Geodesia fue formulado en el siglo XIX, como “la

ciencia de la medición y representación de la superficie de la tierra”.
Se trata de una ciencia fundamentada en la física y en las matemáticas, cuyos

resultados constituyen la base geométrica para otras ramas del conocimiento
geográfico, como son la topografía, la cartografía, la fotogrametría, la navegación,
así como ingenierías de todo tipo o para fines militares y programas espaciales.
Su objetivo es el estudio y determinación de la forma y dimensiones de la

Tierra, de su campo de gravedad, y sus variaciones temporales. También guarda
relación con la astronomía y la geofísica.
3.3. Creación del Catastro Parcelario.

En virtud del Decreto – ley Nº 16.670/43 y en sustitución de la Ley de revalúo
inmobiliario de 1935, se creaba un instrumento con carácter marcadamente fiscal,
el Catastro Parcelario de la Nación, propiciando la instalación como autoridad de

aprobación y de revisión de los valores básicos de inmuebles el jurado de

Tasaciones.
En fecha de 27 de junio de 1947, se sanciona el Decreto-Ley Nº 20.635, bajo

la denominación genérica “De Impuesto Inmobiliario”, ésta representa en este
orden la segunda Ley en materia de Catastro, derogando expresamente a su
precedente el Decreto-Ley N° 16.670/43, basado en una mayor exigencia técnica de
ejecución, abarcando operaciones geodésicas de conjunto, presupuesto que no se
dio en la época, debido a la inestabilidad política en nuestro País.
La entrada en vigencia del Decreto-Ley N° 51/52 “Del Impuesto Inmobiliario y Otros

Gravámenes Conexos”; constituye en este orden la tercera legislación catastral, para
los fines de la formación del catastro parcelario y avalúo fiscal, siendo la autoridad
superior el Consejo de Tasaciones*.
Hasta la vigencia del Decreto/Ley Nº 51/52 la determinación del impuesto

inmobiliario siempre estuvo ligada a la administración del Estado, cuya
liquidación y percepción se canalizaba por la Oficina recaudadora “la Dirección de
Impuesto Inmobiliario”.
Esta disposición legal determinaba como la repartición administrativa

encargada de la liquidación y percepción del impuesto inmobiliario, y al mismo
tiempo la facultad de proceder a la “re-avaluación de las propiedades inmuebles sujetos
al pago del impuesto”.
3.4. La oficina de proyecto catastral (d.i.i.).

Basada en la Ley N° 459/74 “Que aprueba el Préstamo Proyecto Catastro”,
que tenía como finalidad la mejora substancial del impuesto y destinar parte de la
recaudación para impulsar la reforma agraria; dicho cuerpo legal constituía el 1er
impulso de modernización del catastro impositivo en nuestro país.
Los trabajos de Empadronamiento y Avaluación, tuvieron el acople material

del “Proyecto de Catastro”, al verse alentados por la citada ley N° 459/74 “De
Contrato de Préstamo de la Agencia Internacional para el desarrollo (A.I.D.)”, con
miras al levantamiento catastral y mejoras del impuesto inmobiliario, integrándose
dentro de la Dirección de Impuesto Inmobiliario dicha oficina técnica.

3.5. Ley N° 1.053/83 “Del Catastro de la Ciudad de Asunción”.
Nuestra Capital como sede de gobierno Municipal cuenta con una ley catastral,
pero sin aplicación práctica. Si bien, es la única Municipalidad de toda la República
que cuenta con la Ley Nº 1053/83 “Del Catastro de la Ciudad de Asunción”, no la
puso en práctica en su real dimensión.
(*) El Consejo de tasaciones quedo suprimido por el Art. 37º de la Ley Nº 109 de
fecha 06 de enero de 1992 “Que establece las Funciones y Estructura Orgánica del
Ministerio de Hacienda”.
Posteriormente, fue absorbido por el régimen del catastro impositivo de la

administración del Estado, específicamente en la competencia de otorgar la
certificación catastral sobre inmuebles de su territorio.
PREVISIÓN NORMATIVA.
Artículo 1º.- El Catastro de la Ciudad de Asunción, tiene los siguientes Objetivos:
a. Determinar el estado y las características de los predios ubicados dentro del

Municipio de la Capitaly empadronarlos en los Registros de la Dirección de Catastro
Municipal;
b. Verificar la situación de los inmuebles, conforme a títulos;
c. Comprobar las mejoras introducidas;
d. Elaborar estadísticas con los datos registrados;
e. Contribuir al planeamiento urbano de la Ciudad.
3.6. Ley N° 109/916.- EL SERVICIO NACIONAL DE CATASTRO.

De conformidad a los términos del artículo 30, de la Ley Nº 109/91, se crea el
Servicio Nacional de Catastro, como: “una repartición técnica, encargada del Catastro
de los bienes inmuebles del país”.
Y para dar cumplimiento a la función encomendada debe efectuar básicamente las

siguientes tareas:
a) Mantener un Registro actualizado de todos los bienes inmuebles, con el avalúo

de los mismos e individualizando sus propietarios legales;

b) Suministrar a la Subsecretaría de Estado de Tributación la información necesaria

para los fines de la administración del impuesto inmobiliario (Art. 169 C.N.);
c) Proporcionar información técnica sobre Catastro a Ministerios y otras

Instituciones Públicas o cualquier otro ente autorizado legalmente.
(6) Modificada y ampliada por la Ley 4394/2011 “Que establece la nueva estructura
orgánica del Ministerio de Hacienda”.
Se la define entonces como una repartición técnica u oficina pública de

relativa importancia, creada netamente para fines fiscales, de gestión catastral para
elaborar el avalúo fiscal, registrar datos inmobiliarios, actualizar e identificar a sus
propietarios, y de brindar información para la administración del Impuesto
Inmobiliario (hasta hace poco era una competencia Municipal por la Ley Orgánica
Municipal vigente).
En resumen, realiza una actividad más bien de gestión administrativa en el

cumplimiento de dichas funciones, que el de formación catastral propiamente en el
terreno, procediendo a la “Incorporación del Catastro Urbano Municipal e
Integración al Régimen de Avalúo Fiscal”, datos marcadamente de carácter
impositivo, que lo convierte, en una mera repartición administrativa, dependiente
de la estructura orgánica del Ministerio de Hacienda (Léase Art. 3°.- inc. g).
Se atribuye también al Servicio Nacional de Catastro 7, competencias en la

emisión del Certificado Catastral que van más allá de las que le fueran atribuidas
normativamente por la Ley Orgánica Ministerial Nº 109/91, como el cobro de
aranceles por el servicio*.
3.7. La Unidad Ejecutora del Proyecto (PRUT).

Mediante la Resolución M.H. N° 164 de fecha 3 de marzo de 1992: “Por la
cual se instrumenta el Funcionamiento del Servicio Nacional de Catastro, se
conforma su estructura técnico-operativa –parcialmente- y las Funciones de la
Unidad Técnica de Apoyo al Proyecto UTAP.- Como hito histórico, vale mencionar
que con este programa, se da inicio a la informatización del catastro Rural-fiscal a
medias, en nuestro medio local.

3.8.- La nueva Ley Orgánica Municipal N° 3966/2010.

Precisamente, viene a delimitar la competencia Municipal en la elaboración
del catastro urbano, pasando a constituir el avalúo fiscal una atribución municipal,
generada a partir de la base de datos del catastro, hasta que por la nueva
disposición de la actual Ley Nº 5513/15, se vuelve a otorgar esta misma atribución
fiscal a la Dirección del Servicio Nacional de Catastro, la determinación de la base
imponible y su liquidación.
(7) El Servicio Nacional de Catastro, carece de proyección institucional (misión-

visión) porque no cuenta con la vigencia normativa del Sistema que determina la
“hoja de ruta” a seguir a corto, mediano y largo plazo”. (*) Decreto N° 6.418 de
fecha 30 de noviembre de 1999.
Se constituye como materia de su competencia Levantar el catastro urbano

por sí directamente, competencia que le es otorgada por la Ley Orgánica Municipal
a los Municipios de la República, por imperio de nuestra Constitución Nacional
(SECCION III/ Artículos 166 al 171).
“Sistema de Información Catastral”. En los términos del Art. 230.- Las

municipalidades establecerán un sistema de información catastral de inmuebles. La
elaboración, actualización continua y aprobación del catastro es atribución de la
intendencia. El catastro deberá ajustarse a las normas técnicas que elabore el Servicio
Nacional de Catastro. A tales efecto, la Intendencia deberá remitir la información catastral
generada al Servicio Nacional de Catastro, a fin de que….
En buena hora por tal disposición catastral, siempre y cuando los gobiernos
locales asuman dicha atribución y elaboren técnica y operativamente este
inventario inmobiliario, hasta formar y consolidar esta base de datos sobre el
territorio municipal.
3.9.- Los Préstamos Externos para Catastro: Banco Mundial (BIRF).
Programa Uso Racional de la Tierra. Ley Nº 30/92.

La carencia de información adecuada, sobre el conocimiento acabado del
territorio nacional, constituye una materia pendiente del Estado. Razón por la cual,

la falta de una base de datos reales impide muchas veces actuar con prontitud y
eficacia.
A fin de paliar esta falencia muchos países han recurrido al catastro, como la
fuente generadora que ligado a un sistema de información geográfica, aporta
datos relevantes y permanentes, destinado a acciones o planes de gobierno.
Hasta la fecha, el Paraguay, sigue siendo uno de los pocos países del mundo
que no cuenta con un Catastro Nacional, cuando precisamente la tierra constituye
uno de los recursos más importantes de nuestra Nación.
En este contexto en el año 1991, previo estudio de la situación casi

inexistente del catastro, el Banco Mundial –BIRF- otorgó un préstamo al Paraguay
por el monto de US$ 29.000.000 destinados a financiar el Proyecto de
“Racionalización del Uso de la Tierra”, que fue aprobado por Ley Nº 30 del 28 de
abril de 1992.
Dicho monto ascendió a un total de aproximadamente US$ 41.000.000,

ateniendo el aporte del Gobierno del Japón, la asistencia del Gobierno de los
Estados Unidos y más la contrapartida nacional. Finalmente, el programa fue
cerrado, sin el resultado esperado, respecto al “Catastro Rural Multifinalitario”,
beneficiando a unos pocos, y no precisamente al País.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Programa de Catastro Registral (PROCAR). Ley Nº 2.551/2004.

Otro Préstamo otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
fue por un monto de hasta Dólares de los Estados Unidos de América Nueve
Millones (USD. 9.000.000) destinados a financiar el Programa PROCAR”.
El costo total del programa se estima en el equivalente de diez millones de

dólares de los Estados Unidos de América (US$ 10.000.000), previsto bajo el ítem
Recursos Adicionales, para la completa e ininterrumpida ejecución del Programa.
Este Proyecto, que se encuentra a la fecha culminada, cuyo etapa de cierre y

consecuentes productos muy pocas noticias se tienen, es más posible que tampoco,

supere a su precedente en cuanto a la expectativa generada en su oportunidad, y

cuando no en el descreimiento y la desteñida imagen de los anteriores.
4.- El Catastro en Francia. Origen.

Históricamente, el catastro fue establecido con fines impositivos, génesis que
también comprende la descripción territorial de aquellas antiguas civilizaciones
(pueblos primitivos), respecto a su entorno circundante.
Ubicándonos en un marco histórico más reciente, y según la división

europea de la historia podemos valernos de la misma para establecer la evolución
del Catastro siguiendo la prelación de los hechos que a continuación se detallan:
I.- La llamada Edad Media que va desde la caída del Imperio romano de Occidente
(siglo V) hasta la caída del Imperio romano de Oriente (siglo XV). Particularmente
cuando Europa Occidental, desemboca en el feudalismo, que alcanzó su apogeo
entre los siglos IX y XIII.
En todo este período prácticamente no existe actividad catastral alguna, o al

menos no se cuentan con mayores precisiones sobre el mismo.
A partir de la Edad Media en Europa desde el siglo XIII al Renacimiento, se

tienen estudios de especialistas españoles e italianos, franceses como Albert
Rigaudière, cuyas aportaciones incluyen los análisis sobre las situaciones
socioeconómicas que se fueron dando y los distintos pasos seguidos para censar de
manera sistemática, la población, sus casas, fincas, etc., delimitando la relación de
los hombres con la riqueza y el espacio, inscribiendo los derechos de propiedad de
la tierra y su valor.
La importancia que tiene en esa época los catastros comprendía un amplio

territorio que se extiende desde Italia a la Corona de Aragón y desde Aquitania al
Languedoc, y que estas operaciones raramente adquieren un carácter regional, sino
que se circunscriben fundamentalmente al entorno urbano.
II.- La edad moderna transcurre más o menos desde mediados del siglo XV a
finales del siglo XVIII. Es en la Edad Moderna, cuando en la misma medida en que
van desarrollándose los estados europeos, se acrecienta la necesidad de establecer
sus fronteras, y conforme esta delimitación territorial, se fija a la riqueza

inmobiliaria como fuente de ingresos en la consolidación de las monarquías

existentes en la Europa del Siglo XV.
Vamos a ver entonces que, mucho antes al auge catastral del siglo XVIII,
aparece el catastro en distintas regiones de Europa a lo largo de la Edad Moderna,
y surgen Países como Rusia, Hungría, Polonia y Suecia o el Imperio Otomano y
diversos estados italianos que inician la realización de catastros ya en los siglos
XVI y XVII, tiempo en el que el catastro se ve como la panacea para lograr la
equidad fiscal y la solución para el crónico endeudamiento de los estados y la
penuria de las arcas de la real hacienda de todos los estados.
A lo largo del siglo XVIII las ideas revolucionarios que se producen en

Europa alteran la concepción de la propiedad existente desde la Edad Media. En
Francia y con el acceso al poder de Napoleón, produce un cambio del régimen
absolutista, se cuestionan los criterios económicos que sustentaban la propiedad,
sus medios de explotación y los procedimientos de transmisión, así como la
relación del Estado con un sistema nuevo de propiedad privada.
A partir de la concepción del “liberalismo” se suman otros países europeos,

y del fundamento que hiciera el mismo Napoleón Bonaparte, estaba dado a
describir con precisión los límites de propiedad, de forma a evitar engorrosos
litigios judiciales, reconociendo que este catastro parcelario, finalmente se
destinaría a establecer su rendimiento fiscal.
III.- La Edad Contemporánea es el periodo actual de la historia del mundo

occidental (cuarto periodo de la Historia Universal) que se inicio a partir de la
Revolución Francesa (1789 d.c.) y que sigue su proceso hasta el presente.
Durante la Revolución Francesa, se levantaron con exactitud numerosos

planos y cartas con fines militares. En Europa, sobresalía Alemania con los mapas
y planos de sus territorios.
Según nos reseña, el Dr. Jurgüen que los primeros registros completos de
catastro inmobiliario fueron implementados en los países de Europa Central a
comienzo del siglo XIX. Señala como autor de este catastro (o que se debe) a la
administración de Napoleón Bonaparte, que mando levantar en los países y
Estados ocupados, para instalar un registro inmobiliario con áreas exactamente
calculadas. La única finalidad del catastro de esta época era la justa fiscalización
del rendimiento de los bienes inmuebles.

Según los ideales de la revolución francesa un impuesto “justo” debía estar

relacionado con el rendimiento “ficticio” de la tierra, y este rendimiento dependía
en primer lugar, del tamaño del terreno. Según este ideal, el “catastro napoleónico”
levantó todas las tierras ocupadas y calculó sus áreas para estimar el rendimiento
fiscal.
A raíz de la revolución francesa (1789), la Asamblea Constituyente decidió

crear en 1790-1791 el Catastro General y fijar la contribución territorial. Además
estableció normas para:
• Las operaciones preparatorias y globales;
• Las mediciones parcelarias;
• La delimitación de cada municipio;
• La triangulación por municipio.
El Catastro Napoleónico.
Un hecho histórico de más reciente data, nos refiere a un célebre personaje,
conocido por todos, como estratega militar, considerado como el último gran
emperador de la era Contemporánea, Napoleón Bonaparte (1769-1821).
Muy pocos personajes han merecido en la historia un tratamiento tan

amplio y apasionado como el hombre que, como Primer Cónsul y posteriormente
Emperador de Francia (1799-1804 y 1804-1814), rigió los destinos de Europa
durante tres lustros.
NAPOLEON BONAPARTE desempeñó un papel fundamental en la historia de la

cartografía francesa. Paso a ser un personaje estelar que logro concebir dos obras
monumentales para la humanidad: La CODIFICACION del DERECHO CIVIL
francés o Código Napoleónico en 1804, y la elaboración de un catastro parcelario.
Junto a la transcendencia de esta obra jurídica, como complemento ideal del

Código Napoleónico, avanzo con otro importante proyecto para ponerlo en
práctica, que al mismo tiempo abarcara todas las propiedades de su imperio, fue la
implementación del Catastro parcelario, en 1807, de tal forma que no existan dudas
sobre los límites de los derechos de propiedad y posesión territorial. Fundamentos
y principios que aún mantienen su vigencia en nuestro tiempo.

En 1811, se elabora un Código Catastral titulado "Recueil méthodique des

lois, décrets, réglements, instructions et décisions sur le cadastre de la France;
approuvé par le Ministre des Finances". En su Artículo 1143 dice: "El catastro
puede, y debe, necesariamente, por consiguiente, servir de título de justicia para
probar la propiedad". Y en su Artículo 1144: "El catastro será el gran libro
territorial de Francia".
Los catastros no sólo tenían la medida del terreno, sino sus características,
historia de la propiedad y reseñas sobre el propietario. Se continuaron haciendo
hasta 1846.
Es arto conocido, el mensaje de Napoleón a su Ministro de Hacienda,

Mollien, en 1807, patentando la siguiente frase (que perduraron en el tiempo)
vigente aún:
“Las mediciones parciales son una pérdida de tiempo y dinero. La única vía posible es
cartografiar toda la tierra en todos los municipios del Imperio, propietario a propietario.
Este catastro parcelario será el complemento perfecto a mi código en materia de propiedad

de la tierra. Es imperativo que los planos sean lo suficientemente precisos y completos como
para permitir la exacta delimitación de linderos y la supresión de litigios”.
Fue él mismo NAPOLEON quien dio el impulso inicial y necesario para dos
grandes empresas de envergadura nacional, a saber, la confección de un catastro
parcelario y la de la Carta de Etat-Major, realizada al 1/80000 entre 1832 y 1880.
A raíz de las conquistas napoleónicas, los territorios de Bélgica pasaron a

formar parte del Imperio francés, y se constituyó en estas regiones un catastro
basado en el modelo «francés».
Recordemos las palabras de Napoleón: «Un buen catastro parcelario será el

complemento de mi Código civil». Está referido al Catastro de cuyas condiciones
de dominio se rige por el derecho civil y no precisamente al impositivo.
Napoléon quería convertirlo también en un instrumento jurídico, para

establecer la posesión del suelo, y un instrumento fiscal que permitiera imponer
equitativamente a los ciudadanos las contribuciones territoriales.
Por una ley del 15 de septiembre de 1807 se dio origen a un catastro

parcelario, llamado comúnmente “napoleónico” de secciones, de matrices de
propiedades edificadas y no edificadas, y de planos.

La renovación general de los planos catastrales napoleónicos fue prescrita

por la ley del 16 de abril de 1930, debido a la transformación del paisaje territorial.
Los planos napoleónicos pues fueron una referencia durante más de un siglo.
El Catastro Napoleónico en los Bajos Pirineos.

La elaboración del catastro comenzó en 1810 y se prosiguió, en un primer
momento, hasta 1818. Después de una interrupción de 10 años, salvo para el
cantón de Garlin donde la operación se celebró hasta 1825, los trabajos
prosiguieron en 1828 para terminarse en 1846.
Cada municipio fue desmenuzado en varias secciones que llevaban

individualmente una letra alfabética (A, B, C). Dentro de cada sección las parcelas
son numeradas por 1 a n. La visión de conjunto del territorio municipal es llamada
“tableau d’assemblage” –tablero de conjunto- (TA).
Los edificios públicos (municipalidades, iglesias) son indicados por el color

azul, los edificios privados (casas, graneros) son marcados en rosa. Son 1762 hojas
de plano para 159 municipios del País vasco y 2763 hojas de plano para 398
municipios del Béarn que fueron relevados. Conviene anotar que no se utilizaron
las mismas escalas.
La Propiedad en el Código Napoleónico:

Con la llegada al poder del Consulado y el Imperio de Napoleón Bonaparte,
entre 1799 y 1804, se sanciona el Código Civil de Francia, que respetará muchas de
las conquistas de la Revolución Francesa y modificará otras.
Con la división territorial que había hecho la Revolución, la multiplicación

de propietarios individuales y el fraccionamiento de la tierra hacían necesarias
nuevas leyes y nuevas disposiciones sobre los contratos y las formas de
adquisición, garantías, hipotecas, etc.
En el año 1800 Napoleón nombra una Comisión Redactora del Proyecto del
Código Civil. La comisión redactora, tenía el mandato de aunar en un cuerpo legal
la tradición jurídica nacional, basándose en el Corpus Iuris Civilis, heredado del
antiguo Derecho Romano, con la obra de los glosadores, que sentaron sobre su
base y las realidades históricas y jurídicas de su tiempo, los cimientos para la
elaboración de un Derecho Común en Occidente.

El método utilizado en el código se tomó básicamente de las Institutas de

Justiniano8, dividiendo los derechos en los referentes a las personas, a las cosas, y a
las acciones. El Código consta de 2282 artículos, donde casi el 80% del Código
Napoleónico está dedicado a la propiedad. De 582 páginas, 455 están dedicadas al
tema de los bienes y la propiedad.
La gran fuerza del Código se asienta en la definición de la propiedad, bajo la

clásica tricotomía: un derecho exclusivo, absoluto y perpetuo. El derecho de
propiedad se establece como perpetuo: no se pierde por el no uso (prescripción
extintiva). Este código fue la primera recopilación de leyes civiles en forma de
código en Francia.
Fuente: (8) – Manuel Ossorio: “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”.

“Instituta” 65. Obra elemental destinada a la enseñanza del Derecho. Redactadas por los
Jurisconcultos Triboniano, Teófilo y Doroteo, por encargo del emperadorJustiniano.
Uno de los artículos más conocidos y famosos del Código Civil Napoleónico
es el 544. Su tenor literal es el siguiente: “La propiedad es el derecho de gozar y disponer
de las cosas de la manera más absoluta, con tal que no se haga un uso de las mismas
prohibido por las leyes o los reglamentos”.
Sobre la interpretación del Art. 544, autores de la talla de Aubry y Rau,

troplong, señalan que, la propiedad, “en el sentido propio de esta palabra (dominio)
expresa la idea del poder jurídico más completo de una persona sobre una cosa y puede
definirse como el derecho en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a una persona”.
El Artículo 552 dice que la propiedad del suelo comprende lo que está por arriba y
por debajo (du dessus et du dessous), salvo lo que atañe a las leyes y reglamentos
correspondientes a las minas, y a los reglamentos de policía.
Título II, Artículo 545.- "Nadie puede ser presionado a ceder su propiedad, si no es
por una causa de utilidad pública, y mediando una justa y previa indemnización".
Para reafirmar todas las precisiones sobre el Derecho de Propiedad,

Napoleón encarga, por Ley de Finanzas de 1807, a su Ministro del Tesoro

(Hacienda), Nicholas-François Mollien, la confección de los CATASTROS

PARCELARIOS.
El real desarrollo se da a partir de la creación del Catastro en Francia por

Napoleón Iº por Ley de 15 de diciembre de 1807 habiéndose impuesto sus
principios por todo el mundo latino, básicamente por el hecho de que habiendo
sido España dominada por Francia, los principios del Catastro Francés o
Napoleónico pasaron al Catastro Español.
“Lo que caracteriza mejor el derecho de propiedad, es la posesión pasible y reconocida. Es

necesario que el catastro se limite a comprobar esta posesión. Mi código hará el resto; y a la
segunda generación, no será necesario un nuevo proceso para la constatación de los límites.
(Napoleón Bonaparte, 1809).
El Código Civil francés de 1804, instala el sistema de la transmisión causal,

basado en el principio del consentimiento, y prescinde de la tradición9.
Fuente: (9) – José Luis Pérez Lasala: “Derecho Inmobiliario Registral” (Pág. 32/33)
Ediciones Depalma. 1965.
La obra fue aprobada por ley del 21 de marzo de 180410, que dispuso su
reunión en un solo cuerpo, bajo una numeración única de todos los artículos y bajo
el título de Código civil de los franceses. Más tarde se le dio el nombre de Código
Napoleón y actualmente se le designa Código civil francés.
Algunos aspectos fundamentales del código son: El Principio de la

Autonomía de la Voluntad: Articulo 1134.- “Las convenciones hechas de forma legal
serán consideradas ley para las partes que las hayan creado”
Si bien entró en vigencia a comienzos del siglo XIX, el siglo del Liberalismo,
es fruto de una evolución que madura durante el XVIII, el siglo del absolutismo
ilustrado (significaba, en la terminología de la época, que el monarca no estaba
sometido a las leyes ordinarias, pero sí a las leyes morales).
El código consiguió varios de sus objetivos como consolidar el Laicismo

(base de la República de Francia), la escrituración que permitía que todos
conocieran la ley (es decir aportar a la certeza jurídica), la propiedad privada
inmobiliaria (terminando así con comunidades vecinales, profesionales y otras
típicas de la época).

Se dice que Napoleón participo activamente en esta redacción interviniendo

frecuentemente en la comisión y su habilidad y astucia política consiguieron
amagar de buena forma las criticas y visiones negativas sobre esta codificación de
algunos jueces y políticos.
La sanción del Código Civil francés, provocó una gran repercusión, y el

movimiento codificador se impuso tanto en Europa como en América. En Europa,
el mismo Napoleón llevó su código a los países que ocupaba, iniciando una época
histórica, no sólo para el derecho francés, sino también para el derecho universal,
pues como hemos visto precedentemente, ha sido a partir de él que se produjo en
Europa y América el movimiento general de la codificación de las leyes civiles.
Es decir, el código fue una consecuencia directa del avance de los tiempos, el
fin del absolutismo y el advenimiento del liberalismo que debían ser plasmados en
el Derecho Privado.
(10) – Raymundo M. Salvat: “Tratado de Derecho Civil Argentino” (Pág. 47/48) Casa
Editora De Jesús Menendez – 1928.
En América latina la codificación fue vista como una forma de ruptura con
el derecho indiano, denominación que se da al derecho gestado en la metrópoli
España para ser aplicado en Indias (América), y por lo tanto de afirmación de la
propia identidad nacional y de la independencia política.
En opinión del filósofo francés Jacques Rousseau, la libertad y la propiedad

deben ceder ante la mayoría, ante el Estado, en oposición a esta línea de
pensamiento está la escuela histórica alemana, cuya figura central fue Kant, para
quién en el centro de la concepción está el individuo autónomo.
El aporte del actual Código Civil Francés, llamado también en su momento

el Código de Napoleón, porque fue este quien ordeno su redacción. Es
innegablemente la obra jurídica mas revolucionaria y transcendental en materia de
Derecho Privado de la historia moderna, porque representa la piedra angular de
los sistemas jurídicos llamados del “Civil Law”11, y constituye la obra más perfecta
de la codificación jurídica post Romana.
Los Códigos del siglo XIX siguieron básicamente el plan del Código
Napoleón. En definitiva, el Siglo XIX fue el siglo de la codificación del derecho civil

y el modelo más seguido fue el francés. A la fecha los cambios al Código de

Napoleón, han sido pocos, pero en lo demás, de los Principios generales, contratos,
propiedad, etc., el código se mantiene prácticamente intacto.
Desde comienzos del siglo XX los códigos alemán y suizo de las

obligaciones reflejaron una metodología más moderna que la del Código Napoleón
y sirvieron de inspiración a nuevos Códigos y a las reformas de los existentes. Lo
mismo sucedió con el Código Civil italiano de 1942.
El Código Civil de la República del Paraguay en vigencia fue sancionado

por el Honorable Congreso Nacional como Ley Nº 1.183 el 18 de diciembre de 1985
y promulgado por el Poder Ejecutivo de la Nación el 23 de diciembre de 1985. El
Código comenzó a regir desde el 1 de enero de 1987, quedando estructura de esta
forma.
(11) Ver “El Edicto: el Código Napoleónico y su aporte.
5.- Definición de Catastro

Siguiendo con el desarrollo de nuestro Curso, estamos en condiciones de
abocarnos al análisis pertinente respecto al término inequívoco de CATASTRO.
En efecto, el vocablo catastro presenta diversas definiciones obedeciendo a

los enfoques, concepciones y tendencias existentes a la fecha.
Existe una clásica definición del catastro que es indicativo de un “Censo,

inventario o Padrón estadístico sobre bienes inmuebles destinado a grabar con un
impuesto la propiedad raíz”.
a. INVENTARIO: aspecto sustantivo.-
Es el inventario general de los bienes inmuebles del país, cuyos datos proporcionan
la descripción geométrica o física, económica, jurídica, y ambiental de cada una de las
parcelas, que integran el territorio nacional.
Como el inventario realizado para para obtener la información inmobiliaria

y datos alfanuméricos necesarios para los fines y objetivos establecidos.
A fin de diferenciarlo de lo que conocemos como el Registro Gral. de la

Propiedad.

b. REGISTRO: aspecto orgánico.-

El catastro puede definirse también como el registro administrativo que
inscribe en fichas individuales información documentada de las características
físicas, jurídicas y económicas de cada una de las unidades inmobiliarias (parcelas)
de un territorio, con fines Impositivos, Estadísticos o de Planificación, y cuya
información geo-referenciada es vital para el ordenamiento territorial de un País.
c. OPERACIONES: aspecto técnico.-

Técnicamente, el Catastro, puede definirse como: el registro administrativo
de datos obtenidos por medio de operaciones técnicas legales (en su conjunto),
proporcionan la descripción física, económica y jurídica integral de los inmuebles
comprendidos en el territorio nacional12.
(12) Art.1° del Decreto Nº 14.956/92 “Que establece las Reglas Técnicas para la
Formación del Catastro”.
4.1. Usos y Aplicaciones del Catastro.
El catastro es una institución de Derecho Público, y cuyas aplicaciones

históricas eran fundamentalmente tributarias y administrativas.
En la práctica el catastro cumple con dos finalidades bastante importantes:

facilita la descripción precisa y la identificación de determinadas parcelas, y sirve
de registro permanente de derechos sobre la tierra.
Ciertamente que el catastro es una herramienta vital para la administración

del recurso tierra, por cuanto representa la única base de datos con información
detallada sobre los inmuebles en su relación con el entorno. Y es el único medio
eficaz para identificar determinadas parcelas y precisar sus límites.
El catastro, es una de las instituciones públicas que coadyuvan a una mayor

seguridad jurídica en el tráfico social de los derechos sobre la propiedad.
El hecho de que la propiedad esté debidamente catastrada y que los

derechos estén inscritos con precisión resulta muy beneficioso para el propietario
particular.

4.2. Función social.
En este sentido, entre las más importantes funciones del Catastro, se define
que este cumple con una función en su aspecto social:
“como principal garantía del ciudadano, en su condición de propietario del bien inmueble,
aportando la descripción más precisa posible de la situación de hecho de la propiedad
privada”.
Razón por la cual, procesos como la estratificación socioeconómica, el

ordenamiento territorial, la titulación de tierras, la planeación del desarrollo y el
impuesto inmobiliario tienen como insumo básico la información catastral.
Pero para que, el catastro cumpla realmente con su rol, se requiere que esté
debidamente actualizada, cubra todo el territorio nacional, y permita el acceso a la
información de un modo simple y rápido.
Síntesis de su función: Pudiendo sintetizarse los usos y aplicaciones del catastro en

función a las siguientes fuentes de asignación:
Tributarios (Impositivos):
En concreto, y en nuestro País sirve para la determinación del avalúo fiscal,
como base imponible del Impuesto Inmobiliario, el impuesto adicional al inmueble
de gran extensión y a los latifundios, e inicialmente destinado y hasta hace poco
para el impuesto a las rentas provenientes de las actividades agropecuarias (Renta
bruta).
Administrativos (Estadísticos/expropiatorios):
Sirve para determinar el estrato de gente al que debe llegar los servicios
públicos, además para la concreción y entrega masiva de títulos a los beneficiarios
sujetos a planes sociales o programas de asentamientos y regularización. Mediante
el uso de la información catastral se reducen significativamente los plazos para
expropiar los inmuebles que sean necesarios para el desarrollo de actividades
públicas (Reforma Agraria), dado que aporta información en detalle sobre su
emplazamiento, superficie, características y valor.

Planificación Territorial y Ordenamiento ambiental:

Pudiendo además establecer el desarrollo regional por productividad, la
condición agrológica del suelo y la sostenibilidad ambiental entre otros fines.
El término de ordenamiento se define como “la transformación de un

sistema por parte de la sociedad, el cual puede ser una extensión dada de terreno,
una unidad de producción o un conjunto complejo, con el propósito de darle un
uso racional o más eficaz”. En menor escala, podemos señalar lo previsto en el Art.
14.- Reordenamiento y racionalización parcelaria (Ley N° 1863/02).
El ordenamiento del territorio, como proceso planificado y política del

Estado, constituye un instrumento al servicio de la gestión ambiental y de la
dimensión espacial, que actúa sobre la sociedad valiéndose de normas,
instituciones y estudios técnicos, todo lo cual se sintetiza en los planes y la
evaluación de impactos.
En tal menester, como autoridad administrativa, también compete al

INDERT la gestión ambiental coadyuvante, y de coordinación permanente con la
Secretaría del Medio Ambiente, en el cumplimiento de la Ley de Evaluación de
Impacto Ambiental, a tenor de lo previsto en el Art. 3°) de la Ley N° 2419/04.
4.3. Nueva Tendencia en materia de Definición:

En concreto, se trata de incorporar el concepto de infraestructura de datos
espaciales o de información territorial en referencia a las últimas tendencias que se
vienen presentando respecto a la definición de esta institución. Según las cuales el
Catastro debe entenderse también como una:
“infraestructura de información territorial disponible para todas las

Administraciones Públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en general...”.
Esta visión del Catastro como de “infraestructura de información territorial” – o

de datos espaciales, nos sitúa directamente en el mundo de las tecnologías de la
información.
Hoy ellas resultan básicas e imprescindible que las sociedades modernas

desarrollen sistemas de información territorial sobre tecnologías informáticas y
telemáticas, comunicados entre sí, que permitan, gracias al conocimiento exacto del

territorio, la adopción de múltiples decisiones, tanto del ámbito público como

privado, contribuyendo de manera eficaz al desarrollo de la actividad humana, la
economía y la protección del medio ambiente.
La definición normativa del Catastro.

Dentro de las diferentes definiciones que nos señalan los autores, resulta
conveniente mencionar la que expresa conceptualmente el Decreto N° 14.956/92,
dictado transitoriamente para el marco de ejecución del Proyecto “Uso racional de
la Tierra” (PRUT), y por ende de carácter temporal, que incluye los principales
cometidos que hoy encierra esta importante disciplina:
Art. 1°.- “El Catastro es el Registro Público de datos obtenidos por medio de
operaciones técnicas legales, que proporcionan la descripción física, económica y
jurídica integral de los inmuebles comprendidos en el territorio Nacional”.
(13) Decreto N° 14.956 “Por el cual se definen las Reglas Técnicas para la
Formación y Actualización del Catastro Territorial, de la Metodología para el
Avalúo Inmobiliario, de las Funciones y Competencias del Servicio Nacional de
Catastro y de la Unidad Técnica de Apoyo al Proyecto, dependientes del
Ministerio de Hacienda”, de fecha 24 de Setiembre de 1992.
4.4. Clasificación del Catastro

Existen múltiples clasificaciones, establecidas de acuerdo con diversos
criterios diferenciadores, los cuales les confieren características particulares. En
este orden de ideas vamos a señalar las siguientes:
I.-Por sus efectos jurídicos;
II.-Por su forma de Ejecución;
III.-Por su finalidad; y
IV.-Por su naturaleza territorial.
Históricamente los catastros se diferencian atendiendo a su validez jurídica.

Partiendo del origen histórico del Catastro, puede ser organizado según dos
modelos, el germánico y el romano.

En el modelo germánico (propio de Alemania, Dinamarca, los países nórdicos,

Australia…):
- La titularidad de la propiedad está avalada jurídicamente por el Registro, pero

simultáneamente el catastro da fe de que las características de las fincas inscritas
coincidan con la realidad física.
- El Catastro está fusionado con el Registro de la Propiedad - El Catastro sirve

como documento base para confirmar la transferencia de derechos reales sobre las
parcelas o fincas, de manera que lo que no está inscrito no tiene existencia legal y la
inscripción es constitutiva del derecho inscrito.
En el modelo romano (es el vigente en Francia, Italia, España…):
- La finalidad del catastro es prioritariamente fiscal y sin valor jurídico, pues la

inscripción no es constitutiva del derecho inscrito (salvo el de Hipoteca). - El
Catastro es independiente del Registro de la Propiedad - El contrato entre las
partes es lo fundamental y la inscripción en el Registro de la Propiedad es
voluntaria.
En realidad, vamos a establecer a los fines del presente curso, estas dos
grandes divisiones del Catastro, bajo la denominación de catastros jurídicos o
germánicos, y catastros latinos o fiscales, pero más bien centrados en:
I.- En la prevalencia del Sistema Registral Inmobiliario (por sus efectos jurídicos).
a) Catastro Constitutivo: se encuadran en esta clasificación, los llamados catastros

jurídicos, porque acoge con plenos efectos jurídicos la información a partir de su
levantamiento catastral in situ e inscripción en el Registro público, quedando
formalmente “constituidos” los derechos reales sobre estos inmuebles.
b) Catastro Declarativo: los datos obtenidos (como lo son mayormente los catastros
de carácter impositivo de ahí la denominación de fiscal) son meramente
declarativos de la realidad existente en el terreno en relación a los derechos reales
sobre los inmuebles y su inscripción está sujeto a la toma de razón de los títulos
que deban registrarse. Ej. En el país no es obligatoria su inscripción.
II.- Por su forma de ejecución: (unívoco o mixto).

a) Descriptivo: prevalece la mera descripción literal de los títulos de dominio (sin

previa medición en el terreno). La verificación del terreno es al sólo efecto de
levantar datos y atributos inmobiliarios para el avalúo fiscal (no implica
saneamiento).
b) Parcelario: cuando la unidad básica del catastro es la parcela, procediéndose a su

medición y pertinente ubicación geográfica. En Francia y en España recibe el
nombre de catastro parcelario, e igualmente como catastro fiscal.
c) Geométrico: cuando refiere la medición técnica y ubicación geodésica absoluta en

el terreno, reconoce la identificación gráfica de la parcela, como unidad integral del
Sistema.
III.- Por su finalidad:
a) El Catastro Fiscal: es el que permite obtener la identificación de las unidades

catastrales, como base de cargas impositivas. Fueron establecidos para fines
impositivos, destinados a fijar el avalúo fiscal respecto de todos los inmuebles del
territorio nacional.
La Ley N° 109/91 “Que establece el estructura Orgánica del M.H.”, señala

que corresponde al S.N.C. mantener un registro de todos los inmuebles del
territorio nacional, a los fines del impuesto inmobiliario. Últimamente modificado
por la Ley N° 5513/2015 “Que Modifica el Art. 60 de la Ley Nº 125/91”.
b) El Catastro Jurídico, es un censo de los aspectos físicos y jurídicos de los

inmuebles en que la descripción física da las bases para determinar la extensión del
derecho de propiedad. Se realiza según las reglas jurídicas especiales que
conducen al saneamiento de la propiedad y puede referirse al objeto y sujeto activo
de los poseedores, o de los derechos reales o accesorios, o de los derechos
personales relativos al inmueble, o a los modos de adquisición.
c) El Catastro de Servicios: establecido para fines administrativos específicos, siendo

de utilidad práctica para la administración Pública prestadora de importante
Servicios para la población, brindan información especializada incluyendo
elementos de gestión: así para la concesión de la energía eléctrica destinada a la
vivienda, tal el caso de la ANDE, como también aquella para la provisión del
sistema de agua corriente para consumo humano, tal como lo es la ESSAP etc.

Se reconoce también por catastro temático, cuando se capturan datos

diferentes a los meramente establecidos para el catastro en términos tradicionales
con fines tributarios, tales como uso y cobertura del suelo, servicios públicos
domiciliarios, censos de población (sujetos o beneficiarios de programas sociales)
entre otros.
Pudiendo citarse también en este contexto el llamado Catastro agrario y

Ambiental: que recogen datos sobre la condición agraria; el Catastro Forestal: datos
sobre la existencia de masa boscosa o reservas forestales; el Catastro Minero:
derechos de pertenencia minera, y respecto a las concesiones de hidrocarburos, etc.
 Catastro Agrario y Ambiental: establecidos para obtener información sobre

la caracterización ambiental de un área determinada y distribución, de la tierra
rural en grado al uso del suelo, destinado a planes y acciones generalmente a cargo
de la administración central, en particular para conocer la situación agraria del
sector menos beneficiado.
 Catastro Minero: es el inventario físico de las concesiones otorgadas por el

Estado a personas físicas o jurídicas.
 Catastro Forestal: es el inventario de los recursos naturales, no solamente

permite reconocer las características que presentan la vegetación, la variedad y
distribución de la masa boscosa, las áreas de reforestación entre otros, sino también
examinar la forma de aprovecharlos.
IV.- Por su naturaleza territorial: Es decir en cuanto al ámbito de realización y

aplicación. Para el levantamiento de la información catastral se organiza el
territorio, por zonas, conforme a la naturaleza y características del suelo,
resultando una clasificación en catastro urbano y catastro rural; y de la integración
de ambas en una Base común, el Catastro Nacional.
a) Catastro Urbano: establecido para fines urbanísticos y/o destinados a la

planificación del territorio Municipal. En la mayoría de los Países están a cargo de
los Gobiernos locales o Municipales.
b) Catastro Rural: proporciona una descripción exacta de la situación física de la

tierra. Es de gran utilidad para una reforma agraria, al informar sobre la persona
que se halla en posesión material del bien, límites precisos de la propiedad, el

pleno dominio o la mera tenencia, todo lo cual reduce la posibilidad de fraudes en

los trámites legales posteriores y permite el ingreso al mercado inmobiliario
formal, tanto para la adquisición como para la ejecución de programas.
c) Catastro Nacional: Cuando aglutina en una base de datos centralizado

información sobre la totalidad de la riqueza inmobiliaria del territorio de un país
(tal como el caso de Colombia).
6. El Catastro Multifinalitario
Ahora bien, existe un catastro que escapa totalmente a esta clasificación, y es
el denominado “Catastro Multifinalitario”, que apunta conceptualmente a la
proyección de un sistema de información territorial.
(14) ERBA, Diego Alfonso: El Catastro Multifinalitario Rural puede ser

considerado como la radiografía de la estructura agraria de una determinada
Región, donde el objeto es el inmueble rural. El catastro multifinalitario es, por
tanto, un banco de datos que guarda informaciones de inmuebles y sus
propietarios, en la cual son almacenadas informaciones en sus aspectos físicos,
sociales, económicos, jurídicos y ambientales (SILVA, 1.982).
En algunos países más desarrollados es conocido igualmente por: “Catastro

Multipropósito o Polivalente”15. De tal modo que trasciende la noción del catastro
tradicional, y de finalidad meramente fiscal.
Así resulta una combinación de catastro físico, general y fiscal; porque no

sólo comprende los aspectos físicos, jurídicos, económico, sino además el
ambiental; es decir por contener una multiplicidad de información que involucra el
catastro, sujeto a una variedad de aplicaciones según el campo de utilidad de los
usuarios.
Definición:
“El Catastro es un sistema de información basado en la parcela, que contiene un registro de
derechos, obligaciones e intereses sobre la tierra.
Normalmente incluye una descripción geométrica de las parcelas unida a otros archivos que
describen la naturaleza de estos intereses, la propiedad o dominio sobre los mismos y, a
menudo, el valor de la parcela y de las construcciones que existen sobre ella”.

La conformación de un Catastro Multifinalitario, pasa por el establecimiento

de un Sistema de Información Territorial – SIT (Land Information Systems), por lo
que vamos a citar a manera de ejemplo a nuestro país, en cuanto a la
implementación parcial del SICAT, tema del cual nos ocuparemos más adelante.
Mencionemos, que en el marco del Proyecto “Uso racional de la Tierra”

(préstamo del Banco Mundial), también fue inicialmente proyectado para nuestro
país la Formación del Catastro Rural, de carácter geométrico, demostrativo de la
realidad agraria, y orientado a un uso multifinalitario
(15) MELGAREJO PAREDES, Luis Mariano: “CATASTRO MULTIFINALITARIO”.

Es aquel catastro que desarrolla conforme la disposición de una base de datos
integrados, múltiples funciones y cuyas capas de información sectorial permiten la
interacción de los diversos agentes que las generan y al mismo tiempo las
convierten en usuarias del sistema, permitiendo su constante mantenimiento y
actualización temática. (Curso de Capacitación Técnica U.A.U 11 de setiembre de
2007).
AGENTES

Las Técnicas de Levantamiento del Catastro

El levantamiento catastral es un proceso que consistente en medir y delinear
las características naturales y artificiales de la tierra. La medición es uno de los
medios principales para adquirir conocimientos, y precisamente los mapas son una
descripción de las características medidas y delineadas en forma precisa y práctica.
Estas mediciones y delineaciones, cuando se registran en forma de mapas,

bien sobre papel o computarizadas (soporte digitalizado o informático) son la
mejor base para hacer un inventario exacto de los recursos naturales.
Sir Bernard O. Binns, autor original de una importante obra de estudio “Los
Levantamientos Catastrales y el Registro de la Propiedad de la Tierra”, publicado en
1953, debido a su experiencia y práctica al frente del Dpto. de Registro de la
Propiedad Rústica de Birmania (ahora Myanmar – Ubicada en el sudeste asiático)
a decir de sus propias enseñanzas, las técnicas de levantamiento catastral, se basan
en cinco principios fundamentales:
El primer principio consiste en “trabajar del todo a cada una de las partes”; es decir
establecer un marco inicial de puntos de control que a continuación se “desglosan”
en redes más pequeñas con puntos más cercanos unos a otros.
El segundo principio es el de “coherencia”, es decir que una vez establecida la red

de orden superior, es posible trabajar con normas menos rigurosas en los órdenes
inferiores sin afectar la precisión general del trabajo.
El tercer principio conexo es el de “economía”, es decir que como una mayor

precisión resulta en general más costosa, el topógrafo no debe tratar de obtener
una precisión mayor de la necesaria y suficiente para alcanzar el objetivo que se
persigue.
El cuarto principio consiste en efectuar, siempre que sea posible, una verificación
independiente de los datos, por ejemplo, midiendo los tres ángulos de un triángulo
aunque la medición del tercer ángulo sea innecesaria. De esta manera se logra
establecer un control de calidad incorporado en el sistema.
El quinto y último principio, refiere que con el transcurso del tiempo se producen
cambios, y es necesario establecer mecanismo para cerciorarse de que, si se quiere
seguir usándolo, el levantamiento debe ser actualizado constantemente.

La reimpresión de este documento pertenece a una serie de estudios sobre la

tenencia de la tierra, algunos tenían como finalidad aclarar los problemas que
plantea una cuestión tan discutida como la reforma agraria, escrita desde el punto
de vista de la FAO17, plenamente justificada, cuando el tema de que trata esta tan
estrechamente relacionado con los ministerios y otras instancias gubernamentales
que tienen a su cargo la elaboración de la política agraria para el sector rural.
Las técnicas de levantamiento físico del catastro, fueron establecidas con el

fin de obtener una eficiente y oportuna identificación, descripción y localización
de los inmuebles.
Señalaremos entonces cuáles son esos procesos de identificación, y

localización sobre una determinada superficie del territorio de un país en relación
a:
1º. Métodos de levantamientos.
2º. Métodos de cálculos.
3º. Proyecciones y Sistemas de Coordenadas.
4º. Grados de precisión.
5º. Productos cartográficos.
6º. Escalas.
7º. Nomenclaturas catastrales, etc.
A lo largo de la historia, el hombre sintió la necesidad de representar la

superficie terrestre y los objetos situados sobre ella. La expansión del conocimiento
geográfico dio lugar al crecimiento de una nueva profesión, la cartografía.
Precisamente la representación de datos espaciales es el campo de estudio de la
Cartografía, por tanto, es necesario esbozar algunos conceptos básicos de esta
ciencia.
17
FAO: Estudios Sobre Tenencia de la Tierra.

1º.- Los Métodos de Levantamientos:

Hay dos formas posibles de levantar el catastro a partir de fuentes
primarias. Una de ellas es la medición sobre el terreno y la otra los reconocimientos
aéreos, es decir hacer mediciones a partir de fotografías aéreas.
a) Terrestre: medición por teodolitos y cintas métricas.
Hace 50 años, las técnicas de levantamientos topográficos y cartográficos se

basaban exclusivamente en los procedimientos terrestres de levantamientos. Estos
métodos no siempre permitían el levantamiento de mapas de zonas inaccesibles
(bosques impenetrables, cenégales, montañas escarpadas), en tanto que se podían
hacer levantamientos topográficos y cartográficos de otras zonas de una manera
aproximada.
En la mayoría de los casos para establecer la posición de un punto sobre el

terreno era necesario que éste fuera ocupado por el topógrafo o su ayudante. Como
resultado, los levantamientos topográficos eran engorrosos, lentos y costosos que
apenas se podía medir un mínimo de puntos.
Redes de puntos conocidas como cadenas de triangulación26comenzaron a

ser desarrolladas en Europa, soportando la elaboración de la cartografía. El medio
tradicional para establecer un control es la triangulación, cuyo principio se basa en
la trigonometría simple, es decir que si se conocen dos ángulos y la longitud de
uno de los lados de un triángulo, o si se conoce la longitud de los tres lados, es
posible establecer con precisión el tamaño y la forma del triángulo.
Difiere de los levantamientos topográficos en que usa instrumentos más

precisos. Los errores instrumentales son removidos o predeterminados de modo
que puedan compensarse al momento de los cálculos. Otra diferencia muy
importante es que todas las posiciones establecidas por triangulación están
relacionadas entre sí matemáticamente.
26
Ing. Benoit Froment: FUNDAMENTOS DE GEODESIA – MODULO 3- Las Redes Geodésicas consisten básicamente en una
serie de puntos distribuidos por toda la superficie de un País, un Estado, un Municipio, formando una malla de triángulos,
en los cuales, tras un proceso de complejos cálculos, se conocen sus vértices, a los que se le denominan vértices geodésicos.

De esta manera se ha formado una red primaria de puntos de control, que a

su vez serán usados como base para determinar una serie de redes de segundo
orden, las cuales serán usados para establecer puntos de tercer y cuarto orden, con
los detalles locales fijados en relación con la red general.
En Europa, se empleó por primera vez la técnica de la triangulación, con la

implantación del Catastro francés en el año 1791. Técnicas de triangulación,
determinación astronómica de posiciones y puntos, así como de nivelación fueron
perfeccionadas. La triangulación se convirtió así en la base de toda la cartografía
moderna.
La poligonación18 es un método utilizado con frecuencia para hacer

levantamientos de perímetros, para delimitar una superficie con el propósito de
efectuar posteriormente un levantamiento más detallado.

Cuando la poligonal termina en otro punto de posición conocida, se dice

que es una poligonal amarrada. Cuando la poligonal regresa al punto de partida,
se dice que es una poligonal cerrada. De lo contrario, se dice que es una poligonal
abierta.
(18) Geometría -Poligonal: Que tiene varios ángulos y cuya base es un polígono.
La Trilateración.- El avance en precisión y alcance de los sistemas

electrónicos de medición de distancias – IEMD – se ha aplicado para
levantamientos geodésicos usando la técnica de trilateración.
Los sistemas electrónicos permiten la medición de distancias mayores

a 5 y más kilómetros, con lo que las redes de triangulación geodésicas
pueden extenderse rápidamente. Las técnicas de trilateración permiten la
conexión de levantamientos en islas o en continentes separados por grandes
océanos.
← Red de trilateración.

En trilateración sólo se miden distancias, y se hacen observaciones

redundantes para asegurar una buena precisión. Se ajusta la red para eliminar las
discrepancias, luego se calculan los ángulos de tal modo que las posiciones
geodésicas se puedan obtener en forma similar al método de triangulación.
Ahora, sí se requiere que el catastro se base sobre una mensura, amarrada a

una red de puntos fijos suficientemente exacta, densa y en un mismo sistema de
coordenadas (Red de control geodésico); se tendrá que recurrir entonces a la
fotogrametría para establecer una mayor densidad de puntos de control desde los
cuales será posible levantar mapas topográficos detallados.
b) Fotogramétrica
La fotogrametría es otro método mediante el cual es posible establecer gran

número de puntos de control sobre una zona determinada, siempre que en las
fotografías puedan verse claramente puntos adecuados del terreno.
- Empleo de Rectificaciones
- Empleo de Ortofotos
Puede procederse a una cartografía más precisa utilizando fotografías

rectificadas que eliminan todas las distorsiones que se presentan cuando la
fotografía no se efectúa con la cámara apuntando exactamente hacia abajo en
forma vertical.
En Alemania, Suiza y, sobre todo, Francia e Italia, se había aplicado la

fotogrametría aérea con fines catastrales. Esta técnica se había desarrollado durante
la Primera Guerra Mundial por razones obvias27.
Italia fue el primer país en aplicar la fotografía aérea a los trabajos

catastrales presentando en París en 1934, el primer mapa con representación de la
altimetría mediante curvas de nivel y cotas.
Para el levantamiento de un Catastro de tipo geométrico se usan en especial

orto fotos. Se entiende por orto fotos:
27
El Catastro en Europa. Fotogrametría: Conjunto de métodos y operaciones que permiten la confección de mapas
topográficos y planos a partir de fotos aéreas. La cobertura fotográfica de un territorio se realizan mediante tomas
verticales, utilizando una escala de clisés que varía con la altura de vuelo y la distancia focal de la cámara.

- Foto aérea coincidente con la composición de un mapa (“formato”).
- Con proyección Ortogonal.
- Con cuadrículas y curvas de nivel.
- Con la precisión de un mapa.
El Sistema actual de Levantamiento, radica en el “Uso de la técnica

ortofotográfica en la confección de Mapas”28 .
Buscando una solución mejor y más eficiente, hace poco se concibió una nueva
técnica llamada orto fotografía, que permite el levantamiento rápido, completo y
preciso de mapas de la tierra con un
mínimo de esfuerzo y gastos.
El producto básico consiste en la

fotografía aérea del terreno
rectificada con precisión, lo que
permite realizar un mapa orto
fotográfico en el que se puede leer la
mayoría de la información
requerida, y se puede incorporar con
gran facilidad y simbolizar en la orto
fotografía, información que, de otra forma, debiera comprobarse.
Según LOCH (1999), el mapeamiento detallado del respectivo territorio, es

una manera de obtener informaciones sobre el Municipio de forma sistemática,
procediéndose así a la identificación de la propiedad inmueble. También sirve
como soporte para la extensión rural, así como para un planeamiento espacial de
uso de la tierra y de la rentabilidad económica de diferentes tipos de usos de la
tierra. Así posibilita a atender un mejor equilibrio entre la oferta y la demanda de
los productos cultivados en una región.
c) Medición Satelital: como el Sistema Global de Posicionamiento o GPS

estadounidense y el sistema GLONASS ruso. Sólo con la introducción del Sistema
28
GEOINFORMATICA, Horst Karl D. Eberl. Las representaciones planas de la esfera terrestre se llaman mapas y los
encargados de elaborarlos o especialistas en cartografía se denominan cartógrafos.

de Posicionamiento Global (GPS) y el uso de satélites artificiales de la tierra ha sido

posible disponer de una alternativa importante a la triangulación.2°.- Bases de
cálculos:
Generalmente el levantamiento catastral exige, a menudo, una precisión

mayor y una más elevada densidad de puntos de control que otros muchos
proyectos topográficos particulares. La base necesaria para el establecimiento de
un levantamiento coherente es la existencia de puntos fijos.
Estos puntos fijos son llamados amares geodésicos, y no solamente

constituyen la base técnica más importante para un catastro moderno, sino, para
todos los trabajos cartográficos de un Estado.
Se supone que al tratar de establecer un catastro, existe ya una red básica

para mapas topográficos, la cual se densificará para fines catastrales. Establecer
cual es el datum de un sistema de coordenadas es tarea de los servicios nacionales
de geodesia.
Sin embargo, el Gobierno Nacional, tuvo que recurrir así al Banco Mundial,
a fin de obtener la asistencia crediticia para emprender aquella actividad técnica, y
que fue otorgado a través del préstamo internacional, aprobándose por Ley Nº
30/90, bajo la denominación de “Proyecto Uso racional de la Tierra” (PRUT).
La Ejecución del Proyecto, fue encomendada a la entonces Dirección Nacional de

Catastro (UTAP) del Ministerio de Hacienda, con la Participación del Ministerio de
AGRICULTURA y GANADERIA, y la asistencia de la DISERGEMIL.
A los efectos de cumplir con el Proyecto en relación con: (A) la DSGM, se

establecía en el marco de la cooperación entre el SNC y la DSGM la celebración de
convenios operativos, a satisfacción del Banco, destinados a la ejecución y el
establecimiento de la nueva red geodésica del Paraguay. Estos requerimientos,
fueron ejecutados en el marco del citado proyecto:
A. Nuevo cálculo del Dátum para la nueva red geodésica del Paraguay;
B. Trabajos de aerofotografía;
C. Producción del mapa ortofotográfico;
D. Levantamiento catastral.

COMPONENTE A – “Catastro Rural” – Red Geodésica Nacional de 165 estaciones

primarias y 1.771 puntos de control terrestre. Informe Ejecutivo – Enero de 2000.-
Como primera fase del PRUT, en 1992 nuestro País, contaba con el
levamiento de la Red Geodésica de Primer Orden, mediante el apoyo de la
Defense Mapping Agency (D.M.A.) del Gobierno de los Estados Unidos de Norte
América, conjuntamente con la DSGM. En fecha 12 de julio 1994, se concretaron
las tareas necesarias para la densificación de la RGN, y se daba cuenta que ya se
abarcaron la parte (a); y (b) del Proyecto: aerofotografía y cobertura cartográfica
completas, resultando la existencia:
b) Fotografías Aéreas: consistente en trabajos de tomas Fotográficas aéreas para

toda la Región oriental y parte de la Región occidental a una escala de 1: 25.000
con 13.211 fotos y 1: 75.000 con 4.878 fotos.
c) Orto/foto/cartas: en escala 1:25.000 y 1:5000.
Si bien el Proyecto, conocidas por la sigla de PRUT, ha dotado al País de una

nueva Red Geodésica para vincular el levantamiento físico del catastro amarrado a
puntos fijos del territorio (referenciado al sistema “WGS 84”), se carece en la
actualidad de una ley orgánica de Catastro, siendo así entendible la falta de un
catastro nacional, ante la ausencia de una institución que cumpla con esta
finalidad. La red local anteriormente existente estaba basada en datos referidos al
“CHUA ASTRO” (método de posicionamiento astronómico considerado como
anticuado para nuestra época).
d) Levantamiento del Catastro Rural Multifinalitario (¿parcial o inconcluso?).
Se previó el establecimiento de un catastro rural completo y de fines

múltiples para la Región Oriental (cerca de 160,000 kilómetros cuadrados), y la
parte sur del Departamento de Presidente Hayes en la Región Occidental del
territorio Nacional (cerca de 10.000 kilómetros cuadrados), que cubre unas 442.000
parcelas.
El presente componente consistía en hacer el relevamiento en el campo de

las propiedades rurales de la región Oriental, que habían sido 16 millones de

hectáreas. Cuando en 1998 no había comenzado, ya habían transcurridos 7 años

desde el inicio del proyecto.
COMPONENTE B – Estudio de Suelos y mapeo (MAG/DOA) – Mapas temáticos a

escala 1:500.000 de tipos de suelos, uso actual de la tierra, capacidad de uso del
suelo y propuesta de ordenamiento territorial. Informe Ejecutivo – Enero de 2000.-
Recién en el año 1999 se realizó la licitación, percatándose la unidad

ejecutora del Proyecto, que los fondos que quedaban disponibles para su
realización no iban a alcanzar para hacer el estudio de toda la región Oriental,
recurriéndose a una licitación destinado para 2,2 millones de hectáreas
concentrada en la zona de Itapúa y el sur de Alto Paraná, por ser las tierras más
valiosas. En esa época la producción se concentraba ahí por el auge de la soja, por
eso se delimitó en esa zona, en los años 1998-1999 y era lo que iba a alcanzar con
los fondos disponibles.
Del componente principal del citado Proyecto “Catastro Rural” respecto de

lo previsto inicialmente solo se llegó a levantar 2,4 millones de hectáreas de los
Departamentos de Alto Paraná (parte Sur del Rio Acaray-11 distritos) e Itapúa (30
distritos) abarcando en total 41 Distritos.
Otro producto del PRUT, fue la Cartografía, obtenida mediante las orto-
foto-cartas digitalizadas, que cubren la Región Oriental y parte (bajo Chaco) de la
Región Occidental.
La Red Catastral: consta aproximadamente de 320 Puntos de Control,

determinados por procedimientos GPS, y ajustados en red. Se identifican mediante
seis caracteres (Ej. 84P.000).
Para la geo-referencia de los levantamientos catástrales mediante las

estaciones totales, se requieren de 3 puntos geo-referenciados, establecidos en
tramos no mayores a 15 kilómetros, los que se constituirán en los puntos base de
geo-referencia de los levantamientos realizados.
Lindes de parcelas.
Las consideraciones generales que se deben tener en cuenta son las
desarrolladas para la metodología GPS, respecto a los procedimientos técnicos, se

debe efectuar el establecimiento de poligonales de apoyo y sobre ellos el

levantamiento catastral de las parcelas.
Se entiende por levantamiento geodésico “la toma de información de

distancias y ángulos en el campo, y la aplicación de los principios de la Geometría
y la Trigonometría con el propósito de determinar la forma, dimensiones y
posición de grandes extensiones terrestres”.
3°.- Proyecciones y Sistemas de Coordenadas.

Una proyección es un sistema ordenado que traslada desde la superficie
curva de la tierra la red de meridianos y paralelos sobre una superficie plana. Se
representa gráficamente en forma de malla.
Hay muchos tipos de proyección y todos ellos exigen que se hagan cambios
en los ángulos y las distancias medidos en la superficie de la tierra. Algunas
proyecciones ofrecen ventajas especiales para determinados fines y, por
consiguiente, la elección de una proyección está determinada en cada caso por la
superficie de la tierra a que ha de aplicarse y por la finalidad del mapa.
Podemos empezar señalando de que no existe una proyección que sea

perfecta, pues no se puede representar la tierra (forma geoide) en una manera
plana.
Hasta que, en el año 1569, el matemático y geógrafo flamengo Gerard

Kremer publicó su famosa proyección, conocida con su nombre (Gerardo
Mercator, si se latiniza su apellido), que es todavía de uso corriente especialmente
en las cartas náuticas para las cuales esta proyección es conveniente, debido a que
en el mapa el rumbo marcado por la brújula aparece como una línea recta.
La Proyección de Mercator se basa en el modelo ideal que trata a la tierra

como un globo hinchable que se introduce en un cilindro y que empieza a inflarse
ocupando el volumen del cilindro e imprimiendo el mapa en su interior.
Este cilindro cortado longitudinalmente y ya desplegado sería el mapa con

proyección de Mercator. Esta proyección presenta una buena exactitud en su zona
central, pero las zonas superior e inferior correspondientes a norte y sur presentan
grandes deformaciones.

Conviene tener presente que es la proyección utilizada más comúnmente

para el levantamiento de mapas topográficos.
Conjunto de puntos situados sobre el territorio nacional, estableciendo físicamente

mediante monumentos o marcas físicas permanentes, tomando medidas directas y
de apoyo de parámetros físicos, que permiten su interconexión y la determinación
de su posición y altura, con relación al sistema de referencia considerada.
Los mapas de Mercator combinan también las coordenadas de latitud y longitud
creadas por los antiguos griegos.
La proyección cartográfica o proyección geográfica es un sistema de

representación gráfico que establece una relación ordenada entre los puntos de la
superficie curva de la Tierra y los de una superficie plana (mapa).
Estos puntos se localizan auxiliándose en una red de meridianos y paralelos,

en forma de malla. La única forma de evitar las distorsiones de esta proyección
sería usando un mapa esférico pero, en la mayoría de los casos, sería demasiado
grande para que resultase útil.
En un sistema de coordenadas proyectadas, los puntos se identifican por las

coordenadas (x y) en una malla cuyo origen depende de los casos. Este tipo de
coordenadas se obtienen matemáticamente a partir de las coordenadas geográficas
(longitud y latitud), que son no proyectadas.
a) El sistema Universal-Transversal-Mercator (UTM). Del inglés Universal

Transverse Mercator.
Desde el siglo XVI y entrado al siglo XVII, cartógrafos como Mercator

demostraron entonces que un sistema de proyección geométrico, junto con un
sistema de localización basado en coordenadas cartesianas, es decir basadas en un
par de ejes orto-normales (X e Y), formando una cuadrícula, mejoraba la fiabilidad
de distancias, áreas o ángulos medidos sobre los mapas.
Es un sistema de coordenadas basado en la proyección geográfica transversa

de Mercator, que se construye como la proyección de Mercator normal, pero en vez
de hacerla tangente al Ecuador, se la hace tangente a un meridiano.

A diferencia del sistema de coordenadas tradicional, expresadas en longitud

y latitud, las magnitudes en el sistema UTM se expresan en metros únicamente al
nivel del mar que es la base de la proyección del elipsoide de referencia.
Ortofotomapa: Documento cartográfico que consiste en una fotografía aérea

vertical que ha sido rectificada geométricamente de tal manera que mantiene una
escala uniforme en toda la superficie de la imagen. Constituye, pues, una
representación geométrica a escala de la superficie terrestre.
b) El sistema de coordenadas (WGS84). Acrónimo de World Geodetic System of

1984.
Es un Sistema de coordenadas mundiales, que data de 1.984, que es la base

para sistemas de posicionamientos globales como el GPS.
A modo de ejemplo podemos citar el catastro español, que ante la necesidad

de representación espacial de datos catastrales cartográficos y alfanuméricos de su
territorio, se vieron obligados a adoptar como marco de referencia de todos los
trabajos cartográficos, basado en el Sistema de referencia European Dátum 1959 –
ED50- y la Red Geodésica Nacional.
Y basados en un criterio unificado, los trabajos cartográficos se desarrollan en el

sistema de proyección UTM.
4°.- Productos cartográficos.

La Cartografía: Concepto.
Es una disciplina que integra ciencia, técnica y arte, que trata de la
elaboración o el análisis de mapas, planos, cartas, perfiles, modelos
tridimensionales que representan a la Tierra o parte de ella de modo que las
deformaciones sean mínimas o que la representación cumpla condiciones
especiales para su posterior utilización.
Dependiendo de la dimensión de superficie a representar será suficiente con
un simple plano (Topografía) o una superficie más compleja similar a la superficie
terrestre (Geodesia).
Los vestigios más antiguos respecto a la historia de la Cartografía refieren el

descubrimiento en el norte de Italia de una roca plana de alrededor de 4 metros de
largo con un mapa grabado.

En él se pueden ver líneas que representan los arroyos, canales de irrigación

y caminos; círculos que representan pozos de agua y rectángulos con una malla de
puntos, que representan campos de cultivo.
Los mapas temáticos se elaboran sobre una base (mapa básico o topográfico), pues
contiene los datos generales de localización, que son necesarios para referir esos
otros datos temáticos.
Se trata del relieve catastral de Bedolia, considerado de los años 1.600 –

1400 a.C.
En las primeras décadas del siglo XX, se consideraba la Geodesia como la

“ciencia que trata de las investigaciones de la forma y dimensiones de la
superficie terrestre”.
Sin embargo, los diferentes avances obtenidos, tanto tecnológicos como

científicos, dieron lugar hace tres décadas a la consideración que el concepto
desarrollado por Helmert no reflejaba el papel que la geodesia representaba en los
tiempos actuales, exigiendo por tanto el planteamiento de una nueva definición y
alcance del concepto de geodesia.
Sólo hasta 1973, una definición más amplia fue presentada, considerando la
“Geodesia como la disciplina que trata con la medición y representación de la
tierra, incluyendo su campo de gravedad terrestre, en un espacio tridimensional
variante con el tiempo”, la cual prácticamente aún se conserva.
Un mapa es generalmente una hoja plana y para trasladar los datos esféricos
a esa hoja hay que hacer una proyección cartográfica.
Al definir la base cartográfica, en esta etapa del proceso se debe observar

siempre la finalidad del trabajo: qué tipo de trabajo será ejecutado; cuales son las
informaciones que son necesarias representar y qué grado de precisión deberán
tener estas informaciones.
5°.- Grados de precisión.

Es a partir de estas informaciones que serán elaboradas las especificaciones
técnicas, la forma de adquisición de datos y el tipo de representación gráfica de
estas informaciones para el uso o finalidad en particular.

Es decir, debe determinarse el tipo de documentación básica, su

relacionamiento, fuentes de información cartográfica etc. Debe explicitarse la serie
de documentos gráficos catastrales y su alcance.
En nuestro caso en particular sería la cartografía rural (mapas temáticos),

como el documento gráfico de ubicación, en relación a los datos alfanuméricos
específicos que requiere la institución como usuaria/generadora de la información
agraria-ambiental.
La Cartografía Catastral (Productos del PRUT).

La existencia de documentación cartográfica es esencial en toda
organización catastral de tipo geométrico parcelario (como el caso uruguayo).
La cartografía catastral debe formar parte de un plan cartográfico nacional y

debe estar coordinado con éste en el uso de puntos fijos, proyecciones, etc.
Precisamente la tarea cartográfica de mayor rango es aquella cuya base la

constituye su vinculación a una red geodésica que de preferencia debería coincidir
con la adoptada para la confección de la carta nacional.
En nuestro país, no se da aún una producción cartográfica organizada y

sistemática, orientada a la realización integral de un sistema de información
geográfica para todo el territorio nacional, aunque debamos de reconocer la
significativa evolución de la cartografía para fines catastrales a partir de la
ejecución del “Proyecto Racionalización del uso de la Tierra”.
Un informe del Banco Mundial señalaba que cuando el proyecto “Uso

Racional de la Tierra” (PRUT) se inició, el Paraguay no contaba con una base
cartográfica confiable del país.
El ex representante residente del Banco Mundial, Peter Hansen, agregaba

que el resultado del Primer Componente fue positivo, porque se creó un moderno
sistema cartográfico de la región este y bajo Chaco, a partir de mapas basados en
fotos aéreas digitales (se obtuvo el mapeo fotográfico).
Se busca que los datum tengan validez para todo el planeta, de forma que puedan
tener empleo mundial, como el dátum WGS-84 que suelen utilizar los Sistemas de
Posicionamiento Global (GPS).

El Segundo Componente consistió en la instalación en el Servicio Nacional

de Catastro de un Sistema de Información Catastral (SICAT), por el cual se podría
hacer la medición exacta de cualquier tipo de propiedad del país, o sea, basado en
el SISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICO29 (SIG) más poderoso del
mundo…el ARC/INFO, y ese componente también ha sido evaluado como exitoso
y culminó en el año 1998 más o menos.
“El objetivo del proyecto era la creación de un sistema de información geográfica que podría
servir a las autoridades a cargo de formular políticas para tener una visión de conjunto del
uso de la tierra y ayudar a los ciudadanos y campesinos en el manejo de sus propiedades”.
Sin embargo, sostiene que la Tercera Parte del proyecto en cuestión fue un
“fracaso”, porque se hizo parcialmente el trabajo previsto, y las razones al parecer,
primeramente, fue la subestimación de los costos en el inicio del año 91/92, y el
relevamiento de campo, es muy particular en cada país, de hecho, hay pocos países
en Latinoamérica con ese tipo de trabajo con la utilización de vías modernas.
Otros factores, señalados, fueron los atrasos en la ejecución del proyecto, de

la contrapartida local, en parte pendientes de la aprobación de la ley de
presupuesto anual por el Congreso; son cuestiones que impactaban a todos los
proyectos financiados por el banco, la consecuencia es que se dilató la ejecución y
en los años noventa hubo inflación, además, movimientos sustanciales en la tasa de
cambio.
Particularmente, agregaría también la debilidad institucional en su

aplicación práctica para operar el nuevo sistema del catastro rural, del
mantenimiento y de su actualización debida, dentro de la aprobación del marco
legal requerido, como un componente más del Proyecto.
Las primeras ediciones cartográficas oficiales que se realizaron en el

Paraguay fueron las Cartas Topográficas Esc. 1:250.000 (CT 250), Cartas
Topográficas Región Oriental Esc. 1:100.000 y 1:50.000, Cartas Topográficas Región
Occidental Esc. 1:50.000.
29
Los Sistemas de Información Geográfica pueden definirse de forma provisional como sistemas que permiten almacenar
datos espaciales para su consulta, manipulación y representación.

Todas ellas levantadas por el entonces Instituto Geográfico Militar (hoy

DISERGEMIL) desde 1941 (Decreto Ley Nº 7.340 de fecha 14 de junio de 1941).
Adoptándose entonces, según Decreto Nº 10.045, para la representación
cartográfica del país la proyección plana conforme Gauss-Krugger.
Las Cartas Topográficas Nacionales publicadas, constituyeron la cartografía

base, a partir de la cual se generan (durante la ejecución del Proyecto), la llamada
Ortofotocartas digitales, cambiando la metodología de formación cartográfica,
obtenidas mediante captura directa de campo, basados en procesos de: apoyo
geodésico y topográfico, vuelo fotogramétrico y su posterior restitución, y
formación cartográfica con identificación de entidades en campo y
complementación de información en gabinete.
Resultando el paso inicial hacia la configuración de un sistema catastral, del

tipo geométrico parcelario, el levantamiento espacial de los datos físicos integrados
en el Sistema de Información del catastro rural SICAT (sólo 41 Distritos se hallan
afectados).
Recordemos, como 1ra. Fase del mencionado Proyecto (PRUT), se

establecieron en 1992, una Red Geodésica de 1er. Orden (por procedimientos GPS),
posteriormente en 1994 se procede a la densificación, determinándose más de 320
Puntos de Control Terrestre (Catastrales).
La documentación disponible, el cartográfico de relaciones de coordenadas

geográficas y planas UTM (Sistema de proyección UTM, Cuadrícula: UTM), WGS
84 y altitudes referidas al Geoide `96 (Datums Horizontal: WGS84; Vertical:
EGM96).
6°.- Escalas.
La escala de los mapas catastrales es de gran importancia.
Como la finalidad del mapa es proporcionar una descripción precisa de la

tierra y facilitar su identificación, la escala debe ser suficientemente grande como
para que cada parcela, que pueda ser objeto de posesión separada, aparezca en el
mapa como una unidad reconocible.
Por regla general, los mapas catastrales son únicamente mapas

“planimétricos”, es decir que no necesitan representar el relieve topográfico. Un
requisito importante de los mapas catastrales es que deben mostrar un número

suficiente de puntos identificables con exactitud en el terreno, a fin de poder

identificar en el mapa cualquier punto del terreno (o viceversa), y todo ello a
simple vista o con mediciones breves y sencillas.
La escala escogida para levantar un mapa dependerá siempre de la

topografía y del número de detalles del terreno y del uso que se ha de dar a los
mapas derivados de los mapas originales. En términos generales, la escala escogida
debe ser la que muestre el detalle requerido con la exactitud y claridad necesarias.
Las escalas más convenientes para los mapas topográficos de uso general
son las comprendidas entre 1:25.000 y 1:250.000. Son comunes las escalas de
1:50.000 y 1:100.000. Como ya señalara, los mapas a escala grande (es decir,
detalles grandes) facilitan considerablemente la preparación de los inventarios de
los recursos naturales asociados a la tierra, y son indispensables para el desarrollo
agrícola planificado.
Estos mapas también son indispensables para realizar otros estudios

detallados de la productividad del suelo, del aprovechamiento de la tierra, y
clasificaciones relacionados con el desarrollo agrícola.
Los mapas más conocidos son mapas topográficos a escalas de

aproximadamente 1:50.000. Esos mapas permiten representar con exactitud
(aunque no siempre a escala) la posición de carreteras, líneas ferroviarias, ríos,
límites administrativos y otras características semejantes, así como el relieve de la
tierra. Sin embargo, estos mapas no son los más adecuados para fines catastrales.
Por ejemplo, como las señales deben ser fácilmente reconocibles, los
utilizados en el país como puntos de control terrestre en los levantamientos
efectuados por el Proyecto “Uso raciona de la tierra” (PRUT), dentro del área del
proyecto (catastro rural), como densificación complementaria de las señales de
superficie existente, fueron materializadas con hormigón de 0,15 m de diámetro,
con un tetón o placa de bronce de 20 mm de diámetro, sobresaliendo 0,15 m por
encima del nivel del suelo.
7°.- Nomenclatura Catastral.

Por regla general, tanto el mapa catastral como los correspondientes
registros son partes complementarias del mismo sistema de descripción e
identificación inmobiliaria, por tanto debe existir algún sistema de

correspondencia entre lo que se muestra en el mapa y lo que se incluye en los

registros.
Esto significa que se debe asignar un número o dar un nombre a cada

parcela de tierra. Estas referencias se conocen indistintamente con el nombre de
identificadores de la propiedad (IDP), números de referencia de la parcela única
(NRPU), o bien por nomenclatura catastral (NC), tanto para parcelas urbanas como
rurales.
Es posible elaborar diversos sistemas de referencia, entre ellos:
Metodología para la identificación parcelaria.
El método de identificación más simple consiste en asignar un número

secuencial de su registro como unidad inmueble.
Este tipo de designación ha sido utilizado desde tiempos remotos, y sigue

aún vigente en muchos países en vías de desarrollo. Presenta desventajas al no dar
una indicación precisa de su ubicación, y se vuelve poco práctica cuando crece el
número de unidades por subdivisiones de parcelas. Un típico caso resulta cuando
se procede a lotear el inmueble confines de urbanización.
El ejemplo más claro en nuestro país se da con el llamado Padrón

Inmobiliario, que consiste precisamente en asignar un número secuencial a medida
que se presentan la documentación y son registradas en un:
Libros de Inscripción, por Departamentos (D/Ley Nº 51/52. –Art.84.-), y se las

relacionan conforme el Distrito de su respectiva ubicación; el problema se presenta
cuando se trata de un inmueble que abarca más de un Distrito, cómo se procede en
este caso. Ej. PADRON Nº 23 de San Cosme y Damián.
El Registro Gral. de la Propiedad (Art. 265.- COJ), para la inscripción de

inmuebles, se divide en SECCIONES y en cada una, existen dos registros para la
Capital; uno para el Chaco y otro para cada Distrito del interior, para asignarles
bajo la unidad registral o FINCA seguido por un número secuencial referenciados
además por el Nº de folios, en cuanto a su asiento, más conocido como Finqueros.
Ej. FINCA Nº 123 Distrito de San Lázaro (anotado bajo el Nº 03, al Flio. 16 y Sgt.
Año). Cuando se trata de inmuebles urbanos y para la Capital se procede a
asignarles o mejor en matricular la unidad registral.

No obstante, conviene diferenciar tratándose de las zonas urbanas, respecto

a parcelas catastradas e incorporadas al régimen del catastro fiscal, la entonces
Oficina de la Dirección de Impuesto Inmobiliario, adoptó el sistema denominado
CUENTA CORRIENTE CATASTRAL, teniendo en cuenta la División
Administrativa del Municipio de Asunción en Distritos/Parroquias (establecidas
por Ordenanzas).
El signo característico de aquella época de percepción del impuesto

inmobiliario por la administración central, bajo la necesidad de nada más que
recaudar antes que mejorar el sistema. Ej. Cta. Cte. Ctral. Nº 12- 044-09 (Distrito –
Manzana – y el Lote).
Sistemas de referencias.
a) Relativo. Hablando con mayor propiedad, los sistemas de referencias son

aquellos que resultan de identificar lo que aparece visible en la cartografía catastral
con la correspondencia de su levantamiento en el terreno y la finalidad de lo que
incluye su registro.
Se pensó para el levantamiento del catastro rural en el Proyecto del PRUT, la

utilización de un Sistema de codificación conocido como PADRON CATASTRAL,
precediendo en asignar a la unidad parcelaria deslindada una codificación
alfanumérica según la ubicación en el DEPARTAMENTO.
Conforme se siguiera este mismo orden de la división político

administrativo del territorio nacional por ley: 1º) Concepción; 2º) San Pedro; 3º)
Cordillera; 4º) Guairá;
5º) Caaguazú; 6º) Caazapá; 7º) Itapúa; y así respectivamente, debiendo ser
sustituidos por las letras del Alfabeto:
A, B, C, D, E, F, etc., y dentro de las mismas por el DISTRITO respectivo: *Por

Concepción, Belén, Horqueta, Loreto, San Carlos, San Lázaro e Yby Yaú;
Identificándolos numéricamente en forma correlativo.
De esto resulta una codificación Alfa numérica, manteniendo el número de

Empadronamiento inmobiliario original, al que se adiciona la identificación del
plano parcelario de su levantamiento físico, y por último el Código Catastral tal
como se muestra en la cartografía confeccionada para la zona rural. Ej. A2- 067- 166
– Carta:1/50.000.-.

b) Sistema de Localización Absoluto. Este sistema comenzó a usarse con más

frecuencia a partir de la aparición de los SIG, para generalizarse en la actualidad
para la codificación catastral.
El código se toma a partir de coordenadas de un punto denominado centroide. Se

lo denomina así, aun cuando este punto obligatoriamente se ubica en el interior de
la parcela, no se trata de un “punto central” propiamente dicho. Este sistema es
conocido por geocódigo, al estar referido a las coordenadas de su emplazamiento.
Antes conviene en aclarar, el alcance de la Codificación utilizada en nuestro país,

pues no existe disposición oficial sobre la misma, sobreviviendo hasta la fecha la
denominación de Cta. Cte. Catastral a efectos del pago del impuesto, constituye
una codificación Alfa-numérica (números y letras) basada en límites políticos
administrativos (como lo son los Dptos. Distrititos y Zonas), dado que no
representan un Código geográfico del territorio Nacional.
Por ejemplo, la Zona 10 al 15, son usadas para identificar los distintos Distritos de
Asunción. Las Manzanas son numeradas a continuación de cada Zona. Ej. 10-0005-
06 identificaría la parcela Nº 6 de la manzana Nº 5 del Distrito 10 de La
Encarnación de Asunción. Con este código no se identifica el lugar geográfico que
ocupa la parcela en cuestión.
Teniendo en cuenta la referencia catastral, como uno de los elementos

constitutivos del catastro que identifica la parcela de forma unívoca y lo
individualiza frente al resto de parcelas sobre una superficie territorial, este, en la
mayoría de los casos es considerado como la llave primaria en un Sistema de
Información.

MÓDULO II
1era. Parte
Teoría y Práctica del Catastro en General
Naturaleza Orgánica del Catastro

Muy a pesar nuestro, a fuerza de pecar de sincero, no existen publicaciones
con un enfoque sistemático y global que aborden el estamento catastral, no en sus
detalles formativos y especificidades técnicas, funciones, significado, efectos o
finalidad de los mismos, sino en cuanto a su naturaleza orgánica, centrado en las
dimensiones estructurales de la institución catastral, tanto en sus actuaciones
administrativas como en sus determinaciones prácticas.
Como se verá, tanto los actos o contratos, como aquellos hechos que
producen relaciones jurídicas interesan:
a) Al Estado que ejerce el Poder Público, y
b) A los particulares.
A éstos últimos, para ejercer esas relaciones (obligaciones u restricciones), y

a aquél Poder Público para hacerlas cumplir, pues al Estado corresponde establecer
normativas de las condiciones que ha de reunir la persona, como titular del bien
jurídico tutelado, el objeto, la materia y la relación que genera la misma, en un
contexto político, social y económico como punto de estudio del Derecho.
Al Estado corresponde, el ordenamiento político-social propio de toda

Nación, a partir de la estructura política y administrativa del Estado y como Poder
público, de ejercer soberanía sobre su territorio nacional. Dado que en función a la
soberanía ejercida sobre el territorio, le corresponde garantizar dentro de este
ámbito nacional, los bienes jurídicos de sus habitantes, y la de contribuir a la
satisfacción de las necesidades y demandas de toda la sociedad.
En este contexto, dispone de la facultad legislativa de crear leyes, normar

relaciones privadas e igualmente de establecer instituciones u organizaciones de
derecho público, destinado para el interés general o social vinculado a la idea de
garantía de realización del principio de la seguridad jurídica en la materialización
de los derechos de propiedad.

Estamos hablando consecuentemente de la configuración de la institución

de catastro como un servicio público, fundamentalmente como la actividad llevada
por el Estado (gobierno Central), y en otros casos por el gobierno Municipal, para
una determinada finalidad.
Contextualizado este enfoque fundacional del Catastro como “Una entidad

de Derecho público”, podemos alegar que:
Se trata de una organización pública que cumple con una función de

interés público. Se la define como de Derecho Público, calificada por su carácter
dual, relacionado al Derecho privado puntualmente centrado en el objeto espacial
y de permanente relación con el Territorio nacional mediante la disposición técnica
de las mensuras posesorias y de levantamientos topográficos de determinación
catastral.
Se trata en esencia de una entidad pública, es decir una instancia

administrativa ligada al Estado, consecuentemente sujeto al régimen normativo de
la administración pública, la asignación de recursos proveídos por el erario público
o de recursos propios (percepción de aranceles), destinado a la prestación de un
importante servicio público determinado por el fin que le asigna la ley.
El Catastro como institución, posee determinadas características, teniendo

por misión la gestión y administración del territorio, conforme la disposición de
ciertas estructuras, que nos permite concebirlo, con identidad propia, es decir bajo
el concepto de “ente público”, una organización pública prestadora de un
importante servicio a la sociedad destinado al aseguramiento de la propiedad
inmueble.
Dimensiones del Catastro

Para cuantificar el Catastro en su extensión espacial, direccionada hacia un
objeto de posesión legal e igualmente para calificar en su relación dominical
particular, una vez que resulte determinado por la norma jurídica, podemos
relacionarlas concretamente en:
Dimensión Sustantiva.- La dimensión sustantiva del catastro, referida en su

concepción original, consiste en el levantamiento de un censo e inventario
general de todos los inmuebles del territorio de una Nación, sean éstos del
dominio privado como aquellos del dominio público.

Dimensión Objetiva.- En tanto que, la dimensión objetiva del catastro,

consiste en poder determinar positivamente el área o porción de tierra,
perteneciente a cada dominio en particular, ya se trate de un título de
propiedad u otra causa jurídica que la origina. Esta última posición tiene su
propio SUSTENTO CIENTIFICO.
El derecho de propiedad se ejerce sobre una porción de tierra documentada,

es decir se afirma materialmente en el terreno (suelo, subsuelo y el espacio aéreo,
tal como prevé el Código) sobre límites posesorios –linderos- que consignan la
expresión de sus medidas lineales, y cuyo cómputo métrico consolida la superficie
de ese dominio.
En resumen, la raigambre constituyente del catastro, se genera e integra a

partir de tres vínculos fundacionales permanentes, que aseguran su organización
legal, y estos son de trascendencia formal, porque constituyen sus Estamentos
Estructurales:
a) Elementos Estructurales
Territorio: es el espacio geográfico delimitado por accidentes naturales
(mares y ríos), límites político-administrativos (departamentos, municipios
y distritos) o de posesiones legales (dominio sobre determinada porción de
tierra).
Pueblo (proviene del término latino populus): con referencia a los habitantes
asentados sobre un territorio determinado.
Estado: el pueblo organizado sobre un territorio sometido a un único Poder

Público. Por tanto estos elementos caracterizan la soberanía política,
administrativa y jurídica de una Nación30.
Y esta es la condición necesaria (sine qua non), para la existencia jurídica de

un Registro Catastral, en cualquier País, social y políticamente organizado.
Al ser el territorio uno de los elementos fundamentales, sobre el cual

descansa la estructura política y administrativa del Estado, en virtud al poder
soberano que ejerce también le corresponde su protección. Es decir, es el Estado
30
Fuente: – José Canasi Derecho Administrativo Volumen I. 1972.

quien debe garantizar los derechos adquiridos –y constituidos sobre la propiedad

privada, así como establecer las instituciones que se encarguen de salvaguardar
estos derechos.
La gestión y administración del territorio por el Estado, sobre el cual se

ejerce, y actúa por medio de sus órganos pertinentes, en la instancia administrativa
que interviene, aplicando y consolidando la norma establecida, que jurídicamente
procede determinarse en el terreno dentro de un ordenamiento dado.
Esta función del Estado se concreta mediante la actuación de la

Administración Pública en una actividad práctica, normativamente regulada y
subordinado a los poderes del Estado, teniendo por objeto satisfacer en forma
directa e inmediata las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado
dentro del orden jurídico establecido y con arreglo a este.
Los Fines Jurídicos. Y es la norma jurídica la que dispone de ciertos fines o

valores hacia los cuales se orienta y que se confunden con los fines del derecho
(justicia, seguridad, bien común, entre otros).
b) Elementos Jurídicos del Catastro

Presumen la existencia de una relación jurídica sobre un territorio. Así
deben estar presentes los tres elementos de toda relación jurídica, sujeto, objeto y
causa.
- Sujeto Agente-perito profesional para materializar los lindes.
- Objeto Organización pública para brindar seguridad del tráfico.
- Derecho Notarios y Jueces - Tribunales para acceder y/o reconocer.
Sujeto: El titular registral del inmueble (sujeto del derecho real). Así, la persona
física o jurídica a quien el orden jurídico le asigna o reconoce la calidad de
propietario o quien dispone de un derecho real sobre el inmueble.
El titular civil del derecho de propiedad sobre un bien registrable, es el

titular registral único que ha cumplido los requisitos sociales para el ejercicio del
derecho frente a todos (exclusividad del dominio).
Es quien cuenta con el derecho legal de exigir el reconocimiento pleno

sobre la cosa. Adquiere una posición jurídica relevante, ante quien perturbe su
derecho, obtiene el amparo de la justicia de una manera rápida y eficaz.

Objeto: El objeto de la relación jurídica se traduce en la materia sobre la cual

recaen los derechos y obligaciones sociales, en este caso, el bien jurídico
protegido es el inmueble.
Derecho: el vínculo que se da a favor del sujeto que surge de la relación

jurídica y que lo coloca en calidad de sujeto activo frente al otro tercero.
Facultad de disposición.
Existe, un sujeto como titular de un derecho (subjetivo), quien está dotado

de la facultad para exigir el cumplimiento de un deber que viene impuesto por una
norma de derecho. Vinculación que atañe al objeto, al derecho y a los sujetos de la
misma ya que se aplica a todo Derecho Real sobre inmuebles.
TITULAR. En este ámbito del Derecho Civil, cuando hacemos referencia a la

materia Derecho Real, identificamos a un sujeto activo, denominado titular del
dominio, que es el que jurídicamente puede disponer, usar y gozar libremente de
un bien pero sujeto a ciertas restricciones, y en función a los fines sociales y
económicos, en los términos que dispone nuestra Constitución.
c) Integración Normativa
A partir del presupuesto señalado: La existencia de una relación jurídica.
Para que el Derecho Catastra inmobiliario resulte sea viable, en su campo de

aplicación práctica, como sistema legal integrador deben estar presentes los tres
elementos de toda relación jurídica territorial, sujeto, objeto y causa.
La presente disciplina, se forma e integra un Complejo de principios y

normas de Derecho público interno que regula: la organización y comportamiento
de la administración pública, directa e indirectamente; las relaciones de la
administración pública con los administrados; las relaciones de los distintos
órganos entre sí de la administración pública; a fin de satisfacer y lograr las
finalidades del interés público hacia la que debe tender la Administración.
2da. Parte:
Noción del Derecho Real

La figura proviene del Derecho romano ius in re o derecho sobre la cosa.
Según la Doctrina clásica, los derechos reales son poderes directos e

inmediatos sobre la cosa, que genera una relación directa con la misma, y que

según la clásica definición o noción tomada de Demolombe31, se llama derecho real

a la relación directa e inmediata que se crea entre el propietario y la cosa.
Por ejemplo, el titular registral de un bien inmueble tiene la facultad legal de

exigir que todo el resto de la sociedad -que sería el sujeto pasivo- se lo respete, por
lo que todos los integrantes de la sociedad tienen en este caso la obligación de “no
turbar” la posesión de la cosa, que se traduce en no molestar al titular del derecho
de propiedad en el uso y goce de ella. Así el Dominio, sobre la cosa inmueble que
se ejerce plenamente, sin necesidad de intermediario alguno.
En los derechos reales su titular va a satisfacer inmediata y directamente su

interés mediante el ejercicio los poderes que el mismo tiene sobre la cosa (no va a
necesitar la cooperación de nadie, ni va a existir nadie obligado a realizar una
prestación a favor del mismo).
Según GUILLERMO ALLENDE: “Derecho Real es un derecho absoluto de

contenido patrimonial cuyas normas de orden público establecen una relación entre
persona y cosa, que previa publicidad obliga a la sociedad a abstenerse de actuar
en contrario a ella, naciendo para el caso de violación una acción real que confiere
a su titular la acción de preferencia y persecución de su derecho”.
Esta concepción es criticada por MARCEL PLANIOL, quien manifiesta que

no puede existir una relación entre persona y cosa, ya que las relaciones jurídicas
solo se pueden dar entre personas, es decir siempre debe existir un sujeto activo y
otro pasivo.
Los derechos reales en la evolución histórica, han aparecido antes que los
derechos creditorios (personales) siendo mucho más importante evidentemente,
los derechos reales por cuanto que se vinculan de manera directa con el interés
colectivo.
Incidencia del orden público en los derechos reales. El régimen de los

derechos reales, responde a la mayor importancia que las mismas revisten del
punto de vista económico, social y político. Pudiendo advertirse, esta clasificación
respecto de la manera de legislar sobre derechos reales y creditorios en los diversos
códigos.
31
Dr. HECTOR LAFAILLE “CURSO de DERECHOS REALES” –Tomo Primero, Pág. 10/11- Buenos Aires 1925.

Mientras que en el régimen de los derechos personales impera el principio

de la autonomía de la voluntad, el de los derechos reales está dominado por el
principio de orden público, dejando apenas un estrecho margen para la voluntad
de los particulares. El estatuto de los derechos reales tiene una íntima vinculación
con la organización social del país. Pero el orden público no impera en los derechos
reales en forma exclusiva sino preponderante.
Por esta razón, la intervención del legislador es rigurosa en materia de

derechos reales, viéndolos en los términos del artículo del Código Civil que
establece este vínculo jurídico entre la persona y la cosa.
Art.1953.- Todo derecho real sólo puede ser creado por la ley. Los contratos o disposiciones
de última voluntad que tuviesen por fin constituir otros derechos reales o modificar los que
este Código reconoce, valdrán como actos jurídicos constitutivos de derechos personales, si
como tales pudiesen valer.
a) Derechos Reales sobre la b) Derechos Reales sobre la c) Derechos reales de
garantía:
cosa propia: cosa ajena:
 Dominio  Usufructo  Hipoteca
 Condominio  Uso  Prenda:
 Habitación
 Servidumbres prediales
d) Ley Nº 4896/13 Derecho Real de Superficie Forestal.
Artículo 2º.- El Derecho Real de Superficie Forestal (DRSF) es autónomo, separado e

independiente del derecho de propiedad del inmueble sobre el que se constituye y limita la
facultad del propietario de utilizar, por sí o por otro, las plantaciones o masas arbóreas
resultantes de la actividad forestal existente o a ser implementada en el inmueble afectado
o de disponer de las mismas. Dichos inmuebles no podrán tener otro destino que el
otorgado por el propietario en el contrato respectivo, mientras se encuentren afectados por
el Derecho Real de Superficie Forestal.

Carácter del Derecho Real32.-

También, la doctrina clásica entiende que el derecho real tiene un carácter
absoluto, pudiéndose oponer "erga omnes" (se pueden hacer valer contra todos).
Además, el derecho real va a ser susceptible de ser lesionado por cualquier

tercero, a diferencia de lo que sucede en el derecho de crédito (se refiere a los
derechos personales), que puede ser lesionado exclusivamente por una persona
concreta y determinada (hablamos en este caso del deudor) al no cumplir este la
prestación.
Es decir que una de las características esenciales de los derechos reales es su

valor erga omnes, por tanto resulta necesario que los terceros y la sociedad toda,
estén lo mejor informado posible del estado de dominio del inmueble33.
El derecho real, señalan, no se opone a una persona determinada, sino a

todos los miembros de una colectividad. Cuando él es perjudicado o lesionado, su
titular tiene acción contra cualquiera para recuperar la cosa o para obtener se le
respete en la integridad de su derecho.
Por lo que hace al derecho de preferencia, como en principio los derechos

reales, se excluyen cuando son de una misma naturaleza, no cabe la existencia de
dos dominios en una sola cosa. En los derechos reales, rige la máxima de que el
primero en el tiempo es el que disfruta de mejor derecho: prior tempore potior jure.
Otro criterio diferencial, reside en cuanto a la determinación del objeto. Sólo las
cosas (definido “objeto corporal” por el Código Civil) pueden ser consideradas
derechos reales. Las cosas futuras, indeterminadas, inciertas, no son susceptibles
de posesión ni de derechos reales.
MODOS DE ADQUIRIR LA PROPIEDAD (DOMINIO). CONCEPTO:

Se llaman modos de adquirir la propiedad aquellos hechos, actos y contratos
jurídicos a los cuales la ley reconoce la virtud de hacer surgir el dominio en un
32
En cambio, en los llamados derechos personales el régimen es más liberal, consagrando el principio que rige la
materia o la regla prevista en el Código Civil, Art.715.- Las convenciones hechas en los contratos forman para las
partes una regla a la cual deben someterse como a la ley misma, y deben ser cumplidas de buena fe. Ellas obligan a
lo que esté expresado, y a todas las consecuencias virtualmente comprendidas.
33
DERECHOS REALES: Carmelo Carlos Di Martino, pag/392/2004.

sujeto, es decir, normativamente reconocidos como eficientes para originar el

derecho de propiedad u otro derecho patrimonial.
Pueden distinguirse básicamente en modos originarios y derivados. La

importancia de las mismas radica en que cuando la adquisición es originaria no
reconoce límites, salvo los legales, mientras en la adquisición derivada, el nuevo
adquirente adquiere la propiedad con las limitaciones que ya recaían en el dueño
anterior.
MODOS ORIGINARIOS Y DERIVADOS.

Se dice que la adquisición es originaria cuando se realiza sin mediar relación
alguna con un antecesor jurídico.
Vale decir, cuando el dominio no proviene de un titular anterior, sino que

nace directamente en el nuevo adquirente. La usucapión es un modo originario de
adquirir el dominio, igualmente como la accesión y la percepción de frutos.
Los modos derivados o derivativos, son aquellos en los cuales la eficacia de

la adquisición arranca de un acto de disposición del precedente titular, aquellos en
los que hay transmisión de la propiedad, que antes pertenecía a alguien, a la
persona que la transmite, como por ejemplo en el contrato celebrado entre partes,
operándose así la trasferencia de dominio. Y la sucesión (a título particular o a
título universal, inter vivos o mortis causa).
El interés práctico de la división consiste en el hecho de que en los modos

originarios, la propiedad es adquirida en toda su plenitud, con todas la facultades
que le son inherentes, sin más restricciones, cargas o gravámenes que los
impuestos por la ley; en los modos derivados, en cambio, es preciso tener en
cuenta la situación jurídica del que transmite, pues nadie puede transmitir a otro
un derecho mejor y más extenso que el que tiene él mismo.
A TÍTULO ONEROSO Y A TÍTULO GRATUITO.

Esta distinción importa más a los fines del registro público -léase el Art. 282
C.O.J.-
También se puede adquirir la propiedad por actos a título oneroso y a título

gratuito; en el primer caso las partes asumen la obligación de hacerse
contraprestaciones recíprocas: el adquieren incorpora a su patrimonio la cosa

comprada y paga el precio estipulado; el vendedor se desprende de la cosa y recibe

el precio convenido.
En los actos a título gratuito, las partes no asumen esa obligación, pues el
adquirente no entrega nada a cambio de lo que recibe; en sentido inverso, el que se
desprende de la cosa, no obtiene ninguna compensación.
MODOS UNIVERSALES Y PARTICULARES.

El dominio se adquiere por sucesión en los derechos del dueño a la muerte
de éste; esa sucesión puede ser a título universal (heredero) o particular (legatarios
o beneficiarios de cargos).
Independientemente el dominio se adquiere a título particular o singular

cuando entre vivos se transmite por contrato, como sería por ejemplo en la
compraventa.
Y según el artículo 1966 del Código Civil Paraguayo se adquiere la

propiedad de bienes inmuebles por: a) contrato; b) accesión; c) usucapión; y d)
sucesión hereditaria.
Art.1968.- La propiedad de bienes inmuebles se transmite por contrato. Los títulos

translativos de dominio están sujetos a la toma de razón en el Registro de Inmuebles para
que produzcan efectos respecto de terceros.
a) DE LA ADQUISICION POR CONTRATO.

Según el código civil la compra venta es el contrato mediante el cual el
vendedor se obliga a transferir la propiedad de un bien al comprador, y este a su
vez, se obliga a pagar su precio en dinero.
La nota fundamental del contrato es la de ser un contrato traslativo del

dominio. El título más importante a la hora de transmitir bienes es el contrato de
compraventa.
b) DE LA ADQUISICION POR ACCESION

Art.1974.- La accesión puede resultar de: a) la formación de islas -Art.1975-; b) aluvión -
Art.1976-; c) avulsión -Art.1979; d) abandono del álveo; y e) la edificación de obras y las
plantaciones -Art.1982.
En el tópico anterior, hablábamos precedentemente de la adquisición de la

propiedad privada de bienes inmueble “por contratos (actos jurídicos),

seguidamente lo haremos sobre la adquisición de inmuebles por accesión natural

(hechos jurídicos), de conformidad a los artículos 1979 y 1981 del código Civil
vigente.
La accesión por avulsión; el álveo o cauce abandonado de un rio. El álveo es el

lecho del río o arroyo por el que corren las aguas. Si el río o arroyo cambia de
cauce, es decir abandona por razones naturales, es que hablamos de un álveo o
cauce abandonado.
Son hechos que generan la adquisición del derecho de propiedad. Entonces,

la característica de los hechos jurídicos es que ellos están previamente regulados en
una norma jurídica como hechos jurídicos hipotéticos. Eventualmente los hechos
jurídicos producen efectos jurídicos pero no todos tienen esa capacidad de eficacia
jurídica.
Los hechos como acontecimientos naturales o humanos se suscitan

constantemente, obedeciendo a leyes naturales, pero el derecho es un orden
normativo que responde a otro principio, que responde al principio de imputación.
Lo que crean los hechos jurídicos son las relaciones jurídicas, que producen
efectos jurídicos. El supuesto jurídico es el esquema abstracto descripto por la
norma al que debe ajustarse el hecho jurídico para que se lo considere como tal, el
hecho jurídico es el acontecimiento o suceso que produce efecto jurídico por
disposición de la ley.
c) DE LA USUCAPION34 O PRESCRIPCION ADQUISITIVA.

Art.1989.- El que poseyere ininterrumpidamente un inmueble durante veinte años sin
oposición y sin distinción entre presentes y ausentes, adquiere el dominio de él sin
necesidad de título ni de buena fe, la que en este caso se presume. Podrá pedir el juez que así
lo declare por sentencia, la que servirá de título de propiedad para su inscripción en el
Registro de Inmuebles.
La prescripción adquisitiva o usucapión es el instituto por el cual el

poseedor adquiere el dominio que corresponde a su relación con la cosa, por la
continuación en la posesión durante todo el tiempo fijado por la ley.
34
Del latín usucapĭo, la usucapión.

La usucapión no es un derecho real, genéricamente es una institución y

particularmente es un modo de adquisición originario.
La posesión también era importante para adquirir una propiedad de

derecho civil. Fue entonces, que la posesión fue vista por Savigny, como un modo
de asegurar la paz pública. Sostenía que la posesión era solo una cuestión de
hecho, pero el derecho necesitaba protegerla, para que los poseedores no tuvieran
que probar cotidianamente, su derecho sobre las cosas que detentaban.
Von Ihering, sin embargo, sostuvo que la protección legal se basaba en una
cuestión de derecho, ya que en la mayoría de las ocasiones, el poseedor tiene
derecho sobre la cosa, y solo excepcionalmente, es poseedor de mala fe.
¿Cómo funciona la usucapión para lograr el dominio?

La usucapión es un modo de adquirir la propiedad de bienes inmuebles en
virtud de la posesión, por el transcurso del tiempo y de las otras circunstancias que
refiere la ley –cosa susceptible de usucapión35. Estamos hablando de una adquisición
originaria del derecho de propiedad, al ser obtenido este derecho con
independencia de quien fuera su titular anterior.
Pero, en qué consiste la “prescripción adquisitiva de Dominio” regulada en

el artículo 1989 del Código Civil paraguayo, transcripto precedentemente: “...el que
poseyere ininterrumpidamente un inmueble...”.
Al respecto el Artículo 1925 del Código Civil prescribe: “Se adquiere la

posesión de una cosa, cuando se obtenga el poder físico sobre ella. Pueden adquirir por
aprehensión la posesión originaria, quienes hubieren cumplido catorce años, como también
toda persona capaz de discernimiento….”
En cuanto a los requisitos que se necesitarían para que la posesión continua

en el tiempo, permita poder adquirir el dominio.
 Que se posea ininterrumpidamente (y no exista interrupción por el

propietario).
 Que se tenga a título de dueño.
 Que se realice por un plazo de al menos 20 años.
 Y la cosa debe estar en el comercio.
35
La prescripción adquisitiva no tiene efecto respecto de las cosas que no están en el comercio.

Esto es así porque las relaciones de facto entre los poseedores y las cosas
que posean deben estar reflejadas jurídicamente de la manera más fiel a la
realidad. Y así lo entendió el Tribunal Supremo Español en la Sentencia de fecha 17
de mayo de 1.988, en estos términos:
“La finalidad primaria del instituto de la prescripción adquisitiva o usucapión no es otro,

que legitimar, por razones de simple seguridad jurídica, la posesión como simple hecho,
convirtiéndola en dominio, siempre que aquella mera apariencia externa de propiedad sea
pública y pacíficamente reconocida por los demás”.
 La cosa debe estar dentro del comercio.
El Código Civil paraguayo, sobre el punto, prescribe:
Art.1917.- Todas las cosas que están en el comercio, son susceptibles de posesión. No lo
serán los bienes que no fueren cosas, salvo disposiciones de este Código.
Art.1896.- Están en el comercio todas las cosas cuya enajenación no fuesen expresamente
prohibida, o no dependiese de una autorización pública.
Art.1897.- Las cosas están fuera del comercio por su inenajenabilidad absoluta o relativa.
Art.1904.- Los inmuebles del dominio privado del Estado y de propiedad pública o privada
de las Municipalidades no pueden adquirirse por prescripción.
Dentro de nuestro derecho positivo, la usucapión es un modo de adquirir la

propiedad, por el transcurso del tiempo y bajo las condiciones establecidas en la
Ley. Siempre y cuando las tierras no sean del dominio privado del Estado ni de los
entes autónomos del Derecho Público, las cuales no pueden ser adquiridas por
prescripción, de conformidad al Artículo 1993 del Código Civil.
Nuestro Código Civil en su art. 1.909 identifica al sujeto de derecho

diciendo: "POSEEDOR es quien tiene sobre una cosa un poder físico inherente al
propietario, o al titular de otro derecho real que lo confiere". De esta manera se
separa de la teoría subjetiva de Savigny vigente en el anterior Código Civil (de
Vélez Sarsfield) para enrolarse en la teoría objetiva de Ihering.

Del texto legal transcripto precedentemente surge que, quien quiera

inscribir a su nombre, deberá iniciar la acción judicial 36 sobre la prescripción
adquisitiva de dominio del inmueble en cuestión, de modo que la Sentencia será
suficiente título de propiedad y su inscripción necesaria en el registro de
inmuebles para que sea oponible a terceros.
Pero aquí no acabaría el proceso judicial dado que con la sentencia serán,
nudos propietarios, pero aún no serían propietarios a los ojos de los demás. Es
decir, no existiría publicidad registral, y deberíamos elevar a público el “título”
que los ha hecho propietarios.
De este modo, con el instrumento judicial en la que se declare probada la

usucapión o prescripción adquisitiva de dominio sobre una finca, es necesario que
seguidamente se acuda al Registro a objeto de iniciar el procedimiento registral
para poder inmatricular en el Registro de la Propiedad el inmueble.
Esta última parte, concierne a una cuestión de orden registral, en este

sentido, para practicar la inscripción a favor del nuevo propietario o usacapiente,
debe darse cumplimiento al principio de calificación registral, como condición
previa a la cancelación de su asiento.
NUÑEZ LAGOS refiere como requisito fundamental - en esto consiste la

calificación- que la prescripción se haya dirigido contra el titular registral y que el
inmueble se halle inscripto a nombre del demandado, conforme al asiento actual
de la Finca y sobre el cual se opera la prescripción adquisitiva.
Secundum Tabulas37. Es decir, en situación de concordancia entre lo que son y lo que

manifiestan los libros del registro, por ende debe constar previamente registrado el
título de su propietario anterior, sobre el cual se solicita inscribir y adecuado a su
extensión, dando consecuentemente cumplimiento al principio de legalidad.
 La Usucapión en la Legislación Comparada.
36
La correcta y precisa individualización de la res litis (medidas, linderos, superficie etc.), es otro requisito ineludible
e insoslayable para la promoción y procedencia de la demanda de usucapión, según establece el Artículo 215, inciso
c), del Código Procesal Civil.
37
DERECHO INMOBILIARIO REGISTRAL – PEREZ LASALA – Pág. 188, Edición y Obra ya citada.

El primer Código Civil de Perú data de 1852 y si bien en él no se ha

encontrado previsiones sobre nuestro tema de estudio; ese cuerpo legal fue
reemplazado en 1936 y allí, por primera vez en un Código civil americano,
encontramos prevista no solamente la inscripción de la sentencia de usucapión,
sino también la cancelación de las matrículas anteriores. Disponía el mencionado
cuerpo legal en sus artículos 871 y 872:
Art. 872.- Quien adquiere un inmueble por prescripción puede entablar juicio para que se
le declare dueño. La sentencia que acceda a la petición es título para la inscripción de la
propiedad en el registro y para cancelar el asiento a favor del antiguo dueño.
El código civil venezolano en su artículo 1959, señala que la prescripción no

tiene efecto respecto de las cosas que no están en el comercio, es decir sola aquellas
que están en el comercio de los hombres (España art. 1936, México art. 1137 y
Uruguay art. 1193), salvo las excepciones de ley (México art. 1137) o por
prohibición de leyes especiales (Uruguay art. 1193).
La Instancia de Actuación Catastral.

a) EL SERVICO NACIONAL DE CATASTRO:
 Art. 30 de la Ley Nº 109/91
 Art. 64 de la Ley Nº 125/91.
En Derecho Público no se pueden realizar actuaciones que no estén

autorizadas expresamente por la Ley, es decir, todo acto administrativo debe
necesariamente estar ajustado a derecho, más aún cuando se trata del dictado de
Sentencias declarativas de derechos sobre bienes inmuebles.
Debemos de iniciar el análisis del caso, planteándonos como opera el

“principio de legalidad”38, que caracteriza a las administraciones públicas (Art. 257
C.N.), ante el dictado de una sentencia declarativa, y por ende su naturaleza
jurídica, sobre la actuación del catastro. Cuando ésta es de finalidad meramente
impositiva.
Sabido es que, la condición de dominio sobre determinado inmueble se

acredita mediante el asiento de inscripción. Corresponderá que primariamente se
38
La administración pública no podría actuar por autoridad propia, sino que ejecutando el contenido de la ley.

proceda a cancelar dicho asiento a nombre del actor de la demanda de usucapión

(recordemos que el título es para su inscripción en los Registros Públicos).
Esta condición será legitimada propiamente por el Registro Público a fin de

establecer la concordancia registral respecto al titular vigente y la extensión
superficial de su finca. La razón radica, en que sólo el funcionario público
registrador es el único capaz de legitimar
Bajo esta tesitura, debe ser satisfecha la inscripción a fin de lograr la

publicidad registral y su consecuencia o efecto de oponibilidad contra terceros. La
inversión de este orden, puede dar lugar al supuesto de inexactitud inmobiliaria
respecto al titular y de su cabida registral, que no se resuelve con la constancia que
otorga catastro.
Solo después de inscripta la Sentencia judicial en cuestión, tendrá lugar la

instancia catastral y no será otra la actuación administrativa catastral que el
mantenimiento de la información inmobiliaria en su aspecto jurídico: la
individualización de su propietario legal (esto es lo que al menos dice el Art. 30, de la
Ley 109/91).
Señalamos esto ante la ausencia de una Ley Orgánica Catastral, cuyas

normativas pudieran exigir la presentación del plano de mensura levantado en
juicio, cuando se opera sobre una fracción menor en relación a la superficie total de
la Finca en cuestión, previendo además los casos más complejos que pudieran
presentarse.
La instancia de Actuación Registral:

b) Ante la Dirección del REGISTRO DE INMUEBLES.
Qué pasaría, cuando no coincidan los datos del registro con la persona
demandada respecto a la sentencia que declara la prescripción a favor de quien la
está poseyendo para la usucapión (Usucapión contra datos del Registro o contra
tabulas), y lo que dice al respecto el Reglamento General de los Registros Públicos.
Dejando establecida que la Sentencia sirve de título para la inscripción del

inmueble en el Registro, como también de manera complementaria, dispone la
cancelación del asiento registral anterior sobre ese bien, como constasen, para
evitar una duplicación que entrañaría una seria “inexactitud registral”.
Disposición Técnico Registral (Reglamento General).-

Art. 164º. Usucapión. En los registros de inmuebles se inscribirá el derecho real de

dominio adquirido por prescripción para oponibilidad a terceros. El registro del documento
del titular por usucapión se efectuará sobre la base del testimonio de la sentencia respectiva
acompañada del oficio pertinente. El documento deberá bastarse a sí mismo en cuanto a la
individualización del inmueble y sus titulares, con los demás recaudos registrales exigibles,
los que podrán resultar de la sentencia o de constancias obrantes en el expediente, que se
relacionarán debidamente.
Si bien la inscripción no revalida los actos o contratos que sean nulos conforme a
la ley, surte efecto respecto a terceros, desde el momento de su inscripción
conforme nuestro sistema registral.
El Registro de Inmuebles publica las situaciones jurídicas y sirve de sustento

para la oponibilidad contra terceros, por tanto surte plenos efectos estando vigente
el asiento registral. Así, necesariamente, deberá cancelarse el asiento del anterior
titular registral e inscripta la Sentencia tendrá el efecto ERGA OMNES. Conforme
se opere la cancelación por la inscripción del derecho de dominio a nombre de
dicha persona.
Es decir, para que surtan efecto respecto a terceros, deben inscribirse en el

registro respectivo", en este caso no haría mención a cualquier tercero, sino más
bien a terceros cualificados, por lo que atendiendo el pronunciamiento de la Corte
Suprema de Justicia:
"Los títulos de propiedad aún no registrados en los Registros Públicos tienen valor frente a
terceros en general: cosa distinta es que el tercero tenga derecho inscrito que se oponga al
efecto jurídico de esos títulos".
Es relevante señalar que "el derecho a la propiedad no solo tiene

implicancias dentro de los derechos reales sino dentro de un espectro más amplio
de derechos, por lo que la OPONIBILIDAD ERGA OMNES Y LA OPONIBILIDAD
REGISTRAL constituyen mecanismos de protección y de seguridad jurídica a los
propietarios o a terceros, en relación a un mismo bien inmueble".
d) DE LA SUCESION POR CAUSA DE MUERTE.
Artículo 2443. Desde la muerte de una persona se transmiten la propiedad de los bienes y
derechos que constituyen la herencia, aquéllos que deban recibirla.

Artículo 2446. Desde la muerte del causante, sus herederos le suceden en sus derechos
efectivos y en los eventuales. Son poseedores de lo que su autor poseía aun antes de ejercer
efectivamente el derecho sobre las cosas hereditarias. El heredero que sobrevive un sólo
instante al causante transmite la herencia a sus propios herederos.
Nuestro derecho hereditario adhiere al Sistema declarativo, porque toda

sucesión se produce con la tradición ficta de los bienes, transmitiéndose del
causante al momento de su muerte a sus sucesores por imperio legal, aún cuando
no estén sus herederos y otros llamados a la sucesión, en posesión efectiva de los
bienes sucesorios.
El efecto es declarativo y tiene lugar en la partición, durante la cual se

concreta la transmisión posterior efectiva de los bienes. El presente tópico, en
cuanto a su alance práctico, es motivo de evaluación para esta comunidad
académica. ¿Podrían los herederos, aún sin la declaratoria judicial, solicitar la
mensura de los bienes inmuebles?
NEMO PLUS IURIS. Como hemos visto, la adquisición del derecho puede
ser originaria o derivativa. La importancia de esta distinción radica en que si la
adquisición es derivativa, el derecho se adquiere con sus calidades y vicios.
De este principio surge el adagio jurídico “NEMO PLUS IURIS”, cuya

traducción sería: nadie puede transferir a otros más derechos que los que tiene.
Este principio general del derecho de raigambre romana estaba expresado

en el Digesto de Justiniano (D.50.17.54) y su autoría se reconoce al jurista Paulo:
“Nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet”, cuya traducción
sería: Nadie es capaz de traspasar a otro más de los derechos con los que cuenta”.
Esta regla indiscutible por su lógica, reconoce sin embargo algunas

excepciones, establecidas legalmente, para no alterar la seguridad jurídica.
II.- DE LA PÉRDIDA DE LA PROPIEDAD PRIVADA SOBRE INMUEBLES:
Veamos lo que dispone el Código Civil al respecto.
Art.1967.- Se pierde el dominio de los inmuebles: a) por su enajenación; b) por transmisión

o declaración judicial; c) por ejecución de sentencia; d) por expropiación; y e) por su
abandono declarado en escritura pública, debidamente inscripta en el Registro de
Inmuebles, y en los demás casos previstos en la ley.

3da. Parte:
Determinación y Práctica del Catastro

En un Estado Social de Derecho como el que consagra nuestra norma
constitucional (art.1º), la seguridad jurídica y el respeto a los ciudadanos en sus
derechos de propiedad y dominio deben ser los principios básicos rectores de
nuestra organización social.
Concretamente, por expresa disposición, según los términos del artículo 109,
nuestra Carta Magna garantiza la propiedad, declarándola al mismo tiempo
inviolable. En consecución de este orden normativo de prelación jerárquica sobre
todo en materia de seguridad jurídica en torno a la propiedad inmueble, debe
reflejarse también en sus vertientes normativas; en las normas del derecho de
propiedad y aquellas que hace a la materialización territorial de sus derechos de
posesión legal sobre una porción determinada de la corteza terrestre. Y éste último
es materia específica del Catastro.
Por sobre todo, debemos tener en cuenta que, la ciencia del derecho requiere
de expresiones científicas universales que le permitan tener un vínculo de
comunicación conceptual entre las normas para arribar a otra conclusión.
A modo de ejemplificar lo señalado precedentemente, debe establecerse una

normativa que vincule la información registral con los datos fácticos catastrales,
dotándolos de una vía de comunicación, bajo un concepto de integración,
conforme la adopción de una codificación geográfica única, permanente e
inalterable sobre la fracción de tierra y en relación al instrumento legal que da
origen al derecho, reconociendo y garantizando sólo a favor del titular indicado
por la ley.
La propuesta conceptual normativa sería bajo un tenor de integración: “La

inscripción del derecho real reconoce, protege y garantiza a su titular conforme el
ámbito de su determinación catastral y calificación registral”.
De modo tal que nos permita arribar a una conclusión en grado de certeza,
no pudiendo darse la existencia de dos dominios de la misma naturaleza jurídica
en una sola cosa; dado que no pueden ocupar el mismo espacio territorial sobre un
derecho real ya constituido y reconocido por la misma disposición legal (por una
cuestión de la física, dos cuerpos no pueden ocupar un mismo espacio), hallándose

al mismo tiempo determinado en un documento cartográfico, como parte integral

del sistema.
Citemos a modo de ejemplo una máxima jurídica: Ubi eadem legis ratio, ibi
eadem legis dispositio. Cuya traducción sería: “Cuando la razón de la ley es
coincidente, debe darse también la misma disposición legal”.
La condición científica del derecho

 ¿El Derecho es o no una Ciencia?
En nuestro cotidiano ejercicio profesional, tal vez nunca antes nos habíamos
formulado la pregunta acerca de la condición científica o no del Derecho. Porque
existe también la tesis negatoria del carácter científico del Derecho.
Generalmente, se da por sentado que el Derecho es una ciencia, ubicándola

dentro de las ciencias fácticas, y entre éstas dentro de las sociales. Pero, las
dificultades en este tema se presentan desde el momento mismo en que se intenta
explicitar el concepto y contenido de la “Ciencia del Derecho” pues la propia
definición del objeto de la ciencia resulta controvertida.
La moderna Ciencia del Derecho comienza con Federico Carlos de Savigny,

fundador de la escuela histórica del Derecho, quién crea y utiliza por primera vez
el concepto de fuentes del Derecho, cuyo pensamiento llega hasta nuestros días.
Ningún pensador jurídico ha llegado a ser, junto con Savigny, tan importante para
el desarrollo de la Ciencia del Derecho como Rudolf von Ihering.
Existe un interesante trabajo “EL DERECHO COMO CIENCIA”39 autoría de

la Dra. Silvana Mabel García (argentina), cuyo texto en su parte pertinente señala:
La condición científica del Derecho, no tiene aún consenso unánime y el debate entre los
pensadores del derecho permanece vigente y con fuerza.
Cita además a Bertrand Russell quien dice: “la ciencia es lo que conocemos y la filosofía
es lo que no conocemos”.
39
CIENCIA: Porque es un conjunto de conocimientos ordenados, sistematizados y de carácter racional. Tiene su campo de
estudio propio. Cumple con todas las características de una ciencia. Se rige por principios.

Procesando dicha conceptualización, incluiremos la siguiente frase: “El saber

científico, supone un sistema de conocimientos, ciertos y probables, respecto de un
determinado sector de objetos de la realidad universal, a los que es posible acceder a través
de una adecuada fundamentación metodológica”.
Estableciéndolo aún con mayor precisión: la validez de una proposición de la

Ciencia Jurídica y por tanto su auténtico carácter científico, está en función de su
aplicabilidad en la práctica de los tribunales.
En cuanto a dicha aplicabilidad práctica, nos resulta gráfica la explicación de

Ricardo Guibourg cuando dice que una ciencia, en ese sentido, no es otra cosa que un
sistema de decisiones metodológicas, en el que se insertan los datos de la realidad, una vez
identificados e interpretados por el mismo sistema.
Toda la teoría jurídica tradicional ha considerado el Derecho como norma.

Para Hans Kelsen, la Ciencia del Derecho no tiene que ver con la conducta fáctica
de los hombres, sino solamente con lo jurídicamente preceptuado. Por ello, no es
una ciencia de hechos, como la sociología, sino una ciencia de normas; su objeto no
es lo que es o lo que sucede, sino un complejo de normas.
En conclusión, un sistema de normas que regula el comportamiento

humano, lógico y jerárquicamente organizado.
Sostiene que la ciencia del derecho, como ciencia normativa estudia el

Derecho desde dos aspectos: estático y dinámico.
Desde el punto de vista estático, el Derecho aparece como un sistema de

normas que regulan la conducta recíproca de los hombres, es decir, las normas que
regulan la conducta de los hombres y se aplica a los individuos obligándolos o
autorizándolos a realizar ciertos actos. Desde el punto de vista dinámico, se trata
de un movimiento en serie de actos por los cuales se crea y aplica el Derecho.
Establece que la valides de las normas jurídicas depende de un supuesto o

norma fundamental. En otros términos, las normas se explican por normas
superiores y así sucesivamente. La Constitución Nacional crea el fundamento
último, refleja la norma primera y suprema que justifica la validez de todo el orden
positivo.

La norma suprema se justifica en un postulado meta jurídica; constituye un

presupuesto que exige la lógica, y ordena que haya que obedecer el sistema
jurídico.
Kelsen dice que por ser el Derecho un fenómeno social, la ciencia del
derecho forma parte del grupo de ciencias que estudian la sociedad. Sus ideas
primordiales sobre el Derecho y el Estado se encuentran en su obra "Teoría Pura
del Derecho"40.
Según él es menester proclamar una identidad entre derecho y derecho

positivo. El Derecho positivo adquiere su carácter debido a la sanción, se encuentra
garantizado por el poder público. Está garantizado por el Estado. Por lo cual,
normas y estado vienen a identificarse. Y el Derecho se identifica con el poder del
Estado; Derecho garantizado por la fuerza del Estado.
Esto corresponde a lo que la historiografía jurídica denomina el proceso del

Constitucionalismo europeo y el movimiento codificador del derecho civil con el
advenimiento de la Revolución francesa.
Especialmente, cuando el Derecho, logro independizarse de influencias

teológicas a partir de la Revolución Francesa, en donde se escindieren las
concepciones teocráticas, quebrándose los vínculos de lo divino con lo temporal.
En cambio en la llamada “Teoría Egológica del Derecho”, obra de Carlos

Cossio , el Derecho es para Cossio un objeto egológico, o sea es sólo la conducta, la
41
libertad metafísica fenomenalizada.
Cossio rompe con el normativismo, incluso con el kelseniano, y afirma que

el Derecho es conducta. La norma, para Cossio, es sólo el instrumento conceptual
40
El objetivo era elevar la Ciencia del Derecho al nivel de una auténtica ciencia, de una ciencia del espíritu.
Trabajo con el cual el jurista austriaco sitúa el pensamiento y la Ciencia jurídica de su época en diálogo con otras
ciencias, especialmente con la Física. En este sentido se podría afirmar que la propuesta teórica de Kelsen para el Derecho
es equivalente a la propuesta de Einstein para la Física.
41
Fue un jurista, abogado, filósofo del derecho, reformista y profesor argentino. Cossio acepta la Teoría pura del Derecho
de Hans Kelsen, y el derecho positivo, pero no aceptaba el normativismo mecanicista como objeto de la ciencia
jurídica. El derecho debía ser comprendido e interpretado mediante una teoría del conocimiento, respecto de la
conducta humana en interferencia intersubjetiva. Ya no se trataba de sujetos jurídicos ideales (normativismo
mecanicista) sino de personas, de seres humanos reales: el derecho como conducta humana.

por medio del cual se conoce la realidad del derecho que es la conducta. La norma
no es objeto sino concepto, y como tal sólo puede ser abordada por la Lógica, como
teoría de los conceptos, pero no por la Ciencia Jurídica cuyo objeto es el Derecho.
El objeto de la Ciencia Jurídica pues, sólo puede ser el derecho en su

realidad, o sea la conducta, y no las normas que únicamente son el instrumento
para su conocimiento.
No obstante que, la cuestión dista aún de ser “totalmente aceptada”, la

tendencia actual del Derecho es a revalorizar los hechos, y para ello el soporte
científico resulta necesario; cientifizarlo parece plausible y hasta imperativo
(piénsese, por ejemplo, en la complejidad de ciertos vicios registrales, como la
doble inscripción y cuya indeterminación es favorecida por la falta de aporte
científico como auxiliar de los registradores).
Pero también debemos tener presente la tendencia a revalorar los principios

como fuente, y no tan sólo las normas, y es allí donde es prescindente acceder a los
aportes científicos, como un medio para consolidar los lindes físicos inmobiliarios
y un fin para realizar el ideal de justicia civil, otorgando y reconociendo a cada
propietario su dominio territorial.
Cada sociedad conforme el devenir de los tiempos, deberá configurar para

cada momento un derecho que se ajuste a las raíces históricas, sociales y
económicas actuales pues éstas se encuentran en continuo desarrollo para los fines
que esa misma sociedad así la requiera. Siendo ésta la razón misma del derecho de
propiedad, la facultad de disposición plena, la seguridad exclusiva de sus lindes y
extensión real, dotado de certeza para un dominio pleno o perfecto.
En esto consiste –fundamento práctico- el Derecho Catastral, establecer bajo

el sistema de normativas vigentes y aplicables, conexas y vinculantes, conforme el
alcance y carácter de los derechos de propiedad, fijando el inmueble a un amarre
geodésico, como objeto material de esa posesión ejercida, mediante la
determinación práctica e instrumental y otras ciencias auxiliares para demostrar
con precisión los lindes de ese dominio en función a la causa jurídica que la
origina.
Por ello, al hablar de la autonomía del derecho Catastral, es precisar

métodos propios (procesos de levantamientos masivos y sus garantías) y
particulares para formar un sistema de normas jurídicas regidas por principios

propios que regulen la actividad inherente al Catastro, en su aspecto técnico,

administrativo, que redunden en su determinación práctica en grado de certeza del
derecho de propiedad.
La cientificidad del Catastro

El propósito, misión y objetivo del presente Curso de Post-grado en esta
materia, es poder sustentar y demostrar tal afirmación. Para este menester
recurriremos a la Geodesia para representar parte de la superficie de la tierra y fijar
una fracción del territorio dentro del espacio continental, cuando valiéndonos de la
geo-física podamos calcular sus dimensiones a una escala menor, hasta obtener el
detalle de su entorno físico, permitiendo delimitar una porción o parcela conforme
la finalidad del derecho o de sus normas específicas.
Veamos entonces, que en aras de la Sistematización del Catastro, el país no

puede estar ajeno a la globalización que nos acerque a la tecnología informática
digital y el uso satelital necesario para sus fines, pero para ello, deben darse
cambios estructurales, no sólo en el ámbito de la legislación nacional, sino también
en el campo de la misma administración pública procediéndose a rectificar rumbos
y sobre todo en cuanto a la calificación y capacitación de sus técnicos hasta
convertirlos en expertos en esta materia.
La Geodeterminación Catastral Inmobiliaria

Decíamos en el Módulo anterior, que la finalidad del Catastro –principio y
fin- consistía en obtener las más precisa y completa identificación, ubicación y
descripción de los inmuebles.
Pongamos en claro de manera a explicitar el concepto de Certeza jurídica,

mediando la GEODETERMINACION CATASTRAL INMOBILIARIA, presupuesto
que permite establecer de un modo técnico-científico el derecho de propiedad
integralmente, en extensión del derecho real pleno y exclusivo mediante
operaciones geodésicas e instrumentales de medición con precisión métrica,
brindando la correcta ubicación física, identificación geográfica, descripción alfa
numérica y representación gráfica, como única y absoluta sobre la corteza terrestre.
Asumiendo la actuación práctica de los Geómetras expertos, podríamos

establecer la consolidación del estado social de derecho en su cotidiana relación de

particular a particular e interacción comunitaria, para su especificación

inmobiliaria, basados en la exigencia del Plano del inmueble con amarre geodésico
Continental.
No sería, por tanto, como una cuestión social aislada, sólo generada para
cada ocasión de compraventa, sino por la importancia del carácter pleno, exclusivo
y perpetuo que se le atribuye al derecho real de dominio por nuestra legislación
civil.
En conclusión, con este vínculo de comunicación conceptual Catastro

territorial-Registro inmobiliario, se evitaría todo reclamo y discrepancia alguna
sobre un inmueble en particular, cuando dicha ubicación represente cabalmente la
fracción de tierra consignada en el título de dominio respecto a la certificación
técnico-científico catastral que describe e identifica a la misma posesión legal como
única y absoluta en el espacio, cuyo dominio relacional corresponde sólo a un
titular del derecho de propiedad en particular.
El fortalecimiento de la seguridad jurídica es un valor que merece ser

rescatado, mediante una apropiada legislación sobre catastro en su justa aplicación
y beneficio directo de nuestra sociedad, con efecto multiplicador para la
investigación de las posesiones y límites legales y consulta permanente de la
comunidad jurídica.
4ta. Parte:
Los Sistemas Registrales Inmobiliarios
Concepto
Según Sanz Fernández: "Sistema registral es el conjunto de normas que en
un determinado país regulan las formas de publicidad de los derechos reales sobre
los bienes inmuebles a través del Registro de la Propiedad, así como el régimen y
organización de esta institución.
Sintetizando sería el conjunto de normas reguladoras de la institución del

Registro de la Propiedad, tanto desde un punto de vista sustantivo, es decir, el
valor de los asientos como forma de constitución o publicidad de aquellos

derechos, como desde un punto de vista formal, es decir, la organización y el

régimen del Registro".
Clasificaciones
Se habla de SISTEMAS REGISTRALES PUROS quienes señalan tres
sistemas: Francés, Germánico y Australiano y SISTEMAS REGISTRALES
MIXTOS (España e Italia), sin embargo no hay sistemas puros porque unos han
influido sobre otros recíprocamente.
Están quienes, como Coviello que estima sólo dos grandes sistemas: el
sistema francés o de trascripción (Francia, Italia y Bélgica); y el sistema germánico
o de inscripción (Austria, Prusia y Australia), cada uno con sus derivados.
Por lo que resultaría más comprensible señalar la división basado en dos grandes
sistemas registrales: Sistemas Declarativos y Constitutivos.
SISTEMAS REGISTRALES DECLARATIVOS.- Un sistema registral es

declarativo cuando el acto o el derecho real se producen fuera del registro y su
inscripción otorga publicidad registral, protege su derecho y le dota de seguridad,
es decir, podemos inscribir si queremos.
En los sistemas registrales declarativos la traslación de dominio se perfecciona

antes de la inscripción, es decir, que la inscripción no es un requisito para la
transferencia de dominio entre las partes celebrantes del acto.
SISTEMAS REGISTRALES CONSTITUTIVOS.- Un sistema registral es

constitutivo cuanto el acto o el derecho real se constituye con la inscripción, es
decir, cuando los derechos reales nacen recién con la inscripción en el Registro.
Este es el caso de los derechos reales en Alemania, donde el Derecho real se
constituye con la inscripción. En Alemania donde el Sistema Registral es
constitutivo, antes de la inscripción no existe derecho real ni siquiera entre las
partes.
En los sistemas registrales constitutivos la traslación de dominio se produce

con la inscripción, es decir, la inscripción es un requisito para trasferencia de
dominio incluso entre las partes.
De acuerdo a GARCÍA GARCÍA, la clasificación de los sistemas registrales

puede hacerse atendiendo a varios criterios diferenciadores.

I.- Por los efectos de las inscripciones.
a) Sistemas de la inscripción constitutiva. Son aquellos en que la inscripción se

requiere o precisa como elemento determinante de la adquisición o constitución
del derecho real. La siguen los sistemas más avanzados, como son los de Alemania,
Suiza, Austria y Australia.
b) Sistemas de inoponibilidad respecto a tercero. La inscripción en estos sistemas

no es constitutiva entre partes ni determina la adquisición del derecho real, pero la
falta de inscripción hace inoponible el título no inscrito frente a un tercero que ha
inscrito. Es el principio de que lo no inscrito no perjudica a tercero que ha inscrito.
Se sigue en los sistemas latinos de Francia e Italia, fundamentalmente.
II.- Por la forma de organización. Desde esta perspectiva existen dos clases de
sistemas:
a) Sistema del folio real. El Registro, en estos sistemas, se organiza tomando como
base fundamental la finca, abriendo un historial a cada una de ellas, en el que
constan con separación los diferentes actos y contratos y derechos constituidos
sobre cada finca conforme al principio de especialidad. Prototipo de este sistema
de folio real son las legislaciones de Alemania, Suiza, Austria y España.
b) Sistema de base personal. En estos sistemas, la organización de Registro no toma

como referencia la finca, sino que se trata de un archivo de documentos
completados por unas fichas. Es el tradicional sistema francés y el italiano, y el que
rige en numerosos estados de Estados Unidos. En algunos casos, como en el
sistema francés, se ha producido un acercamiento al sistema de folio real,
implantando el llamado “fichero inmobiliario”, pero a pesar de ello, se mantiene
en lo fundamental la base personal del Registro.
Tenemos otra clasificación, pero más referidos a la presunción de exactitud,

y es la siguiente:
a) Sistema de presunción de exactitud.
En ellos el asiento registral se presume exacto, en sus dos variante de

presunción de exactitud iuris tantum*, derivada del principio de legitimación

registral y de presunción iuris et de jure42, en relación con el tercero hipotecario que

reúne determinados requisitos y que deriva del principio de fe pública registral. Se
trata de los sistemas alemán, suizo y austriaco.
El sistema alemán organiza un Registro con efectos de presunción de

exactitud, plena protección de terceros e inscripción constitutiva, como regla
general. El sistema español es también de presunción de exactitud en esas dos
modalidades. En cambio, el sistema brasileño es de presunción de exactitud en su
modalidad de iuris tantum.
b) Sistemas en que no se regula la presunción de exactitud.
En estos sistemas no se atribuye a la inscripción ese importante efecto de

presunción de exactitud, sino únicamente el de inoponibilidad. Es lo que ocurre en
los sistemas francés e italiano.
En tanto que, Ramón María Roca Sastré, aparte de considerar al Sistema

Declarativo dentro de los sistemas inmobiliarios no regístrales, clasifica
exhaustivamente los sistemas inmobiliarios regístrales en: registros con efecto de
requisito de oponibilidad, registros con efecto de presunción de exactitud y plena
protección de terceros y registros con plena eficacia formal o sustantiva.
Históricamente los mecanismos tradicionales de seguridad se quedaron

obsoletos durante el siglo XIX. Esa fue la razón por la que surgieron los Registros
de la propiedad inspirados en el modelo germano.
La División del Catastro según el Sistema Registral Inmobiliario

Durante el siglo XIX, los países europeos evolucionan hacia dos modelos
catastrales: el MODELO GERMANICO, cuyo máximo exponente es Alemania, y el
MODELO LATINO cuyo paradigma es Francia.
Los sistemas catastrales del área germánica (Alemania, Suiza, Países Bajos);
reconocidos por la mayor precisión técnica de los trabajos topográficos,
42
Tan sólo de derecho. Da a entender que la ley presume la existencia de algún hecho, salvo que se pruebe lo
contrario. Locución latina. (+) De pleno y absoluto derecho. Jurídicamente constituye una presunción que no admite prueba en
contrario, como el conocimiento de la ley, nadie puede alegar la ignorancia.

funcionaban en conexión con un sistema “positivo o real” del Registro de la

Propiedad.
El catastro servía como documento de base para confirmar oficialmente las

transferencias de derechos reales sobre las parcelas, este tipo de catastro, llamado
jurídico por su valor probatorio de la propiedad, exigía el previo deslinde y
amojonamiento de todas las parcelas con intervención de las partes interesadas.
En nuestro ordenamiento jurídico el Deslinde de Fincas es contradictorio, no

así la Mensura Judicial, que es voluntario, lo desarrollaremos en otro Módulo.
Suiza es otro exponente de este modelo germánico de catastro. Cada Cantón

tenía su propia legislación y órganos administrativos catastrales, pero desde
1920 se da inicio a un proceso de catastro unificado de base jurídica y
topográfica.
Holanda inició el sistema francés (1832) pero más tarde el catastro se unificó
con el Registro de la Propiedad hasta el punto de que sus legislaciones no
pueden separarse y ambas instituciones están unidas funcionando de
manera complementaria.
Actualmente tiene el catastro de mayor carácter informativo de Europa.
I - LOS CATASTROS GERMÁNICOS:

Al modelo germánico o prusiano, se le denomina catastro jurídico, por su
valor probatorio de la propiedad y exigía un buen deslinde y amojonamiento de
las parcelas.
Este modelo de catastro se basa en un doble registro de las fincas:
1) El libro catastral que recoge los datos físicos y el valor, y;
2) El Registro de la Propiedad que plasma los datos jurídicos.
Uno y otro tienen un sistema de conexión casi perfecto: la documentación

catastral es la que en definitiva valida los contratos privados de transmisión de
propiedad, y donde la inscripción registral es constitutiva de derecho.
En los Sistemas Germánicos, donde el suelo lo es todo, y la persona el

accidente, los libros inmobiliarios presentan la vida material y jurídica del
inmueble, siendo solo el nombre de los propietarios una mera circunstancia de los
mismos.

El Derecho Germánico establece el Folio Real como base de ordenamiento

de los Registros de la Propiedad, por el principio de especialidad, y obliga a habilitar
una Hoja o Folio Real para cada “parcela” (Finca para el Registro) en el que conste
su estado jurídico. Y esto obliga a una perfecta e íntima relación con el Catastro
que produce la publicidad de Estado de Hecho de esa misma parcela que es cabeza
de Folio Real de aquél.
II - EL CATASTRO LATINO:
Es el Modelo catastral marcado por Francia y los países mediterráneos
(España, Italia, etc.), mantenían un catastro de finalidad puramente fiscal, sin valor
jurídico, sin apoyarse en un deslinde contradictorio previo de las parcelas y
separados del Registro de la Propiedad de tipo “negativo o personal”; como un
sistema en que se mantenía la desconfianza individualista del primer liberalismo
hacia todo el control del Estado sobre la sociedad civil.
Francia que es el ejemplo de este tipo de catastro, mantuvo el problema de una

mala conservación por la obsolescencia de los datos físicos, hasta que en 1955 con
la Ley de Renovación del Catastro, se establece el catastro moderno, siempre de
finalidad fiscal, sobre la base de la actualización “la reconstrucción” que consiste
en un nuevo levantamiento parcelario, y “la revisión” que conserva los planos
antiguos poniéndolos al día.
El catastro francés que deriva desde el catastro napoleónico, era aplicado

para todas las propiedades urbanas y rurales (construidas o no). La información
literal es estrictamente enlazada con la información geográfica. Una parcela está
definida como una entidad enlazada para un propietario y para una división fiscal,
siguiendo el concepto napoleónico.
Básicamente, el catastro tiene una función evolutiva fiscal para una función
informativa y teniendo adicionalmente una función probativa.
Son Mantenidas por la Oficina de Conservación de Hipotecas y dirigidas

por el Registro de Tierras. (Gil, año 2002, pág. 37).
El catastro hoy día presenta un exhaustivo, permanente, descriptivo y

evaluativo inventario de la propiedad de la tierra, el catastro refleja el estatus civil
de la construcción y propiedades.

Italia al igual que Alemania, inició un proceso de unificación catastral, pero el

modelo fue el catastro fiscal francés. Bélgica, Portugal, Irlanda o Luxemburgo
siguen el modelo latino.
El Ing. Jürgen Philips nos ilustra mejor aún, en un breve pasaje histórico: En la
época post-napoleónica, las administraciones perfeccionaron los métodos de
levantamiento y el registro de catastro. En ésta época, también fueron trianguladas
gran parte de Europa para amarrar los levantamientos catastrales y topográficos a
un Sistema Geodésico, y para calcular coordenadas en un sistema único para un
Estado – como fue el caso de Prusia., sobre el que se basó posteriormente la nación
alemana.
Los países iberoamericanos, o mejor dicho de esta parte del continente

americano, heredaron de la revolución francesa el catastro parcelario impuesto por
Napoleón.
III - EL MODELO EUROPEO:

Los cambios en el panorama catastral europeo se deben fundamentalmente
a la transformación política económica puesta en marcha en los países del Centro y
Este de Europa en donde en algunos países se habla de catastro multifuncional,
(Centro y Este de Europa); mientras que otros (resto de Europa) se habla de
Sistemas de Información sobre el suelo.
La Federación Internacional de Topógrafos (FIG) es una organización

internacional que activa en el campo de la producción de documentos catastrales y
agrupa a cerca de 100 asociaciones nacionales de topógrafos y agrimensores,
aportando el documento más importante sobre la reforma catastral “El desarrollo
del Catastro 2014” donde se esbozaron los principios básicos de los sistemas
catastrales modernos.
La primera declaración traza un modelo de catastro multifuncional,

extremo en el que, la Institución catastral es el registro encargado de almacenar
toda la información legal susceptible de ser trazada en un mapa.
La segunda declaración recomienda adoptar un sistema de información

territorial proveedora de información completa sobre inmuebles rurales y urbanos,
aportando datos relevantes y permanentes sobre la tierra, destinados a acciones o
planes de gobierno en la organización del territorio.

Esta recomendación que genera hoy la tendencia mundial en adoptar un

buen Sistema Catastral de información completa e integral, constituye la mejor
opción para nuestro país ante la necesidad regional del Mercosur, de contar con un
sistema nacional de información territorial (SIG).
Tanto como fuera posible destinado a mejorar los procedimientos de

titulación y transferencia de propiedades, posibilitando su efectiva inscripción,
establecer una base real de tasación, y en promover su uso como fuente básica para
el gerenciamiento de los recursos y de gestión ambiental.
IV - EL MODELO ANGLOSAJÓN:
Aparece en el Reino Unido, Irlanda y Malta; países que no disponen de un
verdadero Catastro y su Registro se apoya en la cartografía elaborada por otro
organismo.
El Sistema Registral Paraguayo

En el sistema registral paraguayo las formas de publicidad de los Derechos
Reales sobre los bienes inmuebles se regulan a través de los Registros Públicos,
cuyas normas, así como la organización de la Institución, se hallan contempladas
en el Código de Organización Judicial.
La publicidad registral de los Derechos Reales inmobiliarios -entendida

como la divulgación de una situación jurídica a objeto de provocar su
conocimiento general- no es eficaz hasta que se haya practicado el asiento registral
correspondiente.
Cabe aquí explicar, primeramente que, en la estructura dogmática de

nuestro Código Civil no se requiere de la tradición para que se efectúe la
transferencia de la propiedad y la inscripción en el Registro Público no implica
tradición, a los efectos que se verifique la traslación del dominio, conforme lo
establece el artículo 1968 del Código Civil.
“La propiedad de bienes inmuebles se transmite por contrato. Los títulos traslativos de
dominio están sujetos a la toma de razón en el Registro de Inmuebles, para que produzcan
efectos contra terceros”.
Lo segundo que hay que explicar es que la escritura de compraventa se

perfecciona por el consentimiento y la propiedad se transfiere automáticamente
en el momento en que se celebra el contrato traslativo correspondiente (compra-

venta, permuta, donación), y la inscripción registral implica únicamente dar a

publicidad a los terceros del cambio de titularidad en materia de derechos reales.
El Código Civil establece al respecto y en los términos del artículo 716:
“Salvo estipulación contraria, los contratos que tengan por finalidad la creación,
modificación, transferencia o extinción de derechos reales sobre cosas presentes
determinadas, o cualquier otro derecho perteneciente al enajenante, producirá esos efectos
entre las partes desde que el consentimiento se haya manifestado legítimamente”.
Art.389.- Las escrituras y demás actos públicos, sólo podrán ser autorizados por los
notarios y escribanos de registro. En los lugares
Nuestro Sistema Registral es de tipo Declarativo

En todo caso respondería a las siguientes características generales:
Conforme dispone el Código Civil, para la trasmisión de los Inmuebles no

se exige la tradición43, es suficiente el Contrato y su posterior inscripción en el
Registro Público de Inmuebles. Nuestro Código civil impone la inscripción de los
títulos adquisitivos de dominio para su publicidad.
Es decir que, el contrato transmite el derecho de propiedad de los bienes

registrables, sin traspaso de dominio, es decir, sin necesidad de tradición, sujeto a
inscripción en los Registros Públicos, de conformidad con los artículos 389, 700 y
concordantes del Código Civil y con el artículo 288 del Código de Organización
Judicial.
Este Sistema no constituye adquisición del dominio y demás Derechos

Reales inmobiliarios, careciendo el Registro de efectos constitutivos por lo que los
actos y contratos que no hayan sido inscriptos no pueden tener validez contra
terceros, es decir, no son oponibles. Asimismo, la constitución de los Derechos
Reales está completamente desvinculada de las formas de publicidad.
No convalidante.
En este sentido, el Código de Organización Judicial, señala en el Art. 293.-
“La inscripción no revalida los actos o contratos inscriptos que sean nulos con arreglo a las
43
En la edad media se formuló para desarrollar la figura de la traditio Romana. Garcia Coni-Frontini –pág. 90-

leyes”, en oposición al Sistema “Constitutivo de los Derechos Reales” (como en el

derecho germánico).
A ello debemos de agregar lo dispuesto en el Art. 1970 (Cód. C.) “La

inscripción no impide las acciones que procedan entre enajenante y adquirente para
recuperar la cosa… “; dichos artículos confirman el carácter negativo del Registro de
inmuebles, es decir no convalida los títulos que resulten nulos por ley.
Es oponible a terceros
En cuanto a los efectos de las inscripciones, el principal efecto sustantivo es
que la inscripción funciona como condición de oponibilidad a terceros. La escritura
pública de compraventa produce efecto entre las partes desde la firma. Pero con
respecto a terceros, es necesario que se lleve a cabo la toma de razón, con lo cual
tenemos que la oponibilidad es una consecuencia de la publicidad registral.
Previsión Normativa.
LEY N° 879/81
CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL
TITULO IX
DE LA DIRECCION GENERAL DE LOS REGISTROS PUBLICOS44
CAPITULO I
DEL REGISTRO DE INMUEBLES
Art.265.- El Registro de Inmuebles se dividirá en Secciones y cada Sección comprenderá las

siguientes divisiones: Primera División. Propiedad.
44
LEY Nº 879/81.- Art.261.- Créase la Dirección General de Registros Públicos, que dependerán directamente de
la Corte Suprema de Justicia. LEY Nº 609/95.- QUE ORGANIZA LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Artículo 4º.-
Potestad disciplinaria y de supervisión. La Corte Suprema de Justicia, por intermedio del Consejo de
Superintendencia, ejerce el poder disciplinario y de supervisión sobre los tribunales, juzgados, auxiliares de la
justicia, funcionarios y empleados del Poder Judicial así como sobre las oficinas dependientes del mismo y demás
reparticiones que establezca la ley.

SECCIÓN I
DE LOS TÍTULOS QUE DEBEN INSCRIBIRSE
Art. 269.- En el Registro de Inmuebles se anotarán los derechos reales y sus modificaciones
o extinciones; los bienes afectados al régimen legal del bien de familia, así como la
inhibición, embargo, u otras restricciones al derecho de propiedad. Se anotarán, asimismo,
los contratos de locación.
Art.270.- Si un inmueble se encuentra en dos o más distritos, se inscribirá íntegramente en

todas las secciones a que pertenece, con constancia de la pluralidad de la inscripción en cada
una de ellas.
Art. 271.- Los títulos sujetos a inscripción deben constar en escritura pública, instrumento
público, sentencia ejecutoriada o documento auténtico.
Principio de inscripción.- La Inscripción Registral está en principio reservada a

los derechos reales, como así también los que ordenen medidas cautelares y sus
levantamientos y los establecidos por otras leyes (Ej. Art. 246 de la L.O.M.).
Se determina la pluralidad de la inscripción, dando lugar a la continuidad

de la FINCA no interrumpida por accidentes naturales, cursos de aguas, ni límites
artificiales o convencionales.
Es un Registro “numerus clausus”.

De los términos del Art. 269 del C.O.J., se deduce demás que es un Registro
de numerus clausus, en el que los derechos inscribibles no sólo se reducen o están
limitados, sino que, además, son derechos tipificados y creados por ley, donde la
voluntad de las partes no puede alterarlos.
La Teoría del numerus clausus, tiene su origen en el Derecho Romano, donde

el número de los derechos reales era cerrado: no hay más derechos reales que los
regulados por la ley.
En la legislación comparada, la ley española, enumeraba además la

enfiteusis y los censos, la que concuerda con la doctrina del “numerus apertus”
seguida en los derechos reales, a diferencia de nuestro derecho positivo, por cuanto
que el Código Civil paraguayo no admite más derechos reales fuera de lo previsto
en la misma ley (Art. 1953).

Principio de legalidad.- Según este principio, sólo son inscribibles los títulos que
son válidos y que reúnen los requisitos exigidos por las leyes para su registración 45.
Concepto de Título: La palabra título está tomada en sus dos versiones, en el

sentido de causa-fuente que da origen al derecho o como instrumento que
exterioriza la voluntad de las partes en relación a un acto o contrato jurídico que
crea o da lugar a la modificación de un derecho real. El título constituye el acto
jurídico que da origen a la posesión. Puede servir para determinar la cosa que
constituye su objeto o la amplitud material que dicha cosa abarca (Héctor
LAFAILLE, Derecho Civil-Tratados de los Derechos Reales.).
En la obra jurídica “Derecho Registral Aplicado”, GARCÍA CONI, Raúl y

FRONTINI, Ángel A., numeral 4. Registros de títulos (pág. 89), contextualiza el
título que debe inscribirse, en su doble acepción (título causa y título instrumento),
que es recepcionado como tal en el Código de Organización Judicial conforme
indica el texto de la presente Sección.
El título confiere solamente un derecho a la cosa, pero la propiedad sólo se

transmite cuando el modo ha sido cumplido 46. Es decir que solo se transmite el derecho
de propiedad, estando revestido de las solemnidades exigidas para su validez.
Para realizar inscripciones o anotaciones en el Registro de la Propiedad

Inmueble, se deben acompañar los títulos mencionados en el artículo 271° de la
Ley 879. Ellos son: escritura pública (los documentos notariales), instrumento
público (judicial o administrativo), sentencia ejecutoriada (enumeradas en el Art.
1971 C.C) o documento auténtico, que constituyan, transmitan, declaren,
modifiquen o extingan derechos reales sobre inmuebles.
Las escrituras públicas otorgadas por los Notarios en sus libros de

protocolo, son instrumentos públicos, según lo establece el Art. 375 del Código
Civil, tratándose posiblemente de uno de los más importantes, sino de los de
mayor trascendencia en el tráfico jurídico moderno.
En el Registro de inmuebles sólo acceden documentos con fe pública

judicial, notarial o administrativa que tengan las formalidades establecidas por las
45
PEREZ LASALA, Pág. 167 –DERECHO INMOBILIARIO REGISTRAL.
46
SALVAT, Pág. 143 –DERECHOS REALES.

leyes. Por su propia definición, conforme nos señala (Pág. 147/García Coni–
Frontini), es autentico el documento que hace fe por sí mismo.
SECCION V
DEL MODO DE LLEVAR LOS REGISTROS
Art.309.- Los registros se llevarán con las mismas formalidades que los de los Escribanos
Públicos y sólo hará fe aquellas en que se observen las formas establecidas en este Código.
Art. 311.- El Registro de Inmuebles se llevará abriendo uno particular a cada finca,
comenzando con la primera inscripción que se pida y agregando a continuación todas las
inscripciones, anotaciones y cancelaciones posteriores….;
El presente Art. 309, señala textualmente con las mismas formalidades y de

un modo coherente: los Registros, sólo harán Fe aquellas en que se observen las formas
establecidas en este Código…… En particular, presupuestariamente, la toma de razón
de las Mensuras, establecidas por el Reglamento General, observan las formas que
establece la Ley?
Siguiendo en lo medular al autor citado (Pág. 89 del Libro), el Código Civil

dispone la inscripción de los títulos como factor de oponibilidad, cuando dice:
“............. la toma de razón en el Registro de inmuebles para que produzcan efectos respecto
de terceros”. A partir del mismo tienen la plenitud de sus efectos registrales, pues
serán oponibles erga omnes.
La inscripción considerada en sentido amplio, es la operación por virtud de la cual se

hace constar en el Registro que ha acaecido en el mundo de la realidad extra-registral una
mutación jurídica inmobiliaria, producida por un título material del que se toma razón a
través del título formal que allí ha sido presentado.
Abreviadamente podría decirse, que en nuestro Registro de la Propiedad se presentan los

títulos formales (sujeto a las formas requeridas para su inscripción) para que se inscriban
los títulos materiales (instrumentales que contienen el derecho real).
Lo que se inscribe es el acto o contrato que causa el cambio real (la

adquisición, modificación o extinción del derecho), es decir, el título material o
sustantivo. En este sentido nuestro Registro es un Registro de títulos.
i. Es un Registro de Títulos.

La doctrina mayoritaria, en relación al tema, señala que, en sentido estricto,

el registro de la propiedad no es un registro de fincas, sino un registro que se lleva
por fincas; se ordena particularmente por fincas, abriendo la primera inscripción, las
siguientes, …, etc.
No obstante, se infiere que el sistema registral se fundamenta en un registro

de títulos, regula el tracto sucesivo, la naturaleza del título o de los documentos
etc.
i. Módulo de finca o técnica de folio real.
En el sistema inmobiliario español, la finca constituye la entidad básica del

Registro.
El Sistema Registral paraguayo, se adscribe al modelo y toma a la finca

como elemento de referencia de la publicidad registral, como base fundamental
para su organización, de la cual derivan los siguientes efectos:
Art. 287.- Inscripto en el Registro cualquier título traslativo del dominio de inmueble, no
podrá inscribirse ningún otro de fecha anterior por el cual se transmita o grave la propiedad
del mismo inmueble;
Art. 302.- Las inscripciones no se extinguen respecto de terceros sino por su cancelación o
por la inscripción de las transferencias del dominio o derecho real inscripto a nombre de
otras personas.
Principio de Prioridad excluyente.-
El Registro no limita su efectividad a la simple publicidad y a la

oponibilidad frente a terceros de los actos inscriptos, sino que a partir de dicha
inscripción, proscribe no podrá inscribirse otro de fecha posterior, en relación al mismo
inmueble ya inscripto.
En consecuencia, la inscripción permite ejercer derechos retroactivamente a

partir de la fecha de aquella a favor de quién se halla inscripto. Y si esto fuera así,
ya hubiera tenido otro desenlace con la creación de un Tribunal contencioso
registral.
Es decir que, la finca inscrita concede a su titular registral una acción

imprescriptible para reclamar la exclusión o cancelación de otro inmueble inscripto
posteriormente.

En efecto, ROCA SASTRE, define el Derecho real, como “un derecho

subjetivo que atribuye a su titular un poder que entraña el señorío, completo o menos,
sobre una cosa, de carácter directo y excluyente, protegido frente a todos, sin necesidad de
intermediario alguno.
El derecho real supone siempre una relación inmediata entre la persona y la

cosa o lo que es lo mismo una potestad directa sobre la cosa sin necesidad de
intervención de persona alguna.
El Derecho real es el prototipo de los derechos absolutos porque puede

ejercitarse y hacerse efectivo frente a todos (erga omnes). El Derecho real, como todo
derecho subjetivo, está integrado por una serie de facultades que la norma
atribuye a su titular.
Derecho que implica un poder sobre una cosa; son derechos de exclusión,
pues su función se reduce al conceder al titular el poder de no ser perturbado por
nadie en el desenvolvimiento de su libre actividad con la cosa.
Facultad de Exclusión: tiene dos aspectos, uno preventivo y otro represivo. Que
evite la intromisión de un tercero (cercar la propiedad). En los casos de
perturbación del derecho real dispone de la acción reivindicatoria para recupera la
propiedad y los interdictos para defender la posesión.
Pero porqué aún en aquellas condiciones irregulares (superposición de

títulos) se inscriben; suponemos que al no disponer el registrador de una prueba
fehaciente del hecho no se podrá negar sin fundamento alguno a su registración.
Como también, señala Antonio Manzano Solano: “La solicitud de inscripción,
como impulso procesal, es siempre necesario, pues el Registrador, no actúa de
oficio” (Pág. 509 Tomo II).
Facultad de Preferencia o prioridad: los derechos reales concedidos por el mismo

titular, de la misma naturaleza e incompatibles entre sí, el adquirido anteriormente
prevalece y excluye al posterior (se conoce bajo el aforismo prior témpore potior iure)
primero en el tiempo, preferido en derecho, que para el Profesor Díez Picazzo, es el
típico caso de la doble venta.
Principio de Especialidad: En el Registro de Inmuebles rige, respecto a la

determinación física del inmueble, el principio de especialidad en los términos del
COJ.

Art. 278, Inc. b) la naturaleza, situación, medida superficial y linderos de los inmuebles
objeto de la inscripción.
1. Por razón del objeto.- El objeto del derecho real es generalmente una cosa corporal,
específica y determinada.
2. Por su duración y causas de extinción.- El Derecho real, según señala el Profesor

Díez-Picazo, tiene por lo general naturaleza perpetua, se confirma y consolida por
su ejercicio, si bien por recaer sobre cosa determinada se extingue cuando
desaparece ésta.
Principio de Tracto Sucesivo o Continuo: A este principio se la concibe como

“presupuesto esencial del procedimiento registral y como principio de orden
registral.” Se trata de que la cadena de transmisiones se produzca de modo
continuo, que el historial del predio se produzca ordenadamente.
El tracto sucesivo, constituye un principio registral de carácter formal,

dirigido a la correcta ordenación y correlatividad de los asientos, integrado por los
principio de identidad y continuidad registral. Se halla establecido en el Código de
Organización Judicial (Ley Nº 879/81):
Toda inscripción deberá contener, bajo pena de nulidad, lo siguiente:
Art. 278. Inc. f) El nombre, apellido y domicilio de quien procedan inmediatamente los
bienes o derechos que se deba inscribir.
En otras legislaciones, donde el sistema requiere o determina la existencia

de un Catastro, como requisito indispensable del Registro Inmobiliario, la división
de estos Sistemas Registrales confluye en dos clases:
a) Sistema registral "negativo".

Este control se lleva mediante contratos privados, o bien, el estado lleva un
control en forma de un registro de los actos o contratos jurídicos, otorgando en
unos casos una seguridad parcial o imperfecta, de allí que es llamado sistema
registral "negativo".
Corresponde igualmente a este Sistema, por cuanto el Registro no exige la

existencia de un Catastro, y la descripción del inmueble no se hace en base al

catastro, pues lo que se inscribe en el Registro es el instrumento o título donde

aparece una transacción inmobiliaria; registrándose asimismo las mutaciones
físicas que se operen a partir de aquella inscripción.
Sin embargo, la publicidad tiene sus propias limitaciones, ya que cumple de

forma imperfecta la función de un registro de fincas, por carecer de un medio
efectivo de control de la identidad del predio que accede el registro.
b) Sistema registral Positivo.

Estos, se caracterizan por la existencia de un Catastro físico, el cual es un
elemento previo e indispensable para el Registro de los derechos, cuya validez y
legalidad es garantizada por el Estado, pues se han realizado una investigación
completa de ellos, proporcionando a su vez prueba de los derechos sobre los
inmuebles.
En estos casos, se da una completa seguridad, que por esta razón es llamado
sistema registral "positivo". Tal es el caso del Sistema de Acta Torrens, que
comprende todo un procedimiento, y que a su vez facilita a todo aquel que se crea
con derecho sobre el inmueble para que ocurra ante los tribunales
correspondientes.
Dicho procedimiento incluye notificaciones al público sobre las pretensiones

del solicitante.
Si la oposición no existe, o existiendo es rechazada, o habiéndose ventilado

resulta victorioso el solicitante, se procede a la inscripción; entregándose al
propietario un título que se caracteriza por su firmeza (indiscutible) e
irrevocabilidad, existiendo incluso un fondo de garantía para indemnizar aquellos
que resulten perjudicados por algún error oficial, por ejemplo, cuando se extiende
un título a alguien que no tiene derecho alguno sobre el inmueble.
Este sistema llamado TORRENS en memoria de su creador Sir Richard

Robert Torrens, tiene vigencia, con mayores o menores variaciones en Nueva
Zelanda, Inglaterra, algunos Estados de Norteamérica, Brasil. En este sistema la
inscripción es CONSTITUTIVA.
El que quiere inscribir un inmueble tiene que presentar dos cosas: Un plano
hecho por un profesional, con todos los detalles del inmueble y

la documentación que le da el derecho sobre dicho inmueble. Ambas cosas son

revisadas; el plano lo revisan agrimensores y las documentaciones, los Abogados.
Se anuncia por edictos la intención de inscribir el inmueble y si nadie se

opone, se proceda a la inscripción. Contra el contenido del registro no puede
prosperar acción alguna, de modo que la fe pública registral está incrustada en el
título. La expedición de este representa el punto final de las diligencias
preliminares.
Dos notas fundamentales destacan el sistema australiano:
a) en primer lugar, el título es expedido por el Estado y sirve para acreditar la

realización de un acto traslativo del dominio por modo originario;
b) el título expedido por el Registro es inatacable de manera que la protección que

brinda la institución es absoluta. El título de dominio hace fe en juicio de su
contenido al mismo tiempo que constituye prueba suficiente de que la persona
nombrada en él es el verdadero titular de los derechos respectivos.
En conclusión, puede decirse que es el Catastro Jurídico o Elemento Jurídico

del Catastro el que facilita el control y determinación de los derechos sobre la
propiedad inmueble.
Podría decirse que uno de los puntos más débiles de los sistemas registrales,
reside precisamente en la falta de unas bases graficas que definan y delimiten con
precisión el objeto del derecho de propiedad.
Por tanto, la coordinación de la información existente en ambas instituciones

resulta indispensable para una mejor identificación de los inmuebles y una más
adecuada prestación de servicios a los ciudadanos y a las Administraciones.
Conviene así, también distinguir los sistemas registrales en orden a la

coordinación existente entre el “Registro de la Propiedad y el “Catastro”, que en
realidad son grados de desarrollos de los sistemas registrales, y responden a las
estructuras jurídicas de los países que las implementan.
La siguiente clasificación nos reporta Chico y Ortiz sobre los diferentes

sistemas legislativos en orden a la coordinación que se mencionan:
 SISTEMAS DE COORDINACIÓN PERFECTA. En algunas legislaciones, la

inmatriculación se lleva a cabo tomando como base los datos físicos catastrales.

Algunos Códigos ordenan que la inscripción y descripción de cada inmueble en el

Registro se realice una vez levantado el plano sobre la base de una medida oficial.
Esta medida la realiza el catastro, que remite al Registro los planos
correspondientes.
Dicho sistema responde a las características del Sistema Alemán. Fueron, en

rigor, los primeros en desarrollar la publicidad registral y en adoptar como
organización en los libros de inscripción el folio real, que no es más que reservar
una página particular de los libros para el historial de cada inmueble.
Se sustenta en dos principios fundamentales: El Catastro y el Registro

Territorial; el primero representa el aspecto físico de la propiedad o sea la
descripción material de la tierra y el segundo, revela el aspecto jurídico de la
propiedad.
Es decir que se inscribe la finca con sus características, para una efectiva
transmisión se requiere la inscripción, de ahí su carácter constitutivo, existiendo
con ello mayor coincidencia entre la realidad y el registro, lo que significa que toda
transmisión del dominio o declaración de derechos es nula si no consta su
inscripción en los registros públicos, publica derechos no actos.
Es un sistema de inscripción constitutiva. Está basado en el sistema de folio real

y en el principio de especialidad. Se practica como ya dijimos el folio particular de
la finca, que significa que cada inmueble y sus sucesivas trasmisiones tienen un
número inicial de finca que no se pierde a menos que se cancele o se produzcan
modificaciones que la hagan desaparecer.
La formalidad de la inscripción es registro sine qua non para transferir la

propiedad y constituir derechos reales. El derecho inscrito concede a su titular
acción imprescriptible para reclamar el bien. La inscripción tiene valor absoluto.
Porque goza del principio de prioridad, que está determinado por el tiempo de
inscripción, excluyendo a otros derechos.
a) Principio de especialidad. El sistema es de folio real (con excepción de

Wtirttemberg, donde las diversas fincas de un mismo propietario en una misma
Oficina registral pueden inscribirse en una hoja común). Abren hoja registral el
dominio y el derecho de superficie. A la eficacia del principio de especialidad
ayuda la existencia de un buen Catastro, propio de cada uno de los Estados.

El principio de especialidad descansa en la finca inmatriculada (a cada finca

un folio), en el derecho o derechos inscritos sobre la misma y en el titular de ellos
(siendo estos dos últimos aspectos lo accidental). La propiedad real responde a su
concepción de carácter social, no hay clandestinidad con respecto a la misma, su
inscripción ha entrado pública y solemnemente a la vida registral, por lo que hay
una determinación precisa de su extensión y límites.
b) Principio de fe pública. El Código Civil alemán (parágrafo 892) consagra la

presunción de integridad y protección inatacable «en beneficio del que adquiere
por negocio jurídico un derecho sobre una finca o sobre un derecho de la finca
gravada».
 SISTEMAS EN VÍAS DE COORDINACIÓN. Se incluyen distintas legislaciones que

contienen un amplio abanico de medidas en orden a una coordinación todavía
inalcanzada. Esto permitía, que la inexistencia de una coordinación entre el
Catastro y el Registro de la Propiedad haga que sus informaciones no guarden
correspondencia alguna.
En nuestro caso, hasta la fecha no existe en la legislación nacional un vínculo de

coordinación expreso, entre el Servicio Nacional de Catastro –sólo por dar un
ejemplo- y el Registro Público de la Propiedad, sobre la base normativa de relación
conjunta o integrada de información inmobiliaria, en cuanto a los datos físicos y
jurídicos.
Vale decir que, para el Sistema Nacional prácticamente, ambas entidades no

establecen mecanismo de correspondencia, salvo el texto de la Ley N° 125/91,
perteneciente al párrafo tercero de la norma impositiva del Art. 65.- no existe desde
luego más que una medida de “facilidad de acceso”, que se traduce de modo
particular:
“La Dirección General de los Registros Públicos, facilitará la actuación permanente de los
funcionarios debidamente autorizados, para extractar de todas las escrituras inscriptas los
datos necesarios para el empadronamiento y catastro”.
La norma, sólo alude “la actuación de los funcionarios de Catastro”, y no el

mecanismo de coordinación interinstitucional, centrado en el marco de relación
jurídica entre CATASTRO y REGISTRO como el medio más idóneo de una

“coordinación Plena”, sobre la participación conjunta de los funcionarios de ambas

instituciones dentro de un sistema legislativo de coordinación de actividades
comunes.
Estamos en presencia de aquellos sistemas registrales donde la seguridad

jurídica en el tráfico social de bienes inmuebles, no reside precisamente, en los
asientos registrales, sino en la base de datos físicos de un buen catastro.
Señala, un connotado Notario español, Núñez Lagos: “La Ley puede crear un
derecho y darlo por existente. Pero esto no lo puede hacer con un pedazo de la corteza
terrestre. Es posible la existencia en el Registro de una finca fantasma. Y esto,
porque el Registro, no puede garantizar los hechos de la realidad jurídica....... Como
en todos los registros hay errores...
Lo esencial de un registro es que se apoye en un buen catastro con el que debe guardar
constante relación. Hay que conseguir la exactitud y la integridad del hecho para
dotarlas de eficacia jurídica.”
HERNÁNDEZGIL47, en su “Introducción al Derecho Hipotecario”, expresa “Como

en nuestro sistema las fincas no se describen en el Registro teniendo en cuenta los
datos del Catastro, no hay correlación ni uniformidad entre las descripciones que
constan en ambas oficinas.
Respecto a la exigencia legal en España, sólo exige aportar certificación

acreditativa del estado actual de la finca en el Catastro [...]. Esta falta de conexión y
enlace entre el Registro y el Catastro es una de las más acusadas imperfecciones de nuestro
actual sistema inmobiliario, que garantiza la existencia de los derechos reales, pero no la
existencia del inmueble, soporte de aquellos, ni sus circunstancias integrantes,
edificaciones, plantaciones, cabida, calidad, etc.
Una de las características que tradicionalmente han diferenciado los

sistemas registrales iberoamericanos, es la diferencia entre aquellos donde la
llevanza del registro de la propiedad se produce por la Técnica del Folio Real,
frente a sistemas donde la llevanza es por la Técnica del Folio Personal.
47
Francisco; Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1963, pág. 123. (*) Ley Hipotecaria Española.

La experiencia ha demostrado que aquellos sistemas gestionados por el

sistema de folio real son más eficientes en la gestión de la publicidad inmobiliaria.
Con la técnica del Folio Real, los asientos no se dispersan, por eso los derechos se
concentran en un solo juego de minutas.
En la práctica afín al catastro, la ejecución del folio real significa: “abrir una
hoja o ficha catastral, estableciendo la existencia real de su ubicación (Plano de mensura),
tomando sus medidas reales y linderos, directamente en el terreno”.
Es conocido como el Principio de especificidad o de Geo-determinación,

porque es realizado por geómetras donde se propicia la más completa
individualización y descripción del inmueble.
Sin embargo, la realidad actual es que, en nuestro país, no existe una

concordancia entre la finca registral y una parcela catastral creando multitud de
problemas tales como la aparición de fincas inscritas varias veces, presuntos
excedentes de dominio público sobre el dominio privado, inexactitud de linderos o
dificultades para identificar los límites legales.
Recordemos que el Catastro del tipo fiscal, no delimita las propiedades en el

terreno, mucho menos en la cartografía, sino que es básicamente una declaración
del mismo propietario o descripción textual de su escritura, a veces alejada, de los
límites legales de una propiedad, usualmente gestionada por las Escribanías.
La ejecutividad del catastro fiscal es de carácter declarativo, y de finalidad

impositiva (se conforma, integra y mantiene con la información municipal, notarial
y registral), y tiene como unidad inmueble la parcela (como el objeto tributario).
En tanto que, en el catastro geométrico de la República, se realizan las

mediciones en el terreno, y es de carácter gráfico, representativo de la existencia
real, cuyo informe pericial establece la ubicación y dimensiones inmobiliarias,
aportando certeza al dominio, en relación directa con los datos de la finca registral.
Conforme el principio de especialidad registral, en los términos que

preceptúa el COJ, es sin lugar a dudas indispensable a la hora de identificar,
ubicar, describir los inmuebles, que exista la debida coordinación entre Registro
Público y Catastro, a fin de garantizar los derechos de sus propietarios.
 SISTEMAS DE FUSIÓN DE AMBAS INSTITUCIONES. En este grupo se tienen

sistemas en que el catastro y el registro están unidos en una sola Oficina. Tal el

caso de los países bajos, más específicamente en la legislación de Holanda, que de

una vinculación normativa inicial entre el Catastro físico y el Registro de
inmuebles, actualmente tiene unificado ambos órganos, en un solo registro
público, consolidado en normativas expresas de carácter civil.
"El 'Kadaster' holandés es una moderna institución que ha logrado un alto

grado de desarrollo técnico. Está en la línea de los sistemas que aúnan registro y
catastro, como ocurría ya en Alemania y ahora ocurre en Italia". La siguen los
sistemas más avanzados, como son los de Alemania, Suiza, Austria y Australia.
Si hemos de encuadrar al “Kadaster” holandés en un sistema de registro,

deberíamos encuadrarlo en el grupo de Registros de influencia germánica: la
inscripción es constitutiva y juega en él el principio de fe pública registral (si bien,
de implantación reciente). La rapidez en la práctica de las inscripciones, gracias al
desarrollo de las nuevas tecnologías, y la perfecta coordinación entre la realidad
física y la registral han reforzado la protección del tercero en Holanda. (Registro
holandés y catastro).
En el derecho Alemán y Suizo y, en general donde el principio de

especialidad se apoya en el Catastro físico, la historia registral del inmueble
corresponde a su identidad física y jurídica de tal manera que responde a un
concepto estricto su denominación de “FOLIO REAL”.
Tenemos, que los efectos jurídicos de la inscripción se hallan condicionados

por la determinación exacta del inmueble, derechos reales creados sobre él y su
titular, situación que es facilitada con la elaboración de un Catastro Jurídico.
Este principio es de enorme importancia para la organización y

administración de los Registros, decíamos que según se aplique o no, los Sistemas
Registrales pueden clasificarse en: a) de Folio Real y b) de Folio Personal.
A diferencia de nuestro sistema registral inmobiliario que no se basa en la

medición ejecutada en el terreno por el Catastro, porque no descansa sobre las
hojas fundiarias del catastro del sistema alemán, que materialice los límites físicos
de sus derechos, esto hace que sus normas sean de carácter más bien preventivas, y
no precisamente efectivas.
Reglamento General Técnico Registral.-

ACORDADA N° 1033 del 28 de diciembre de 2015. QUE APRUEBA EL

REGLAMENTO GENERAL TÉCNICO REGISTRAL DE LOS REGISTROS
PÚBLICOS.
Que, en fecha 16 de junio de 2015 se autorizó la puesta en vigencia del Manual de

Procedimientos o Reglamento General Técnico Registral por el término de seis meses, sujeto
a ajustes posteriores.
La Directora General de los Registros Públicos, Abg. Y N.P. Lourdes González elevó a
consideración de esta máxima instancia judicial el proyecto del Manual de Procedimientos
Registral en el cual se introdujo propuestas que son consideradas viables desde el punto
jurídico y técnico.
En consecuencia de todo lo referido, resulta necesario aprobar el mencionado reglamento

cuya vigencia temporal o transitoria fenece el 31 de diciembre de 2015.
Que, la Corte Suprema de Justicia tiene atribuciones para dictar todos los actos que sean
necesarios para la mejor organización y eficiencia de la administración de justicia, de
conformidad con lo dispuesto por el Art. 3° inc. b) de la Ley N° 609/95 que organiza la
Corte Suprema de Justicia;
Como se podrá apreciar la máxima autoridad judicial, esta vez no la aprobó

basado en el Art. 29 Inc. a) en ejercicio de su potestad de superintendencia, que le
corresponde (según el C.O.J.), sobre las oficinas dependientes del Poder Judicial,
como en otras ocasiones.
Existen marcadas dudas, cuando se introduce, el caso en particular de la

mesura judicial, que los ministros de la Corte consideran viables desde el punto
jurídico y técnico, pero sin la debida tipificación legal, atinente a la caracterización
prevista en el sistema registral inmobiliario (Art. 269.- de los derechos reales y sus
modificaciones o extinciones sobre inmuebles).
En la actualidad el Registro de la Propiedad está procediendo a la

Matriculación de los inmuebles sobre la base del Reglamento y cuyo Art. 173.-
Mensura Judicial; textualmente refiere.
En los registros de inmuebles se tomará razón de las mensuras judiciales sobre la

modificación física de los inmuebles en cuanto a superficie, medidas y linderos.

No obstante que, ante la falta de un sistema catastral plenamente operativo

y fiable que viabilice su levantamiento en campo, por cierto, el problema seguirá
latente.
Es por tanto inviable, la inclusión en el Reglamento general de la toma de

razón de la “Mensura Judicial”, cuando subordinado a la Ley 879/81 C.O.J., sin el
rigor y previsión normativa de la misma ley, previene la inscripción de la misma,
no concerniente a un acto o documento inscribible.
El acto inscribible comprende a los derechos reales sobre inmuebles y no

cabe excepción alguna, siendo nefasta la inclusión de las diligencias y planos de
mensura aprobados por la autoridad judicial, asimilándolo al título de dominio.
Es evidente el error conceptual en el que se cae, cuando no existe

precisamente modificación del derecho o mejor no hay cambio de titular conforme
la regla que establece el Código de Organización Judicial y en particular en los
artículos 302 al 305.

MÓDULO III
1.- LOS SISTEMAS CATASTRALES
Caracterización
Para un mejor alcance conceptual del tema vamos a empezar
preguntándonos consiguientemente: ¿Qué es un Sistema? En líneas generales, el
diccionario de la lengua Española señala que, un sistema, es un conjunto de cosas o
elementos que articulados entre sí forman un todo; o bien un conjunto de reglas
ordenadamente relacionadas entre sí contribuyen a un fin, a un objetivo.
Ahora bien, sobre qué es un Sistema Catastral, vale traer la cita del autor de
varios volúmenes del Catastro, el Ing. H. Karl Dobner, quien nos aporta la
siguiente definición:
“Un SISTEMA CATASTRAL48 es un Registro de los inmuebles incluyendo

tierras, mejoras y sus derechos, establecidos metódicamente en toda una entidad”.
En términos estrictos, un sistema catastral, es orgánicamente un registro de

las parcelas y los valores de la tierra y sus propietarios, que tradicionalmente
integra datos físicos, económicos y jurídicos, establecidos (originalmente con
propósitos impositivos), sobre las unidades inmuebles de un país, o de un
determinado territorio de manera a cumplir con los fines asignados por ley.
La integración de los datos físicos y económicos, se da mediante un acabado

procesamiento colectivo de la información sobre la tierra y sus derechos,
levantados de un modo coherente, conforme a planos de su distribución y
ubicación territorial, sujetos a ciertas reglas técnicas establecidas para el efecto.
Así tenemos, por un lado el componente tierra – el inmueble en su aspecto

físico – y las mejoras instaladas en el terreno, como factores de apreciación
48
Los Sistemas Catastrales y las Leyes: GEOINFORMATICA, Ing. Horst Karl Dobner Eberl –Compilador- Primera edición: Agosto
de 1982, Editorial CONCEPTO, S.A. –México D.F.- “El éxito de un sistema catastral no depende de su nivel de sofisticación legal
o técnica, sino de su capacidad para proteger derechos sobre la tierra de forma adecuada y para posibilitar el comercio sobre
esos derechos en forma eficaz, fácil y rápidamente, con seguridad y bajo coste…”* * Declaración de Bogor (UN-FIG, 1996).

económica concurrente, y el otro aspecto, el dominio o la propiedad que determina

la relación jurídica de la persona titular con el inmueble.
SISTEMA CATASTRAL
PROCESOS CATASTRALES
FORMACIÓN ACTUALIZACIÓN
L R
E E
V L
A E
N V
T A
A
P
A
R
C
E
L
A
SITUACIÓN DE DERECHO
HECHO REAL FINES
ADMINISTRATIVO
ECONÓMICO
PLANIFICACIÓN
URBANA
RESTRICCIONES DE
USO

MANTENIMIENTO CONSERVACIÓN

Concepto
UN SISTEMA CATASTRAL27.
Es consecuentemente, partiendo siempre del esquema montado

precedentemente, una completa entidad que, mediante una serie de elementos
formadores de la información inmobiliaria, proporcionan una descripción exacta y
actualizada de todos los derechos y/o restricciones sobre la tierra reconocidos y
establecidos por la ley. Conforme la disposición que adopta el Sistema Catastral
“Geométrico”, por acto de levantamiento y/o registración gráfica cuya ejecución es
el siguiente:
La Información Cadena (transforma en datos confiables/oficiales) índole:
Económico Cerrar la base de datos Geométricos
Físico-territorial-legal
Base de Datos
Jurídico Ambiental
Para acceder a un Catastro Multifinalitario se parte de un catastro de datos

básicos geométrico-parcelario, inicia en relación a los tres aspectos de la
información, estableciendo obligaciones en la provisión de datos de interés
catastral de los llamados “Auxiliares del Catastro” y demás agentes proveedores
de la información.
Se establecen ciertas obligaciones en carácter de cargas sectoriales, público y

privado en este último asignando responsabilidades a los profesionales; como el
caso de los Agrimensores, Peritos tasadores, y Oficiales tal el caso de los
43
Un Sistema de Información Catastral: “Es un conjunto ordenado de procedimientos para proporcionar información
sobre la individualización y característica de la propiedad inmobiliaria abarcando sus tres componentes”.

rematadores, entre otros profesionales de la construcción que se vinculan a la

actividad catastral mediante los llamados procesos catastrales.
Si hablamos de un Sistema de Información territorial como la integración

organizada de hardware, software y datos catastrales geo-determinados, diseñados
para la captura, almacenamiento, gestión de análisis y despliegue de información
con el objetivo de satisfacer las necesidades de los usuarios y de ser una
herramienta eficiente para la administración de datos.
Reglas y/o principios básicos.

En realidad, no existe formula general para responder a dicha premisa. Ellas
más bien corresponden a la legislación nacional de cada país, determinar
internamente cual es el sistema más adecuado para la formulación de sus reglas, en
la consecución de los objetivos básicos según el tipo de catastro a implementar.
No obstante, las diferencias existentes entre los sistemas de numerosos

países que operan sistemas de registración de tierras (derechos, de escrituras y/o
títulos) existen ciertas Reglas que los rigen (principios para otros autores), y que
tienen expresión normativa, porque son su razón de ser, convirtiéndose en
herramientas eminentemente prácticas, que necesariamente deben realizarse.
Principio de la legalidad:
Para la mayoría de los autores, la Prescripción de Legalidad es más que una
mera regla, en razón de que la base de todo sistema catastral radica exclusivamente
en la ley, dado que sin una ley que determina el sistema, no es posible su
implementación y mucho menos establecer el proceso de su formación homogénea
(cómo se genera la información de un modo coherente), y de cómo se mantiene la
unidad del sistema.
En efecto, para que el catastro cumpla con sus objetivos es necesario, en

primer lugar: contar con datos correctos y confiables; en segundo término – debe
estar ligado a la Red Geodésica Nacional; y finalmente – la actualización de sus
datos debe ser constante como permanentes (periódicos). Por lo que constituye el
más importante “Principio en materia de Organización del Catastro”, y con esta
particular premisa, vale citar lo siguiente:
a.- Principio de Especificidad o de Geo-determinación catastral. La actividad

catastral es netamente de especialidad con referencia al objeto de posesión y dominio,

y de característica multidisciplinaria. Así el proceso catastral permite desarrollar

con precisión geodésica, la ubicación física (ubicación absoluta en el espacio), la
naturaleza de la parcela (urbano/rural), sus linderos, medidas lineales y superficie.
Generando al mismo tiempo, el plano de su existencia real y de las características
materiales de la finca.
Este principio también es conocido como de integridad catastral respecto

del inmueble que se presenta para inscribirse en el Registro de la Propiedad y
requiere que la descripción física resulte congruente con el título (evitando
confusiones). Para el catastro constituye un elemento más de la geo-determinación
técnica del inmueble.
b.- De la Publicidad: El catastro corresponde a la esfera del derecho público, siendo

por ello accesible la información para quien tenga un interés legítimo en obtener
datos.
En nuestro caso, por determinación expresa de la norma constitucional
(Art. 135) Habeas Data: “Toda persona puede acceder a la información y a los
datos que sobre sí misma, o sobre sus bienes, obren en registros oficiales o privados de
carácter público, así como conocer el uso que se haga de los mismos y de su finalidad”.
Idénticamente consigna, el Art. 28. Del Derecho a Informarse.- “Las fuentes

públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y
sanciones, a fin de que este derecho sea efectivo”.
Corresponde al principio de Publicidad registral, en cuanto es un medio de

acceder a la información de sus asientos (conocimiento de los Derechos reales
sobre inmuebles) y de protección a terceros, en tanto que con la publicidad del
catastro se garantiza la existencia misma de la cosa como objeto del derecho real.
Como entidad pública, “el Certificado Catastral constituye el documento

básico del sistema” (léase que al menos así refiere el Decreto Nº 14.956/92).
c.- Reglas de inscripción Inmobiliaria: Cuando la misma norma del sistema declara
obligatoria la inscripción de todos los bienes inmuebles de un territorio. La que
según su organización, determina también su procedimiento. Así el procedimiento
de inscripción puede resultar, en Fichas o Folio real, LIBROS de inscripción
Inmobiliaria e índices de propietarios.

d.- Reglas del Avalúo: Dicha regla establece el método de avalúo, factores a tener
en cuenta, coeficientes aplicables, y cuya tabla de cálculos permite al propietario
conocer directamente el alcance del valor atribuido sobre sus datos y el gravamen
que pesa sobre su inmueble, lo cual posibilita al titular solicitar la rectificación del
avalúo cuando no coincidan con los mismos atributos de su inmueble (una vez
notificado).
e.- Reglas de Revisión: Es más bien consecuencia de la regla anterior que permite
al propietario impugnar mediante la revisión administrativa de aquellos datos que
fueron procesados, pero se considera inaplicable por el tratamiento asignado en su
caso y que, ameriten la conversión al sistema métrico (Ej. de inmueble urbano
brindado al inmueble rural).
3. LAS UNIDADES CATASTRALES.

Todo sistema dispone de reglas propias de su organización, y en la
definición de sus elementos básicos se adoptan un paquete de medidas técnico
administrativos que entre otras son las que corresponden a las llamadas “Unidades
Catastrales”, como las siguientes:
Unidad Orgánica: Se denomina así a la extensión del territorio o el área geográfica

que abarca el levantamiento del catastro, hasta donde sea aconsejable integrar un
paquete o conjunto de elementos documentales y de manera tal, que la cantidad de
información contenida, no vaya en detrimento de su eficiencia. Ej. División de
zonas.
Unidad de Cálculo: se denomina así al Sistema de medición utilizado para la

determinación práctica de la extensión territorial del inmueble respecto de la
expresión de la superficie, en nuestro caso se adopta el sistema métrico decimal, así
los inmuebles rurales se expresan en Hectáreas, y los solares urbanos en metros
cuadrados, al cual podemos asignarle un valor uniforme.
Desde un punto de vista práctico, la misma es tenida también como unidad

de avalúo.
Es así como podemos integrar el paquete o conjunto de valores unitarios

posibles de aplicar en el avalúo de la tierra, según sea la naturaleza y

características de los distintos elementos que deberán considerarse en el avalúo a

practicar.
El Catastro francés implantado por la Asamblea Constituyente de la

Revolución Francesa en 1791 optó por el sistema métrico decimal con
fundamentos geodésicos como sistema más racional de medición del territorio (es
decir, el metro es la diez millonésimas del cuadrante terrestre que es la distancia
del Polo al Ecuador). Por primera vez en Europa, se empleó la técnica de la
triangulación.
Unidad de Conservación: Los datos contenidos en la organización (tomado como

base de su formación) requieren que sean permanentemente actualizados.
Siendo la unidad de conservación aquella extensión territorial que

comprende una o varias unidades orgánicas, para que sea posible mantener un
adecuado servicio de actualización.
Unidad Inmueble Catastral: Se denomina así a la superficie o el área objeto de

posesión y dominio, o porción de tierra consignada en los respectivos títulos de
dominio, que conforme a nuestra legislación catastral se denomina “parcela”, aún
cuando el término predio se usa como sinónimo. Ejemplo, la Ley de Catastro de la
Ciudad de Asunción, utiliza la denominación de “predio”.
En tanto que para el Registros de la Propiedad la unidad básica del Sistema

Registral se denomina “Finca” (no existe una definición normativa, pero se
entiende que corresponde a la terminología que utiliza la Código Civil sobre un
bien inmueble).
La legislación civil, denomina “inmuebles por naturaleza” las cosas que se

encuentran por sí inmovilizadas, como el suelo y todas las partes sólidas o fluidas
que forman su superficie y profundidad.
En tanto que denomina “inmuebles por accesión” las cosas muebles que se
encuentran inmovilizadas por su adhesión física al suelo, de carácter permanente.
Apelando a la reiterada frase de algunas escrituras públicas, en que se dice: “Con
todo lo en él clavado y plantado”, en alusión directa a las mejoras existentes,
término a su vez vinculado a las construcciones erigidas, interesándonos para el
efecto la tipificación de los materiales que las componen dese la proyección del
Catastro fiscal.

LA PARCELA:
Definición normativa catastral y complementaria.

La acepción que establece la disposición catastral el D/L Nº 51/52 respecto a
la unidad inmueble catastral la recoge el Art. 82, que considera “parcela” la fracción
de tierra expresamente consignada en los respectivos títulos de dominio, vale decir los
derechos de propiedad sobre un bien inmueble, describiendo literalmente los
límites físicos del terreno.
Para los efectos del catastro fiscal, el decreto reglamentario Nº 14.956, del 24
de septiembre de 1992, las amplia por medio del Art. 27º.- y denomina PARCELA a
la unidad inmueble, individualizada, deslindada y dimensionada en función de
sus características geométricas, jurídicas y económicas.
Considera “Parcela” la fracción de tierra consignada en los respectivos

títulos de dominio, planos de mensura debidamente diligenciados y aprobados
(instrumentos públicos), declaraciones juradas de inmuebles (brindadas en la
forma y condiciones requeridas por el Servicio Nacional de Catastro).
Sabemos que, por disposición de la norma civil, el derecho de propiedad

comprende las dimensiones del título, y según esto, la delimitación de lo que es un
inmueble por el catastro geométrico con respecto a otro colindante se define, según
la propia delimitación jurídico-civil de la extensión objetiva de un concreto derecho
de propiedad o de copropiedad.
Propiedad Horizontal: así también en el caso de inmuebles sujetos al régimen de

propiedad por piso y departamento, se considera como parcela el conjunto del
inmueble (terreno y mejora), y como sub-parcela, cada una de las unidades que la
compone.
4.- LOS PROCESOS CATASTRALES

Los llamados “procesos catastrales” corresponden a aquellas disposiciones
instrumentales, dado que contienen reglas encaminadas a un fin determinado. Así,
cuando prescribe la “formación del catastro”, ésta tiene por fin obtener la
información básica de los bienes inmuebles, en sus tres aspectos más conocidos:
físico, económico y jurídico.

En su sentido más general, el término proceso indica ya la idea “dinámica”

de algo que se mueve hacia un determinado fin, que conduce a una determinada
meta.
Cuando se señala que el catastro consiste en una actividad dinámica, es en

alusión directa a los constantes cambios que se operan en los inmuebles y que
deben ser atendidos o llevados en tiempo y forma, respecto a las mutaciones
físicas, económicas y jurídicas que van sufriendo con el transcurso del tiempo.
Por lo tanto un catastro levantado dentro de ciertas prescripciones técnicas,

es el resultado de un conjunto de actividades necesarias para la formación de una
base de datos, el consecuente mantenimiento de la información y la actualización
del catastro.
Este conjunto de actividades técnicas-legales y operativas conforman los

denominados procesos catastrales que a continuación se describen.
Formación Catastral
Definición y Naturaleza.
El Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” adscripto al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público de Colombia, dispone de la Resolución que reglamenta
la Formación y conservación del Catastro Nacional Colombiano, en los siguientes
términos.
Art. 28.- “Es el Proceso por medio del cual se obtiene la información correspondiente a los
predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos
físico, jurídico, fiscal y económico, con el fin de lograr los objetivos generales del catastro”.
La formación del Catastro, es un proceso coherente de actividades conjuntas

que describe la realización de aquellas tareas iniciales por la cual se procede a la
delimitación del territorio nacional o sub-nacional, la confección de la cartografía
básica, las diligencias de campo para recoger la información y las tareas de
gabinete para su tratamiento, hasta llegar a la completa descripción de los bienes
inmuebles, teniendo como destino su incorporación a la base de datos del catastro
(BDC).

La naturaleza de este proceso “multidisciplinario”, contempla la dimensión

sustantiva del catastro, la que tiene que ver con la obtención colectiva de la
información inmobiliaria, en sus tres aspectos básicos: físico, jurídico y económico.
Lo que particularmente, caracteriza a este proceso, es la simultaneidad de su

mantenimiento, dado que apenas formalizado el levantamiento de sus datos, desde
ese mismo momento empieza la etapa de mantenimiento de la información
integrada en aquella base de datos.
Mantenimiento Catastral
Que consiste a su vez, en una serie de procedimientos que habrán de
seguirse para llevar en tiempo y forma sus datos a fin de procesar adecuadamente
en la BDC, las modificaciones físicas, económicas y jurídicas que se operan en los
inmuebles de un modo frecuente o diariamente en forma individual y particular.
Actualización Catastral
Por su parte, la actualización es el proceso de carácter general, llevado a
cabo periódicamente para renovar los elementos del catastro, pasando a verificar
las alteraciones/mutaciones físicas territoriales y las variaciones económicas que
pudieron haberse producido por el transcurso del tiempo (generalmente entre 10 o
5 años). Son operaciones que sirven para actualizar el catastro ya formado. Esto
conlleva relevar nuevamente los elementos formadores del catastro, a efectos de
incorporarlos orgánicamente a la base de datos inicial.
Hemos señalado que el proceso de formación catastral es consecuentemente

dinámico y no estático porque proviene de una actividad que es objeto de
constantes cambios en la titularidad del dominio de la propiedad y en la
ordenación territorial (cambios o creación de Distritos, delimitación y/o ampliación
de zona urbana), así resulta que el mapa de un país nunca es definitivo.
4.1.- Documentos del Catastro
La institución catastral, como cualquier otra organización, tanto del sector

público como privado, requiere igualmente de una serie de documentos, destinado
a la formación de sus datos, que son utilizados como piezas materiales, y en razón
a la naturaleza multidisciplinaria de la actividad que ella realiza, sirven para

cumplir con los objetivos básicos del catastro: generar información adecuada sobre la
tierra.
Dichos soportes son usualmente denominados “ELEMENTOS

FORMADORES”28; porque dan forma y sentido material a la información recogida.
Pudiendo en este orden clasificarlos en:
1) Elementos Cartográficos
El objetivo de la cartografía catastral es conseguir una información
cartográfica codificada, estructurada y dispuesta en soporte informático, conforme
a un formato de recepción de datos adecuado para su integración directa en las
bases de datos cartográficos, para la gestión del territorio y de la utilización debida
de acuerdo a su contenido.
 El mapeo catastral y sus planos parcelarios.
La información catastral se consigna en documentos cartográficos que

permiten visualizar acabadamente los límites del territorio nacional, y obtener los
planos parcelarios con su respectiva delimitación física.
La cartografía catastral es la documentación gráfica que define, entre otras

características que se consideren relevantes, la forma, dimensiones y situación de
las diferentes parcelas o fincas que integren el territorio nacional/municipal,
cualquiera sea el uso o actividad a que estén destinadas, constituyendo en su
conjunto el soporte gráfico del catastro. (Ej. Mapas de Clasificación agrologica de
los suelos y su uso).
La Cartografía Temática: Constituye el soporte gráfico del catastro,

debiendo representar en su Contenido Básico:
Aspectos Técnicos: Puntos de la Red de referencia del Catastro Rural.
28
Levantamiento catastral: es una de las fases técnicas del proceso de formación catastral que consiste en la obtención de
datos en el campo de cada uno de los terrenos y de sus propietarios en las zonas del país en las que se realiza el catastro.

Aspectos Político-administrativos: Zonificación territorial, límites inter

distritales, zonificación especial, etc. Ej. Ley Nº 5.513/2015.- Zonificación
geoeconómica.
Aspectos Físicos: hidrografía, cobertura vegetal etc.
Aspectos socio-económicos: sistema vial, unidades con fines económicos,

espacio público, uso de suelo etc.
La cartografía29 temática forma parte de lo que se denomina generalmente la

representación cartográfica, a partir de la cartografía de base (o cartografía
topográfica), que da lugar a la elaboración de cartas generales o clásicas salidas de
la cartografía matemática, y la cartografía temática, extremadamente variada.
Permite la elaboración de imágenes gráficas particulares que traducen las
relaciones espaciales de uno o varios fenómenos, de uno o varios temas.
La carta temática es un documento gráfico basado en la comunicación de

signos. Proviene del lenguaje visual. Ya se las defina como carta de inventario, de
análisis, estática o dinámica.
Estas, a su vez, deben complementarse con la información alfanumérica de

campo: correspondientes a los datos físicos, económicos y jurídicos de cada unidad
parcelaria levantada.
2) Formato Papel
La información levantada en campo, se consigna en un formulario que
usualmente, es conocida como “Ficha técnica” y que contiene la descripción en su
aspecto físico-económico, que sirve para los fines de su determinación valorativa,
debiendo además confeccionarse la “Ficha de dominio” en relación a los datos
jurídicos de la Finca y del propietario (datos de su inscripción y de su titular).
En el caso del Servicio Nacional de Catastro, la información inmobiliaria se

consigna en un documento denominado “Cedula catastral”, y es el documento
administrativo que sirve para comprobar que una parcela está catastrado, desde la
fecha de su “incorporación” al régimen y contiene los tres datos básicos para el
29
El documento de trabajo imprescindible con el cual se inicia el Proceso de Formación del Catastro, es la existencia de una
Carta del MUNICIPIO, representando los límites del territorio.

avalúo fiscal: es decir el aspecto físico, económico y jurídico (aunque muchas veces
no consta el número de finca, pero si del propietario).
Particularmente el instrumento básico del régimen de catastro constituye el

“Certificado Catastral”, como el documento administrativo de índole técnico que
emite el órgano catastral, para dar a conocer la situación física o de “hecho” de los
inmuebles en relación a su localización geográfica o naturaleza, y demás datos
físicos.
Haciendo un comparativo y a modo de ejemplo, sería como el “Certificado

de Condiciones de dominio”, que otorga la Dirección Gral. de los Registros
Públicos, en relación a su condición de dominio, es decir el aspecto “jurídico”.
3) Soporte Informático
Hoy con el avance tecnológico se habla de “Fichas informáticas”, es decir
que por medios magnéticos se trasladan directamente del terreno la información a
una base relacional de datos alfa-numéricos.
El mejoramiento de los sistemas catastrales, desde un punto de vista

gerencial pasa indudablemente por adecuar las bases de sus datos, almacenando la
información básica, procesándolos electrónicamente por medios magnéticos o
computarizados.
4) La Base de Datos del Catastro

Una base de datos es un conjunto de datos organizados de tal modo que
resulte fácil tener acceso y administrar el contenido. Es la manera más factible de
almacenar y administrar grandes cantidades de datos gráficos y descriptivos de
una porción de la superficie terrestre. La estructura más simple consiste en la
organización de datos en tablas divididas en filas y columnas. Cada fila de una
tabla representa un registro de datos que puede contener varios campos.
La base de datos catastral es una base de datos relacional en donde se

ingresa la información obtenida a través del levantamiento catastral (que
corresponde a las propiedades inmuebles identificadas en el terreno), y se
almacenan los datos alfanuméricos referidos a los inmuebles y a los ocupantes,
posibilitando el conocimiento detallado de todos los aspectos relevados en el
terreno.

Se define como un sistema de base de datos distribuidos, con un núcleo que

consisten en el catastro básico de bienes inmuebles o base catastral, que está
compuesta por:
• Carta de catastro inmueble: como la base gráfica que representa la figura

geométrica de una propiedad con relación a otras propiedades linderas en
escala apropiada; Ej. El Plano parcelario, plano manzanero o las cartas de
Secciones Urbanas.
• Base métrica: es el registro del levantamiento técnico de campo realizado

en forma de mediciones, cálculos, listas de coordenadas, archivos de
croquis, demarcación de parcela, vinculado a la red de referencia catastral
Nacional o municipal; que contiene la superficie de la parcela o en su caso
expresa la conversión al sistema métrico.
• Registro de “hecho” de parcelas: registro administrativo sobre las parcelas

localizadas e identificadas con las características más importantes; en
cuando al uso o condición agrológica del suelo y potencial (inmueble rural).
• Propietarios y derechos: individualización legal de propietarios y

obligaciones o restricciones contenidas en el Registro General de la
Propiedad Inmueble.
5) La Informatización del Catastro

Durante el desarrollo del curso nos hemos referido a la tierra como una
unidad espacial objeto de levantamiento para su completa individualización, es
decir de la determinación de sus datos físicos y la consecuente información
económica, base de imposición del gravamen, como el Impuesto Inmobiliario y
anteriormente de las Rentas Agropecuarias. Porque, particularmente, el catastro se
ocupa de dos recursos esenciales para los fines de su registración: la tierra y la
información del inmueble y su entorno.
En el año 1998 el “Proyecto Uso Racional de la Tierra” ya concretaba dos de

sus tres principales componentes, los cuales consistieron en:
1°) hacer un mapeo fotográfico de casi todo el país, la región Oriental en su

totalidad y parte el bajo Chaco, básicamente el Departamento de Presidente
Hayes, digamos como la tercera parte del Chaco.

2°) Además se hicieron algunos estudios de tipificación de suelo, y se

combinó toda esa información en una serie de mapas que fueron producidos
por el Instituto Militar de Paraguay, y que hasta hoy día sirven como mapas
de referencia de toda la agricultura y las actividades agropecuarias del país.
Se prepararon mapas de cada Municipio, con las delimitaciones de las

propiedades y hasta se hizo un estudio técnico, respecto de la estimación de valor
de mercado de cada propiedad, entonces, cuando terminó el levantamiento en el
terreno, hacia el año 2000, había estimaciones del valor de mercado de los
municipios de esos dos departamentos, y con eso se terminaron los fondos del
proyecto y se cerró, sin contar con el marco del Proyecto de Ley.
En muchas de nuestras comunidades locales, específicamente la rural,

aumenta la presión sobre la tierra, tanto como consecuencia del crecimiento
demográfico, la expansión de la frontera agrícola, como por la evolución ambiental
y ecológica. Para vigilar, planificar y dirigir ese cambio –en nuestro caso- adecuar
la estructura agraria, integrando productividad, sostenibilidad ambiental y
equidad distributiva- es necesario contar con una mayor y detallada información.
En consecuencia, la mayoría de los países han considerado necesario hacer

un inventario de sus recursos naturales y estudiar en qué forma se aprovechan o se
desperdician al no contar con un adecuado relevamiento de los mismos.
Muchos países también han estimado conveniente elaborar planes para

mejorar la agricultura y desarrollar la economía rural. Estos planes pueden tomar
muchas formas así como nuestra ley del estatuto agrario, refiere para la reforma
agraria.
Y en esto consiste, la informatización del catastro, por el cual se requiere que

el “Procesamiento de la información Catastral”, obtenidos de los levantamientos de
campo, se realice en medios magnéticos o informáticos, para poder arribar a una
“base de datos relacional e informatizados”.
Hoy día, gracias a la tecnología informática es posible almacenar una gran

cantidad de datos catastrales, constituyéndose así en un soporte vital para esta
actividad.
Así también fue posible la implementación por parte del proyecto, de un

sistema integral computarizado para almacenar, manipular e imprimir la base

cartográfica digital, mediante la instalación de un Sistema de Información

Geográfica.
4.2.- ¿Qué es un S.I.G.?30

Asimismo, es posible emprender el proceso de registros computarizados
utilizando lo que se conoce con el nombre de sistemas de información geográfica o
SIG.
Un SIG consiste en una base de datos, instrumentos gráficos y programas

para la elaboración de los datos. Utilizando un SIG es posible recuperar distintos
datos de la base de datos, o se pueden sacar datos de dos o más bases de datos y
superponerlos gráficamente en la pantalla o imprimirlos sobre papel.
Por supuesto que la tecnología es importante, para la integración de los

datos y su distribución a través de las redes locales en fibras ópticas, y dar mayor
acceso a otras organizaciones o a todos los usuarios potenciales de la información
catastral.
La característica esencial de un sistema catastral, es que se trata

fundamentalmente de una estructura de información relacional (una base de datos
alfanuméricos y gráficos), y no de un mero instrumento tecnológico.
A menudo un obstáculo, en una organización catastral, es la falta de una

política coherente de información sobre la tierra. Esto fue lo que ocurrió entonces
con el Servicio Nacional de Catastro, para obtener y poder mantener la
información sobre la tierra de la zona rural, aunque notamos, que actualmente
existen planes para mantener al día los datos, dentro del criterio normativo de la
Ley Nº 5.513/2015.
El Caso puntual del “SISTEMA DE INFORMACION CATASTRAL”
El Sistema Local o de Paraguay.

Cabe ahora mencionar como logro relevante del citado “Proyecto”, es el
producto obtenido de la informatización de los datos del levantamiento del
30
Un sistema de información geográfica (SIG), es el instrumento tecnológico que vincula la información de las bases de
datos catastrales con su localización espacial.

catastro rural de aproximadamente 41 Distritos. Así también el establecimiento de

un Sistema de Información Catastral31(SICAT).
Este proceso de informatización del catastro, se dio inicio con el PRUT, sin
contar con el marco normativo32 para el mantenimiento y su actualización, y se
encuentra a la fecha con escasa utilización, en desmedro tanto del sector público
como privado.
El SICAT fue diseñado por la empresa holandesa KADASTER, a su vez

desarrollada e implementado por el Consorcio de Ingeniería y Catastro GICAT,
siempre dentro del marco del Proyecto Racionalización del Uso de la Tierra –
PRUT-
Los datos que contiene el Sistema (una base relacional de datos

alfanuméricos y gráficos), es sobre un total de aproximadamente 120.000 parcelas
rurales provenientes del levantamiento Catastral de Campo, que fueron cargadas
al Sistema en noviembre del 2000.
Entregándose a las autoridades locales sobre los 41 Distritos los siguientes

productos:
a) Orto/foto/cartas con el Parcelario;
b) Plano Índice Parcelario del Distrito; y
c) Base de Datos Parcelario del Distrito.
Podríamos citar como ejemplo, que el país más adelantado, en cuanto a la

informatización de su base de datos, es precisamente Holanda, donde todo el
territorio tanto documental como cartográficamente ha sido mecanizado.
31
Lo que se instaló en el Servicio Nacional de Catastro no fue un “software” geodésico sino el SICAT con los técnicos de
KADASTER de Holanda, responsables del diseño (Federico Pekholtz).
32
“Un catastro implantado solamente con especificaciones técnicas, sin un soporte legal o político, ciertamente no irá a
asegurar sus objetivos”.

4.3.- El SIRGAS. ¿Por qué fue creado?

La Organización Científica “SISTEMA DE REFERENCIA GEODESICO
PARA AMERICA DEL SUR” –SIRGAS, fue creada en octubre del año 1993 en
nuestra Ciudad Capital de Asunción, con el patrocinio del Defense Mapping
Agency (DMA), la Asociación Internacional de Geodesia (AIG), el Instituto
Panamericano de Geografía e Historia (IPGH) y con el auspicio de la Dirección del
Servicio Geográfico Militar.
Los científicos de las Instituciones patrocinadoras, preocupados por los

fenómenos geodésicos, geofísicos, sus consecuencias y la falta de una definición
precisa del origen utilizado para las mediciones Geodésicas como apoyo a los
levantamientos Catastrales y Cartográficos de los países de nuestro continente,
propusieron la conformación de SIRGAS con dos grupos de trabajos GTI y GTII
para la definición del Sistema de Referencia Internacional y el Sistema de Referencia
Geodésico de América del Sur respectivamente.
Ambos grupos de trabajo se avocaron en el establecimiento de estaciones

SIRGAS en América del Sur. Presentando los resultados finales en tres años de
investigación científica, en la V reunión de SIRGAS llevado a cabo en Venezuela
del 7 al 11 de abril del año 1997.
A partir de la misma surge la siguiente interrogante: ¿Cuál es el futuro de la

Red Nacional si no se vincula a SIRGAS? Los entendidos en la materia señalan,
que:
“la Placa Continental está en constante movimiento con magnitudes bien conocidas en las
estaciones de control distribuidas en el Continente, dichos movimientos son variables entre
una estación y otra, que oscilan entre 0.02 Metros a 0.20 Metros, que en el peor de los casos
en 10 años se estaría moviendo 2.0 Metros”.
Esto implicaba que a partir del año 2012, tendríamos una Red Geodésica
impracticable para apoyo a la cartografía nacional, sin posibilidad de recuperarlo,
con los datos originales.
Nuestro país debe recalcular su Red Geodésica Primaria de 165 puntos

establecidos por el Mapping Agency (DMA), el Servicio Nacional de Catastro
(SNC) y la Dirección del Servicio Geográfico Militar (DISERGEMIL) en 1992, para
apoyo de Ortofotocartas Digitales, Mapas de Líneas y para vincular a otra red de
mayor precisión en América.

Dicho trabajo fue ejecutado en el marco del Proyecto de Racionalización del

Uso de la Tierra. Agrega que “Este nuevo cálculo debe ser ejecutado con Software
Científico (no comercial) de uno de los dos centros de cómputos NIMA/DGFI, utilizando
para ello época1.995, 433. Nuestra Red no podrá estar referido a ninguna red de
mayor precisión en el continente debido a los errores que pueden comprometer la
calidad del resultado.Las nevadas cumbres del Himalaya parecen eternas y
dormidas pero no lo están: “crecen a un ritmo anual de cuatro milímetros por la presión
de las placas tectónicas, lo que alimenta en Nepal el temor a un terremoto”. Un avance
acumulado de la placa entre tres y cinco metros es suficiente para causar un gran
terremoto. Si el empuje acumulado es de 2,5 centímetros al año, en un siglo el
avance es de 2,5 metro.
33
REVISTA DEL SERVICIO GEOGRAFICO MILITAR. SIRGAS, ponencia a cargo del Ing. Ciencias Geográficas LORENZO ANTONIO
CENTURION CARMONA (páginas 7/8, 3º Edición, 14 de junio de 1997). (32) Katmandú, 25 mayo (EFE) explicó a Efe el
geólogo Amod Mani Dixit. En el trabajo realizado en la parte sureste de la frontera boliviano-brasileña se actualizaron las
coordenadas de 24 hitos en el sistema WGS84/SIRGAS y en otra área "de difícil acceso" se reconstruyeron dos hitos en el
límite internacional.

5. Catastro Inmobiliario y Registro Público de la propiedad inmueble.
Antecedentes Nacionales
Terminada la Guerra de la Triple Alianza se crea, por ley del 3 de abril de
1871, una Oficina de Hipotecas y Registro General de la Propiedad, con el objeto de
salvar en lo que fuera posible, la pérdida de los títulos a raíz de los inconvenientes
surgidos, unida a la incertidumbre de la existencia o no de gravámenes sobre
determinadas fincas y evitar posibles fraudes.
Los primeros registros creados fueron: la propiedad, la hipoteca y el

embargo.
En 1898, con la denominada “Ley de Reformas”, se ordena inscribir no

solamente el dominio y sus transmisiones, sino también los negocios jurídicos que
constituyen, reconocen, modifican o extinguen hipotecas, usufructos, usos,
habitaciones, servidumbres o cualesquiera otros derechos reales.
La Ley Nº 325/1918, “Orgánica de Tribunales”, contempla la existencia de

un registro de la propiedad denominado Registro General de la Propiedad, para la
inscripción del dominio y la hipoteca y anotación de inhibiciones y embargos.

La vigente ley Nº 879/81, crea la Dirección General de Registros Públicos,

que dispone llevar los Registros con las mismas formalidades que los escribanos
públicos y solo harán fe aquellos en que se observen las formas establecidas en este
Código.
5.1. ¿Qué es el Registro Público de Inmuebles?

Básicamente y conforme a lo establecido en el artículo 269 de la Ley Nº
879/81 Código de Organización Judicial, el Registro de Inmuebles tiene por objeto
“la anotación de los derechos reales y sus modificaciones o extinciones, los bienes
afectados al régimen legal del bien de familia, así como la inhibición, embargo, u
otras restricciones al derecho de propiedad”. También puede definirse el Registro
de la Propiedad como la institución administrativa que tiene por objeto la
publicidad oficial de las situaciones jurídicas relativas a los bienes inmuebles.
Relacionando la historia, podemos manifestar que la institución del Registro

de la Propiedad es muy antigua. Apareció por vez primera en algunas ciudades
alemanas en los comienzos de la baja Edad Media. Sin embargo, su difusión no se
produce hasta finales del siglo XVIII, sobre todo a partir de la implantación de los
Registros de gravámenes (hipotecas, etc.).

MODELO DE COORDINACION
CATASTRO – REGISTRO
CATASTRO REGISTRO
REFERENCIA
CATASTRAL
REFERENCIA CATASTRAL COMO ENLACE
0309309VG3800N0001MO
Referencia Nombre del
Superficie Propietario
Derechos
Cartografía Catastral

5.2. Catastro y Registro en España.

En España Catastro y Registro de la Propiedad son dos organizaciones
independientes, pero estrechamente relacionadas. Catastro y Registro son en la
actualidad sistemas relacionados que utilizan la misma referencia Catastral como
clave de identificación de los bienes inmuebles y en la actualidad están en vías de
utilizar la cartografía catastral como soporte territorial para la identificación,
localización y descripción de parcelas.
En tanto que, en nuestro país, por ley de fecha 18 de agosto del año 1.888, se
establece el Catastro geométrico de la República y mucho más tarde se crea en el
año 1943 el Catastro parcelario, destinado a un fin impositivo, específicamente
como instrumento de fiscalidad.
1.- Examen de competencias dentro del ámbito de su aplicación respectiva:

El Registro de la Propiedad y el Catastro Inmobiliario son instituciones de
naturaleza y competencias diferenciadas que, no obstante, recaen sobre un mismo
objeto espacial: la realidad inmobiliaria.
El Registro de la Propiedad tiene por objeto la inscripción o anotación de

los actos, contratos y resoluciones judiciales o administrativas que afecten a la
propiedad y a otros derechos sobre bienes inmuebles, así como de determinadas
resoluciones judiciales que declaran operadas la adquisición de dominio sobre
inmuebles por el transcurso del tiempo de posesión (usucapión).
La finalidad del Registro es dar publicidad frente a terceros de los derechos

sobre inmuebles, aportando seguridad jurídica. Por tanto, tiene como principal
competencia proteger los derechos inscritos frente a terceros.
En tanto que el Catastro es un registro administrativo que recoge datos de

todos los inmuebles del país con la individualización de sus titulares o
propietarios. El Catastro Geométrico delimita la parcela en un concepto físico-
territorial y el Registro necesita de la descripción que asegure los derechos
posesorios.
EL CATASTRO puede ser de gran utilidad en lo referente a las

descripciones de las fincas en el Registro, pues en éste son descritas de una forma
muy imprecisa, mientras el Catastro lo hace mediante planos georreferenciados,

definiendo las fincas por el método de descripción perimetral georreferenciada, en

un lenguaje alfanumérico.
La diferencia que se plantea entre los dos organismos públicos, que tienen
su propia vertiente técnico-administrativo, cuando ambos actúan dentro del marco
de su respectiva competencia, en cuanto a la determinación física o aquella realiza
la calificación legal de la documentación presentada, desde distinto ángulo,
tratándose de un mismo objeto corporal: el inmueble.
Existe diferencias orgánicas entre la mutación física

(unificación/segregación/división) de un inmueble con relación a las
modificaciones o extinción de los derechos reales sobre bienes inmuebles. De la
primera se ocupa el Catastro y de la segunda el Registro de la Propiedad.
Veamos que el Registro en su asiento de inscripción incorpora una

descripción del inmueble, pero esta descripción se realiza siempre en base a la
documentación aportada por las partes interesadas y no por una comprobación
directa de la realidad.
Particularmente, los tratadistas señalan que el citado Registro carece de una

base física fehaciente, ya que reposa sobre las simples declaraciones de los
otorgantes y, en consecuencia, no garantiza los datos y circunstancias de mero
hecho que se constatan en el mismo, como son la naturaleza, situación, linderos y
superficie de la finca inscrita, nombres con que son conocidos los parajes o los
referentes a su superficie.
La denominada “fe pública registral” opera tan sólo respecto de la

titularidad de los derechos reales inscritos (integridad jurídica de la finca), esto es,
tiene un simple contenido jurídico. Sin embargo, la misma no alcanza a los datos
registrales que son puramente fácticos, es decir, no garantiza la realidad física y la
concreta situación sobre el terreno de la finca inmatriculada.
En suma, el Registro de la Propiedad pública derechos y sus titulares, pero

no garantiza que los mismos hayan de extenderse a la finca material conforme se
describe en aquél.
En consecuencia, si una finca material/parcela no existe o es distinta a como

el Registro de la Propiedad la describe, ninguna disposición del derecho podrá
hacer que la misma se adecúe a lo que dice la inscripción registral. Por tanto, el

adquirente no resulta protegido por el instituto registral si aquél confió en una

descripción inexacta”.
En cuanto al problema de la inexactitud de los datos registrales, que

también genera problemas con la liquidación del impuesto inmobiliario, por ello
debemos manifestar que una de las deficiencias del sistema registral se encuentra
en la falta de verificación de los datos a inscribir, como son los datos de las
superficies de los solares.
Los Asientos registrales. Según señala José Luis Pérez Lasala en su obra Derecho
Inmobiliario Registral: “El asiento de inscripción, en su acepción estricta, es el medio
adecuado para hacer constar en el Registro los actos inscribibles (Pág. /65).
En una acepción más académica, en los que se extienden conforme a la ley

los asientos correspondientes de los actos inscribibles. Y que, en razón a la
naturaleza de este Registro, “estamos ante un conjunto de asientos productores de
efectos jurídicos”.
Más precisamente, desde el punto de vista del tecnicismo del término

Registro: el modo y en los que se han de practicar y hacen constar debidamente
determinados actos que producen o que afectan a los bienes de las personas, que
resulten de interés público. Como “El medio técnico administrativo adecuado con el fin
de hacer constar legalmente a todos los terceros el contenido de determinados actos”.
En efecto, existen varios tipos de asientos en el Registro de la Propiedad,

aboquémonos entonces a la conceptualización de estos asientos.
 Asiento de presentación: que realiza el Registrador-funcionario en el Libro Diario

(libro talonario) cuando se le presentan documentos, dejando constancia de la
fecha y hora de la presentación. Está sujeto a plazo de caducidad.
C.O.J. Art. 273.- La presentación de los documentos que deben inscribirse en el

Registro de Inmuebles se hará bajo un recibo numerado y sellado expedido por la
Dirección. Para el efecto, tendrá un libro talonario en que se expresaran la fecha y
hora de la presentación, el número de orden que le corresponde y la clase de
documento con todos los datos necesarios para su individualización.
 Asiento de inscripción: son asientos definitivos a través de los cuales se inscriben

y publican en el Registro de la Propiedad determinados hechos, actos o derechos

que afectan a bienes inmuebles. Son objeto de inscripción en el Registro de la

Propiedad:
C.O.J. art. 269: En el registro de Inmuebles se anotarán los derechos reales y sus
modificaciones o extinciones; los bienes afectados al régimen legal del bien de
familia, así como la inhibición, embargo, u otras restricciones al derecho de
propiedad. Se anotarán, asimismo, los contratos de locación.
L.O.M. Art. 250: El propietario que obtenga la aprobación de un proyecto de

fraccionamiento de un inmueble cuyos lotes serán ofertados para compra-ventas a
plazo, deberá inscribir en la Dirección General de los Registros Públicos:
C.C. Art.1971 - Serán también inscriptas:
a) las sentencias por las cuales se pusiese término a la indivisión del condominio;
b) las sentencias que en los inventarios y cuentas particionarias adjudicasen bienes

raíces en pago de deudas de herencia; y
c) las adjudicaciones en subasta pública, y en general, todos los actos jurídicos

entre vivos, declarativos o modificativos de dominio sobre bienes inmuebles.
C.O.J. art. 315: "En cada uno de los registros de inmuebles, hipotecas, embargos e
inhibiciones se llevaran dos libros índices, por orden alfabético, según la letra que
corresponda a la inicial del apellido del dueño de los bienes. Uno de ellos se
conservará en la oficina de origen, y el otro se remitirá al archivo"
“Art.2192 C.C.- Sólo podrán constituir servidumbres prediales los propietarios de

los fundos que hayan de ser beneficiados o gravados con ellas. Si quien aparezca
inscripto en el Registro como dueño, la estableciere a favor de ese predio, la
servidumbre subsistirá respecto del verdadero titular, sin necesidad de declaración
alguna.
Las constituidas a favor del fundo por el usufructuario, o usuario expresando que
estipulan para el dueño, sólo producirán efecto desde que se inscriba en el Registro
de la ratificación de éste. A falta de tal extremo, valdrá personalmente para quienes
la estipularon, siempre que mediare inscripción. Lo mismo resultará del convenio
que limitare sus consecuencias a las partes”.

 Anotación preventiva: son asientos sujetos a plazo de caducidad que se usan para
proteger derechos que aún no son firmes o para dar publicidad a determinadas
decisiones judiciales o administrativas. Las anotaciones preventivas se extinguen
por cancelación (al realizar el Registrador un asiento por el que suprime la
anotación), por caducidad (caducan a los diez años de la fecha de la anotación
misma, salvo aquellas que tengan señalado en la Ley un plazo más breve) o por su
conversión en inscripción.
En la doctrina se considera a la anotación preventiva como un asiento provisional.
C.O.J. Art.302.- Las inscripciones de hipotecas y prendas, y las anotaciones

preventivas, embargos e inhibiciones caducan automáticamente a los diez años de
su presentación, si antes no fueren reinscritos.
LEY N° 2903/2006.- QUE MODIFICA LA LEY N° 1838/01, QUE MODIFICA EL

ARTICULO 280 DE LA LEY N° 879 DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1981 “CODIGO DE
ORGANIZACION JUDICIAL”. /... En todos los casos en que el Registro no
inscribiese el documento, se anotará automáticamente en forma provisional, por
un plazo no mayor a noventa días o hasta que recaiga resolución firme y
ejecutoriada en caso de apelación, vencido el cual, el Registro procederá a
inscribirlo definitivamente o levantar la anotación provisional, según proceda.
Sólo pueden practicarse aquellas anotaciones preventivas expresamente previstas

en las leyes, entre otras:
 Nota marginal: se practican al margen de los asientos de presentación, de las

inscripciones, anotaciones o cancelaciones y sirven para dar noticia de algún hecho
secundario que afecta a las fincas o derechos inscritos.
C.C Art.2075.- La anotación del inmueble constituido como bien de familia en el

Registro de Inmuebles, consistirá en una nota marginal en la inscripción de dicho
inmueble, debiendo llevarse por separado un índice especial a este efecto.
 Cancelaciones: son los asientos de extinción de otros, ya sean éstos inscripciones o

anotaciones.
C.O.J. Art.302.- Las inscripciones no se extinguen respecto de terceros sino por su

cancelación o por la inscripción de las transferencias del dominio o derecho real
inscripto a nombre de otras personas.

En tanto que, para la institución catastral, la información con el contenido

pertinente se genera dentro del llamado PROCESO DE FORMACION
CATASTRAL, procediéndose a levantar todos aquellos datos conforme el
documento más idóneo para tal tarea como la denominada Fichas técnicas o
libretas de campo.
Vale decir que, según se levanten o ejecuten directamente del terreno,

usualmente se consignan mediante las FICHAS CATASTRALES, especialmente
confeccionadas o diagramadas para llenar los datos técnicos de cada unidad física
identificada en el terreno de los hechos.
Esta consiste en unas hojas de formato específico para el llenado de los datos
inmobiliario de campo respecto a la parcela levantada, y dimensionada en la
cartografía catastral.
Por regla general a cada parcela identificada en el terreno, corresponde una

misma ficha, mientras que en el catastro germánico se habla de hoja fundiaria en
relación al fundo o propiedad medidos en el terreno.
La ficha catastral, es llenada en zona de levantamiento y cuyos datos

responde a la realidad inmobiliaria existente o in situ, lo que optimiza la
descripción de la parcela y permite materializar los límites de los derechos
posesorios, esto aporta exactitud y certeza a los asientos jurídicos del Registro de la
propiedad.
En oportunidad de la audiencia pública, desarrollado en el Senado, y

respecto al Proyecto de la LEY DINACARE, advertíamos que la misma no resuelve
la inseguridad jurídica del tráfico social de inmuebles, debido a la inadecuada
descripción de las propiedades sobre las bases del Catastro fiscal.
Recordemos que el Catastro del tipo fiscal, no delimita las propiedades en el

terreno, recoge la declaración del mismo propietario, se mantiene este dato por la
gestión o actuación notarial, y por la información que brinden los municipios.
El D/Ley N° 51/52, en su art. 82, dice que “Se considera parcela la fracción de
tierra expresamente consignada en los respectivos títulos de dominio”. La ejecución del
catastro fiscal es de tipo descriptivo parcelario y además de finalidad impositiva.
Así la parcela es el objeto tributario del catastro fiscal, en tanto que para el
catastro geométrico, la unidad inmueble es la misma finca o la realidad jurídica

inmobiliaria, dado que correlaciona al propietario registral o titular de un derecho

real (que se ejerce por la posesión) sobre el inmueble objeto de ésta relación.
Particularmente, dado el caso del llamado catastro impositivo, una vez

verificada la información remitida y conforme los requisitos señalados, se
transcriben todos los datos levantados, estableciendo así la fecha de su
“incorporación al régimen”, y adquiere validez desde el año siguiente para su
determinación valuatoria catastral.
Por otro lado, la llamada Cédula catastral, conocida por los funcionarios
desde la anterior Dirección de Impuesto Inmobiliario, al recoger la información
proveniente de las Municipalidades de la zona urbana, con los datos inmobiliarios
levantados fueron trasladados a la Cédula Catastral por actos de incorporación al
régimen del Catastro fiscal, o mejor para los fines del impuesto inmobiliario bajo la
asignación de la referencia administrativa denominada Cuentas Corrientes
Catastrales.
5.3. Finca y Matrícula
Concepto
Según LACRUZ BERDEJO, relacionando ambos términos, refiere que, en el
Registro de la Propiedad se inmatriculan fincas, se inscriben títulos y se publican
derechos.
La mayoría de los autores españoles, señalan que para una mayor claridad
es preferible la unificación de conceptos. Y así, en esta línea, se acepta
el concepto que nos aporta ROCA SASTRE: que la inmatriculación es la forma de
ingreso en el Registro de una finca, mientras que la primera inscripción se refiere
al derecho que sobre la misma recae.
Particularmente, este concepto destaca el ingreso de la finca en la

vida registral que debe realizarse en virtud de una primera inscripción de
su dominio, pues no se admite la inscripción de finca que no pertenezca a nadie.
La conocida frase “abriendo uno particular a cada finca”, que el Código de

organización Judicial – Ley N° 879/81, prescribe puntualmente en el Art. 311.- “El
Registro de Inmuebles, se llevará abriendo uno particular a cada finca, …”.

Dicha norma, tiene su génesis en los artículos 8 y 243 de la L.H.E. (Ley

Hipotecaria de 1861), y disponen que el Registro de la Propiedad debe llevarse
abriendo una particular a cada finca en el libro correspondiente y que todas las
inscripciones, anotaciones, cancelaciones posteriores relativas a la misma finca
deberán practicarse a continuación, sin dejar claros ni huecos entre los asientos.
Por tanto, se adopta el criterio de llevar el Registro por fincas, con lo que la
finca es el módulo de esta institución. Cada finca se inscribe en el Registro en folio
aparte, dándole el Registrador el número de hojas que estime conveniente, y con
un número especial y correlativo de la finca últimamente inscripta.
En función a nuestra norma registral, la finca es la unidad básica del sistema

registral inmobiliario paraguayo, de forma tal a que las inscripciones, anotaciones
y cancelaciones posteriores, se agregarán a partir de aquella primera inscripción
que se pida.
De modo más concreto, el sistema de llevar el registro por fincas comprende

específicamente, según lo que establece el Sección V de la Ley Nº 879/81, artículo
311.- “El Registro de Inmuebles se llevará abriendo uno particular a cada finca…”, y en
concordancia con el Art. 312.- Los asientos relativos a cada finca se numerarán
correlativamente y serán firmados por el Jefe de Sección.
No obstante, ni el Código civil vigente (que refiere los términos de

inmueble, fundo, heredad y predio) como tampoco el Código de Organización
Judicial formulan un concepto en concreto de la misma.
En algunos casos utiliza el vocablo “predio”, que antiguamente se utilizaba

en alusión a la finca sin edificación o mejoras (terreno baldío). Pero que tampoco se
la define por las normas del Registro Público respecto de los derechos sobre bienes
inmuebles.

5.4. ¿Qué se entiende por Título?34

Cabe analizar, en sus dos versiones, como causa que origina el derecho o
como instrumento que exterioriza la voluntad de las partes en relación a un acto o
contrato jurídico que crea o modifica un derecho real.
Por su parte, la llamada Escritura Pública (traslativa de dominio) o Título de

Propiedad es el instrumento que se formaliza ante notario, y en él se hace constar
quién es el titular de la finca, cómo accedió a su propiedad –herencia, donación,
compraventa, permuta, etc.-, así como la superficie y linderos del terreno.
Junto a la descripción de la finca, se suele adjuntar un sello denominado

“cajetín” o clise, en el que constan tomo, libro, página y número de finca, además
de la Inscripción. Este último dato es el que avala la inscripción en el Registro de la
Propiedad.
5.5. Finca Registral y Parcela Catastral. Concepto. Legislación.

Ahora, al hablar de la finca como elemento de referencia de la publicidad
registral, están quienes distinguen entre fincas materiales que serían las parcelas
físicas deslindadas y fincas registrales, las que se matriculan conforme el tenor de
su inscripción inmobiliaria.
Lo cierto es que, para la propiedad inmobiliaria, y, la primera realidad de la

cual la misma procede es la superficie terrestre. Derivada del reconocimiento de la
propiedad privada sobre dicha superficie terrestre aparecerán las fincas materiales,
de forma que podríamos definir la finca material como el espacio físico topográfico
, sobre la cual se proyecta una relación jurídico dominical de propiedad, de forma
que inevitablemente el concepto de finca material se vincula al ejercicio del
derecho de propiedad.
No de otra forma puede entenderse el derecho de propiedad sobre

inmuebles, sino como la relación jurídica de dominio proyectada sobre un espacio
físico debidamente delimitado de la superficie terrestre. Y de esto sí que se ocupa
el Catastro.
34
Se entiende por título, para los efectos de la inscripción, el instrumento con que se acredita un derecho; es decir, el
documento o documentos necesarios para hacer valer un derecho y en los que se fundamenta inmediata y directamente el
derecho o acto inscribible y que, por sí solo, acredite fehaciente e indubitablemente su existencia.

La parcela es la unidad inmueble descripta por el catastro (ubicación e

individualización) respecto a un Nomenclador único e irrepetible.
5.6. La Calificación Registral

La seguridad jurídica que proporciona la publicidad registral, en todo caso
sería ineficaz, si no contase con una pieza fundamental, como lo es la calificación
registral o control de legalidad en el riguroso tamiz del procedimiento registral.
Probablemente, la inscripción no podría producir los efectos que produce, ni

lograrse medianamente la seguridad jurídica que se persigue, si no hubiese
calificación, si en el Registro pudiesen entrar actos o contratos nulos o anulables.
En este sentido, la fuente de legitimidad del sistema de seguridad jurídica,

en que el ordenamiento registral consiste, es el principio de legalidad o previo
examen de los títulos por el profesional-funcionario encargado del Registro.
La regla general es que los títulos que deban inscribirse deben constar en
instrumentos públicos o auténticos, cuyos elementos formales son examinados por
el Registrador. Contra la calificación de este, la cual está limitada al examen de los
requisitos externos de los actos, y a su confrontación con los datos que aparecen en
el registro (antecedentes), sin que pueda extender a los aspectos sustantivos.
La publicidad que el Registro de la Propiedad da de los datos que en el

mismo se hallan inscritos no es una simple publicidad noticia, sino que produce
fuertes efectos frente a terceros. La publicidad que el Catastro emite de sus datos
carece de la oponibilidad de la que gozan los datos registrales y puesto que la
trascendencia de sus manifestaciones es menor, no están sujetos sus datos al
principio de calificación que si existe para la información registral antes de
convertirse en tal.
6. LA GEO-DETERMINACIÓN CATASTRAL
Los registros catastrales, dependiendo de las características legales del
catastro (organización, finalidad y ejecución), contienen las descripciones físicas de
las parcelas y la información técnica que definen los límites de la propiedad y
restricciones de uso.

A este efecto, bajo el concepto de publicidad catastral produce la

materialización del derecho de propiedad sobre el inmueble o mejor la
geodeterminación, entendido como “una serie de operaciones y trabajos
científicos (y también el documento cartográfico, libro territorial o registro en
que constan sus resultados) para describir exactamente las propiedades
inmuebles de un país”, no sólo la ubicación sino la extensión de las fincas,
consecuentemente el valor de los mismos, la calidad y clase de cultivo de las
tierras”.
Junto a los productos cartográficos resultantes de las operaciones

catastrales, complementando el levantamiento físico, se obtienen límites precisos
del derecho, conformando la base estructural de datos informatizados, de un modo
integral y de enlace permanente al Sistema de información geográfica.
6.1. Superficie registral - Superficie catastral

La finca constituye la unidad de nuestro sistema registral y el objeto de los
derechos reales inscribibles; de ahí la necesidad de su descripción con los datos
necesarios para su perfecta individualización y delimitación (es lo que señala el
Art. 274 COJ).
Bien puede darse la no coincidencia entre ambas administraciones sobre los

datos de una finca y, consecuentemente, puede dar lugar a conflictos judiciales
respecto a sus límites.
Dado el origen de la documentación presentado al Registro de la Propiedad,

y especialmente por ser voluntaria la inscripción, el Registro de la Propiedad
puede estar en ocasiones desfasado respecto de la realidad física de una finca,
recogiendo una medida irreal.
Así, es posible que, según el Registro de la Propiedad una finca tenga una
superficie registral distinta de la que tiene en realidad, y en todo caso no coincida
con la del Catastro físico.
Por lo que se refiere a la superficie contenida en el Registro de la Propiedad,

tal y como hemos señalado, el Registro de la Propiedad es un registro de Títulos
(derechos reales) y no da fe de las superficies que en él se contengan, pero el
principio de especialidad exige mayor precisión en su determinación.

Es decir que, de forma concreta se tiene, las Diferencias de Superficie entre

la registral y la catastral. De las dos “superficies inmobiliarias”, la catastral es la
que pretende adecuarse más a la realidad, principalmente porque de ella depende
el pago de ciertos impuestos, por lo que ningún propietario quiera pagar demás.
Como hemos indicado, Registro de la Propiedad y Catastro- que incluyen

una descripción de la misma realidad, la finca. Por tanto, si existen discrepancias
entre las superficies que constan en los distintos registros sobre la realidad física,
deberá recurrirse a las mediciones técnicas en el terreno, y no otra.
6.2. La Certificación Registral35. Concepto.

El diccionario de la lengua española define la certificación de la siguiente
manera: “instrumento en que se asegura la verdad de un hecho”.
La certificación es pues, el documento en el cual bajo la fe de que está

investida una persona asegura la existencia de un hecho, acto o cualidad a fin de
que surta los correspondientes efectos jurídicos.
Constituyen uno de los casos de fe pública, o manifestación de la función de

legitimación que corresponde a la administración pública.
Las certificaciones se limitan únicamente a acreditar los hechos, actos o

cualidades ya recogidos, registrados o conocidos a fin de que puedan surtir efectos
con valor preciso: en definitiva, constituyen el medio utilizado para movilizar la
constancia de los hechos o archivos, o que de otro modo constan al que certifica.
Concretamente el certificado del Registro Público o de la propiedad

inmueble, la consideran los juristas, como “los documentos públicos que extiende
el Registrador haciendo constar los extremos que se le solicitan. La Certificaciones
son, como hemos dicho, el medio de acreditar documentalmente la situación de
una finca o derecho.
6.3. El Certificado Catastral. Concepto y Contenido (¿Sirve para proteger el

tráfico?).
35 CERTIFICADO DE CONDICIONES DE DOMINIO Bloquea el Dominio. En tanto que el INFORME DE CONDICIONES DE DOMINO: No bloquea el Dominio.

En general, en la ley de España, las certificaciones catastrales son documentos

que acreditan los datos físicos, jurídicos y económicos de los bienes inmuebles que
constan en el Catastro Inmobiliario, o bien la inexistencia de tales datos.
En Colombia el certificado catastral es el documento que permite consultar el

aspecto físico, jurídico y económico de un inmueble de acuerdo a la información
almacenada en la base de datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC. Se
solicita principalmente para constituir, modificar o transmitir derechos reales. Es
decir, a través de este certificado se relacionan los bienes inmuebles en cabeza de
una persona.
Ahora bien y en nuestro país, ¿en qué consiste el mencionado certificado

catastral de inmueble, qué datos deben de constar, en su caso, corresponde a la
existencia y ubicación del inmueble sobre el que se consigna?
Precedente.- Bajo la disposición del Decreto-Ley Nº 51/52 (a la fecha gran

parte se halla derogado), se adoptaba como Regla general para la formación del
catastro, el Sistema descriptivo parcelario.
No obstante, en toda la extensión textual de sus normas no existe previsión

alguna sobre la obtención del Certificado Catastral, porque solo se requería la
obtención del CERTIFICADO DE NO ADEUDAR IMPUESTO.
Posteriormente ya la Ley Nº 125/91, incorpora puntualmente en su norma, la

exigencia de contar con el certificado de no adeudar el impuesto y más el
certificado catastral de inmueble, según el siguiente tenor.

PREVISIÓN NORMATIVA
LEY Nº 125/9136 QUE ESTABLECE EL NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO
LIBRO II IMPUESTO AL CAPITAL
TITULO ÚNICO IMPUESTO INMOBILIARIO
Artículo 64.- Contralor: Los escribanos públicos y quienes ejerzan tales funciones
no podrán extender escrituras relativas a transmisión, modificación o creación de
derechos reales sobre inmuebles sin la obtención del certificado de no adeudar este
impuesto y sus adicionales. Los datos del citado certificado deberán insertarse en
la respectiva escritura.
En los casos de transferencias de inmuebles, el acuerdo entre las partes es

irrelevante a los efectos del pago del impuesto, debiéndose abonar previamente la
totalidad del mismo.
El incumplimiento de este requisito determinara que el Escribano interviniente sea

solidariamente responsable del tributo.
36
PRECEDENTE NORMATIVO: DECRETO-LEY Nº 51/52 DE IMPUESTO INMOBILIARIO Y OTROS GRAVÁMENES SOBRE
BIENES RAICES DE FECHA, 24 de diciembre de 1952: Art. 5º. —Padrón Inmobiliario y constancias.- El instrumento
para la fijación de la obligación contributiva lo constituye el padrón inmobiliario, el que deberá enunciar los datos
obrantes en la ficha catastral de la Oficina, o en la inscripción inmobiliaria si se tratase de zonas no incorporadas al
régimen de catastro. Para la transmisión, modificación o creación de derechos reales sobre inmuebles se requerirá,
además, la obtención del CERTIFICADO DE NO ADEUDAR, según lo dispone el presente Decreto-Ley. Para otras
operaciones relativas a inmuebles bastará el padrón inmobiliario, conjuntamente con el recibo de pago
correspondiente al año en que se realiza la operación o correspondiente al año anterior si el plazo legal para el
nuevo pago no se hubiese cumplido aún, y sin perjuicio de los derechos de la Dirección a reclamar el pago de las
anualidades vencidas que se adeudasen.

La presente disposición regirá también respecto de la obtención previa del

certificado catastral de inmuebles, como así también para el otorgamiento de título
de dominio sobre inmuebles vendidos por el estado, sus entes autárquicos y
corporaciones mixtas.
Artículo 65.- Dirección General de los Registros Públicos: El registro de

inmuebles no inscribirá ninguna escritura que verse sobre los bienes raíces sin
comprobar el cumplimiento de los requisitos a que se refiere el artículo anterior.
La misma obligación rige para la inscripción de declaratoria de herederos, con

referencia a bienes inmuebles.
La Dirección General de los Registros Públicos, facilitara la actuación permanente

de los funcionarios debidamente autorizados, para extractar de todas las escrituras
inscriptas los datos necesarios para el empadronamiento y catastro.
En los casos de medidas judiciales, de las cuales por cualquier motivo deban
practicarse anotaciones, notas marginales de aclaración que contengan errores de
cualquier naturaleza y que se relacione con el dominio de bienes raíces, la
Dirección General de los Registros Públicos hará conocer el hecho al Servicio
Nacional de Catastro mediante una comunicación oficial, con la transcripción del
texto de la anotación de la aclaración respectiva.
Artículo 66.- Gestiones Administrativas y Judiciales: No podrá tener curso

ninguna diligencia o gestión judicial o administrativa relativa a inmuebles, así
como tampoco la acción pertinente a la adquisición de bienes raíces por vía de la
prescripción, si no se acompaña el certificado previsto en el artículo 64.
Artículo 67.- Contravenciones: Las contravenciones a las precedentes

disposiciones por parte de los jueces o magistrados, escribanos públicos y
funcionarios de los registros públicos, deberán ser puestas a conocimiento de la
Corte Suprema de Justicia, a los efectos pertinentes.

El vigente artículo previene la obtención del certificado de no adeudar el impuesto,

además el último párrafo del artículo transcripto menciona que la presente
disposición regirá también: “respecto de la obtención previa del Certificado catastral de
inmueble”. El certificado de no adeudar este impuesto y el de índole catastral es una
exigencia legal para inscribir en el Registro Público la escritura pública respecto al
inmueble objeto del negocio jurídico.
El Certificado Catastral es el documento administrativo mediante el cual el

Servicio Nacional de Catastro da a conocer la condición territorial 37 de un
inmueble, al que se asigna un Código Alfanumérico y en cuyo registro se tienen
datos técnicos (medidas, localización y superficie), impositivos (suelo y
edificación) y legales del inmueble.
Vale aclarar en este punto, en lo que corresponde al Servicio Nacional de Catastro,

no se trata de una oficina topográfica con fines de levantamiento directo en el
terreno, sino que se aboca a incorporar básicamente la información territorial
remitida por los gobiernos locales.
Por cierto, que la base gráfica realizada con el PRUT, es indudablemente, la mejor
de la que se dispone en este país, pero los datos y la superficie que se asientan en el
SIECA, ello no hace que se despejen los errores que contemplamos en la práctica
diaria.
Cualquiera que sepa cómo se han presentado los diferentes planos

georreferenciados, bajo el inicuo procedimiento denominado “Cotejo y Registro de
Planos”, sin deslindes contradictorios entre propietarios, incluyendo las Mensuras
Judiciales, hacen menos adecuada la emisión de una certificación catastral,
37
LEYN° 5.513/2015.- QUE MODIFICA LOS ART1CULOS 60, 62, 66, 70 Y 74 DE LA LEY N° 125/91 "QUE ESTABLECE EL
NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO', Y LOS ARTÍCULOS 155 Y 179 DE LA LEY N' 3.966110 "ORGÁNICA MUNICIPAL".

precisamente porque existen errores de ubicación que deben ser subsanados en

dicho registro impositivo.
Por otro lado, es obvio que tales mediciones parciales son suficientes para una base
con efectos puramente fiscales, pero como bases gráficas que afectarán de manera
decisiva al derecho de propiedad, necesariamente habrá que dotarla de una mayor
precisión, tanto en los aspectos gráficos como en la participación y conocimiento
de los mismos propietarios titulares sobre el resultado de sus levantamientos, toda
vez que se pretenda utilizarla para acreditar linderos.
Contenido.- El certificado catastral es el documento oficial de contenido

Alfanuméricos (datos físicos, jurídicos y económicos) y gráfico de obtención
obligatorio para los escribanos de registro que deben formalizar la escritura
pública relativas a transmisión, modificación o creación de derechos reales sobre
inmuebles, que permite identificar los inmuebles de forma inequívoca respecto de
su localización territorial, conforme constan en la Base de Datos integral a partir
del levantamiento físico efectuado en campo.
FORMULARIO DE CERTIFICACIÓN.- A modo de Ejemplo y tomado del vigente

formulario de expedición del Certificado Catastral y que a la fecha viene siendo
utilizado por los Escribanos ante el Servicio Nacional de Catastro, es posible
extraer conclusiones importantes, conforme se disponen de los datos que deben ser
llenados por el Escribano autorizante y lo que corresponde al funcionario del área
respectiva.

1ra. HOJA DEL FORMULARIO.
- Ministerio de Hacienda – Servicio Nacional de Catastro –
ART. 64 LEY Nº 125/91
Referencia de ubicación, dominio y contrato a cargo del Escribano o Funcionario

Judicial
DISTRITO LUGAR
LOTE MANZANA FINCA PADRON NOMENCLATURA CATASTRAL
SUPERFICIE AVALUACION FISCAL
CLASE DE CONTRATO MONTO DE LA OPERACION
TITULAR DEL INMUEBLE DOMICILIO R.U.C.
ADQUIRENTE-ACREEDOR DOMICILIO R.U.C.
DEL LLENADO.- Siguiendo el orden de los casilleros habilitados en el formulario,

conforme el formato destinado para la emisión del Certificado Catastral, todos
estos datos son llenados y proveídos por el mismo Escribano otorgante del acto de
formalización escrituraria, salvo el avalúo fiscal y en su caso la nueva codificación
asignada a la parcela, si ello fuera por cancelación y/o desprendimiento del
Padrón.
Clase de Contrato.- Bajo este concepto se determina la solicitud de otorgamiento,

conforme la naturaleza del contrato, las partes celebrantes (titular-adquirente), vale
decir los sujetos del mismo y el derecho real sobre un bien inmueble registrable,
que hacen a la celebración y formalización del acto jurídico en concreto.

3ra. HOJA.- Poder Judicial
– Dirección General de Registros Públicos –
ART. 64 LEY Nº 125/91
Referencia de ubicación, dominio y contrato a cargo del Escribano o Funcionario

Judicial
LA ESCRITURA QUEDA INSCRIPTA ASÍ:
TITULAR SUPERFICIE
DISTRITO Nº de FINCA FOLIO FECHA
Mantenimiento y Actualización.- Es prioritario que esta información retorne al

Servicio Nacional de Catastro de forma tal a cerrar el circuito de la información en
orden a su mantenimiento y fines de actualización en lo que atañe a su asiento
registral. En la práctica cotidiana, se deja constancia de la operación indicada, antes
de que se produzca la inscripción y de su correspondiente asiento registral. Ello
hace necesaria la coordinación que debe darse entre ambas instituciones, que
socaba y retrasa el tráfico inmobiliario, en perjuicio de los usuarios. Con el simple
escaneado de esta fracción del formulario, se pase al SNC., sería de suma
trascendencia para evitar la vulnerabilidad del formato en la práctica de sustituir
algún dato nominativo.

PREVISION NORMATIVA.
LEY Nº 1.053/83 “DE CATASTRO DE LA CIUDAD DE ASUNCIÓN”,
CAPÍTULO III - DEL CERTIFICADO CATASTRAL Y DE LA CONSTANCIA

PRECASTASTRAL.
Artículo 8º.- La expedición del Certificado Catastral estará a cargo de la Municipalidad de

Asunción, y se otorgará únicamente a solicitud de parte legítimamente interesada.
Artículo 9º.- Para los inmuebles situados en zonas donde aún no se ha realizado el
catastro, se expedirá una Constancia Precatastral a los mismos efectos del Certificado
catastral.-
Artículo 10º.- Los propietarios, usufructuarios, arrendatarios o simples ocupantes de

inmuebles a requerimiento escrito de la Municipalidad de Asunción están obligados a:
a) exhibir el título de propiedad, así como los planos, mensura u otros documentos
pertinentes, si los tuviere, cuando se tratare del propietario38
Artículo 17º.- La Dirección General de Registros Públicos no inscribirá ningún instrumento

público que constituya, tramita o modifique derechos reales sobre inmuebles situados en
la Capital, si no vienen acompañados del Certificado Catastral o de la Constancia
Precatastral.-
Artículo 18º.- Formalizada la inscripción, se anotará en el Certificado Catastral o en la

Constancia Precatastral el número de finca, folio, distrito y fecha de inscripción y se lo
devolverá a la Municipalidad de Asunción.-
38
Lease igualmente el Art. 23 Inc. b) del Decreto Ley Nº 51/52.-

Artículo 20º.- Para todo acto de constitución, transmisión o modificación de derechos

reales, sobre inmuebles situados dentro del Municipio de Asunción, los Escribanos
Públicos deberán transcribir en la escritura la nomenclatura catastral del inmueble con las
observaciones que constarán en el Certificado Catastral o la Constancia Precatastral.-
Artículo 21º.- El incumplimiento de lo establecido en el artículo anterior, será puesto a

conocimiento del Juzgado pertinente, de conformidad a la Ley Nº 879, Código de
Organización Judicial.-
Artículo 22º.- La Municipalidad de Asunción no dará curso a gestiones relativas a

construcción, ampliación, reparación o demolición, si la solicitud no viniere acompañada
del correspondiente Certificado Catastral o la Constancia Pre catastral.-
Artículo 27º.- Esta Ley será reglamentada por ordenanza Municipal.-
Artículo 28º.- Esta Ley entrará en vigencia del 1º.- de Enero de 1984, pero la exigencia de
certificados catastrales o constancia precatastrales a que se refieren los Arts. 12, 14, 17, 20 y
22, no entrarán en vigor hasta el 1º de enero de 1989.-
Notamos que los artículos que refieren la exigencia de certificados

catastrales o constancias pre catastrales fueron postergados, previéndose recién su
entrada en vigor a partir del 1º de enero del año 1989, lapso de tiempo que
posibilitara la creación de la Dirección de Catastro Municipal.
Es lo que se desprende del siguiente texto que a continuación se transcribe.
Artículo 2º.- La Municipalidad de Asunción tendrá a su cargo el cumplimiento de

esta Ley, a cuyo efecto creará la Dirección de Catastro Municipal y adoptará el
sistema técnico más adecuado.-

¿La titularidad catastral puede otorgar la propiedad?
Desde luego que no, dado que la propiedad se prueba conforme el asiento
de inscripción. El régimen de catastro impositivo no asigna ni quita la propiedad y
sus datos de superficie no tiene de por sí fuerza jurídica.
Las certificaciones catastrales que expidan las oficinas catastrales no

prueban la propiedad, a favor de las personas que en los mismos figuren con el
carácter de “propietarios” y no pasan de ser aquellos datos físicos que necesitan
conjugarse con otros instrumentos probatorios, porque carecen de validez jurídico,
como sí lo es el certificado de condiciones de dominio que otorgan con
exclusividad los Registros Públicos de la Propiedad, respecto al asiento de su
registro39.
Lo cierto es que tampoco puede ser considerada cartografía vinculante para

un juez en un litigio de linderos, dado que un buen abogado podría desvirtuar y
convencer a un juez de que la cartografía catastral no está avalada por el marco de
una ley orgánica y aún más cuando existe justificada duda sobre la deficiencia del
trabajo en campo.
La finca Registral y el principio de especialidad.
La Ley Hipotecaria española establece que: “Los Registros se llevan por fincas,
abriendo a cada una de ellas un folio registral en que se consigna su historial jurídico”. En
este contexto también se enmarca la Ley Nº 879/81, en virtud al citado Art. 311/312,
así la finca es la unidad básica de nuestro sistema registral.
En el Sistema Registral Francés, se aprecia también la importancia básica de

la finca en la llevanza del Registro, como el Español, como el Argentino, y el de
nuestro País.
La finca registral es, en definitiva, toda aquella entidad que ocasiona la

apertura de un folio real propio e independiente en el Registro de la propiedad.
Siendo el inmueble por naturaleza la fracción, porción de terreno o lote individual
o en condominio, consignados en los títulos de dominio u otro instrumento
público.
39
Código Civil -Art. 375. Son instrumentos públicos: g) Los asientos de los registros públicos;

Así tenemos la fracción de tierra contenida en la escritura de formalización

de transmisión de derecho real sobre un inmueble, cuya descripción física es
perene e histórico, y no actualizado en muchos casos, cuando no la que es
verificada por vía del levantamiento directo del catastro físico, perteneciente a un
solo propietario o a varios pro indiviso.
El Principio de Especialidad, consiste en la exigencia de que los derechos

reales inmobiliarios aparezcan registrados con especificación descriptiva de su
base física, su contenido jurídico y económico y su titularidad.
Así el Principio de Especialidad, no solamente es importante para la eficacia

legal de los asientos regístrales, sino para la misma calificación de los Registros
Públicos. Este principio, descansa en la finca inmatriculada (a cada finca un folio),
en el derecho o derechos inscritos sobre la misma y en el titular de ellos.
El hecho de que se aplique este principio permite clasificar el Registro en

Sistema de Folio Real (a cada finca un folio) o en caso de que no se aplique el
Sistema de Folio Personal (a cada operación un folio). Donde así la inscripción es el
elemento básico para que surta efectos contra terceros.
Señalábamos que, el sistema alemán organiza un Registro con efectos de

presunción de exactitud, plena protección de terceros e inscripción constitutiva,
como regla general.
Cuando una finca ingresa por primera vez en el Registro de la Propiedad, se

dice que se inmatricula. En este primer asiento se hace constar no sólo la
descripción física y localización necesaria para la identificación de la finca, sino
también quién es su propietario.
Un estudio del BID señala que alrededor del 70% de los inmuebles
presentan diferencias entre la superficie legal inscrita40 y la superficie real, que
deben ser regularizadas, pero dentro de un concepto unívoco de actividades
técnicas de trascendencia jurídica.
El Registro de la Propiedad se ocupa en establecer la relación sujeto-

derecho, mientras que el Catastro territorial en brindar datos de la relación
40
(*) Por ACORDADA Nº 84/98: “Que dispone la obligación de presentar el Plano de ubicación de los inmuebles a ser
transferidos”; y cuyo desmembramiento físico debe estar gráficamente representados. Modificado por la ACORDADA Nº
859/2013.

Derecho-objeto. En otras palabras: el Registro responde a la consulta de quién y

cómo, mientras que el Catastro responde a la pregunta de dónde y cuánto.
En esencia, lo que importa –para dar lugar a la Seguridad Jurídica de los

derechos y el tráfico inmobiliario- no es precisamente el SISTEMA sino que el
modelo de la Interrelación o Coordinación entre Registro Público y Catastro. Sobre
todo, cuando el Registro de Inmuebles es del tipo declarativo como el nuestro.
Las garantías de seguridad jurídica son la base principal para cualquier

sistema jurídico. Una garantía no es un principio. Un principio es el fundamento,
es la base de una garantía. Por ejemplo, el Principio de integridad inmobiliaria que
dota de certeza los derechos de propiedad, sobre la base del Registro gráfico que
corresponde al Catastro Geométrico (desarrollado con Precisión y Exactitud).
Se debe dar prioridad al Principio de Especificidad, como aquella actividad

inherente al Catastro, en cuanto a la geodeterminación precisa, unívoca e integral
de la unidad inmueble registral, demostrativa de la posesión ejercida en el terreno
conforme a su título.
Esto es precisamente dar cabida y cumplimiento al Código Civil, en los

términos que establece el Art. 1935: "La posesión fundada en un título,
comprende sólo la extensión del título, sin perjuicio de las agregaciones que por
otras causas.
Una regla fundamental del Catastro geométrico de la República, respecto a

los derechos de propiedad, radica en la “integración”41 de sus datos inmobiliarios,
es decir deben ser coincidentes, conducentes y congruentes en lo que describe el
título de propiedad y lo que propiamente existe en el terreno.
En concordancia a la misma, en cuanto a la extensión de la propiedad

inmobiliaria, dispone el Art. 1956 que, “con las limitaciones contenidas en la ley, la
propiedad comprende además de la superficie del terreno, el espacio aéreo y el subsuelo”.
Los regímenes hipotecarios más perfectos, como el alemán, se fundan sobre un

Catastro bien organizado, en tanto nuestra Ley Nº 879/81 C.O.J. refiere más bien
una ubicación relativa dado que se funda en los linderos históricos de sus títulos.
41
MELGAREJO P., Luis Mariano: Manual de Catastro. El Catastro en Paraguay – pág. 86. Ediciones Librería el Foro S.A.

La unidad inmueble se ordena en Folio Real.

En el sistema registral paraguayo la técnica de Folio Real fue inicialmente dispuesta por
Acordada Nº 117/87, pero finalmente es implementada por Acordada Nº 68, del 20 de
noviembre de 1997, sin embargo, no prueba (esta es la cruda realidad) la existencia
material de la parcela y puede abrirse un Folio Real para una parcela inexistente en el
terreno.
Surge así la evidente FALLA DEL SISTEMA REGISTRAL

INMOBILIARIO, basado en la técnica de folio real, sumado a ella la ineficacia del
Catastro Fiscal, que es meramente descriptivo parcelario y no geométrico
representativo de la realidad de campo.
La naturaleza universal que caracteriza al Catastro geométrico

contemporáneo, exige el aseguramiento de los derechos de propiedad, mediante la
gestión moderna en el uso de instrumentales de precisión, la medición Satelital con
el empleo G.P.S. de precisión, uso de la Estación Total, etc.
Como ya señaláramos que, tiempo atrás fue enviado al Parlamento el

Proyecto de Ley denominado DINACARE presuntamente para resolver los problemas
de inseguridad jurídica para miles de propietarios, sin embargo, tenemos que advertir
sobre el contenido de una premisa de vigencia irrebatible.
“Ningún proyecto de Ley que tenga como meta el saneamiento inmobiliario, podrá
ser efectivo sin contar con la metodología previa de su regularización físico
territorial respecto de su condición de dominio”.
Pues bien, el mayor desafío para iniciar una reforma del sistema registral
inmobiliario de la República, poca duda cabe, es la seguridad pública y la jurídica
para todos los ciudadanos y los inversores extranjeros que quieran invertir en el
país. Un Catastro desactualizado que no refleja la realidad inmobiliaria es un
Catastro inservible.
Diferentes opiniones sobre las relaciones entre catastro y registro42.-

En torno a las relaciones institucionales entre Registro Público de Inmuebles
y el Catastro, se da aún en esta parte del Continente Americano aquella ancestral
42
Beatriz Corredor Sierra. Registradora de la Propiedad. Ex Ministra de Vivienda del Gobierno de España (2008‐2010) y
Secretaria de Estado de Vivienda (2010‐2011). Actualmente ocupa el cargo de Directora de Relaciones Institucionales en la
Junta de Gobierno del Colegio de Registradores de España.

división de larga data entre el Catastro y el Registro Público. Práctica que hasta la
fecha se sigue manteniendo entre ambas oficinas, dándose un enfoque
institucional, desde distintos ángulos, referente a un mismo objeto: “La Finca como
módulo del Sistema registral y la Parcela como unidad de Catastro”.
En cuanto al caso paraguayo, pese a importantes programas o proyectos

concedidos para este menester, sobre todo referente al PRUT y luego el PROCAR a
favor de ambas administraciones públicas, siguen sin contar con el intercambio de
datos e interconexión deseados a la fecha.
No obstante, existen interesantes posturas al respecto, unos están por la

unificación, otros por el marco de su coordinación, y también quienes mantienen la
base del mutuo respeto y colaboración entre ambas, es decir con independencia o
autonomía en actividades que le son propias.
Unificación del Catastro con el Registro.

Para quienes proponen la unificación de Catastro y Registro de la
Propiedad, lo hacen desde una perspectiva económica, y así resulta ineficiente la
existencia separada de dos instituciones que proyectan su actividad sobre el mismo
territorio, ya que aumenta los costes para el usuario y perjudica la seguridad
jurídica.
Bajo este criterio puede señalarse el informe “CADASTRE 2014”, elaborado

por la FEDERATION INTERNACIONAL DES GEOMETRES (FIG), cuyo
documento plantea como una cuestión de absoluta actualidad y en el ámbito de la
ONU (WPLA) y del Banco Mundial, cuando sostienen que los sistemas unificados
de Catastro y Registro son la solución idónea para cualquier país, ya sea en
transición, ya sea un país consolidado.
Esta misma tendencia se aprecia en el ámbito de la Unión Europea, donde

aproximadamente doce países de la Unión Europea: Los Países Bajos, Bélgica,
Francia, Italia, Grecia, Chipre, República Checa, Eslovaquia, Letonia, Lituania,
Hungría y Rumania tienen organizado el Catastro y el Registro de la Propiedad en
una misma institución pública. Además, Bulgaria está actualmente en proceso de
fusión de las dos organizaciones.

Dicho informe que enfoca el proyecto Catastro 2014, según los términos de
sus recomendaciones, eliminaría los inconvenientes que actualmente perjudican
los sistemas de inmuebles, mediante la adopción de seis principios de actuación.
1.- Inclusión de todos los derechos privados y públicos que afectan a los
inmuebles.
2.- Unificación del Registro de la Propiedad y del Catastro.
3.- Sustitución de los mapas por información digital.
4.- Uso masivo de tecnologías avanzadas.
5.- Interacción entre el sector público y el privado.
6.- Autofinanciación del sistema.
Naturalmente, hay opiniones discrepantes, que entienden que la unión entre

Catastro y Registro puede perjudicar el correcto funcionamiento registral, pues
como dice HERNANDO DE SOTO en su obra Los misterios del capital, no hay que
confundir la modernización de los Registros con el mapeo de las fincas, pues ello
tendría efectos colaterales.
A priori la unificación entre el catastro y el registro de la propiedad puede

parecer una solución al problema. Con la información catastral y registral se puede
saber dónde se encuentra, de modo aproximado, el bien inmueble, pero no se
conoce con precisión la forma de ese inmueble y los datos derivados como son su
superficie, linderos, servidumbres o afectaciones reales.
El catastro puede ser un instrumento para el registro de la propiedad a la

hora de conocer, sin un estudio previo, la ubicación aproximada de los inmuebles.
Esta información sirve para protegerse de las superposiciones, pero no para
garantizar la delimitación precisa y geo-referenciada de los derechos.
La imprecisión en los límites de la propiedad del denominado parcelario

catastral influye en la determinación de los derechos de propiedad.
Los límites que aparecen en la cartografía catastral son aparentes porque no

han sido ratificados por los afectados, titulares y colindantes, sobre el terreno
mediante los levantamientos topográficos de los vértices que definen sus
propiedades.

Para delimitar de forma precisa derechos inscritos se hace necesario llegar

hasta el mojón y sus linderos43.
La acción de deslinde representa la voluntad del dueño y obliga al colindante, a

fijar de forma definitiva sus límites según la validez de los títulos.
De Coordinación.-
Esta parece ser la postura dominante, debido a que la coordinación entre
ambos institutos siempre se ha considerado conveniente y deseable desde el punto
de vista doctrinal mayoritario; pero que esa coordinación debe concretarse, tan
sólo, a lo que es natural y propio de su correlación.
Es decir, debe realizarse de forma progresiva, distinguiendo entre los

supuestos de inmatriculación y las transmisiones posteriores, y reconociendo
también sus obstáculos y riesgos, como la polémica sobre la obligatoriedad de la
inscripción.
La finalidad principal de la coordinación institucional es conseguir que las

bases de los derechos reales inscritos en el registro de la propiedad sean precisas, y
que las titularidades del Catastro sean ciertas.
La coordinación, por otra parte, evitaría dobles inmatriculaciones, o bien, la

inmatriculación de fincas inexistentes, ya que no sería posible inmatricular fincas
con el mismo identificador catastral.
Esta necesidad queda resaltada en el ámbito del Catastro y del Registro de la

Propiedad, en cuanto que ambos registros son complementarios, en su descripción
física del objeto inmobiliario y los derechos que sobre el mismo se proyectan.
Si bien la finalidad del Registro es dar publicidad frente a terceros de los

derechos sobre inmuebles, aportando seguridad jurídica. Tiene por tanto, como
principal competencia proteger los derechos inscritos frente a terceros.
La inscripción de los derechos reales, requiere una descripción del

inmueble, pero esta descripción se realiza siempre en base a la documentación
aportada por las partes y no por una comprobación directa de la realidad.
43
Pedro J. Ortiz, presidente de la AEGEX –Asociación Española de Geómetras/expertos.

La situación de la coordinación del Catastro y el Registro de la Propiedad en

España ha sido un tema muy debatido desde la propia creación de ambos
organismos, en donde una perfecta coordinación lograría llegar a un cartografía
con validez jurídica sobre si la base gráfica fuera el claro reflejo de la realidad del
territorio; pero, aunque muchas veces buscada esta perfecta coordinación, aún
actualmente no se ha llegado a ella.
Esta falta de coordinación lleva a una base gráfica catastral sin valor jurídico
real, sino con un objetivo principal fundamentalmente fiscal; y está base gráfica,
hasta hace poco, era la única de la que se disponía de todos los bienes inmuebles
del territorio; pues la seguridad jurídica se otorgaba desde los Registros de la
Propiedad sin base gráfica. Esto actualmente está cambiando con el proyecto de
implantación de cartografía en los Registros de la Propiedad, aunque tampoco se
puede otorgar a esta cartografía esa validez jurídica tan deseada.
La tendencia actual es integrarlas en una base de datos común gráfico-

descriptivos del dominio parcelario. En otros casos establecer grados de
interrelación registral mediante la exigencia del certificado catastral geométrico
parcelario para perfeccionar su inscripción en base al plano geo-referenciado.
No exento de dificultades, además, en el caso de las fincas discontinuas o

sujetos al régimen de Propiedades Horizontales o Propiedad por piso o
departamentos.
Relacionado con este tema, muchos son los expertos en materia de

cartografía y topografía que a lo largo de la historia se han pronunciado al
respecto, como el Colegio Oficial francés con el planteamiento de su Plano
Numérico Nacional en los años 80; o la propia Federación Internacional de
Agrimensores, FIG (Comisión 7: Catastro y Manejo de Suelos); se plantea que para
poder conseguir una base gráfica catastral con validez jurídica sería imprescindible
el deslinde entre parcelas, realizándolo de un modo progresivo.
Una nueva posición: Colaboración y respeto.-

Una nueva posición, que descarta las precedentes, están dadas respecto a las
diferencias entre los objetos, las finalidades, principios y procedimientos de ambas
instituciones, la relación entre estas debe estar presidida por la idea de equilibrio y
colaboración entre ambas instituciones, sin que sea siempre la solución más

efectiva la de unificar artificialmente los objetos de ambas, imponiendo la realidad

física de la parcela catastral sobre la de la finca registral.
Con el siguiente criterio se asienta la temática de forma a mantener la

dualidad de instituciones, en relación de equilibrio entre las mismas, que permite
conservar la riqueza de los sistemas vigentes de tener dos instituciones
especializadas para funciones distintas y que gocen de la mejor información
territorial para cumplir de la mejor forma posible sus respectivas funciones,
atribuciones y competencias.
7. Organización del Catastro en nuestro País.

En nuestro país, como veremos seguidamente, existen diversas entidades de
la Administración General del Estado que ejercen competencias catastrales, en el
marco de sus respectivas disposiciones orgánicas, las cuales pasamos a detallar.
1914: Ley N° 698/24 “Que Modifica la Ley de Minas N° 93/14.
 La Dirección de Minas es una repartición dependiente del Ministerio de Obras

Públicas y Comunicaciones, que ejerce la función de llevar las Concesiones y
explotación minera, correspondiendo al llamado “Catastro Minero”, en virtud de
la Ley Nº 93/14 “De Minas”; hoy subrogado por la actual Ley N° 3180/07 “De
minería, a cuyo efecto se crea el Registro de Minas.
EL CATASTRO MINERO
Ley Nº 93/14 “De Minas”. – TITULO VII De la Demarcación Judicial-
Art. 55º.- “Procédese a la demarcación y mensura de las pertenencias mediante petición

escrita presentada al Juez en lo Civil de turno por el concesionario con expresión de los
linderos y puntos de partida de las líneas de longitud y latitud, de modo que pueda
conocerse la situación de las pertenencias y del terreno que deben ocupar”.
Debemos dar cuenta que anteriormente con la LEY Nº 93/14 “DE MINAS”
(hoy subrogado por la nueva ley minera) para otorgar la concesión minera, se
exigía la “Demarcación y mensura judicial de las pertenencias: debiendo plantearse
ante Juez de 1ra. Instancia competente: expresión de los linderos y puntos de partida de
las Líneas de longitud y latitud, del terreno que deben ocupar.

En efecto, los derechos de concesión o como la legislación nacional la

denomina “Pertenencia minera”, corresponden: a la extensión del terreno dentro de
cuyos límites podrá el minero explotar su concesión (derecho otorgado por la autoridad
administrativa).
Límites de una concesión minera: Partiendo desde un punto de vista

conceptual relativo a la superficie de un inmueble (área de terreno o lote): “Las
minas forman un inmueble distinto y separado del terreno o fundo superficial, aun cuando
pertenezcan a un mismo dueño”.
Circunstancia que motivara la opinión de un experto sobre el tema, quien

señala: “sin embargo, en estricto, no es un Catastro, pues no tiene como unidad de trabajo
a la parcela sino a la representación de derechos mineros44”.
Solicitud de permiso: debiendo contener señales claras y precisas del terreno

cuya explotación se trate. Sujeto a Inscripción del contrato en el Registro de minas
(Sección del Registro de la Propiedad).
El Vice Ministerio de MINAS y ENERGIA, creado –Art. 26- por la Ley Nº

167 del 25 de mayo de 1993 “Que establece la Estructura Orgánica y Funciones
del Ministerio de Obras Públicas”, cuenta con –Art. 27- “La Dirección de Recursos
Minerales: c) Controlar y fiscalizar el cumplimiento de los contratos de concesiones
de hidrocarburos o mineras.
EXPLOTACION DE MINAS45. Los mapas a escala grande, son también

necesarios para realizar estudios detallados de carácter geodésico, y permite
además registrar la concesión de aquellos inmuebles sujeto a un plan para
prospección y explotación minera (Oro, Carbón, Gas Natural, Hierro, y otros), esto
es el catastro minero.
44
Félix Pinto – El catastro (En el Perú, avances y nuevas estrategias).
45
ABC color Digital. AUTORIZAN MINERIA EN LAS PROFUNDIDADES MARINAS. SIDNEY. Papúa Nueva Guinea ha abierto una
nueva senda a la minería al autorizar que una compañía explote, por primera vez en la historia, yacimientos de minerales
ubicados en el lecho marino. (Noticias del día miércoles 19 de enero de 2011).

Aunque la actividad minera en el país es escasa. El Ministerio de Obras

Públicas y Comunicaciones, en su portal de la Web, señala que la firma
exploradora “Latín American Mineral Paraguay” (Lampa), es la compañía que
cuenta con los derechos de explotación del mineral precioso. Los primeros trabajos
de búsqueda de oro y otros minerales en Paso Yobái (distrito guaireño) se iniciaron
en el año 2007.
1973: Ley N° 422/1973 “Forestal”.
 El Organismo de Protección de los Recursos Forestales del País y de aplicación de

la Ley Nº 542/1993 “De los Recursos Forestales”, respecto al catastro de las tierras
forestales, estaba anteriormente a cargo del Servicio Forestal Nacional (SFN).
El Catastro Forestal
Por disposición de la Ley 422/1973 y el Decreto reglamentario N°
11.681/1975 que disponen la realización del inventario de los bosques y recursos
naturales renovables en el país y que, establecen funciones atinentes al marco
conceptual del “catastro forestal”, conforme se materialice el Registro forestal de
propiedades públicas o privadas sobre Plantaciones, bosques y terreno, daría lugar
a preparar el mapa de aquellas tierras forestales.
Como se podrá apreciar en virtud al Art. 12º.- Son atribuciones y funciones

del Servicio Forestal Nacional:
a) Realizar el inventario de los bosques y recursos naturales renovables del

país;
b) Preparar el mapa forestal, el catastro y la calificación de los bosques y tierras
forestales;
c) j) Determinar las zonas de reserva forestal;
Los recursos naturales pueden ser:
Renovables: Principalmente la energía solar, y todos los demás componentes que se

apoyan en ella, y que hacen posible la vida en la Biosfera.

No renovables: Los inertes que se hallan incluidos en la litosfera y que por su

accesibilidad y posibilidad de explotación tienen relevancia económica.
Tal es así que en el marco del Decreto Nº 11.681/1975 “Por el cual se

reglamenta la Ley Nº 422/73, Forestal”, Del Catastro Forestal, refiere en el Art. 32.-
El SFN tendrá a su cargo el Registro Público Forestal que comprenderá:
1. El Registro de Propiedad de los bosques y terrenos fiscales, municipales y

comunales.
2. El Registro de Propiedad de los bosques y terrenos forestales privados.
3. El Registro de contratos, convenios y actos jurídicos celebrados entre el Servicio

Forestal Nacional y terceros.
4. El Registro de Plantaciones Forestales que se acojan a los beneficios que

confieren la Ley 422/73.
5. El Registro de los Planes de Ordenación de las Unidades Forestales Industriales

Permanentes.
6. El Registro de las personas físicas o jurídicas destinadas al aprovechamiento,

industrialización o comercio de productos forestales.
7. El Registro de los profesionales y personas físicas o jurídicas autorizados para

formular y ejecutar planes de ordenación, inventarios, plantaciones forestales u
otras actividades relacionadas.
Art. 33. Todos los registros tendrán validez durante el año calendario en que fue
expedido.
Art. 34. El Archivo del Registro Público Forestal es de uso público, en consecuencia
los particulares podrán solicitar las constancias y copias de certificados de su
interés, previo pago de los derechos correspondientes.
El Decreto Nº 9425/95 “Por el cual se reglamenta la Ley Nº 536/95 De

Fomento a la Forestación y Reforestación”; contempla por medio de la siguiente
normativa, de un modo en particular:

“Art. 34.- Créase dentro del Registro Público Forestal, el Registro de Viveros Forestales, a
los efectos del artículo 6º de la Ley Nº 536/95”.
La Constitución Nacional determina la primacía del interés general –Art.

128-. Son bienes (de interés público) dotados por la naturaleza, que por su calidad
o propiedad, utiliza el hombre para su aprovechamiento y beneficio pero sujeto a
un plan nacional.
1991: Ley N° 109/9146. “QUE ESTABLECE LAS FUNCIONES Y ESTRUCTURA

ORGANICA DEL MINISTRIO DE HACIENDA”.
Catastro fiscal
La creación del Servicio Nacional de Catastro por dicha ley, como
repartición técnica encargada del Catastro del país, yacente en la estructura del
gabinete de Hacienda (Art. 3 inc. “g”) a su vez depende directamente del Ministro,
cuyas funciones también se enmarcan en competencias catastrales, pero
meramente de finalidad impositiva.
La presente repartición tiene por antecedente a la otrora Dirección de

Impuesto Inmobiliario, creada apenas finalizada la guerra de Chaco.
ART. 30.- DEL SERVICIO NACIONAL DE CATASTRO:
1er. Párrafo- Creación:
… será una repartición técnica, que tendrá a su cargo el Catastro de los

bienes inmuebles del país.
2do. Párrafo- Funciones:
… mantener un registro actualizado (libros, fichas/cedulas) de todos los

bienes inmuebles del país;
… el avalúo de los mismos (fijar la base imponible);
… individualización de sus propietarios legales (escrituras públicas,

certificados de adjudicaciones y Sentencias Judiciales declarativas del
dominio);
46
Ley Nº 135/93 “Que Modifican y Amplían Disposiciones de la Ley 109/91.

… proporcionar información técnica.
Las funciones encomendadas por la mencionada ley al SNC, se limitan a

determinar para este ámbito, en mantener un registro actualizado con el avalúo
sobre los mismos inmuebles obrantes en sus bases de datos, consignando sus
propietarios legales e informaciones técnicas a brindar.
Los expedientes administrativos formados ante el SNC no tienen el carácter

de contradictorio, de manera tal que no es posible realizar juicio de valoración
respecto a los títulos de dominio, sobre todo teniendo en cuenta que el Derecho
Real de la propiedad es un derecho absoluto de contenido patrimonial, cuyas
normas de orden público obliga a todos a abstenerse de actuar en contrario a ella o
al menos sin el debido proceso y garantía de ejercer su defensa (Art. 17 C.N.).
Debe señalarse, además, la disposición de la actual Ley Orgánica Municipal

Nº 3966/2010, respecto a los artículos 154 (derogado); 230.- Sistema de Información
Catastral; 231.- Elaboración Parcial del Catastro; 233.- Procedimiento de
Delimitación.
Como particularmente también la LEY Nº 5.513/2015 “QUE MODIFICA

LOS ARTICULOS 60, 62, 66, 70 Y 74 DE LA LEY N° 125/91 "QUE ESTABLECE EL
NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO', Y LOS ARTÍCULOS 155 Y 179 DE LA LEY Nº
3.966/2010 "ORGÁNICA MUNICIPAL".
2000: Ley Nº 1.561 (Leyes Nos. 96/92; 294/93; 352/94).
La Secretaría del Ambiente (SEAM), es una institución autónoma, que

depende del Presidente de la República, tiene por objetivo la formulación,
coordinación, ejecución de la política ambiental nacional, adquiere el carácter de
autoridad de aplicación de numerosas leyes, entre otras la Ley Nº 96/92 “De la
Vida Silvestre”; Ley Nº 294/93 “De Evaluación de Impacto Ambiental”, Ley Nº
352/94 “De áreas Silvestres Protegidas”.
Tiene entre otras funciones, atribuciones y responsabilidades:
j) definir las técnicas de valuación del patrimonio ambiental y de los recursos naturales, a
los efectos de determinar los costos socioeconómicos y ambientales, según lo establecido
en el artículo 12 de la Ley Nº 1.561 “Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el
Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría Nacional del Ambiente” (SEAM).

2004: Ley N° 2419/2004. El Catastro Agrario y Ambiental.
De conformidad a los términos de la Ley Nº 2.419/2000 “Que crea el

Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT)”, cuyo Artículo 41.-
establece la creación del Catastro Agrario y Ambiental, y confiere la atribución al
INDERT de “sistematizar y mantener información técnica actualizada; éste
organismo tiene la responsabilidad institucional de obtener y procesar la
información necesaria y de interés, para el cumplimiento de sus objetivos, dentro
de un marco de coordinación interinstitucional.
En este contexto legal, existen a su vez exigencias normativas destinadas a

promover políticas sectoriales, y de realización específica por parte del organismo
de aplicación competente, relacionadas al recurso – tierra – destinado a la Reforma
Agraria, y apuntalar por Ejemplo: el arraigo de la familia campesina, para la
consecución de los propósitos de la ley.
Por tanto, un adecuado levantamiento catastral del territorio rural, es la base

fundamental para comprender plenamente la situación agraria de un país, y para
poder planificar y ejecutar cualquier medida de reforma agraria, que importe
adecuar la estructura agraria en condiciones favorables al desarrollo integral de la
población rural.
Notamos entonces que la ley, concibe administrativamente el Catastro

Agrario y Ambiental como una herramienta de gestión, como presupuesto para
una mayor y mejor capacidad institucional del INDERT.
Vale decir, generando información técnica actualizada sobre los inmuebles

que conforman su patrimonio, incluyendo informaciones y datos sobre
caracterización ambiental, de aptitud agrologica y de uso del suelo, destinado a los
planes del ente.
Por ende, que contando con mayores datos del medio rural se dará una
mejor respuesta a las demandas y en el menor tiempo y costo posible.
Consecuentemente que, con la creación orgánica del INDERT, también se define en
sus normas un conjunto de políticas básicas y estrategias administrativas,
destinados a la generación de información y datos básicos mediante la
conformación sistematizada de un catastro técnico funcional de carácter

permanente y actualizado.
Ámbito de aplicación.
El ámbito de aplicación espacial del Catastro Agrario y Ambiental, es el
territorio Rural perteneciente a las áreas de los asentamientos, colonias e inmuebles
que conforman el patrimonio del INDERT47, destinado a generar información
técnica y datos básicos para los planes del organismo. Como se podrá apreciar, el
catastro agrario y ambiental, es de aplicación territorial sobre determinadas áreas,
que corresponde a la actividad agraria, en el que se hacen constar datos de
inmuebles rurales relativos a la situación física, extensión, límites, usos del suelo, y
la información ambiental de los mismos.
Ubicación y caracterización del Catastro Agrario y Ambiental.

Constituye básicamente un Catastro de servicio, por ende un catastro
temático establecido como instrumento de gestión administrativa del INDERT que
deberá brindar sistematizadamente la información técnica agraria y la condición
ambiental, generando a su vez información sobre la existencia de excedentes o
fracciones fiscales detentados por particulares, que permita el saneamiento
inmobiliario rural y el acceso a la tierra de sus beneficiarios (titulación).
Consecuentemente, no se trata, de un registro de inmuebles de carácter

público, porque constituye, un método distinto del registro ordinario de la
propiedad individual de la tierra levantado por el organismo catastral tal como
conocemos, sino de llevar una base de datos sistematizados e información técnica
sobre ciertos y determinados inmuebles rurales.
El mapa catastral, es uno de los documentos gráficos que hace posible el

cumplimiento de los objetivos del catastro, siendo muy útil para la correcta
identificación física y económica de las parcelas, acerca de los linderos del terreno
47
Es persona jurídica de derecho público – Art. 91 del Cód. Civil c) Ente autárquico, con capacidad de adquirir bienes y
contraer obligaciones. Se entiende por catastro temático, cuando se capturan datos diferentes a los meramente
establecidos para el catastro en términos tradicionales con fines tributarios, tales como uso y cobertura del suelo, servicios
públicos domiciliarios, censos de población entre otros.

y sus respectivas mejoras externas o vías de accesos.
El Marco de Relación y Coordinación.

En el marco de la ley orgánica, se dispone como eje temático y centrado en
la naturaleza de sus fines, relaciones de coordinación permanente, por un lado, y
así también, como Política institucional, líneas de coordinación programática,
como veremos seguidamente.
Art. 7º.- Políticas institucionales básicas. Líneas de coordinación con el Servicio

Nacional de Catastro, más bien de carácter temporal o programático.
a) Participar en coordinación con el Servicio Nacional de Catastro en la formulación y

aplicación de cuanto le competa, y asimismo, sanear y regularizar la tenencia de la tierra en
áreas de asentamientos, de modo a eliminar la posesión informal de los inmuebles, creando:
Señalemos que en el marco de relaciones entre órganos estatales OEE, las

mismas pueden ser a nivel de subordinación, supra-ordenación o coordinación. En
efecto, mediante la realización del levantamiento y formación del catastro rural se
podrán identificar aquellos inmuebles que se hallen en las áreas de asentamientos
dentro de la situación prevista (la posesión informal).
Un claro ejemplo es la detentación de excedentes fiscales, superposición de

áreas, pero como es sabido el S.N.C. no dispone de la facultad legal para efectuar
levantamientos catastrales.
En cuanto al marco institucional de coordinación, señala el Art. 41: El

Instituto mantendrá un Catastro Agrario y Ambiental, en coordinación con el Servicio
Nacional de Catastro, …;
En concordancia con el Art. 42. Coordinación: “El Instituto coordinará con el

Servicio Nacional de Catastro, programas operativos, proveyendo además información
técnica a dicho este.”
La redacción del Art. 41.- sólo refiere las funciones del Catastro Agrario y
Ambiental, no así el marco atinente al levantamiento de campo de la
correspondiente información rural inmobiliaria. Razón por la cual, establece un
marco de coordinación interinstitucional, para canalizar y acceder a la información
necesaria.

La coordinación con el Servicio Nacional de Catastro, se enmarca en

programas operativos, que presupone acciones atinentes al catastro de la zona
rural (territorio donde se realizan actividades agrarias), en todo cuanto compete a
la identificación física, jurídica, ubicación geográfica y el aspecto económico del
inmueble de patrimonio del INDERT; en el contexto de la cartografía catastral
rural.
Entendemos que la intención del legislador al disponer en el Art. 42.-

“programas operativos” en coordinación con el Servicio Nacional de Catastro; es con
vista a desarrollar con el SNC el levantamiento de la información de campo en
zonas rurales.
Esto resulta un tema crucial, para encarar programas operativos conjunto,

destinados a configurar la cartografía catastral y la zonificación agro-económica-
ambiental de los inmuebles rurales. Al respecto, hasta la fecha no se cuenta con un
Catastro Nacional, tampoco con el marco normativo específico de regulación para
el levantamiento del Catastro Rural, mucho menos con la facultad legal de su
formación práctica o elaboración y formación.
La realidad es otra, distinta a la que obviamente se pretende, porque nos

confirma la inexistencia de un Sistema Catastral operativo, práctico y funcional,
por parte del S.N.C., partiendo de su naturaleza de órgano dependiente, y
subordinado jerárquicamente al superior, dentro del organigrama del Ministerio
de Hacienda.
En consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia.

Siendo entonces una repartición dependiente del Ministerio de Hacienda,
desempeñando funciones más bien de carácter fiscal, que los destinados a los
procesos catastrales.
Señalamos que el PRUT debía aportar con la elaboración del Catastro Rural
la información para los planes del INDERT. Pero esto no bastaría para un
programa de reforma sino va acompañado de un sistema de Tributación, de tal
forma que desaliente el latifundio, la especulación inmobiliaria, y la tenencia
monopólica en manos de unos pocos propietarios.
2005: Ley N° 2532/2005.

Por otro lado, también cabe citar lo dispuesto en la Ley N° 2532/2005 “Que
establece la zona de Seguridad Fronteriza de la República del Paraguay”;
En relación al Art. 6°.- Se encomienda al Ministerio de Defensa Nacional la

realización ante el Servicio Nacional de Catastro, de las diligencias necesarias para
establecimiento de la Zona de Seguridad Fronteriza, debiendo inventariar las
condiciones de los inmuebles rurales actualmente existentes.
Por cuanto se nota que no existe precisión del tecnicismo legislativo, en

cuanto a los objetivos reales o específicos respecto a la noción de “inventario de
inmuebles”.
Conforme habíamos desarrollado, en el Módulo II de la definición de

Catastro, muchas de ellas se refieren a un inventario inmobiliario del territorio
Nacional, sinónimo de levantamiento del censo catastral.
Catastro Rural
El Paraguay, sigue siendo uno de los pocos países que no cuentan con un
Catastro Rural, cuando la Tierra, aún constituye uno de los recursos más
importantes de toda la Nación, y donde precisamente, la falta de información sobre
la distribución de la riqueza inmobiliaria, menguan importante tomas de
decisiones a la hora de encarar una reforma agraria seria.
Una primera exigencia, para la implementación articulada del Catastro

Rural, está dada en la misma ley de creación del INDERT, para la conformación del
Catastro Agrario y Ambiental, siendo éste la pieza instrumental que integrará
sistematizadamente información técnica sobre la aptitud agrologica y uso del
suelo, la caracterización ambiental, y otros datos básicos.
Para trabajar con eficacia en la mejora de la situación agraria se requieren de

datos precisos y técnicamente aquilatados, debiéndose contar con la información
exacta del tipo que sólo un levantamiento catastral de la zona rural puede
proporcionar (detectar las áreas minifundios/latifundios, existencia de excedentes
fiscales, etc.).
El otro imperativo, nace de la necesidad regional (Mercosur) impostergable

de contar con un sistema de información territorial, destinado a mejorar los
procedimientos de titulación y transferencia de propiedades, posibilitando su
efectiva inscripción, en establecer una base real de tasación fiscal, y de promover

su uso como fuente básica para el gerenciamiento de los recursos y de gestión

ambiental.
A modo de conclusión y, teniendo en cuenta las observaciones establecidas;

“Diagnóstico Preliminar- Proyecto de Innovación de la Estructura del Poder Ejecutivo“.- y
en cierto modo, no hacen sino confirmar:
La falta de claridad en la delimitación normativa de las competencias,

funciones y atribuciones entre los organismos o entidades estatales, y esto es
debido en varios casos no sólo a razones sintácticas, sino también a la diversidad
de normas existentes, con el agravante de que estas normas utilizan terminologías
y conceptos que no son unívocos, o que con el tiempo han ido evolucionando y
variando su significación semántica.
Es por ello que resulta conveniente tener un marco jurídico común que
logre, además de actualizar los contenidos y terminologías de las normas,
armonizar las relaciones entre las competencias, funciones y atribuciones de los
OEE, utilizando construcciones lógicas que respondan a un mismo momento
histórico y permitan unificar la organización administrativa vigente.
El Estado debe crear políticas integrales que ordenen el sector público en

esta materia. Peor aún, fue en nuestro caso, cuando el Congreso Nacional
sancionara la ley para la formación del catastro nacional, ésta es posteriormente
vetado por el Poder Ejecutivo48 sin ningún fundamento de peso.
Del entramado institucional y normativo se aprecia que los gobiernos de

turno no han manejado una única y permanente concepción del Catastro,
destinado a generar información básica sobre el territorio nacional.
48
Decreto N° 3011 “Por el cual se objeta parcialmente el Proyecto de Ley N° 2.424/2004, “CATASTRAL”, de
fecha 18 de agosto de 2004.

MÓDULO IV
Régimen Normativo
LIBRO CUARTO
DE LOS DERECHOS REALES O SOBRE LAS COSAS
TITULO I
DE LAS COSAS Y LOS BIENES
CAPITULO I
DE LAS COSAS CONSIDERADAS EN SI MISMAS
COSAS y BIENES. Nociones.
Concepto
En virtud al Art. 1872 del C.C.- Se llaman cosas en este Código, los objetos
corporales susceptibles de tener un valor.
Refiere el Código, a las cosas desde una perspectiva jurídica, como objeto de
los derechos. Además, exige que el objeto corporal sea susceptible de tener un
valor, es decir que se le pueda otorgar un valor económico a la cosa. En tanto que,
el Art. 1873 C.C.- Los objetos inmateriales susceptibles de valor e igualmente las
cosas, se llaman bienes.
El concepto de "bienes" comprende, los objetos corporales (cosas) y los

incorporales (objetos inmateriales como lo son la vida, el honor, la libertad). Se
nota una relación de género y especie. El género es el "Bien" y la especie "la cosa".
Diferencia
Sólo las cosas (objetos materiales o corporales) pueden ser objeto de los
derechos reales, no así los bienes que no constituyen cosas (bienes en sentido
estricto: objetos inmateriales).
Podemos concebir a los bienes como todo aquello que siendo percibido por
cualquiera de los sentidos puede ser materia de una relación jurídica y susceptible
de apropiación. En este sentido, es posible establecer una división de las cosas
según su naturaleza: en muebles e inmuebles.

Para la orientación del Curso, señalemos la clasificación que el Código Civil

vigente prescribe en este orden:
Inmuebles por naturaleza, por accesión, por destinación y por su carácter

representativo.
INMUEBLES POR NATURALEZA (1874):
El Código Civil nos refiere un concepto jurídico de qué se entiende por

inmueble, a la luz de lo prescripto por el artículo 1874, en razón a su naturaleza
“las cosas que se encuentran por sí inmovilizadas, como el suelo y todas las partes sólidas o
fluidas que forman su superficie y profundidad….”
Artículo 1874. Son inmuebles por naturaleza, las cosas que se encuentran por sí
inmovilizadas, como el suelo y todas las partes sólidas o fluidas que forman su superficie y
profundidad, todo lo que está incorporado al suelo de una manera orgánica, y todo lo que se
encuentra bajo el suelo sin el hecho del hombre.
POR ACCESION. 1875.-
Art.1875.- Son inmuebles por accesión las cosas muebles que se encuentran realmente
inmovilizadas por su adhesión física al suelo, con tal que esta adhesión tenga el carácter de
permanencia.
¿Qué pasa si se acrecienta la superficie del inmueble por avulsión - aluvión y

pasa a adherirse al mismo suelo de forma permanente, para este hecho es
necesario protocolizar dicho acrecentamiento de las tierras?
PUESTAS INTENCIONALMENTE POR EL PROPIETARIO. 1876.
Art.1876.- Son también inmuebles las cosas muebles que se encuentran puestas
intencionalmente por el propietario como accesorios para el servicio y explotación de un
fundo, sin estar adheridas físicamente.
POR SU CARÁCTER REPRESENTATIVO. 1877
Art.1877.- Son inmuebles por su carácter representativo los instrumentos públicos de
donde constare la adquisición de derechos reales sobre bienes inmuebles, con excepción de la
hipoteca.
Los Bienes Inmuebles son aquellos elementos (componentes del suelo o

materia orgánica) de la naturaleza, que no pueden trasladarse de forma inmediata

de un lugar a otro sin su destrucción o deterioro porque responde al concepto de

fijeza. Por ejemplo los edificios y las heredades.
En cambio, el Código de Organización Judicial – Ley N° 879/81- adopta

predominantemente la denominación de “finca” (como la mayoría de la legislación
iberoamericana); debiéndose también entenderse que concierne el mismo concepto
de la Ley común o de fondo, teniendo en cuenta su contenido registral en cuanto a
requisitos que exige la normativa del artículo 278.-
Inc. b) la naturaleza, situación, medida superficial y linderos de los inmuebles objeto de la

inscripción.
El Derecho de propiedad según disposiciones del código civil. Límites.
La propiedad no es solamente una institución jurídica, sino que es objeto de

estudio por diversas ramas: la economía, la sociología, la política, la filosofía
jurídica, etc. La propiedad y su regulación jurídica en gran medida no son más que
un producto de las ideas sociales, políticas y económicas que en un período
determinado se instalan en las naciones. De ahí que una definición legal de la
propiedad está siempre influenciada por el ambiente histórico en que se formula.
Nuestro Código Civil, influenciado por la codificación napoleónica, ha

establecido un concepto jurídico del derecho de Propiedad, en su artículo 1954
como "el derecho pleno y exclusivo de usar, gozar y disponer de una cosa, sin más
limitaciones que las establecidas en las leyes".
A su vez, los compiladores del Código Civil Napoleónico, siguieron la

concepción romana, gracias a la obra compilatoria como se conoce el Corpus Iuris
Civilis.49 Que sintetizaba las numerosas resoluciones judiciales dictadas durante
los seis siglos de existencia del imperio romano.
De manera análoga el derecho romano influyó en el Código Civil paraguayo

a través de dos vías:
• Derecho español. Las siete partidas, estuvieron vigentes hasta la emisión

del Código Civil de 1876.
49
El Corpus iuris civilis es una recopilación de constituciones imperiales y jurisprudencia romana desde 117 a 565,
compuesta por el Codex repetitae praelectionis, la Digesta sive pandectae, las Institutas y las Novellas constitutiones.

En el caso particular de España su máxima ley civil es un fruto tardío del

movimiento codificador del Siglo XIX, que se realiza bajo la orientación de la
codificación napoleónica, pero según sostiene LUIS MOISSET DE ESPANES,
presenta la ventaja de no caer en una mera imitación del modelo, dado que
mantiene una independencia tanto metodológica como de contenido.
• Código Civil Napoleónico (1804), que contiene gran parte del derecho
romano, sirvió de inspiración para nuestra codificación.
El concepto indicado por el Código Civil, conforme al artículo 1954, como el

derecho de gozar y disponer de una cosa50, lo es también dentro de los límites y
con la observancia de las obligaciones establecidas en este Código, conforme con la
función social y económica atribuida por la Constitución Nacional al derecho de
propiedad.
También tiene facultad legítima de repeler la usurpación de los mismos y recuperarlos del
poder de quien los posea injustamente. El propietario tiene facultad de ejecutar respecto
de la cosa todos los actos jurídicos de que ella es legalmente susceptible; arrendarla y
enajenarla a título oneroso o gratuito, y si es inmueble, gravarla con servidumbres o
hipotecas. Puede abdicar su propiedad y abandonar la cosa simplemente, sin transmitirla a
otra persona.
No obstante, nuestro Código Civil se refiere a la expropiación en el Articulo

1964, cuyo texto es como sigue: "Nadie puede ser privado del dominio o de alguna
de sus facultades, sino por causa de utilidad pública o interés social, definido por
la Ley, ni desposeído de su propiedad sin justa indemnización".
Al respecto el art. 109 de la Constitución Nacional, establece: “Se garantiza

la propiedad privada, cuyo contenido y limites serán fijados por la ley, atendiendo
a su función social y económica, pero se admite la expropiación por causa de
utilidad pública o de interés social….”.
En relación al concepto de propiedad el autor Juan Vallette De Goytizolo

señala lo siguiente: “la propiedad es un concepto primordialmente jurídico que se
refiere a la potestad de gestión y disposición de los bienes, y que determina la
50
El derecho de propiedad es el derecho que tiene una persona de utilizar (usus), sacar beneficios de una cosa (fructus) y
disponer de ella (gravar o vender).

atribución de las pertinentes facultades a cada titular de ellas reconocidas y

protegidas por el ordenamiento positivo”.
ES EJERCIDO EN UN CONTEXTO TRIDIMENSIONAL.- En rigor, los derechos de

propiedad se ejercen espacialmente (espacio aéreo, superficie del suelo y
profundidad del subsuelo), así se señala en un sentido tridimensional, conforme el
C.C. paraguayo dispone:
Art. 1956. “Con las limitaciones contenidas en la ley, la propiedad de un inmueble, además
de comprender la superficie del terreno, se extiende a todo el espacio aéreo y al subsuelo que
dentro de sus límites fueren útiles al ejercicio de este derecho”.
En concordancia con el artículo 1874. Son inmuebles por naturaleza,…… como

el suelo y todas las partes sólidas o fluidas que forman su superficie y profundidad,… y todo
lo que se encuentra bajo el suelo…
1.- comprende la superficie del terreno (a nivel del suelo)
2.- se extiende a todo el espacio aéreo (el cenit o hacia el cielo)
3.- y al subsuelo (bajo el suelo) antiguamente el infierno o abismo.
Art.1957.- El dominio de la cosa corpórea, se presume exclusivo e ilimitado, hasta

prueba en contrario y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, y de las
restricciones establecidas por la ley, sea en razón de vecindad, impuestos, prohibiciones
municipales, expropiación por causa de utilidad pública, o interés social, u otras
limitaciones legales.
Art.1962.- La propiedad de una cosa comprende simultáneamente la de los

accesorios que se encuentren en ella, unidos de un modo natural o artificial. Todas las
construcciones, plantaciones, sus frutos naturales, civiles e industriales, productos y obras
existentes en la superficie o en el interior de un terreno, aunque estén separados, pertenecen
al propietario, salvo que por un motivo jurídico especial, hubiesen de corresponder al
usufructuario, al locatario, o a otro.
Art.1963.- El dominio es perpetuo, y subsiste independientemente del

ejercicio que se pueda hacer de él. El propietario no deja de serlo, aunque no ejerza
ningún acto de propiedad, o esté en la imposibilidad de hacerlo, y aunque un
tercero los ejerza con su consentimiento o contra su voluntad, a no ser que haya
dejado que un tercero adquiera la cosa por prescripción.

Art.1955 C.C.- El dominio se llama pleno o perfecto cuando todos sus derechos
elementales se hallan reunidos en el propietario, y la cosa no está gravada con ningún
derecho real hacia otras personas51.
En lo que hace a los derechos reales, su objeto exclusivo son las cosas (derecho real tiene su
origen en la palabra res, que en latín significa cosa). En los derechos reales la relación
entre la persona y la cosa es directa e inmediata.
El derecho real no consiste sólo en poder excluir a los otros, sino en el propio disfrute, en la
propia relación físico-económica con la cosa. En algunos países, en lugar de utilizarse la
expresión derecho real se menciona el "derecho sobre cosas", teniendo en cuenta la
identificación con el objeto de esta clase de derechos.
Del artículo del Código se desprende un concepto amplio de bienes: las cosas (objetos
materiales) y los objetos inmateriales susceptibles de valor. Sólo las cosas pueden ser objeto
de los derechos reales, no así los bienes que no constituyan cosas (bienes en sentido estricto:
objetos inmateriales.
El dominio es el Derecho Real por excelencia, el más amplio, el más

completo. El dominio es el que confiere a su titular el Señorío más completo; es un
derecho autónomo que no está subordinado a ningún otro.
La naturaleza real del dominio es innegable dada la inmediatividad del

poder que otorga sobre la cosa y la facultad que se le reconoce al propietario para
hacerlo valer contra cualquiera, vale decir "erga omnes".
Título de Propiedad. Formalización y Concepto.
Señalábamos en el desarrollo del Módulo anterior, que el requisito de la
inscripción en el Registro Público de Inmuebles, es para otorgar publicidad al acto
o contrato celebrado, y con ello para que surta efectos contra terceros a partir de su
inscripción.
Escritura Pública.- En este sentido, para que una cosa mueble o inmueble pueda ser
transferida debe ser hecha o realizada por un título suficiente, es decir, debe ser
idóneo para transmitir el dominio. En el caso de inmueble, las transferencias deben
ser realizadas por escrituras públicas, así lo establece el Código civil.
51
El nudo propietario es el dueño de la cosa, pero con la importante limitación de que existe un usufructo (derecho de
poder usar y disfrutar la cosa) que pertenece a otra persona. Como el usufructo no puede ser indefinido, el nudo
propietario recobrará la propiedad plena cuando se extinga el usufructo.

El art. 700 establece: "Deberán ser hechos en escritura pública:
a) los contratos que tengan por objeto la constitución, modificación, transmisión,

renuncia o extinción de derechos reales sobre bienes que deban ser registrados…".
Respecto a esta formalización, debemos referirnos, en sus dos versiones,

como la causa que da origen al derecho o como instrumento que exterioriza la
voluntad de las partes en relación a un acto o contrato jurídico que crea o modifica
un derecho real.
El título es la causa determinante de la adquisición de un derecho; y, en tal

virtud, para establecer pactos, convenios enajenaciones, gravámenes y en general
cualquier clase de relaciones jurídicas sobre una cosa, pero al tiempo debe
preexistir el título en que se funde el derecho del uso que se quiere hacer de ella.
¿Qué pasa si no inscribo mi escritura en el Registro de la Propiedad?
Habría que explicar que tiene el “gravísimo problema” de que ni pueden

hipotecar la casa. Según explicamos, el Artículo 1963 del Código Civil, y que por
supuesto, como dice también el Artículo 288 del Código de Organización Judicial o
Ley 879/81:
"... los actos o contratos a que se refiere el presente Código, solo tendrán efecto contra
terceros desde la fecha de su inscripción en el Registro".
Pero ¿sólo para hipotecar o para evitar que el que venda vuelva a hacerlo sirve el
Registro de la Propiedad?
Hay una especie de convencimiento en la sociedad sobre que, sólo si se

inscribe una escritura se adquiere la propiedad, cosa que a la vista del Artículo 609
del Código Civil, es falsa, o que la inscripción en el Registro de la Propiedad es
obligatoria, lo cual también es falso.
La inscripción siempre es recomendable.-
El negocio se perfecciona ante Notario (de hecho el Notario sólo acredita el

negocio ya perfeccionado antes), la propiedad, si no antes, se adquiere delante
suya (incluso delante suya se fija un plazo para sacar los muebles o abandonar la
vivienda), el Registro lo que hace es dar publicidad a esta operación que en otro
caso sólo sería válida entre las partes, pero nada más.

Actuación Notarial
¿Ahora bien, ante quién entonces recurrimos para la formalización del contrato?
Ante un Notario y Escribano Público –auxiliar de la Justicia- son

depositarios de la fe Pública notarial, en los términos del Código de Organización
Judicial (Ley Nº 879/81).
El notario es el profesional del derecho que está autorizado para dar fe de

los actos y contratos que ante él se celebran. Para ello formaliza la voluntad de los
otorgantes, redactando los instrumentos a los que confiere autenticidad, conserva
los originales y expide las copias de sus correspondientes testimonios.
Su función también comprende la comprobación de hechos y la tramitación

de asuntos no contenciosos previstos en las leyes de la materia. Notario, término
procedente de "notar", o sea, en sentido germánico medieval, quien redacta o pone por
escrito.
La intervención del notario para proporcionar seguridad jurídica puede

concebirse en dos aspectos: en la producción del acto o negocio jurídico (seguridad
jurídica sustancial) y en la elaboración del documento que lo contiene (seguridad
jurídica formal); de ellos deriva la eficacia de la escritura pública. Para la obtención
de seguridad jurídica privada plena se requiere que los instrumentos notariales
accedan al Registro Público, produciendo de esta forma efectos erga omnes. El
objetivo del registro es la publicidad jurídica.
Es innegable, la importancia que asume el notario de efectuar un sucinto

análisis del título (estudio de antecedente), en virtud de que este es “el creador o
redactor de la fórmula que, plasmada en escritura pública, da fe del acto”.
En cambio que, para dar forma adecuada al negocio jurídico como para
consignar los hechos, todo ello en un tipo de documento dotado de fe pública, se
hace imprescindible disponer de un sistema normativo que regule solemnidades y
verificaciones, lo cual pertenece a los dominios del Derecho formal, un Derecho
formal extra judicial, de allí el origen del derecho Notarial.
El Derecho Notarial surge de una manera tan rotunda, contribuyendo con el

progreso del Derecho Privado, convirtiéndose en una de las instituciones jurídicas
más útiles para el intercambio de derechos de todos los ciudadanos.

El efecto esencial de la intervención notarial consiste en proporcionar una

prueba auténtica de la existencia del acto o contrato (ante mi), con lo cual se evita
la discusión y la prueba en juicio, ya que el Notario es un oficial público.
La autenticidad notarial se refiere a las personas y a los actos que hacen las
personas, pero no quiere decir ni validez del acto ni legalidad de la adquisición, si
de la transferencia de un inmueble se trata.
El protocolo notarial es la compilación ordenada cronológicamente de las

matrices, a partir de los cuales la notaria o el notario extiende los instrumentos
públicos protocolares de acuerdo a la presente Ley y su reglamentación.
Forman el protocolo notarial los registros de:
a. Escrituras públicas;
b. Testamentos;
c. Actas protocolares u otros tipos de documentos que por su naturaleza

necesiten de protocolización;
d. Protestos de letras de cambio; e. Poderes generales, especiales o

colectivos;
f. Certificaciones de firmas y rúbricas;
g. Otros establecidos por Ley.
Artículo 4º.- Potestad disciplinaria y de supervisión.- Conforme a la LEY Nº

609/95, la Corte Suprema de Justicia, por intermedio del Consejo de
Superintendencia, ejerce el poder disciplinario y de supervisión sobre los
tribunales, juzgados, auxiliares de la justicia, funcionarios y empleados del Poder
Judicial así como sobre las oficinas dependientes del mismo y demás reparticiones
que establezca la ley.
Actuación del Agrimensor

Vamos a utilizar la real y actual denominación que se da en estos tiempos de
la tecnología, en el uso predominante del GPS, al profesional geómetra-experto
como el perito en definir de forma precisa dónde terminan los derechos de un
propietario y comienzan los de otro (límites físicos de la propiedad en relación a la
extensión del derecho). Se encarga de materializar en el terreno las señales (mojones)
que identifican la delimitación de los bienes inmuebles u otros derechos.

Es quien cuenta con la habilitación legal –Matrícula- para elabora planos

donde se establece la delimitación realizada en el terreno de los hechos, aplicando
técnicas de medición precisa que permiten reponer los límites a lo largo del tiempo
siguiendo unos estándares de calidad que aseguran la confiabilidad y la
imparcialidad de la actuación profesional.
En el catastro del tipo geométrico, el elevado nivel técnico de su gestión y la

calidad de los datos que reciben, proporcionan a la información que suministran
un alto grado de exactitud jurídica. Lo que es realidad física o material para los
registros catastrales es realidad formal o jurídica para los registros de derechos.
CAPITULO II
DE LOS BIENES EN RELACION A LAS PERSONAS52

A QUIENES PERTENECEN
Veremos cómo se halla establecida por el Código Civil, conforme se dispone
seguidamente:
Art.1898.- Son bienes del dominio público del Estado:
a) Las bahías, puertos y ancladeros; b) los ríos y todas las aguas que corren por sus
cauces naturales, y estos mismos cauces; c) las playas de los ríos, entendidas por
playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y desocupan en las crecidas
ordinarias y no en ocasiones extraordinarias; d) los lagos navegables y sus álveos;
y e) los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas construidas
para utilidad común de los habitantes.
En este orden, “las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes públicos
del Estado, pero estarán sujetas a las disposiciones de este Código y a las leyes o
reglamentos de carácter administrativo.
Pero presentan la característica de que, los bienes del dominio público del
Estado, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
52
PERSONAS JURÍDICAS. “Todos los entes susceptibles de adquirir derechos, o contraer obligaciones, que son no
personas de existencia visible, son personas de existencia ideal, o personas jurídicas.”

Art.1900.- Son bienes del dominio privado del Estado:

a) las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no pertenezcan
a particulares;
b) los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de

dueño;
c) los minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado natural,

con excepción de las sustancias pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y
aprovechamiento de estas riquezas, se regirán por la legislación especial de minas;
d) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren intestadas o
sin herederos, según las disposiciones de este Código; y
e) los bienes del Estado no comprendidos en el artículo anterior o no afectados

al servicio público.
Los bienes pertenecientes al Estado que no están afectados a un uso público,

directo o indirecto, constituyen su dominio privado. A partir del Código Civil
francés o Napoleónico se formula el principio de que “los bienes que no tienen
dueño pertenecen al ESTADO.
Art.1903.- Los bienes municipales son públicos o privados.- Bienes públicos

municipales, son los que cada municipio ha destinado al uso y goce de todos sus
habitantes. Bienes privados municipales, son los demás, respecto de los cuales cada
municipio ejerce dominio, sin estar destinados a dicho uso y goce. Pueden ser
enajenados en el modo y la forma establecidos por la Ley Orgánica Municipal.
Art.1904.- Los inmuebles del dominio privado del Estado y de propiedad pública
o privada de las Municipalidades no pueden adquirirse por prescripción.
TÍTULO QUINTO
DE LOS BIENES MUNICIPALES
CAPÍTULO II
De los bienes del dominio público
Artículo 134.-Bienes del dominio público.
Son bienes del dominio público, los que en cada municipio están destinados al
uso y goce de todos sus habitantes, tales como:

a) las calles, avenidas, caminos, puentes, pasajes y demás vías de

comunicación que no pertenezcan a otra administración;
b) las plazas, parques, inmuebles destinados a edificios públicos y demás

espacios destinados a recreación pública;
c) las aceras y los accesorios de las vías de comunicación o de espacios

públicos a los que se refieren los incisos a) y b);
d) los ríos, lagos y arroyos comprendidos en las zonas urbanas del

Municipio, que sirven al uso público, y sus lechos;
e) los que el Estado transfiera al dominio público municipal;
f) las fracciones destinadas para plazas, edificios públicos, calles y avenidas,

resultantes de loteamientos; y,
g) los bienes del dominio privado municipal declarados de dominio público,

por ordenanza municipal, que deberán ser inscriptos en la Dirección
General de los Registros Públicos.
En el caso excepcional en que algunos de estos bienes estén sujetos al uso de

ciertas personas o entidades, deberán pagar el canon que se establezca. Sin
embargo, los espacios destinados a plazas, parques, calles y avenidas no podrán
ser objeto de concesión para uso de particulares.
Artículo 135.- Bienes inalienables, inembargables e imprescriptibles. Los bienes del

dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Por su naturaleza, no
tendrán una estimación monetaria y consecuentemente no figurarán en el activo contable
municipal, aunque debe ser objeto de documentación y registro en la municipalidad.
Artículo 136.- Afectación del dominio público al privado por ley. La Ley podrá establecer
que un bien del dominio público municipal pase a ser un bien del dominio privado cuando
así lo exija el interés general, a excepción de los inmuebles destinados a plazas, parques y
espacios verdes en general.

TÍTULO 1º
DERECHO CATASTRAL:
Noción y Antecedentes de la Materia.

Desde la más incipiente formación social (integrados por clanes o tribus),
hasta el desarrollo de una organización más estable, ha existido en la práctica y
casi en la totalidad de las culturas y periodos históricos, un registro que describiera
aquel espacio geográfico circundante, dentro del cual convivían y satisfacían sus
necesidades humanas más elementales.
Mencionábamos acerca del uso de este tipo de registros en Babilonia y

Grecia donde se utilizaba como base impositiva, pero en Egipto donde aparte de la
función impositiva se lo utilizaba bajo un registro jurídico de datos de las
dimensiones y ubicaciones de las parcelas para el replanteo de las mismas luego de
las cíclicas crecidas del Nilo.
Por cierto, siempre que se habla de catastro lo que primero que viene a la
mente son impuestos, y esto porque históricamente el catastro nació bajo la
finalidad impositiva, sin embargo, los catastros modernos tienen una multitud de
aplicaciones más, en realidad deberíamos de decir los catastros contemporáneos.
Tal vez el antecedente formal más importante, corresponde a toda aquella

obra de Sexto Julio Frontino (Sextus Iulius Frontinus, 30-104 d. C.) un tratado de
agrimensura, que ha llegado hasta nuestros días, aunque hay grandes
discrepancias entre los estudiosos del tema.
No obstante, se atribuye como autor de aquel tratado técnico 53, como de

otras obras suyas que han sido recogidas fragmentariamente sobre agrimensura
por C. Thulin en el Corpus agrimensorum romanorum (“Obras de los
agrimensores romanos”), bajo el título De agrorum qualitate (“Acerca de la calidad
de las tierras”), De controversiis (“Sobre las controversias”, relativas a la
53
Bibliografía: Ediciones - Thulin, C., Corpus agrimensorum romanorum, I, 1, Leipzig: Teubner, 1971. –
Estudios: Resines, P., Frontino. De agrimensura. Estudio y traducción, Granada: Univ. de Granada, 1984;
Rubio, L., “Frontino, De aquaeductu urbis Romae. Tradición manuscrita”, Emérita 31 (1969), 21-24. - Autor:
Ángel Jacinto Traver Vera.

jurisprudencia de la propiedad de la tierra), De limitis (“Sobre las lindes”) y De

arte mensoria (“Acerca de la agrimensura”).
A partir de la revolución francesa irrumpe en el escenario de la historia

universal, Napoleón BONAPARTE quién instala el Catastro Parcelario como un
complemento ideal del Código Napoleónico o Código Civil Francés (1804).
Posteriormente se da el avance en los países de la Europa central hacia el

Catastro Multifinalitario (es decir no ya simplemente de finalidad fiscal, sino para
una adecuada planificación del territorio), en otras para la titulación masiva, y
entre otros preponderantemente la consolidación de la realidad inmobiliaria
inherente a sus derechos.
Hoy, podemos enfocarnos en el Derecho Catastral, como una rama

especializada del derecho administrativo, autónomo, basado en un Sistema de
sólida protección (mediante uso de tecnología), vertebrado sobre principios
cardinales en materia civil que confluyen en la certeza y seguridad efectiva,
respecto a la materialización de los derechos de propiedad inmobiliaria.
Desde luego que, el Derecho Administrativo es una parte del Derecho

Público conformado por un conjunto de principios y normas jurídicas que regula
una de las funciones del Estado, la administrativa.
El Derecho administrativo como manifestación jurídica de órganos del

Estado necesita aplicar normas y principios de derecho público, pero en la creación
de ciertas relaciones con los particulares recurre a normas y principios
provenientes del Derecho privado, en especificidad sobre los llamados Derechos
reales.
Es harto difícil, por no decir imposible, que los profesionales abogados,

notarios y magistrados, aún con la debida formación jurídica, y hasta con
determinada especialización, tengamos un conocimiento pleno de todo el espectro
del derecho público y privado.
Por esta razón, vamos a centrarnos en nuestro medio local, a fin de arribar a
conclusiones más realistas, con enfoque sobre las normativas del derecho positivo
nacional.

SECCIÓN A.-
Autonomía Del Derecho Catastral.

Siguiendo con el tema, los estudiosos del Derecho señalan que existen tres clases
de autonomía:
La Científica o dogmática, la Didáctica y la Legislativa.

En cuanto a la primera, se afirma que existe autonomía de una nueva rama del
derecho cuando agrupa una serie de principios y figuras jurídicas que le son
propios y distintos de otras ramas del derecho y que sirven para explicar y regular
un bien acotada realidad o hechos sociales.
Respecto de la autonomía didáctica, cuando la materia instalada ya lleva años y

forma parte de los planes de estudio de la Facultad de Derecho y de otras
universidades o instituciones de Derecho, contando incluso con una producción
literaria y científica tanto en el país como en el extranjero.
Se dice que una rama de Derecho tiene autonomía legislativa, no tan sólo con el
dictado de la ley, sino cuando sus normas integran un conjunto orgánico con
independencia formal. Así, por ejemplo, tienen autonomía legislativa las normas
que integran un código.
En nuestro país, esta institución, hasta la fecha carece de una Ley orgánica general,
abarcando un complejo de normas y principios que regulen esta actividad
(autoridad, sus agentes, objetivos, procesos y fines específicos), por tanto carece de
la autonomía legislativa, perfeccionadora de la institucionalidad “orgánica
administrativa requerida”.
La historia actual, la historia vigente, este tiempo presente nos indica de la

creciente necesidad de ahondar sobre la “seguridad jurídica”, que corresponde al
Registro de la Propiedad, respecto de los asientos del Registro de Inmuebles,
donde las normas del C.O.J. son más bien preventivas y no efectivas en su real
dimensión (entiéndase en la extensión territorial).

SECCIÓN B.-
FUENTES DEL DERECHO CATASTRAL

Fuente es la forma de creación de la norma, de donde emergen las leyes y reglas
del Derecho. Las fuentes del Derecho administrativo son la Constitución, la Ley y
los Decretos ejecutivos y ordenanzas municipales54.
FUENTES DIRECTAS.
1º) LA CONSTITUCIÓN
La Constitución política es fuente primaria plasmada en la ley fundamental
de un Estado que organiza y da competencias a los órganos superiores.
“Es la norma jurídica suprema positiva que rige la organización de un Estado,

estableciendo: la autoridad, la forma de ejercicio de esa autoridad, los límites de los
órganos públicos, definiendo los derechos y deberes fundamentales de los
ciudadanos y garantizando la libertad política y civil del individuo.”
2º) LA LEY.
Son normas jurídicas que tienen obligatoriedad y generalidad, es decir
obliga a todos por igual, establecida por el Estado, mandando o prohibiendo una
cosa.
En este ámbito jurídico, y dentro del Derecho Civil, cuando hacemos

referencia a la materia Derecho Real, identificamos a un sujeto activo, denominado
titular del dominio, que es el que tiene la facultad de disponer, puede usar y
disfrutar de un bien, pero sujeto a ciertas restricciones, y en función a los fines
sociales y económicos, en los términos que dispone nuestra Constitución.
Por ejemplo, el titular registral de un bien inmueble tiene la facultad legal de

exigir que todo el resto de la sociedad -que sería el sujeto pasivo- se lo respete, por
lo que todos los integrantes de la sociedad tienen en este caso la obligación de “no
turbar” la posesión de la cosa, que se traduce en el derecho de propiedad del
titular en el uso y goce de ella.
54
Bibliografía: ARRATIA GUZMAN, Jhalmira. R.,"Fuentes del Derecho Administrativo", Apuntes Jurídicos™, 2012.-

3º) DECRETOS Y ORDENANZAS MUNICIPALES.

Norma dictada por el Poder Ejecutivo -Presidente de la República- para una
determinada materia que puede ser de aplicación General y de aplicación Especial.
Una Ordenanza es una norma general sancionada por el Concejo Municipal

para el gobierno de su respectivo territorio municipal.
FUENTES INDIRECTAS.
LA DOCTRINA: La doctrina es fuente del Derecho Administrativo por que
antecede a las reformas legislativas. Es el estudio del Derecho que a través de la ley
se convierte en Derecho positivo. Son opiniones de los peritos en Derecho.
LA JURISPRUDENCIA (del latín “jus”, derecho y “prudentia”, pericia). La

jurisprudencia es fuente, pero sin carácter de obligatoriedad solo de reflexión. “La
Jurisprudencia es el conocimiento de la justicia, del Derecho y de las cosas justas”
(Ulpiano). Es el conjunto de sentencias uniformes y concordantes emitidas del tribunal
más alto de la República.
SECCIÓN C.-
Vínculos de relación
Derecho Catastral – Derechos Reales – Derecho Registral-

El Derecho Catastral se adscribe al concepto de certeza (puede por medios técnico-
científicos fijar la ubicación absoluta) en garantía efectiva de los derechos de
propiedad (en relación a las normas preventivas del Registro), aportando o
sustentando la existencia real del inmueble, medidas, límites, superficie y
localización precisa, conforme a la causa jurídica que lo origina (mensura judicial,
usucapión y el deslinde).
El Derecho Registral es una rama del derecho con la que los notarios mayor trato
tienen. De acuerdo a nuestro sistema jurídico, los actos o contratos, una vez que
nacen, ante notario, deben ir en vía de testimonio al Registro para obtener su
inscripción y, consecuentemente, surtir el efecto de oponibilidad frente a terceros.
El Registro de la Propiedad no obra de oficio, debe solicitársele su intervención, lo

que se conoce como principio de rogación55 (Art. 277 C.O.J.). Por esta razón el
55
Lucila Ortiz de Di Martino: “ESTUDIO SOBRE EL MANUAL TÉCNICO REGISTRAL” - El Registro no puede actuar de oficio, sino
que su actuación debe ser querida por uno o más rogantes, salvo orden judicial en caso de litigio.

Registro de la Propiedad se limita a recoger la realidad jurídica inmobiliaria que se

produce fuera de él: pero los derechos nacen, se transforman, se trasmiten y se
extinguen fuera del Registro, sin quedar su eficacia supeditada a la inscripción.
No obstante, en contraposición con otros sistemas registrales europeos, la

inscripción en Paraguaya es puramente voluntaria y declarativa de derechos.
Aplicando la definición del Derecho real a la propiedad, diremos que esta se

manifiesta en el poder jurídico que una persona ejerce en forma directa e inmediata
sobre una cosa para aprovecharla totalmente en sentido jurídico, siendo oponible
este poder a un sujeto pasivo universal, por virtud de una relación que se origina
entre el titular y dicho sujeto.
Art. 1953: Todo derecho real sólo puede ser creado por la ley. Los contratos o disposiciones
de última voluntad que tuviesen por fin constituir otros derechos reales o modificar los que
este Código reconoce, valdrán como actos jurídicos constitutivos de derechos personales, si
como tales pudiesen valer.
El dominio, es el derecho real por excelencia y el más extenso, por esta razón el
propietario de una finca, dispone de la facultad de usar, gozar y disponer del
mismo de forma “exclusiva”, lo cual también se traduce en una “inscripción
excluyente contra todos”.
Al menos tenemos así dispuesto en la norma registral (COJ)…no se podrá inscribir

ningún otro de fecha anterior por el cual se transmita o grave la propiedad del mismo
inmueble”.
Por más absoluto que se repute el dominio, se hace necesario reconocer ciertas
restricciones y límites, fundados en razones de INTERÉS PÚBLICO y otros
resultantes de la MERA COEXISTENCIA DEL DERECHO ANÁLOGO DE LOS
VECINOS.
Si bien, la propiedad es el derecho en virtud del cual una cosa se encuentra

sometida de una manera absoluta y exclusiva a la acción y voluntad de una
persona. No existen para nuestro Código, fundos exceptuados de soportar la carga
de la servidumbre, entonces todos los inmuebles están expuestos a soportarlo.
En este primer supuesto, el Código Civil dispone a favor del mismo la siguiente
facultad:

C.C Art.2027.- Todo propietario o titular de un derecho real, tiene facultad para
cercar su propiedad, o la finca gravada con derecho real, sea ella urbana o rural.
Sin embargo para el siguiente supuesto, impone al titular una carga que debe
soportar: Art.1939.- Son derechos inherentes a la posesión de cosas inmuebles, las
servidumbres activas y son obligaciones propias de ellas las restricciones y límites del
dominio establecidas en este Código.
C.C.Art.2195.- La extensión de las servidumbres establecidas por voluntad del

propietario, se determinará conforme al título de su origen, y en su defecto, por
los principios siguientes:
a) las activas o pasivas, serán ejercidas dentro de los límites que los inmuebles
tuvieren el día de su constitución, con lo acrecido por accesión natural; y b)
SECCIÓN D.-
LA INTERRELACION REGISTRAL
En esta línea de normativas, es de interés analizar si realmente se da la figura de
una INTERRELACION o vinculación normativa entre CATASTRO y REGISTRO
PÚBLICO.
La Interrelación Registral, consiste en el intercambio obligatorio y continúo de

información actualizada entre los dos servicios, con el objeto de unificar, tanto el
tratamiento físico-jurídico de los actos o contratos (bajo clausulas especiales) y
Resolución judicial (usucapión) sobre inmuebles, conforme la adopción de un
único identificador predial.
En las actuales circunstancias (escrituras de rectificación) la interrelación entre

ambos servicios es fundamental, para que (la realidad jurídica inmobiliaria) refleje
la realidad legal de la escritura, como plena manifestación de la partes, conforme la
exacta realidad física-posesorio del inmueble, para una eficaz matriculación
inmobiliaria.
Veamos sobre el punto, conforme el Artículo 65.- Dirección General de los

Registros Públicos- de la Ley Nº 125/91, refiere en su parte pertinente, cuyo texto
señala.
Párrafo 3ro.

La Dirección General de los Registros Públicos, facilitará la actuación permanente

de los funcionarios debidamente autorizados, para extractar de todas las escrituras
inscriptas los datos necesarios para el empadronamiento y catastro.
Preguntémonos entonces, si lo prescripto en esta normativa, reúne los

requisitos para sentar como vínculo inter registral obligatorio entre Catastro
impositivo y Registro público.
La disposición normativa solamente Refiere: “facilitara la actuación de los

funcionarios para extractar los datos”; pero no la debida relación entre catastro
(localización física) y el Registro (condición jurídica sobre el objeto). La inexistencia
de la misma trae aparejada la inseguridad jurídica, debido a la deficiente
descripción inmobiliaria.
No existe una conexión que posibilite un intercambio procedimental de

información que permita la necesaria coordinación entre ambos. No se incorpora
la certificación catastral descriptiva y gráfica como requisito indispensable para
la inmatriculación de fincas en el Registro.
Sentamos la conclusión de que, no existe un procedimiento de

coordinación que permita la resolución de discrepancias entre el Registro y el
Catastro en la descripción de los bienes inmuebles, máxime cuando aquella
institución, en el contexto del “Reglamento General de Disposición Técnico
Registral”, apela a la mensura judicial, respecto a los datos del inmueble.
La descripción exacta de los bienes inmuebles que realiza el catastro de los

datos tomados en el terreno de los hechos respecto de sus características físicas y
jurídicas, incluyendo la localización del bien inmueble en cuestión, no siempre
coinciden con los que obran en el Registro Público de Inmuebles.
TÍTULO 2º.-
PRINCIPIOS CATASTRALES
Certeza Jurídica Vs. Seguridad registral.

La piedra angular de todo Sistema son los principios organizadores del Registro,
tanto en su condición jurídica o formal para la publicidad registral de sus asientos,
y en su aspecto físico territorial o material, como formadores de la base de datos
del Catastro físico inmobiliario.

El Catastro realiza lo que se da en llamar el efecto de su GEODETERMINACION,

es decir la descripción física-posesoria (realidad de hecho), cuando identifica,
ubica, describe y deslinda un objeto espacial (porción de tierra), en concreto la
cosa inmueble, que refiere una posición geodésica única sobre un punto
determinado del territorio.
Para su realización se recurre a la geodesia, como ciencia básica en la

determinación de la posición de los puntos sobre la superficie de la Tierra y una
de sus mayores utilidades, desde un punto de vista práctico, es que mediante sus
técnicas es posible representar cartográficamente territorios muy extensos.
Los límites literalmente descriptos en los títulos de dominio, son los que responden
a los límites físicos de la propiedad, pero de un modo aproximado.
Un título de propiedad instrumentada en la pertinente escritura pública,

describe más bien una ubicación relativa o aproximada, hasta tanto se lo ubique
por procedimientos geodésicos para convertirse en una ubicación absoluta en el
espacio físico del territorio, conforme indica su origen.
Cuando hablamos de fincas o parcelas (relación sujeto-objeto-derecho) de un

negocio o contrato jurídico mediante las escrituras públicas que se redactan por los
notarios y se presentan e inscriben en el Registro de la Propiedad, a la hora de
hacer constar su descripción (datos de localización, medida superficial y linderos)
se puede presentar tres realidades:
 Por un lado, la realidad física: dónde está ubicada mi parcela y cuáles son sus
medidas.
 Por otro lado, la realidad que describe “catastro”: cuál es mi parcela y qué
superficie le atribuye el Catastro, datos que aparecen en la certificación catastral
emitida para inscribir.
 Y por último, la realidad “jurídica” que es la que aparece en las escrituras o títulos
previos y que es la que publica el Registro de la Propiedad.
Lamentablemente, estas tres realidades no siempre coinciden. Es posible que

alguno de esos datos descriptivos que figuran en títulos antiguos y previos, y por
tanto en la inscripción registral, sean erróneos, ya que son datos que se han venido
reflejando en las escrituras sucesivamente.

El principal problema que puede darse entonces es el hecho de que la superficie a

inscribir, y que consta en el registro de propiedad o escritura, generalmente no
coincide con la superficie real de la finca o lote.
El concepto de inexactitud registral, como muchos otros, no resulta pacífico dentro

de la doctrina que se ha ocupado del mismo. La opinión más generalizada define la
inexactitud registral diciendo que se entiende por tal todo desacuerdo en orden a
los derechos inscribibles que exista entre el Registro y la realidad jurídica extra
registral.
Ello lleva a la configuración de la inexactitud como una “falta de concordancia” entre

la realidad inmobiliaria y el mundo registral. Esto nos conduce a numerosas
dudas, y como cuestión previa, es necesario aclarar algunos términos. Existen tres
modos de describir o representar una finca:
a) La descripción literaria, que utiliza palabras y números;
¿Qué sucede cuando nos encontramos con el problema de que, a la hora de la

transmisión de una finca rural, no coincide la superficie registral con la superficie
real del inmueble?
b) la representación gráfica, a través de planos, y;
c) la Ge determinación catastral, que emplea coordenadas con instrumentales de

precisión enlazados a una Red Geodésica nacional.
En este punto es conveniente establecer una clara diferencia entre el Registro de la

Propiedad y el Catastro Geométrico Inmobiliario. Es probable que se convierta en
un tema a definir ante los tribunales para aquellos propietarios que se encuentren
debatiendo de la incongruencia entre lo registrado y lo real.
Conforme lo dispuesto en el texto del Art. 286 del C.O.J.: “La modificación o
corrección de las inscripciones en el Registro de inmuebles, cuando haya oposición de
intereses, sólo, puede ser ordenada por la autoridad judicial competente”.
En las legislaciones registrales de finales del siglo XIX se impuso una descripción
literaria de las fincas a través de la expresión de su Situación, de su Superficie y de
sus Linderos.
Durante décadas lo único que se contenía en el asiento registral era una descripción
literaria de las fincas por su situación, superficie y linderos. Léase el Art. 278 del

Código de Organización Judicial que refiere más bien una identificación relativa
dado que se funda en los linderos históricos, títulos de antigua data.
Ya instalado en pleno siglo XXI, se viene debatiendo la idea de que cuanto más
precisa sea la descripción de la finca en el registro, podrá extender a los datos de
hecho los efectos derivados del principio de legitimación, pero no los derivados del
principio de fe pública registral.
En la actualidad el documento Catastro 2014 está basado en el denominado

Sistema de límite fijado. Esto significa que los límites están ubicados por
coordenadas y no por una descripción de las características de los límites.
Ahora bien, como señala el Doctor Joel Melgarejo que, en un Estado de Derecho
como el que consagra nuestra norma fundamental (art.1º), la seguridad jurídica y
el respeto a los ciudadanos deben ser los principios básicos rectores de la
organización social.
La seguridad jurídica surge con el Estado de Derecho que establece un verdadero

sistema de legalidad y legitimación teniendo como soporte la Constitución. La
seguridad jurídica no está únicamente vinculada con la que proporciona el
Derecho, sino que comprende la seguridad misma de éste.
La seguridad es otro de los valores de vital importancia ciudadana, dado que la

certeza de saber a qué atenerse, es decir, la certeza de que el ordenamiento vigente
habrá de mantenerse aun mediante la coacción, dando a todos la posibilidad de
desarrollar su actividad, previendo en buena medida cual será la marcha de su
vida jurídica.
Según señala a su vez PÉREZ LUÑO56, la seguridad jurídica, implica como es

evidente, una delimitación de derechos y deberes entre los miembros de la
comunidad. Por el contrario, cuando la protección reinante no es suficiente, el
valor se da con sentido negativo, es decir, como inseguridad.
La seguridad jurídica garantiza la confianza que los ciudadanos pueden tener en

la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas
válidas y vigentes. En este sentido, nos indica el Tribunal Constitucional español,
“entendida en su sentido más amplio, la seguridad jurídica supone la expectativa
56
A. E. -Barcelona, 1991-

razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en

aplicación del derecho” (STC 36/ 1991).
La seguridad jurídica es un elemento esencial e insustituible de una democracia

genuina. En nuestro país, sin embargo, en los últimos tiempos, este principio
constitucional ha venido a menos, siendo imposible de garantizar, sobre todo,
cuando el sistema judicial presenta falencias y quienes conocen las debilidades del
sistema judicial sacan provecho de la situación.
En cierta medida ocurren con las mensuras judiciales sobre inmuebles del dominio
privado.
La seguridad, no es otra cosa que la protección efectiva de los derechos y deberes

de todo ciudadano, es decir, el amparo seguro de dicho orden, contra cualquiera
que pretenda turbarlo, así como la restauración del mismo, en el caso de haber sido
violado.
Por ello es fundamental contar con un Poder Judicial autónomo e independiente,

con magistrados honestos que cumplan a cabalidad la función asignada por la
Constitución en garantía básica para la existencia de un Estado de Derecho.
Principios comunes del Catastro en Europa

A modo de ilustración sobre los principios rectores de Catastro, una de las
conclusiones del "Primer Congreso sobre el Catastro en la Unión Europea", celebrado en
mayo de 2002 dentro del Programa de actos de la Presidencia Española de la Unión
Europea, fue proponer la constitución e inicio de actividades del "Comité
Permanente sobre el Catastro en la Unión Europea".
Como consecuencia de dicha decisión, el 14 de octubre de 2002 los representantes

de las instituciones responsables de los catastros de los estados miembros de la
Unión Europea, reunidos en Ispra (Italia) en la sede del Centro Común de
Investigación, acordaron constituir formalmente el "Comité Permanente sobre el
Catastro en la Unión Europea".
De acuerdo con dicha institución, el catastro contiene de forma completa la

información básica del territorio de acuerdo con los sistemas legales de cada País
Miembro. La combinación de la información incluida tanto en el Catastro como en
el Registro de la Propiedad permite el ejercicio pacifico de los derechos de

propiedad, protegiendo y facilitando el mercado inmobiliario y las inversiones en

el interior de los países de la Unión Europea.
Señalamos entonces que, en dicho evento las instituciones catastrales de los Países
Miembros fijaron y consensuaron, puntualmente los siguientes ejes principales.
Principios Básicos del Catastro en la Unión Europea.

 Los Servicios Públicos que provee el Catastro como sistema de información
básica del territorio han de existir en todos los países de la UE.
 Todos los Estados Miembros y cada una de sus partes deben disponer de la
información suministrada por los catastros.
 Con independencia del sistema legal adoptado por cada Estado Miembro, el
catastro se define como un registro bajo la responsabilidad gubernamental. Su
uso garantiza los principios de igualdad, de seguridad y de justicia a todos los
ciudadanos de la Unión Europea.
 El acceso a la información catastral se rige por las leyes y normas que tienen como
finalidad proteger la información de carácter personal.
 La unidad básica del catastro es la parcela. Las parcelas pueden estar agrupadas en
unidades de inscripción.
 Toda parcela tiene asignado un código único e inalterable. La descripción gráfica
de la parcela y el resto de objetos territoriales inscritos en el catastro han de estar
reflejados con la precisión adecuada.
 Los datos descriptivos pueden incluir la naturaleza, la superficie, el valor y los

derechos o restricciones legales asociados a cada uno de los objetos territoriales
tanto sobre o bajo la superficie.
Principios comunes del Catastro en Iberoamérica.

Durante el desarrollo del "IX Seminario sobre Catastro Inmobiliario", celebrado entre
los días 8 al 12 de mayo de 2006 en Cartagena de Indias (Colombia), los
participantes acordaron la creación de un Comité Permanente sobre el Catastro en
Iberoamérica, institución que tiene como finalidad establecer:
• Los mecanismos para divulgar la importancia del Catastro en el desarrollo de los

países.
 Un vínculo permanente entre las organizaciones catastrales en Iberoamérica.

 Una red de información sobre el Catastro que posibilite el intercambio de

información, de experiencias y de mejores prácticas entre sus miembros.
La primera actuación del Comité Permanente sobre el Catastro en Iberoamérica CPCI ya

se dio con la aprobación de la Declaración sobre el Catastro en Iberoamérica, para
que la misma venga a servir de guía y de referencia de las actuaciones que deben
desarrollarse en el futuro entre las organizaciones catastrales que quieran acogerse
al intercambio de información, de experiencias y de mejores prácticas.
Principios Básicos del Catastro en Iberoamérica.

1º.- El catastro, como sistema de información básica del territorio, resulta necesario
para favorecer el desarrollo social, la mejora de la calidad de vida del ciudadano y
el fortalecimiento institucional de los países iberoamericanos. Por ello, el catastro
ha de existir en todos los países, y sus Gobiernos, dentro del marco legal vigente,
deben garantizarlo como tal, propendiendo a que entre ellos exista un fluido
intercambio de experiencias y consolidación de éxitos.
2º.- El Catastro tienen como máximo objetivo la consecución de los principios de

igualdad, de seguridad y de justicia para todos los ciudadanos iberoamericanos.
Por su valor, como instrumento para el desarrollo en igualdad de condiciones de
todos los ciudadanos, es deseable que todos los territorios incluidos en los países
citados se encuentren incorporados a los respectivos catastros, con el fin de evitar
desigualdades producidas por la falta de información o de los servicios que
suministran.
3º.- Con independencia del sistema legal adoptado por cada país, el catastro se
define como un registro, bajo la responsabilidad del sector público, que no puede
ser objeto de propiedad ni de comercio privado.
4º.- Todos tendrán acceso a la información catastral, conforme a lo dispuesto en las

leyes y normas que garanticen la máxima difusión, protegiendo, al mismo tiempo,
la información de carácter personal y reservada que cada país haya definido.
Especialmente, la información catastral debe estar disponible para los gobiernos
nacionales, provinciales, regionales y municipales y demás instituciones públicas
de Iberoamérica.
Por lo tanto, en cada país se favorecerá que las diferentes administraciones

establezcan procedimientos de coordinación y cooperación con el objeto de

mantener los Catastros actualizados, evitando la duplicidad de gastos y facilitando

el intercambio de información.
5º.- La unidad básica del Catastro es la parcela o predio. Las parcelas o predios
pueden estar agrupadas en unidades de inscripción, según los procedimientos
propios da cada país.
Toda parcela o predio tendrá asignado un código único y estable, que la

identifique de forma precisa y facilite el tratamiento y la difusión de la información
catastral. La descripción gráfica de la parcela o predio y el resto de objetos
catastrales ha de estar reflejada con la precisión necesaria en cada caso.
6º.- Los datos descriptivos de las parcelas o predios y de los edificios existentes en
las mismas, en su caso, describirán su naturaleza rural o urbana, su superficie, sus
linderos, el valor y los derechos o restricciones legales, asociados a cada uno de los
objetos territoriales existentes conforme al ordenamiento propio.
7º,- La combinación de la información incluida en el Catastro y en el Registro de la

Propiedad debe permitir el ejercicio pacífico de los derechos de propiedad,
protegiendo y facilitando la seguridad jurídica, el mercado inmobiliario y la
inversión. La información inscripta en los Catastros y los Registros de la Propiedad
ha de estar adecuadamente coordinada y conectada.
TÍTULO 3º.-
AMBITO DE ACTUACION CATASTRAL
Del aseguramiento del derecho de propiedad.

La actividad de Catastro, como generadora de la información territorial, en la
validación de datos inmobiliarios (subsanación de medidas, detección de la
superposición, conversión al sistema métrico entre otros), consecuentemente y a
diferencia de la actuación del Registro Inmobiliario, donde la intervención es
rogada (sólo para quienes pueden solicitar), en el Catastro es más bien orgánica,
vale decir existe un orden de prelación en los levantamientos del territorio
establecida en su norma y no precisamente realizada a petición de parte interesada.
a) La actuación Normativa del órgano administrativo catastral.
El Marco de Legalidad.

Toda la actuación administrativa del catastro, debe desarrollarse siempre dentro de

lo que marque la Ley y sus reglamentos. Dicha actuación, o la facultad concedida
está dado en función a que los órganos57 del Estado se subordinan a los dictados de
la ley, conforme prescribe la Constitución en el artículo 257.
En la medida en van desarrollándose los procesos catastrales, sus resultados

redundará en una mayor garantía para el propietario. Un claro ejemplo que
podemos señalar, se da con el valor que le atribuye según la categoría edilicia que
asigna catastro, que debe reflejarse sobre el valor impositivo consecuente,
conforme las características del inmueble, dentro de un ámbito territorial ya
determinado, y demás parámetros establecidos en sus normas.
Cuál es el valor del inmueble, y por qué ese valor (debe conocerse cómo se la
actuación administrativa correspondiente). Hoy en nuestro país no se da esta
claridad en la previsión de las normas impositivas, al no considerar al catastro
como aquella institución dotado de mayor especialidad en las actividades técnicas
sobre las que se determinan las bases del impuesto.
El Poder de Policía de la Administración.

Tal era la asignación que le otorgaba más específicamente la legislación argentina,
por supuesto de otras épocas. Hablan simplemente de "poder de policía58 ", lo que,
al menos didácticamente, no es plausible. Numerosos autores han considerado que
tales conceptos o nociones deben ser eliminados del campo del derecho, porque
nada hay que permita diferenciar nítidamente la actividad policial de otras
funciones estatales.
No debe confundirse la noción de poder de policía con el de policía propio al

órgano de seguridad interna. El poder de policía es definido por la doctrina como
una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de
los deberes constitucionales de los habitantes.
57
El principio de legalidad o primacía de la ley es un principio fundamental, conforme al cual todo ejercicio de un
poder público debería realizarse acorde a la ley vigente y su jurisdicción y no a la voluntad de las personas (WIKIPEDIA).
58
Prof. Dr. Agustín Gordillo: EL PODER DE POLICIA, Tomo 2, Cap. 5. Librería Editora Platense, 2003.-

Con todo lo que se quiere señalar, no es más que la potestad que dispone la
administración para llevar adelante su cometido, a pesar de la negativa del
ciudadano propietario del inmueble, respecto a las operaciones propias del
catastro, tomar las medidas del terreno, etc.
Esta potestad estaba establecida en el Art. 106. —Orden Judicial.-Auxilio de la

fuerza pública- del Decreto-Ley 51/52 “Del Impuesto Inmobiliario y Demás
Gravámenes sobre la Propiedad Raíz”.
b) Deberes y atribuciones del Ciudadano propietario.
Vamos a ver que generalmente se consignan bajo este tenor, mayormente en las
disposiciones del Catastro impositivo, todo aquel aporte que el propietario debe
cumplir, ya como carga u obligación tributaria a favor de la administración.
Tiempo atrás a la SS.TT. pero previo a ello a la Dirección de Impuesto Inmobiliario.
Derechos Procesales del Propietario.-
Bajo tal concepto, tenemos los Derechos del propietario que nacen dentro de los
llamados procesos catastrales. Si del proceso de formación catastral, se constaten al
levantar los datos físicos del inmueble, que la superficie del terreno medido, tenga
menos hectáreas de lo que dispone el título, sólo estará obligado a tributar por la
superficie de terreno resultante o existente (previa subsanación del error métrico).
Esto naturalmente conlleva, el derecho de peticionar ante la Autoridad pertinente,

para rectificar datos físicos o errores materiales, dentro de lo que se denomina
equidad tributaria, y nadie está obligado a pagar más de lo que el título
comprenda y abarca.
I) Legislación Comparada.-“De Derechos y Garantías de los Contribuyentes-Ley

reguladoras de las Haciendas Locales”.
Tenemos que dicha normativa tributaria, conforme a la importancia del mismo,

prescribe: Es titular catastral la persona física o jurídica dada de alta en el Catastro
Inmobiliario por ostentar, sobre la totalidad o parte de un bien inmueble, la titularidad de
alguno de los siguientes derechos:
 Derecho de propiedad plena o menos plena.
 Concesión administrativa sobre el bien inmueble o sobre los servicios públicos al

que se halle afecto.

 Derecho real de superficie.
 Derecho real de usufructo.
II) Derechos de los Titulares frente a Catastro (en sus relaciones con el Catastro los
titulares catastrales tienen los derechos atribuidos por la normativa tributaria).-
1- Derecho a obtener información completa y veraz sobre el estado de tramitación

de los procedimientos en los que sea parte.
2- Derecho a obtener copias, a su costa, de los documentos que forman parte de los
expedientes en los que sea parte, salvo que afecten a intereses de terceros o a la
intimidad de otras personas o que así lo disponga la normativa vigente.
3- Derecho a conocer la identidad de quienes tramiten los procedimientos en los

que tenga la condición de interesado.
4- Derecho a conocer los trámites y requisitos a cumplimentar en sus distintas

actuaciones ante el Catastro.
5- Derecho a presentar reclamaciones, recursos, quejas e impugnar en los

procedimientos en los que es interesado.
6- Derecho a que en el Catastro figuren debidamente descritas en sus

características físicas, jurídicas y económicas los inmuebles de los que sea titular.
7- Derecho a que los inmuebles de los que sea titular se encuentren correctamente
valorados, con el procedimiento establecido.
8- Derecho a que el Catastro mantenga actualizados los padrones del Impuesto

sobre Bienes Inmuebles.
9- Derecho de acceso a la información inmobiliaria contenida en la base de datos

del Catastro, en los términos legalmente previstos.
10- Derecho a no presentar documentos no exigidos por la normativa vigente.
11- Derecho a no aportar aquellos documentos ya presentados y que se encuentren

en poder del Catastro, siempre que se indique el procedimiento en que fueron
presentados.
12- Derecho a que los procedimientos tramitados por el Catastro se resuelvan en

los plazos legalmente establecidos.

13- Derecho a ser informado de la naturaleza y alcance de las actuaciones de

inspección catastral.
14- Derecho ha ser informado y asistido sobre el ejercicio de sus derechos y el

cumplimiento de sus obligaciones ante el Catastro.
15- Derecho a ser oído en el trámite de audiencia en los términos previstos en la

Ley.
Aportemos simplemente lo que dispone nuestra Constitución Nacional, en lo

pertinente al décimo derecho.
Artículo 9º.- DE LA LIBERTAD Y DE LA SEGURIDAD DE LAS PERSONAS:

“Toda persona tiene el derecho a ser protegida en su libertad y en su seguridad.
Nadie está obligado a hacer lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe”.
Artículo 46 - DE LA IGUALDAD DE LAS PERSONAS

Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten
discriminaciones.
Artículo 47 - DE LAS GARANTÍAS DE LA IGUALDAD. El Estado garantizará

a todos los habitantes de la República:
1) la igualdad para el acceso a la justicia, a cuyo efecto allanará los obstáculos que
la impidiesen;
2) la igualdad ante las leyes;
Artículo 257 - DE LA SUBORDINACIÓN A LOS MANDATOS DE LA LEY.

Los órganos del Estado se subordinan a los dictados de la ley, y las personas que ejercen
funciones al servicio del mismo están obligadas a prestar a la administración de justicia
toda la cooperación que ella requiera para el cumplimiento de sus mandatos.
 LA DOBLE TITULARIDAD REGISTRAL Y LA DOBLE INSCRIPCIÓN DE

FINCAS EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD. Concepto.
Cuando hablamos de la creación, modificación o extinción de los llamados

derechos reales, nos estamos refiriendo a las normas del Derecho Civil. Sus normas
también se ocupan de dar viso de solución jurídica a litigios con distintos
supuestos normativos, que se suscitan en sede registral, en los casos que

analizaremos, viendo a quien se da preferencia en su condición de titular registral,

o considera propietario e igualmente presume que el inmueble le pertenece.
Para DIEZ PICAZO Existe doble titularidad cuando las dos fincas son
absolutamente idénticas entre sí, aunque sus respectivas descripciones,
especialmente en cuanto a linderos, estén hechas de una manera diferente.
También hay doble titulación si una de las fincas coincide sólo parcialmente o se
encuentra superpuesta con respecto a otra.
Existe doble inmatriculación cuando una misma finca está inmatriculada en dos
folios diferentes e independientes el uno del otro. También se produce este
fenómeno cuando dos fincas coinciden parcialmente o una de ellas se encuentra
completamente incluida en otra mayor.
En opinión de ROCA SASTRE, la doble inscripción que se produce a veces en el

Registro de la Propiedad, constituye un estado patológico o irregular, consistente
en que una misma finca o parte de ella conste anotada dos o más veces en asientos,
folios o registros diferentes dentro de un mismo Ayuntamiento o Sección del
propio Registro.
La relativa frecuencia con que se produce la doble inmatriculación se achaca a que

ante la falta de un buen Catastro, el acceso de las fincas al Registro se basa en
simples declaraciones de los interesados hechas en documentos auténticos.
DISPOSICIONES NORMATIVAS: Duplicación de títulos –
Superposición de Fincas.
1.- La doble titulación registral.
Art.2424.- Cuando actor y demandado presentaren cada uno, título sobre el

inmueble, emanado de un autor común, será preferido el que lo hubiere inscripto
primero. Si el título fuere anterior a la vigencia de este Código, será considerado
propietario el que antes hubiere sido puesto en posesión de la heredad. Cuando se
tratare de otro derecho, el que hubiere llenado primero los requisitos exigidos por
la ley vigente al tiempo de su adquisición.
Art.2425.- Cuando el demandante y el demandado presentare cada uno títulos de

adquisición derivados de personas distintas, se presumirá que el inmueble
pertenece al que lo hubiere inscripto.

 DUPLICACIÓN DE TÍTULOS.
El Art. 2424 del Código Civil, nos ubica en el escenario (fragor) de un litigio
judicial, donde actor y demandado presentan cada uno título sobre el inmueble,
motivo de la controversia, que emana de un autor común, en este caso el Código
privilegia al titular registral que lo inscribió primero.
La inscripción permite ejercer derechos retroactivamente a partir de la fecha de

aquella. En el supuesto de haberse vendido una misma cosa inmueble a dos
personas distintas, por un mismo titular, prevalece el título inscripto más antiguo,
en virtud de lo dispuesto por el artículo del Código Civil.
La prueba del derecho de propiedad no puede resultar sino del título de

propiedad. La prueba frente a terceros sólo es posible si el título se inscribió
debidamente en los registros públicos.
–Emanado de un autor común.-
a) Cuando las dos partes litigantes presentan para acreditar sus derechos, títulos
de propiedad. Si éstos emanan de la misma persona, se resolverá en principio,
según la inscripción más antigua. Ahora, si el título otorgado fue antes de la
vigencia del Código, se considera propietario a quien fue puesto en posesión de la
heredad.
-La inscripción como factor de oponibilidad en caso de suscitarse un litigo sobre la

titularidad del derecho de propiedad. Sustenta en el principio de preferencia según
la data de su inscripción
-La posesión como clave de solución de un conflicto de adquisiciones. En el

supuesto del presente artículo, la posesión es tenida en cuenta como uno de los
criterios de solución del conflicto entre dos adquirentes del derecho de propiedad
en el supuesto de doble venta
–Emanados de distintas personas.-
b) Litigantes que presentan títulos emanados de distintas personas: El art. 2425

establece: "Cuando el demandante y el demandado presentaren cada uno títulos de
adquisición derivados de personas distintas, se presumirá que el inmueble
pertenece al que lo hubiere inscripto”.

La inscripción de actos sujetos a esa formalidad, produce efecto contra terceros

solo desde el momento que el acto respectivo se inscribe en el Registro de
Inmuebles, que tiene por objeto dar publicidad a los cambios registrados en la
titularidad de los derechos reales sobre inmuebles, con especialidad el dominio.
Es por ello que la Ley o Código Civil en caso de conflicto da preferencia al litigante
que tiene su título debidamente inscripto. Y bien, cómo se determina esta
preferencia: De conformidad al Código de Organización Judicial – LEY Nº 879/81.-
Art.289.- Para determinar la preferencia entre dos o más inscripciones de una misma fecha,
relativas al mismo bien, se atenderá a la hora de presentación en el Registro de los títulos
respectivos.
2.- La doble inscripción de Finca.
Art.2426.- En caso de doble inscripción, o de no existir ninguna, se juzgará que el

derecho pertenece al que está en posesión de la cosa. Cuando se tratare de
derechos reales sobre la cosa de otro, se presumirá que la propiedad es libre y
plena, no obstante la posesión y la inscripción.
c) En tanto que, el art. 2426 del Código Civil establece: "En caso de doble
inscripción, o de no existir ninguna, se juzgará que el derecho pertenece al que está
en posesión de la cosa"; porque es quien tiene a su favor la presunción de
propiedad que emana de la posesión.
En este caso (la solución al conflicto), se juzga que el derecho debe darse a favor
del litigante que se halle en posesión de la cosa.
En opinión de JOSE LUIS PEREZ LASALA59, sobre la “doble inscripción de una

misma finca a favor de personas distintas”; como se trata de asientos contradictorios,
uno de ellos debe estar en desacuerdo con la realidad jurídica. En función a esta
causa de inexactitud, el medio de rectificar el registro, es la cancelación de una de
las inscripciones.
59
DERECHO INMOBILIARIO REGISTRAL: Su Desarrollo en los Países Latinoamericanos. EDICIONES Depalma BUENOS
AIRES 1965.

Si existe acuerdo entre los distintos titulares ellos determinarán la que habrá de
quedar en pie. Si las partes no se ponen de acuerdo, se resolverá mediante la
oportuna resolución judicial.
Acordada S/ superposición de títulos.- Para un mejor alcance del tema, vamos a

extraer a modo de ejemplo un pronunciamiento de la máxima autoridad judicial de
la República, establecido en los términos de la Acordada Nº 859 de fecha 26 de
noviembre del año 2013, modificando la Acordada Nº 84/89, donde se obvia el
principio de prioridad excluyente establecido en el Art. 287 de la citada Ley Nº
879/81. Cuya disposición pertinente refiere:
“Art. 5°.- Excepcionalmente, quedan exonerados del cumplimiento del requisito
establecido en el artículo 1° de la Acordada en cuestión, por el plazo de 90 (noventa) días,
los lotes de terrenos inferiores a 70 hectáreas ubicados en la Región Oriental, adjudicados
por el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), los que para su
registración ante la Dirección General de los Registros Públicos, deberán, no obstante,
hallarse graficados en un plano geo-referenciado con su respectivo informe pericial. Tales
documentos suscriptos por los profesionales competentes, deberán contar con la previa
verificación técnica y visado del Servicio Nacional de Catastro. En caso de detectarse
superposiciones de títulos, informados por el Servicio Nacional de Catastro, la oficina del
Registro inmobiliario interviniente, los hará constar en la toma de razón del título
respectivo”.
En él consta además, la opinión en disidencia del ministro de la Corte el Dr. César

A. Garay, cuyo voto solitario señala: “No será ajustado a Derecho inscribir títulos
superpuestos, aún con la inserción de la constancia de "superposición", pues tal actuar
constituiría una suerte de "blanqueo" (si cabe el término) de inscripciones, a sabiendas
que son irregulares.
La afectación Gráfica o superposición de planos.- Recientemente, un Juzgado de

1ra. Instancia en lo Civil –Décimo Noveno- de nuestra Capital, en el marco del
Juicio caratulado: “FONDO DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. S/
PRUEBA ANTICIPADA”, por A.I. Nº 420/2017, ordenó al Servicio Nacional de
Catastro el levantamiento de la “Afectación Gráfica o superposición de planos”, del
Padrón de Saltos de Guairá y del Padrón de Nueva Esperanza, que afectan al
Padrón Nº 591 ubicado en el Distrito de Nueva Esperanza, correspondiente al
inmueble individualizado como Finca Nº 511.

El dictado de tal resolución judicial, conforme a su texto se basa en los Artículos

271 y 28660 del Código de Organización Judicial, ésta última es la que dispone:
Art.286.- La modificación o corrección de las inscripciones en el Registro de Inmuebles,
cuando haya oposición de intereses, sólo puede ser ordenada por la autoridad judicial
competente.
Por el interés que se genera a partir de esta resolución judicial, la fundamentación

de la misma señalaba, que el Servicio Nacional de Catastro es un organismo
técnico administrativo, no jurisdiccional, por lo que cualquier disposición
administrativa que emane de la misma, debe estar sujeta a las disposiciones del
Código Civil, Código de Organización Judicial y leyes concordantes.
PARTE PROCESAL CIVIL
1.- La Mensura Judicial en el ordenamiento jurídico Nacional.

Antes de adentrarnos en el tema, del porqué de su desarrollo en este curso,
es conveniente poner a conocimiento, que el catastro es una asignatura más de la
carrera de ingeniería civil que se brinda en la facultad de ingeniería de la República
Oriental del Uruguay.
Constituyendo técnicamente el plano de mensura, el elemento básico en el

mantenimiento de la información catastral en su aspecto físico, en la legislación
uruguaya.
Cabe mencionar que, en nuestro país la mensura judicial en su disposición

normativa, no forma parte del proceso catastral de finalidad fiscal o tributaria. Si
bien y en un contexto técnico aporta la descripción geométrica del inmueble y
probablemente la actualización de sus linderos.
La Mensura
a) Concepto.- Voz que proviene del latín “mensura” que significa medir o de
“mensurare” es decir medida o medición.
60
ANTECEDENTE NORMATIVO.- Ley Nº 852/63.- Art. 27o. - Toda modificación o rectificación de las inscripciones en
el Registro Agrario, sólo podrá ser ordenada por Resolución del Consejo del Instituto de Bienestar Rural.

En un sentido práctico “la mensura es la operación técnica que tiene por objeto la
ubicación del título sobre el terreno, trazando sus formas geométricas y consignando sus
medidas sobre un plano que es la expresión gráfica de las indicaciones contenidas en el
título”.
En un contexto jurídico “se trata de un acto (importa) posesorio otorgado al

propietario o titular de un derecho real, para comprobar si la superficie poseída es la que
indica el título, y determinar, en su caso, la de la porción que falte, dentro de las
propiedades vecinas”.
En este sentido la MENSURA JUDICIAL: Es aquella operación técnica -

administrativa que requiere un conocimiento especial en determinada ciencia, razón por la
cual se realiza por medio de peritos, siguiendo un procedimiento específico, bajo la tutela o
control de la autoridad judicial competente.
Matrícula.
La actuación del profesional se halla prevista en la Ley Nº 879/81 C.O.J. bajo
el Título V - De los Auxiliares de la Justicia - Cap. VII De los Peritos.
Art. 174.- Los peritos llamados a desempeñar sus funciones deberán estar
matriculados si la profesión o arte estuviese reglamentada.
Art. 176.- El nombramiento de los peritos corresponde al Juez o Tribunal que

entienda en la causa o juicio. En este nombramiento intervendrán los litigantes en
la forma preceptuada por las leyes procesales.
En efecto las diligencias de mensura son efectuadas por peritos o topógrafos

matriculados ante la C.S.J. para intervenir en los procedimientos de mensura
judicial.
 La solemnidad del juramento. Señala a estos efectos la ley, que los profesionales
propuestos, deben concurrir personalmente ante el juzgado interviniente.
Art. 177.- Producido el nombramiento y aceptado el cargo, los peritos prestarán juramento
de desempeñarlo bien y fielmente, dentro del término que la ley le señale.
Art. 178.- Son obligaciones de los peritos:
a) cumplir su misión con puntualidad y diligencia;

b) ejecutar la operación técnica, el examen o reconocimiento real y directo, siendo posible, y

con sujeción a los principios y reglas61 de su ciencia o arte; y
c) formular su dictamen de palabra o por escrito, según la importancia del asunto,
expresando con claridad las razones que les sirven de fundamentos.
Art. 179.- Los peritos responderán de los daños y perjuicios causados por su negligencia o
mal desempeño del cargo, sin perjuicio de su responsabilidad penal.
b) Estudio de Título: en un sentido práctico, no es otra cosa que el análisis

documental y cronológico de sus antecedentes de dominio, deduciendo las
fracciones ya vendidas, si las hubiere y tomando la escritura en sus tres partes
componente.
El encabezamiento de la escritura: lugar y fecha de celebración y la sus otorgantes

–el sujeto (la persona física o jurídica) - el derecho que se establece –transferencia o
compraventa- y el objeto espacial de esta relación jurídica;
– El inmueble registrable: datos de sus dimensiones, linderos, el cálculo de la

superficie, conforme el polígono que representa la figura, finalmente el relato de
sus precedentes. Una buena lectura da lugar a la mayor precisión en la pericia que
encierra el estudio detenido de su contenido acabado.
 Ley Nº 979/1964 “Que reglamenta el ejercicio de las profesiones de Ingeniero, Arquitecto y

Agrimensor o topógrafo”.
La ley, regula además de la profesión del Agrimensor o Topógrafo (según el

C.P.C), las profesiones de Arquitecto e Ingeniero (art. 1º), exigiendo para su
ejercicio profesional un título habilitante de una Universidad de la República o
validado por ella (art 2º).
 La Ley Nº 979/64, en virtud al Art. 3º) refiere que: “El profesional habilitado
tendrá todas las responsabilidades que emanen de su profesión así como en las
actuaciones periciales ante las autoridades nacionales o locales.
 Establece sanciones penales para aquellos que induzcan al engaño por

carecer de los títulos profesionales habilitantes (art.5º).
61
Según Principios y Reglas establecidos en los Decretos Reglamentarios del Ejercicio de la Profesión del
Agrimensor

 No existe ley específica respecto de sanción administrativa alguna (pasibles

de faltas) para el perito, por esta omisión, salvo la denuncia ante la Corte Suprema
de Justicia, prevista en la Ley Nº 879, Art. 175 (podrá casar la matrícula, en los
mismos casos y por los mismos procedimientos establecidos en éste Código para
abogados y procuradores).
 Artículo 7º.- El MOPC llevará el registro de los profesionales de ingeniería,

arquitectura y agrimensura, con títulos habilitantes a que se refiere el Art. 2º.- de la
presente ley, en el cual se inscribirán obligatoria y anualmente los profesionales.
Se dispone igualmente que el M.O.P.C expida la correspondiente constancia, sin la

cual las Municipalidades no podrán otorgar la patente profesional.
Definición:
Es la operación técnica que determina los elementos geométricos de los bienes inmuebles
para lo cual analiza y correlaciona los hechos y derechos relativos a ellos.
Consiste en una operación meramente técnica, ya que la mensura no afecta ni menoscaba

los derechos y la situación de propiedad o posesión del inmueble.
Señala ALSINA62, con mesurada claridad e incluyendo jurisprudencia: “el Auto que
aprueba una mensura o la desaprueba, no es una resolución que importe propiedad, es,
simplemente, una declaración de que, sobre los títulos o linderos dados, la operación
científica de demarcación es exacta” (Tomo VI, Pág. 479).
El plano de mensura es la representación gráfica de la descripción literal de su

título o del derecho real, que el agrimensor habilitado levanta en el terreno de los
hechos, emitiendo un informe técnico de los resultados acerca del alcance de la
delimitación de un derecho.
El Plano de mensura, no sólo debe ubicar lo que hay en el terreno, sino también
debe indicar objetivamente “lo que debe haber”. El profesional no debe responder al
interés de quien la promueve, debe mantener su postura de perito auxiliar de la
justicia (Art.174/180 C.O.J).
2.- La Mensura Judicial en el Código Procesal Civil. Antecedentes.
62
Alsina, Hugo. Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial EDIAR, Buenos Aires. 1º.
Edición 1.981.

Tenemos por antecedente la anterior Ley promulgada 21 de noviembre 1.883

conocida como “Código de Procedimientos en materia Civil y Comercial”. Esta se
hallaba basada en la Legislación Argentina, siguiendo la tradición normativa
Rioplatense.
Abarcando ambos juicios bajo un mismo: TITULO XX “Mensura, Deslinde y

Amojonamiento”. Pudiendo solicitarse separadamente un juicio respecto del otro.
En virtud de la conquista española, y durante la Colonia, todo este inmenso

territorio era tierra pública, por ende, la propiedad inmueble pertenecían a la
Corona, que posteriormente pasaron al dominio privado previa mensura
administrativa más o menos exacta. La medición en el terreno era practicada por el
amojonador a instancias del Cabildo.
Las mensuras son orientadas por las instrucciones y reglamentaciones a cargo de

una oficina técnica y examinada en este contexto. En efecto, el Dpto. Agrimensura y
Geodesia, lleva un Archivo público donde se conservan sus duplicados, asimismo
los expedientes tramitados, contienen los informes periciales y el dictamen técnico
que las aprueban63, hasta el dictado de las resoluciones judiciales a que dan lugar.
Constituyen, según se hallen debidamente diligenciados, instrumentos dotados de
valor jurídico.
NORMATIVAS DE LA LEY PROCESAL
LIBRO IV
De los Juicios y Procedimientos Especiales
Nuestro Código procesal civil se ocupa bajo este libro de los juicios y
procedimientos especiales. La razón de esta estructura es que se trata de dos juicios
de naturalezas diferenciadas. El proceso jurisdiccional puede ser contencioso y
voluntario, según la naturaleza del juicio promovido, y en consecuencia la forma de
la resolución judicial que la aprueba.
TITULO IX
De la Mensura y Deslinde
63
…el procedimiento de mensura es una operación meramente técnica para determinar la extensión de los
títulos sobre el terreno, sin ninguna otra virtualidad. (A.I. Nº 172 del 21/02/2012 –Sala Civil C.S.J.).

En un sentido lato, se designa y denomina de este modo, pues no se sigue por el

trámite del juicio ordinario o común, creando para ellos la ley procesal un título
aparte. En este sentido, las resoluciones judiciales, serán dictadas, conforme a la
jerarquía de las normas vigentes y al principio de congruencia.
Deslinde.- La Acción de deslinde se halla prevista en el código civil vigente.
Art.2024.- La acción de deslinde tiene por antecedente indispensable la

contigüidad de dos heredades, no separadas por edificios, muros o cercas u otras
obras permanentes, a menos que las cercas hayan sido removidas por uno de los
vecinos, sin el consentimiento del lindero, sobre rumbos o mojones unilateralmente
fijados.
La acción de deslinde compete únicamente a los titulares de derechos reales sobre

el terreno, y se da contra los que posean la heredad contigua. Actor y demandado
pueden pedir la citación de los demás poseedores, para que la sentencia que se
dicte en el juicio cause cosa juzgada a su respecto.
CAPITULO II
Del Deslinde
Art. 669.- Demanda. El que promueve juicio de deslinde deberá deducir la
demanda de acuerdo con el artículo 215 y presentar los títulos que acrediten su
derecho real, indicando el nombre y domicilio de los propietarios linderos. El juez
correrá traslado de la demanda a los propietarios linderos fijará audiencias a las
partes, la que deberá celebrarse dentro de los quince días siguientes. Si hubiera
algún terreno fiscal o municipal contiguo, se notificará también la autoridad
administrativa que corresponda.
El deslinde es el acto por el cual mediante la mensura de dos propiedades

contiguas, cuyos límites se hallan confusos, se establece la línea divisoria entre las
mismas.
Podemos inferir que esta distinción o diferencia, está dado por la naturaleza de la
acción, conforme dispone el Código Civil, al consagrar la acción de deslinde, para
materializar sus linderos, destinado sólo para los predios rústicos, no así para los
predios urbanos, es decir edificados.
En este caso el Juez, podrá dictar sentencia que hará cosa juzgada, y fijará
definitivamente el derecho de las partes, a diferencia de lo que sucede en la

mensura, que siendo de la jurisdicción voluntaria, no reviste ese carácter de

perpetuidad.
Mensura.- Y otro simplemente de mensura, especie de flor del aire, sin arraigo
próximo ni remoto en la ley sustantiva, según previene el Dr. SALVADOR DE LA
COLINA64. Sobre el tema, nuestro Código Civil actual, prescribe puntualmente:
Art.1933.- Son actos posesorios de cosas inmuebles: su cultivo, mensura y deslinde,

la percepción de frutos, las construcciones y reparaciones que en ellas se hagan, y
en general, su ocupación de cualquier modo que se efectúe.
Porque aquí más bien se refiere a los actos materiales que se realizan en el
inmueble y no al acto propiamente de disposición jurídica sobre el dominio del
inmueble.
Muchas veces, sin que haya una discusión con la parte colindante, interesa saber
cuál es la ubicación verdadera de un título, sobre todo en las zonas de fronteras de
la República donde existen superposiciones de títulos y donde resulta que por
deficientes mensuras anteriores (IBR), por mala determinación de los títulos, por
poca prolijidad de los escribanos, jueces de paz anteriormente etc., se ha llegado a
tener un terreno con un título que se extiende a determinada superficie y otro
terreno con otro título que toma todo o parte del terreno anterior (doble
titularidad).
Pues, en estos casos, las mensuras judiciales, son necesarias como complemento de
los títulos de propiedad, en aporte de una mejor descripción del inmueble.
CAPITULO I
De la Mensura
I.- Requisitos de la solicitud.-
Art. 656 –. “Quien promoviere el procedimiento de mensura deberá:
a) acompañar el Título de propiedad del inmueble;

b) indicar el Nombre, apellido y domicilio de los colindantes actuales, o manifestar que los
ignora; y
c) designar el Topógrafo que ha de practicar la operación; con fijación de su domicilio”;
64
Derecho y Legislación Procesal – Tomo II – pág. 406/409. Librería Nacional (Buenos Aires).

La Mensura judicial está regulada o reglada en el Código Procesal Civil vigente,

Ley Nº 1.337/88, cuyas normativas procesales van del “Art. 656 al 668”. A tenor de
los términos del presente Capítulo, podemos señalar que no se trata de un juicio
contradictorio (como la bilateralidad en la demanda) sino de un procedimiento
especial, que pertenece a la jurisdicción voluntaria65.
Los actos de Jurisdicción voluntaria, son esencialmente revocables y por lo tanto,

no existe en ellos cosa juzgada.
FALLO DE LA CORTE:
Mensura de Oficio.-
La Corte Suprema de Justicia, por medio del Acuerdo y Sentencia Nº 346 del
22 de julio de 2010, respecto a la Ley del Estatuto Agrario, y en relación al Art. 108.-
Mensura de Oficio, dejó establecido que:
“El INDERT no puede impulsar de oficio una mensura, y que sólo lo puede hacer el que
acompaña el título de propiedad del inmueble”.
Teniendo en cuenta, que el Código Procesal en el último párrafo del citado

artículo prescribe al respecto:
“El juez desestimará, de oficio y sin sustanciación previa, la solicitud que no

contuviere los requisitos establecidos”.
Los títulos de propiedad deben ser presentados al promover el juicio de

mensura por el solicitante, y en el caso de formular oposición por el oponente. Su
omisión importa el rechazo de oficio de la petición respectiva.
Por A.I. Nº 468, del 27 de Febrero de 2012, el Juzgado en lo civil y comercial

del 5to. Turno, a cargo del juez Juan Casco Amarilla, resolvió desestimar el pedido
de mensura judicial de 162.152 hectáreas en Itapúa, formulado por el Instituto de
Desarrollo Rural y de la Tierra, “porque el recurrente no presentó títulos de propiedad”.
65
Se ha dado en llamar de “jurisdicción voluntaria” a procesos que no tienen ese carácter. Pero estos
procedimientos no son procesales, ni se despliegan próximos a un proceso. Por esto se considera que la
más atinada denominación es la de “procedimientos judiciales no contenciosos” o “procedimientos no
contenciosos”, expuesta por Ignacio Medina Lima.

En este sentido se dispuso el archivamiento del caso, “sin perjuicio de que el

solicitante haga valer sus derechos en la forma prescripta por la ley”. Es decir que el
INDERT puede promover un nuevo pedido de mensura, para lo cual deberá
hacerlo según prevé la norma de procedimientos en materia civil.
Hubo otro caso, donde el juez hizo lugar a un recurso de reposición

interpuesto por los propietarios afectados, quienes solicitaron se revoque la
providencia de fecha 12 de diciembre de 2008, dictada por el entonces juez del
cuarto turno en lo civil y comercial, Luis Barrios Benítez, y en consecuencia
desestimar la solicitud de mensura.
El fundamento del rechazo es el incumplimiento, por parte del organismo

gubernamental, con un requisito básico para la realización de una mensura
judicial, prevista en el artículo 656, del Código de Procedimiento Civil (CPC).
Ahora bien, y; ¿Quiénes pueden promover?
Con el mismo alcance que el Código Civil (Art. 2027) otorga a todo
propietario la facultad para cercar su propiedad, se extiende también a los titulares
de otros derechos reales que se ejercen por la posesión (Art.1935).
Dentro de tal contextualización, solo los propietarios o titulares que exhiben

títulos pueden iniciarla, pero no los simples poseedores. Igualmente, es condición
esencial para oponerse a las diligencias de mensura, acreditar la calidad de
propietario colindante.
Art. 657.- Nombramiento. Publicación de Edictos. Presentada la solicitud………el

juez deberá (providencia de aceptación):
a) disponer que se practique la mensura por perito designado por el requirente;
b) Ordenar que se publiquen en un diario los edictos por tres días, citando a quienes
tuvieren interés en la mensura. La publicación deberá hacerse con anticipación de
diez días por lo menos; y
c) comisionar al juez de Paz, salvo que resuelva hacerlo personalmente;
En el caso de la mensura se practica por el perito propuesto por el

solicitante, y en el deslinde las partes designan un topógrafo para que practique la
operación. Si no se pusieren de acuerdo, lo nombrará el juez.

Art. 658.- Actuación preliminar del perito. Circulares. – Aceptado el cargo, el

topógrafo deberá:
a) Citar por circular a los propietarios actuales de los terrenos colindantes, con la
anticipación indicada, especificando los datos.
Si alguno de los terrenos colindantes fuere de propiedad fiscal o municipal, se citará

también a la autoridad administrativa; y
b) Cursar aviso al peticionante con las mismas enunciaciones que se especifiquen en la

circular.
Art. 659.- Oportunidad de la mensura.-
Cumplido los requisitos, el perito iniciara en el lugar, día y horas señalados, con la
presencia de los interesados o representantes;
Art. 660.- Oposición.- La oposición que se formulare al tiempo de practicarse la mensura,

no impedirá su realización ni la colocación de mojones66. Se dejará constancia, en el acta, de
los fundamentos de la oposición, agregándose la protesta escrita, en su caso.
Ley Nº 1.248/1931: “CÓDIGO RURAL”. Colocación de Mojones:
Al respecto, se dispone por medio del Art. 7º. En las mensuras que en adelante se
practicaran, los mojones serán colocados a cada desviación considerable de la línea del
perímetro y siempre a una distancia no mayor de mil metros y serán de hierro, piedra,
madera dura o cemento armado y de la altura de un metro por lo menos del nivel del suelo.
Art. 661.- Continuación de la diligencia.- Cuando la mensura no pudiere terminar en el

día, proseguirá en el más próximo posible. Se dejará constancia de los trabajos realizados y
de la fecha en que continuará la operación, en acta que firman los presentes.
Art. 663.- Intervención de los interesados.- Los colindantes podrán:
a) concurrir al acto de la mensura acompañados por peritos de su elección, siendo a su

cargo los gastos y honorarios que devengaren; y
66
Mojones: Son las señales o marcas materializadas en el terreno respecto de la ubicación de sus límites y
que encierran el dominio del inmueble referenciado en el título.

b) formular las reclamaciones a que se creyeren con derecho, exhibiendo los títulos de
propiedad en que las fundaren. El topógrafo pondrá en ellos constancia marginal que
suscribirá.
El perito deberá expresar, oportunamente, su opinión técnica acerca de las observaciones

que hubieren formulado”.
En atención al Artículo que previene la intervención de propietarios

linderos, estos pueden:
a) hacerse asesorar por profesionales de su elección;
b) formular las reclamaciones a que se creyeren con derecho, exhibiendo los títulos
en que las fundaren; y siguiendo el procedimiento fijado en el Art. 667.
Defectos técnicos: que presupone el arranque de las operaciones, el perito deberá

expresar, oportunamente, su opinión técnica, debiendo de iniciarse de fojas cero.
Acuerdo y Sentencia Nº 168 del 07/12/2001. Tribunal de Apelación en lo Civil y

Comercial de Asunción.- Sala 2. IBR. (LLP 2001, 1325)67.
Tanto el Art. 660 como 663 del CPC, disponen que las protestas debe hacerse
durante la diligencia de la mensura, lo que no se ha hecho, de manera que la
aprobación realizada por la oficina técnica dependiente del Ministerio de Obras
Públicas, tuvo como recepción simplemente la aprobación judicial por medio de la
sentencia recurrida. En el caso, el juez aprobó un informe técnico que fue antes
aprobado por la oficina administrativa competente, que no encontró defecto en esa
labor, no pudiendo el Tribunal abocarse sobre cuestiones no propuestas en primera
instancia.
Los colindantes pueden formular dos clases de oposición:
I. Fundadas en cuestiones meramente técnicas;
Art. 667.- Defectos técnicos.- Cuando las observaciones u oposiciones se fundaren

en cuestiones meramente técnicas, se dará traslado a los interesados por el plazo
que fije el juez, así como al perito mensor. Contestados los vencido el plazo para
67
Código Civil comentado, Tomo IV, Pág. 728, LA LEY PARAGUAYA – 2010.

hacerlo, el juez resolverá aprobando o rechazando la mensura, según

correspondiere, y ordenando las rectificaciones pertinentes, si fuere posible.
Lo que debe discutirse entonces es si la mensura lo ha llenado o no

satisfactoriamente, y por lo tanto si la resolución judicial debe aprobar la operación
o rechazar, y en su caso resolver las rectificaciones, con arreglo a lo que de autos
resulte.
Vale por tanto, referirnos al alcance jurídico de las rectificaciones ordenadas

por el juzgado (que deben ser siempre expresas), siendo entendible que las mismas
corresponden a los defectos técnicos que surjan durante el levantamiento físico del
inmueble respecto a los datos descriptivos, como los errores consignados en sus
respectivos títulos de dominio en la aplicación de sus dimensiones, y que sin
afectar al dominio de los demás fundos linderos, fueren posibles subsanar.
Entendiéndose por ello, que el juez no podrá ordenar la rectificación de la

superficie consignado en los títulos, que exceda la tolerancia legal permitida,
afectando derechos de los colindantes.
Art. 665.- Dictamen técnico administrativo.- El juez de la mensura remitirá los

antecedentes y recabará informe de la oficina competente.
La oficina técnica deberá, dentro de los treinta días contados desde la

recepción del acta y diligencia de la mensura, remitir al juez un informe acerca del
valor de la operación realizada.
Para cumplir con tal exigencia, el juez requerirá de la oficina pública

competente, un informe acerca de la actividad llevada a cabo por el perito
agrimensor, conforme la realización de aquellas diligencias practicadas en el sitio y
ejecutadas según la reglamentación vigente, para así llegar al fin constitutivo del
acto de mensura.
Estamos hablando, por supuesto de la unidad técnica-administrativa, el

Departamento de Agrimensura y Geodesia, dependiente de la Dirección de Obras
del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (M.O.P.C.) que tiene a su cargo
el Registro de las Mensuras Judiciales y disposición del Archivo Gráfico de los
Planos levantados. Recabando, para este menester, la aprobación o dictamen
técnico acerca del valor de la operación.

Esta oficina emite un dictamen no solo respecto a las diligencias practicadas

por el perito, sino de haberse cumplido con los principios del catastro geométrico y
sujeción a las reglamentaciones vigentes sobre el ejercicio de la profesión del
agrimensor y en su caso el juzgado dicta auto de aprobación de la mensura.
Aunque debamos de reconocer que no siempre es así.
En nuestro sistema legal, con arreglo al Código de Procedimiento Civil y

dentro de las prescripciones establecidas en el Código Civil, tiene valor
instrumental complementario respecto a los datos descriptivos del título de
dominio, el plano de mensura diligenciado, por el profesional habilitado y
disposiciones reglamentarias que las rigen.
Lo llamativo del caso en particular, se da con la exigencia de la DGRP 68,

cuando ya aprobada la mensura por el Juzgado y sin aparente base legal alguna,
requiere que el Plano levantado y aprobado por el Dpto. Agrimensura y Geodesia
(MOPC), cuente también con el sello, más un informe (¿?) del Servicio Nacional de
Catastro (M.H.).
En efecto y a tenor del Art. 375.- del Cód. Civil constituyen instrumentos
públicos; Inciso.- c) “Las diligencias y planos de mensuras aprobados por autoridad
judicial”.
Revisten así el carácter de instrumento público y, consecuentemente nadie

puede modificar, alterar o desconocer el valor del mismo ante la instancia en que
fuere presentada.
Art. 666.- Efectos.- Cuando la oficina topográfica no observare la mensura y no

existiere oposición de linderos, el juez la aprobará, si las diligencias estuvieren bien
ejecutadas conforme a los reglamentos vigentes y mandará expedir los testimonios
que los interesados solicitaren.
El juez teniendo el expediente a la vista, contando con el informe de la

oficina competente, y no existiendo la oposición de los propietarios linderos, la
aprobará dictando el auto aprobatorio, según los reglamentos del ejercicio de la
profesión y mandara expedir los testimonios que se pidiesen, y luego nada más
sobre el tema.
68
Reglamento General Técnico Registral – Art. 173º. Mensura Judicial – Art. 174º. Requisitos.- Nota por la
que comunica el Servicio Nacional de Catastro de la toma de razón de la mensura.

La aprobación que le prestan los jueces, con participación de la oficina

administrativa (Dpto. de Agrimensura y Geodesia), se refiere solamente a la
operación técnica en sí, sin entrar a juzgar sobre el valor jurídico de los títulos.
Cabe en razón a ello, el dictado de un auto interlocutorio, que es una

decisión que toma un juez sobre un asunto que por no tener la transcendencia
suficiente no precisa que se resuelva por sentencia.
II. Oposiciones en las que el oponente alega la propiedad o dominio del inmueble
objeto de mensura.
Art. 668.- Alcance.- “La mensura no afectará los derechos que los propietarios
pudieren tener al dominio o a la posesión del inmueble”.
 Si el oponente está en posesión del terreno y alega ser propietario , el solicitante deberá
deducir la acción petitoria o posesoria;
 Si quien está en posesión es el mensurante, será el oponente quien deberá accionar,

reclamando el dominio o la posesión.
Los procedimientos de mensura, siendo de carácter voluntario, pierden esa índole

cuando se discute el dominio o la posesión del inmueble. En consecuencia, “las
partes deben recurrir al juicio ordinario para discutir sus pretensiones y no cabe
procesalmente hacer otra cosa que decretar el sobreseimiento de la causa, dejando a salvo los
derechos de las partes”.
En primer lugar, la mensura es una operación esencialmente técnica, que trata de

aportar una mejor o mayor precisión en la descripción del inmueble a favor de
quien pidió la mensura, pero que no perjudica a los propietarios linderos (fundos
vecinos), cuya posesión y dominio quedan indemnes.
En estas condiciones, el objeto del procedimiento topográfico realizado por

el perito, consiste en aplicar sobre el terreno y determinar el derecho dominical que
las escrituras acuerdan a favor de sus propietarios.
Extensión del título

El Código Civil, conforme el art. 1935 establece: "La posesión fundada en un
título comprende sólo la extensión del título, sin perjuicio de las agregaciones que por otras
causas hubiese hecho el poseedor".

Según el texto del Art. 1935, se refiere a la posesión fundada en un título y

en concordancia con el Art. 1955, dado que el derecho de propiedad,
instrumentada en la escritura pertinente, comprende la superficie del Título.
El párrafo final seguidamente señala: sin perjuicio de las agregaciones que

por otras causas hubiese hecho el poseedor; significa que, la extensión del título de
propiedad, es totalmente independiente y autónomo de las agregaciones que por
otras causas hubiese hecho el poseedor;
Es decir, se trata de un excedente, que hasta podría confundirse inclusive

con el inmueble, pero que no forma parte de la superficie que se posea según
título.
Debe entenderse además que, una vez producida una superposición

evidenciada a través de las operaciones técnicas-geométricas practicadas en el
terreno y deducida la oposición del propietario lindero afectado, se impone el
sobreseimiento de las diligencias de mensura.
En segundo término el Auto de Sustanciación69 que aprueba las diligencias

de mensura:
 No tiene el efecto de cosa juzgada.

 No se trata de un juicio contradictorio.
 Es siempre sin perjuicio de terceros.
 No tiene la virtualidad jurídica de abrir folio registral.
La promoción de la mensura judicial, bajo la presente disposición,

corresponde a la denominada “Jurisdicción voluntaria”; en este contexto la
resolución judicial o el auto aprobatorio de la mensura no produce cosa juzgada aun
cuando no se hubiera presentado oposición alguna al mismo (REPERTORIO LA LEY –
Tomo I – 1976/1982).
Fundamentalmente nos atenemos a lo establecido por COUTURE: "Se dice

habitualmente que la jurisdicción voluntaria cumple una función administrativa y no
jurisdiccional.
69
Art. 158: Autos Interlocutorios: …resuelven cuestiones que requieren sustanciación...”

Dentro de esta noción tan clara, que nos aporta el maestro procesalista, debe
admitirse que los procedimientos de jurisdicción voluntaria tienen naturaleza
administrativa. No se dictan, normalmente, de oficio, sino a petición de un
interesado, y al no pasar en autoridad de cosa juzgada, permiten siempre su revisión en
sede jurisdiccional...
Finalmente agrega: Acaso la dificultad de la cuestión provenga de este cometido

coincide en buena parte con el de la jurisdicción. Pero la ausencia del elemento cosa
juzgada, sustancial para calificar el acto jurisdiccional impide incluir a los actos judiciales
no contenciosos entre los actos de jurisdicción."
Para mejor ilustración, transcribimos parte del Auto Interlocutorio N° 172

del 21 de febrero de 2012, dictado por la Sala Civil de la Corte:
Conforme con lo dispuesto por la normativa procesal, el art. 656 inciso a) del
Cód. Procesal Civil, se procede a la realización de la operación técnica y se
sustancian las eventuales oposiciones que se puedan producir; que se relacionan
única y exclusivamente con la operación técnica de medición en relación con la
extensión del título, las que no afectan ni la propiedad ni la posesión del inmueble,
de acuerdo a lo preceptuado por el art. 668 del Cód. Procesal Civil, ni mucho
menos generan cosa juzgada sobre el valor, eficacia y virtualidad de los títulos del
mensurante y de los eventuales opositores;
Debe tenerse en cuenta que, sobre éste tópico, el Código Procesal Civil
dispone taxativamente -Art. 156. Forma de las Resoluciones Judiciales; así se
dictarán- Providencias, Autos Interlocutorios y Sentencias Definitivas.
No corresponde aprobar las meras diligencias técnicas de una mensura

practicada por medio de una Sentencia Definitiva, la que resulta en abierta
contradicción a lo dispuesto por el Código Procesal Civil, en los términos del Art.
159, cuando expresamente dicha forma de resolución judicial está destinada a
poner fin al litigio, pudiendo acarrear su nulidad.
Almagro define los actos de jurisdicción voluntaria como "los que decide el órgano
jurisdiccional sin que medie juicio contradictorio y sin que la resolución final
produzca efectos de cosa juzgada material, incoados a petición de persona
interesada o para ordenar la realización de actos de ejecución o proveer a su
autenticación o documentación".

En este sentido, la mensura judicial encaja en la categoría de actos de

jurisdicción voluntaria. Lo que caracteriza a este tipo de actos es la ausencia de
contradicción, en cuanto que sólo interviene una parte, el solicitante del
pronunciamiento judicial; la inexistencia de conflicto es pues la nota más específica
de los actos de jurisdicción voluntaria, y por ende la ausencia de dualidad, o si se
prefiere el carácter unilateral del proceso.
Por ello, los actos de jurisdicción voluntaria no producen efectos de cosa

juzgada de modo que lo resuelto por el Juez puede ser objeto de revisión en el
correspondiente juicio declarativo posterior.
En el ámbito propiamente de las actuaciones procesales, la Ley Nº 1.337/88,

impone al juez de la causa el cumplimiento de ciertos y determinados deberes, bajo
pena de nulidad, conforme los términos del Capítulo correspondiente.
CAPITULO II
DE LOS JUECES
SECCION I
DE SUS DEBERES Y FACULTADES
Art. 15.- Son deberes de los Jueces, sin perjuicio de lo establecido en el Código de
Organización Judicial:
b) fundar las resoluciones definitivas e interlocutorias, en la Constitución y

en las leyes, conforme a la jerarquía de las normas vigentes y al principio de
congruencia bajo pena de nulidad;
c) resolver siempre según la ley, sin que le sea permitido juzgar del valor
intrínseco o la equidad de ella;
d) pronunciarse necesaria y únicamente sobre lo que sea objeto de petición,

salvo disposiciones especiales;
f) dirigir el procedimiento, debiendo, dentro de los límites expresamente

establecidos por este Código:
La infracción de los deberes enunciados en los incisos b), c), d) y e) de este

artículo, causará la nulidad de las resoluciones y actuaciones.

Ahora bien, si se dicta una Sentencia Definitiva fuera de la formalidad

establecida en la misma Ley procesal (Art. 156), como ocurre a menudo con la
aprobación judicial de la Mensura por el dictado de una S.D., se afecta seriamente
la jerarquía de las normas y al principio de congruencia (Art. 15, inc. b), y como
bien sabemos que, en virtud al art. 357 del Código Civil, es nulo igualmente el acto
jurídico: inc. c) en caso de no revestir la forma prescripta por la ley.
 NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DE MENSURA JUDICIAL DE

INMUEBLES PRIVADOS.-
En nuestro medio, respecto a la carátula de un expediente de mensura, se

emplea generalmente el término procesal JUICIO: “JUAN PEREZ S/ MENSURA”,
y ello se debe a la tradición histórica, ya que en el derecho medieval juicio
equivalía a sentencia. Hoy en día, juicio y proceso aluden al mismo fenómeno, pero
mientras que el juicio –jurisdicción- se refiere a la acción de juzgar, el proceso se
refiere al medio empleado para ello.
En este caso, la función del Poder Judicial tiene naturaleza administrativa,

por la conveniencia de dar certeza a ciertas relaciones jurídicas que eventualmente
puedan tener consecuencias litigiosas; y los intervinientes en estos procesos
voluntarios son denominados peticionarios, y no partes.
Este tipo de procedimientos no contenciosos se refieren a actividades de

índole más bien administrativas realizadas por la administración de justicia, que
responden a la obligación del Estado de proteger intereses privados.
Según CARNELUTTI, en los procesos de jurisdicción voluntaria, el Juez

actúa para la satisfacción de un interés público, que tiene por objeto la
buena administración de los intereses privados.
Por tanto, la resolución judicial dictada no tiene carácter de cosa juzgada,

ello ocurre con el Auto interlocutorio que aprueba la mensura sobre el inmueble
privado, por ende es siempre sin afectación de derechos de terceros.
Traemos igualmente a colación, la opinión del Dr. Hernán Casco Pagano,

establecida como propuesta de la “Reforma Procesal Civil”, que como primera
medida, señala su propuesta en el punto 8.2.- Supresión del procedimiento judicial
de mensura; atribuyéndose dicha función y competencia a la oficina técnica
correspondiente del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones –Dpto.

Agrimensura y Geodesia- con ello se podrá dar fin al caos que se genera por la
mala aplicación de las mensuras.
No hay que llegar a la conclusión de que una mensura aprobada constituye

título para acrecentar y modificar la superficie del mismo, para tener tal efecto
necesitaría la conformidad de todos los linderos, y aunque la mensura se haga con
citación de linderos, la falta de comparecencia de éstos al lugar donde los cita el
agrimensor, no significa la aceptación de los títulos de los otros, sino simplemente
que la operación técnica está bien hecha.
a) “Excedentes”. Concepto.
Un conocido profesional en la materia Mattar Novelli nos enseña al

respecto:
“En general, llamase tolerancia al porcentaje en más del valor superficial consignado en el
título o justo título de un inmueble, a partir del cual la demasía de posesión es considerada
excedente”.
Sobre este mismo tema, existe una confusión que se mantiene hasta la fecha,
en los procedimientos de mensura judicial, sobre la tolerancia legal permitida,
cuando excede a la superficie de su título.
Las tolerancias superficiales, en nuestro país, sufren una distorsión en la

aplicación de los valores, a los fines de la determinación del excedente y quedan a
las resultas de la opinión del topógrafo practicante en cada juzgado.
Por donde se lo mire, la mayoría de los agrimensores sustentan

erróneamente el 5% (sustentado en aplicación de la regla del vigésimo del Código),
como valor máximo en que puede discrepar la superficie resultante de la mensura
con la que figura en el respectivo título de propiedad.
Esta tolerancia del 5% admitida en ocasiones anteriores por la oficina técnica

competente (DAG), sin duda erróneamente fundada en el artículo 748 del Código
Civil, respecto a los contratos de compraventa de inmuebles sujetos a clausulas
especiales, el cual autoriza al comprador a dejar sin efecto la compra de un
inmueble cuando este tenga un exceso o una diferencia entre el área real y la
expresada en el contrato, mayor de un vigésimo (5%) del área total vendida”.
Aun cuando se pueda discutir la vigencia de su legalidad, por tratarse de un

reglamento de orden técnico sobre la metodología de trabajo en el ejercicio de la

profesión del Agrimensor, referente al Decreto70 de fecha 12 de Julio de 1910 (no

tiene número), transcribimos el artículo que así lo dispone:
Art. 31.- Será considerada mal ejecutada una operación si las diligencias resultantes
exceden de las siguientes tolerancias:
a) En la medida lineal, cuando la diferencia de las sumas de las proyecciones N. S.

E. O. excede del 6/00 sobre la totalidad de lo que corresponda a todos los lados del
polígono sobre cada uno de sus ejes, respectivamente;
b) En la operación de ángulos, cuando el error exceda de 30” por cada ángulo;
c) En la superficie, cuando los cálculos de por resultado, un error que pase del 1/00
(ampliado por Decreto Nº 14.550).
Fundado en el marco de la legalidad, no sería factible la modificación física de sus

límites, más allá de la tolerancia del uno por ciento (1%) de la superficie total del
título, en consecuencia, más bien procedería la actualización de sus linderos.
b) “Toma de Razón”
El Diccionario Jurídico, refiere al respecto: “facultad legal de asentar la constancia de

cierta trascendencia para que surta efectos” (En nuestro sistema registral, a partir del
asiento de inscripción es oponible contra terceros).
Tengamos presente que, el artículo 1968 del Código Civil se refiere a la

transmisión de la propiedad de los inmuebles por contrato y de la inscripción de
los títulos: Los Títulos traslativos de dominio están sujetos a la toma de razón en el
Registro de inmuebles para que produzcan efectos respecto de terceros”.
En concordancia con la disposición contenida en el Art. 1971, también del

Código Civil. Ello posiblemente da lugar a la confusión de la presunta toma de
razón de la mensura, cuando en realidad sólo cabe, en su aspecto procesal, el
dictado de un auto interlocutorio y no el de una sentencia ejecutoriada.
Siguiendo con el Reglamento General del Registro Público, éste asienta en

carácter de requisito, la nota del Servicio Nacional de Catastro donde comunica la
70
Decreto que Reglamenta el ejercicio del Agrimensor (año 1.910); Art. 23: los mojones deberán ser colocados, cuando
menos, cada quinientos metros, y serán columnas de fierro, material, piedra o madera dura clavada fuertemente.

toma de razón. No existe ley alguna que disponga tal toma de razón, cuando la
misma no está expresamente autorizada y no es competencia del catastro
impositivo.
Fallo con el voto Dr. Carmelo Castiglioni respecto a la Mensura Judicial

anterior:
“Cuando existe una mensura aprobada por sentencia definitiva, el artículo 668 del Código
Procesal Civil, establece que: “Si quien está en posesión es el mensurante, es el oponente
quien deberá accionar, reclamando el dominio o la posesión”. Si esto es así, el Estado no
puede crearse una situación diferente y quebrantar el principio de igualdad ante la ley.
Nótese la imprecisión en que también cae el preopinante al fundar su voto,

respecto a que ..una mensura aprobada por sentencia definitiva… (sic). La precisión del
léxico, debe ser la constante, cuando se trata de fallos emanados de la más alta
autoridad judicial de la República.
Podemos sostener que más bien constituye un “acto administrativo” y no

una “cuestión jurisdiccional” a ser resuelta por Sentencia Definitiva.
Un auto interlocutorio es una decisión que toma un juez sobre un asunto que por
no tener la transcendencia suficiente no precisa que se resuelva por sentencia.
También, la Ley Nº 1863/2002 “Que Establece el ESTATUTO AGRARIO”,

fueron afectadas, por cuanto que los artículos 104.- Detentación fracción fiscal,
108.- Mensura Judicial de Oficio, fueron declarados por la Corte Suprema de
Justicia inconstitucional e inaplicable71.
“Si la propiedad ya tiene una mensura judicial aprobada, que reconoce un derecho, entonces
el INDERT en representación del Estado, sólo puede pretender recuperar a través de un
juicio de reivindicación, dado que el Estado, por el principio de igualdad ante la ley
(Art.47), no puede ser juez y parte, y;
71
No basta la mera presunción o hipótesis sobre existencia de un excedente fiscal, consagrados por los Artículos 104 y 108
del Estatuto Agrario sin que se pueda obviar el requisito, sine quanon, del Código Procesal Civil contenido en el Art. 656.-
Requisitos de solicitud.

Conforme el Art. 668 C.P.C. sí quien está en posesión del terreno y alega ser propietario,
tratándose de una mensura anterior, pretendida por el solicitante de la mensura deberá
deducir la correspondiente acción.
Investigando la doctrina existente, en relación al acto propio del

procedimiento en la mensura judicial; bajo ningún concepto un auto de mera
sustanciación que no conlleva una motivación y que sólo se refiere a aspectos
procesales técnicos tendrá características similares a las de una sentencia.
16.- Código Civil.
 LEY Nº 1.183/85.-
La Mensura Administrativa: Concepto.

Se definen como Mensuras Administrativas, aquellas ordenadas por el
Estado, para deslindar bienes del dominio público respecto de los del dominio
privado. Para delimitar un inmueble de carácter público se recurre a la medición
en el terreno, en este caso se recurre a la mensura administrativa.
Pero debe entenderse también que corresponde diligenciarse con los

mismos requisitos respecto de las mensuras judiciales sobre el dominio privado. El
Estado en este caso, actúa como sujeto de derecho privado, como una persona más
en la relación jurídica.
Los bienes inmuebles del dominio público constituyen un recurso

económico cuya cantidad está inicialmente determinada en los términos del
Código Civil y que se caracteriza por su situación espacial fija e inamovible.
Art.2127.- Puede dirigirse contra el Estado respecto de los terrenos del dominio
privado. El deslinde de los fundos del dominio público corresponde a la
jurisdicción administrativa.
Conforme a esta norma del Código Civil, nos permite distinguir que, la
acción de deslinde se puede dirigir contra el ESTADO respecto de los terrenos que
pertenecen a su dominio privado. Pero como podrá advertirse, cuando se trata del
deslinde de los fundos del dominio público, corresponde a la jurisdicción
administrativa y, si fuere contencioso, debe recurrirse al Tribunal en lo
contencioso-administrativo.

Hasta la fecha, tanto las mensuras judiciales como las administrativas,

ejecutadas por profesionales, no se encuentran apoyados en ningún sistema de
referencia geodésico, ni cartográfico, habiendo sido confeccionado con diferentes
metodologías, técnicas y fuentes de datos.
COMPETENCIA TERRITORIAL72.-
“En el marco de la contienda de competencia suscitado entre los jueces de

Iruña y de Santa Rita, en la cual se trataba de determinar cuál es el juez ante quien
debe realizarse la operación técnica de mensura, los ministros de la Corte Suprema
de Justicia resolvieron solo con relación a la competencia de los jueces que:
Correspondía aplicar el artículo 16 del Código de Organización Judicial, según

el cual el juez competente es aquel en cuya jurisdicción se halla la mayor parte del
inmueble.
En el caso, se determinó que de entre los distritos de Santa Rosa de Monday

y de Santa Rita, que demarca la competencia de los jueces de Iruña y de Santa Rita,
la mayor parte del inmueble se hallaba en el distrito de Santa Rita, por lo que la
competencia corresponde al juez de primera instancia de Santa Rita”, así se
desprende del fallo de la Corte.
Recodemos que la Sala Civil, ya estableció con claridad que “el procedimiento
de mensura consiste en una operación meramente técnica, que significa determinar la
extensión de los títulos sobre el terreno, sin ninguna otra virtualidad, ya que la mensura no
afecta ni menoscaba los derechos y la situación de propiedad o posesión del inmueble”.
No obstante, esta apreciación legal vertida en juicio, es soslayada por la

arbitraria práctica por quienes proceden a la inscripción de la mensura judicial,
contrariando el texto claro de la normativa que comprende a los títulos que deben
inscribirse.
La Mensura Judicial en la Ley Nº 1.863/02: “Que establece el Estatuto Agrario”.-
La ley Nº 1.863/02 “Que establece el Estatuto Agrario”, prevé el régimen de

los llamados Excedentes Fiscales bajo el TITULO XI, Capítulo Único.
72
Mario Alzamora Valdez.- La Jurisdicción es la función de administrar justicia que corresponde al poder Judicial. La
competencia es el modo o la manera como se ejerce esa función. La competencia es una medida de la jurisdicción. La
Jurisdicción en es el Género.

Así, el Art. 104, refiere la detentación de tierras del dominio fiscal por
particulares, pudiendo ser denunciada por terceros ante el Organismo de
Aplicación (INDERT), a fin de promover el correspondiente juicio de mensura
judicial.
Dicha norma prescribe, que si quedase acreditada la existencia de excedente

del dominio fiscal, el juez de la mensura, en su oportunidad, declarará que se trata
de tierra fiscal, propiedad del organismo de Aplicación.
La nueva ley Agraria propicia, la promoción de oficio por parte del INDERT
de la mensura judicial de cualquier inmueble rural donde se presume la
existencia de excedente fiscal, ante el juez de Primera Instancia en lo Civil
conforme los términos del artículo siguiente:
El Art. 108.- Mensura de oficio.- El Organismo de Aplicación podrá

promover de oficio, ante el juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de
Turno de la Circunscripción Judicial que por territorialidad corresponda, el juicio
de mesura de cualquier inmueble en el que se presuma la existencia de excedente
fiscal, en cuyo caso se procederá conforme a lo dispuesto en la presente ley.
En todo juicio de mensura promovido por terceros, si el perito de la

mensura, o el juez, en su caso, advirtiesen la existencia de excedentes fiscales, están
obligados a notificar de ello al Organismo de Aplicación, a la brevedad posible.
El motivo obedece a que el INDERT tome intervención, a fin de proceder

conforme lo establece el Art. 57 registre en la institución (empadrone ante el SNC),
y se inscriba en el Registro Agrario de la Dirección Gral. de los Rgtos. Públicos.
Sin embargo, un reciente fallo –Acuerdo y Sentencia Nº 346 del 22/07/2010-

de la Corte Suprema de Justicia, sentó precedente, de manera que el Estado sólo
puede recuperar excedente fiscal mediante Demanda de Reivindicación.
CORTE SUPREMA: En fecha 13 Sept. 2006 C.S.J. dictó el Acuerdo y

Sentencia Nº declarando la inaplicabilidad de las disposiciones con respecto a la
Ley Nº 1863/2002 en sus artículos 104º y 108º….”.
Y el Dr. Miguel Oscar Ramón Bajac, miembro de la Sala Constitucional, a fin

de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abg. De Gásperi
en nombre y representación de Cabañas La Gloria; dijo que resulta inconstitucional

los artículos 104 y 108 de la Ley Nº 1863 del 04/10/01 “Del Estatuto Agrario” y la
Resolución Nº2536 del13/09/06 del INDERT”.
“Es que cuando existe una mensura judicial con sentencia firme y ejecutoriada, que
reconoce al accionante un derecho sobre las tierras mensuradas y es anterior a la mensura
solicitada por el INDERT, no puede, sin alterar el principio de imparcialidad, declarar por
sí el excedente a favor del Estado paraguayo en perjuicio de esa mensura”.
Porque considera que se transgrede el texto Constitucional del Art. 109.- De

la Propiedad privada, en cuanto consagra el principio de la inviolabilidad de la
propiedad, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria….”.
Entonces el propietario, puede concurrir a la diligencia de mensura, formular

oposición para obtener el sobreseimiento del juicio de mensura fundado en este
fallo que sienta jurisprudencia en la materia.
El Art. 105, permite que a solicitud del INDERT, el juez ubique el excedente
en uno de los costados más favorables. Para el efecto previsto, el Juez de la
mensura ordenará la inscripción del excedente considerado fiscal.
Los artículos 106.- Derechos del detentador denunciante; 107.- Derechos

del tercero denunciante; contempla tales derechos, sujeto siempre a las diligencias
de las mensuras judiciales.
Así el Art. 33.- Mensura judicial.- Los campos comunales (fracción

destinado al pastoreo o abrevadero del ganado), previa habilitación (Organismo de
Aplicación una superficie de campo), serán objeto de mensura judicial.
La sentencia judicial que aprueba la mensura se registrará en el Organismo de

Aplicación e inscripta en la Dirección General de los Registros Públicos.
La Sentencia declarativa de dominio a favor del organismo de aplicación, en

este caso de la fracción destinada para los fines previstos en dicha ley, constituye
instrumento público –título- de dominio sujeto a inscripción en el registro público
de inmuebles.
– CAPITULO V –
Mensura y Loteamiento
Art. 38.- Mensura, deslinde y loteamiento. Las operaciones de mensura, deslinde y
loteamiento serán realizadas directamente por el Organismo de Aplicación o a través de la

contratación se servicios tercerizados especializados, de conformidad a las respectivas leyes

y reglamentos vigentes.
Art. 39.- Instrucciones; mensura previa. Los técnicos operantes procederán en cada caso
de acuerdo con instrucciones escritas que imparta el Organismo de Aplicación y conforme
al proyecto aprobado.
Todo lote o fracción que adjudicare el Organismo de Aplicación, será previamente

mensurado, aprobado y registrado en la institución.
De esta forma se establecerá la definición física del área de interés. Por

último y el más importante es la delimitación jurídica que deberá acompañar para
complementar a través de un Juicio de Mensura Judicial.
Teniendo en cuenta que la delimitación propiamente dicha, consiste en la

mensura, deslinde y amojonamiento de un área determinado, entendiéndose por
Mensura, el levantamiento de las medidas angulares y longitudinales de los lados
del polígono del medio espacial en cuestión.
El deslinde implica la apertura de los lados a través de picadas con el

registro y relevamiento de los detalles y de propietarios colindantes y por último el
Amojonamiento significa la materialización de los vértices principales con material
firme e imperecedero (mojones de concreto, metal etc.).
La Mensura Judicial en la Ley Orgánica Municipal

Ley Nº 3.966/2010.
TITULO QUINTO “De los Bienes Municipales”.-
– CAPITULO III –
Artículo 137.- Son bienes del dominio privado:
b) los inmuebles situados en las zonas urbanas que carezcan de dueño según ordenanza
respectiva;
Los bienes del dominio privado tendrán una estimación monetaria y formarán parte del
activo contable municipal, debiendo ser debidamente inventariados por la Municipalidad,
con los documentos correspondientes. A tales efectos, se deberá realizar la mensura judicial
de conformidad al Código Civil (¿?).

En realidad, en el presente artículo se da una suerte de inexactitud en su

redacción y concepto, respecto a los bienes del dominio privado municipal.
Teniéndose por tal, a los inmuebles urbanos “que carezcan de dueño”, según
ordenanza que delimita la zona urbana del territorio municipal respectivo. En
cuanto a la frase final del texto, es obvio el error conceptual que se comete…deberá
realizar la mensura judicial de conformidad al Código Civil.
Ley Nº 4.947 del 03 de junio del 2013.- “Que modifica el Art. 137 de la Ley Nº
3966/10 - Orgánica Municipal”.
Al respecto, la presente disposición legal, modifica el artículo 137 de la Ley

Nº 3.966/10 “ORGÁNICA MUNICIPAL”, referente a los bienes del Dominio
Privado Municipal, en los siguientes términos.
Artículo 1º “Modificase el artículo 137 de la Ley Nº 3.966/10 “Orgánica Municipal”,

referente a los bienes del dominio privado municipal, el cual queda redactado de la siguiente
manera:
Art. 137. Bienes del dominio privado.- Son bienes del dominio privado:
a) los bienes municipales que no sean del dominio público;
b) los inmuebles situados en las zonas urbanas que carezcan de dueño según ordenanza
respectiva;
c) los bienes municipales destinados a renta;
d) las inversiones financieras; y
e) todos los otros bienes que integran el activo contable municipal.
“Los bienes del dominio privado tendrán una estimación monetaria y formarán parte del
activo contable municipal, debiendo ser apropiadamente inventariados por la municipalidad
e inscriptos en el registro correspondiente.
Para la inscripción en la Dirección General de los Registros Públicos de un inmueble del

dominio municipal que carecen de número de finca o matrícula correspondiente, la
Municipalidad deberá previamente gestionar, una mensura administrativa georreferenciada
de los mismos ante el Servicio Nacional de Catastro, para la asignación de la respectiva
Cuenta Corriente Catastral o Padrón.
Cuando de la mensura administrativa surgiera que las dimensiones del inmueble

mensurado afecta derechos de terceros, el resultado de la misma deberá ser sometido a una

mensura judicial, de conformidad con lo establecido en el Código Civil y Procesal Civil

sobre la materia”.
Esta Ley, introduce la mensura administrativa, y propone cumplir con la

gestión previa ante el Servicio Nacional de Catastro, para la asignación de la
respectiva Cuenta Corriente Catastral o Padrón. Pero básicamente, cuando el
propietario de un fundo lindero se vea afectado por tal diligencia, ya presenta
grave falencias de fondo y de forma.
Porque, si se presentara el caso ¿ante quién se impugna y en qué instancia se

resuelve?
Téngase presente, además, que dicho inmueble debe estar situado en la zona
urbana, debiéndose contar con la ordenanza pertinente de la delimitación del
territorio, dado que sin este viso de legalidad, es dable sentar la nulidad de su
actuación.
Finalmente, en cuanto a la redacción del último párrafo, es notoriamente

inconducente, porque cuando se “afectan derechos de terceros”, se recurre a la
regla inexcusable que dispone el Art. 668 del Código Procesal Civil vigente,
quedando expedita la vía del juicio ordinario.
La Mensura Judicial en la Legislación Catastral

Ley Nº 1.053/83: “De Catastro de la Ciudad de Asunción”.-
– CAPITULO II -
“Del predio”
El Art. 6º.- Todo acto de levantamiento predial que se realice para verificar los datos
enumerados en el artículo 4º de esta ley, se efectuará ajustándose a los siguientes
procedimientos:
a) cuando se tratare de una simple verificación de las medidas perimetrales o de

superficie del terreno.
b) si se comprobase que el predio verificado ocupa una superficie que excede en

más del 3% (tres por ciento), la que le corresponde según título.
c) si la superficie del excedente resultare equivalente o mayor que la de un lote, la

Municipalidad solicitará la mensura judicial de este excedente, para incorporarlo a su
patrimonio privado.

Que como consecuencia del levantamiento se detectare excedente la ley faculta al

Municipio promover la mensura judicial para incorporarlo a su patrimonio.
Decreto Ley Nº 51/52: “Normas De Catastro Parcelario de la Nación”.-

– CAPITULO 4º –
OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDADES DE LOS CONTRIBUYENTES
Art. 23.- Obligaciones de los contribuyentes.- Enumeración.- Son específicamente

obligaciones de los contribuyentes:
c) la exhibición de los títulos de dominio, planos, mensuras y demás recaudos

pertinentes.
LEY Nº 2352/2005: “Zona de Seguridad Fronteriza de la República”
En primer lugar, para proteger nuestra soberanía territorial necesitamos

conocer las fronteras de nuestro país, a fin de establecer la presencia institucional
del Estado (puesto de seguridad fronteriza – aduanas, migraciones etc.).
También para tener conocimiento más acabado de sus límites, natural o

artificial, la longitud de sus ríos y de la extensión de sus áreas de protección o
reservas naturales.
Esta tarea es la que tradicionalmente le han sido encomendada a los

Institutos Geográficos y su perfeccionamiento ha sido paralelo al desarrollo de la
ciencia de la topografía. Su función básica es la descripción de la realidad física,
de la propia configuración morfológica de la superficie específica que ocupa ese
Estado.
Pero también resulta necesario conocer de quién es cada porción del

territorio existente dentro del Estado. Se hacía necesario, asimismo, conocer su
valor y, en base a él, definir cuales debían ser las cargas fiscales que debería
soportar sus propietarios. Este es, de manera precisa, el ámbito de actuación del
Catastro.
Asimismo, siempre han existido parcelas agrarias o forestales, más o menos

productivas, cuyos cultivos y plantaciones tienen que ser conocidos por multitud
de causas, tales como la regulación de producción, su control, o la gestión eficaz de
ayudas públicas.

Para gestionar eficazmente toda esta información con el fin de satisfacer

necesidades tanto públicas como privadas, se hace necesario disponer de un
Catastro, tanto de propiedades urbanas como rurales, con la específica
determinación de su situación, condición y explotación.
En virtud del citado artículo Art. 6º.- “se encomienda al Ministerio de Defensa
Nacional” –tareas eminentemente de carácter técnicos – ante el Servicio Nacional de
Catastro, es decir de aquellas diligencias conducentes al establecimiento de la zona
de seguridad, llámese entonces los puntos de apoyo terrestre, basadas en la red
geodésica nacional, y de la cartografía de identificación territorial de la franja
adyacente a las líneas de nuestra frontera.
Pero el texto del artículo va más allá, puesto que el Ministerio de Defensa
debe levantar la existencia de los inmuebles ubicados en dicha franja en cuanto a la
condición (¿?) de los mismos.
¿Por qué el Ministerio de Defensa y no precisamente la Dirección del Servicio

Geográfico Militar, para una acción conjunta con el Servicio Nacional de
Catastro, tal como lo fue con el PRUT en el levantamiento y densificación de la
nueva red geodésica nacional?
Hubiera resultado más atinado, porque como está redactado “lo

encomendado” al Ministerio, no sería una actividad exclusiva ni directa, sino las
diligencias ante el Servicio Nacional, -debiendo inventariar las condiciones de los
inmuebles- siendo ésta última precisamente la encargada de llevar el registro
oficial de todos los inmuebles de la República, y en su caso de certificar si las
mismas se encuentran afectadas total o parcialmente.
Como habíamos señalado, con el levantamiento de la Red Geodésica

Nacional, también se establecieron en coordinación con esta Red Geodésica de 1er.
Orden, una Red de Puntos fijos catastrales, para el geo-referenciamiento de las
mensuras, y apoyo de la Cartografía catastral. Sin embargo, no existe normativa
expresa que así lo disponga. Esta es nuestra realidad.
La Comisión Interinstitucional de Zonas de Seguridad Fronteriza

(CIZOSEF), a cargo del coronel (SR) Francisco Ortiz, aclaró en una nota
periodística a ÚH que los militares que realizaron el trabajo de amojonamiento y
georreferenciamiento no tienen facultad de determinar la existencia o no de tierras
fiscales en la zona de Ñacunday, Alto Paraná.

El militar (SR) Adolfo Coronel Fornerón73, quien en el 2000 encabezó el

catastro realizado en las tierras hoy en conflicto en la zona sur del Alto Paraná y
parte de Itapúa, aseguró que los mojones instalados ahora por el Instituto
Geográfico Militar están fuera del límite establecido por la ley.
Señaló que la normativa dispone que la franja de seguridad fronteriza de 50

Km de las fronteras. Sin embargo, las señales que fueron instaladas bajo la
dirección de los carperos están incluso a orillas del río Paraná.
Una editorial de Diario “Ultima Hora”, (fecha 18 julio/2011) señala al

respecto:
“La pacificación de la zona rural se va a lograr con una mejor distribución de la riqueza,
con oportunidades para todos, una real presencia del Estado en la articulación de políticas
sociales de equidad, respeto a las leyes, un catastro que ponga fin al caos en la posesión de
la tierra y una firme voluntad de todos los sectores para apostar por el desarrollo”.
Finalmente, cabe agregar que, durante la campaña presidencial y apenas

asumiera la primera magistratura del País, el señor presidente de la República,
Don Horacio Cartes J., mantuvo siempre el mensaje de respeto de la propiedad
privada para el desarrollo Rural sustentable del campo, mediante la disposición,
levantamiento inmobiliario, con fines de formación del Catastro nacional. En
buenas horas, entonces para su implementación definitiva.
Gracias a todos por vuestra participación durante estos meses, esperando

que fuera de utilidad el presente Curso.
73
Afirman que los mojones están al margen de la ley. ÑACUNDAY. ABC Digital. Día 14 de Febrero de 2012.
La Federación de Cooperativas de Producción Limitada (Fecoprod) pidió la derogación del Decreto Nº
7535/2005, que reglamenta la ley de la zona de seguridad fronteriza, tras el conflicto de tierras en Alto
Paraná.

Parte Complementaria del MÓDULO IV
La Tasación de Inmuebles. Definición.

El ilustre Prof. Vicente CABALLER MELLADO74, Catedrático de Economía
de la Empresa Agraria de la Universidad Politécnica de Valencia (España), autor
del Libro “VALORACIÓN AGRARIA”, nos aporta una gama de conocimientos en
materia de valoración, del cual extraemos la más expresiva definición.
Se puede definir en sentido amplio, la valoración, evaluación o tasación

como aquella parte de la economía cuyo objeto es la estimación de un determinado
valor o varios valores, con arreglo a unas determinadas hipótesis, con vistas a
unos fines determinados y mediante procesos de cálculos basados en
informaciones de carácter técnico.
La valoración es una parte de la economía, ya que los conceptos que utiliza

y los fines que persigue son netamente económicos.
El objeto de la valoración es estimar un valor o varios para cada bien.

Mantiene la opinión de que la valoración no se reduce a la búsqueda de un solo
valor intrínseco, y difiere de la unicidad del juicio de valoración.
La valoración utiliza procesos de cálculo; no basta simplemente en emitir

un juicio sobre el precio de una finca, sin que este juicio provenga de un cálculo
económico preciso, y apoyado en hipótesis.
La valoración se apoya en hipótesis concretas. Procedimiento a partir del

cual, se construye la teoría por una cadena de deducciones lógicas.
Tanto la deducción analítica como el reduccionismo lógico afirman, por su

parte, que la explicación del todo se hace mejor a través de sus partes.
La valoración necesita de una información de carácter técnico
En efecto, las características de una finca –calidad del suelo, la solidez de las
edificaciones, clima, posibilidades de uso etc.- influyen evidentemente sobre su
valor. Por esta razón, el tasador precisa de una formación técnica que le permita
darse cuenta del papel que juegan los elementos técnicos como determinante del
valor de un bien.
74
Teoría y Práctica, 1.993 año de publicación –pág. 266-

También dan cuenta que ello debe ir precedido de una actividad de

“INVESTIGACION”, entendida como: “El conjunto de procedimientos de
identificación, obtención, selección, procesamiento, análisis e interpretación de resultados
sobre datos relativos a inmuebles similares al que está siendo avaluado para proporcionar
una estructura técnica al informe de tasación”.
La Tasación Pericial o Privada

En nuestro país, la pericia de tasación, no está aún reglamentada y al no
existir institución alguna que lo regule en su presentación, contenido y demás
exigencias de forma, la mayoría de los profesionales la realizan “a su buen saber y
entender” (empíricos).
Convengamos entonces, que a falta del marco legal regulatorio, la tasación

no debe ser realizada “a como dé lugar”, sino que “como debe ser”, siguiendo
principios y métodos de tasación universalmente aceptados y llevados en la
práctica.
Respecto del “justiprecio, avalúo de las cosas”, existen numerosos autores

que se ocupan del tema, entre quienes están aquellos que mantienen el criterio de
la “unicidad del juicio de valor”, respecto de los que sostienen en contrario la
“pluralidad de valores”, según el objetivo de la tasación para lo cual se realiza.
Muy a menudo, vemos como se presentan en numerosas causas penales el

ofrecimiento como caución real de propiedades inmuebles, mediante el informe de
la pericia de tasación, sin que la autoridad judicial pueda tener certeza alguna de
que dicha tasación es la que corresponde al valor del inmueble.
Por otro lado, es indudable que la falta de criterio técnico basado en el uso
del suelo, y distribución estructural del lote rural, imposibilita obtener una visión
técnica– socioeconómica acabada del bien inmueble al momento de tasarlos,
generando disparidad en sus respectivos informes de tasación.
Razón por la cual resultaría beneficioso para nuestro país contar con el
marco de su previsión normativa, y la institución técnica competente para certificar
la validez de los métodos de tasación empleados, previa a su presentación en sedes
judiciales.

Perfil del Tasador:

No podemos obviar, además, la cualidad que debe presentar quien se precie
de ser un tasador, en cuanto a la independencia de criterio que debe mantener al
emitir su informe, como no menos importante evitar la subjetividad de juicio, ante
la persona que contrata o solicita estos servicios.
1°) La imparcialidad es la primera condición que debe poseer el tasador.
Correspondiendo al tasador, realizar un análisis objetivo y desprovisto de

toda parcialidad. Sólo debe responder a la realidad misma del objeto tasado,
hasta el detalle de la topografía que las circundan, etc.
2º) La Solidez de sus Fundamentos o referencias propias sobre el cálculo

realizado. Al efecto, debe evitar la subjetividad en el análisis de los datos
obtenidos.
A modo de ejemplo, resulta también importante señalar, que muchas veces,

no toda la Superficie del terreno presenta las mismas “Condiciones agrologicas del
suelo”, detalle que resulta siempre importante al momento de su ponderación
valorativa.
Señalar para qué es apto el suelo. Porque en esta reside el interés en cuanto a
la dimensión de su real explotación y rendimiento.
El Avalúo Catastral/fiscal
Vamos a tomar como parámetro el tipo de catastro fiscal existente en el país,
para explicar el presente tópico, a modo de ejemplo, en cuanto al avalúo fiscal por
un lado (siempre de carácter masivo) y por el otro la tasación pericial particular (de
carácter individual).
Ambas siempre parten de un conjunto de elementos de análisis en común y

que pueden presentar variables según el método de avalúo en el que fundan sus
respectivos cálculos para la determinación del valor del inmueble objeto de la
tasación.
El catastro fiscal, se halla sujeto a normas expresas a fin de obtener el valor

económico de los bienes inmuebles en forma colectiva, respecto a un área
previamente delimitada (Zona Urbana). Es lo que se entiende por proceso de
formación del avalúo catastral, que abarca la investigación técnica de campo.

Sus rasgos más significativos son los siguientes:
- Se trata de una tasación en masa con fines impositivos.

- Son establecidos para cada período fiscal y de vigencia anual.
- Se obtienen mediante técnicas de valuación de datos tomados del
levantamiento de campo.
- Están presuntamente referidas a valores de mercado y son
recurribles.
El D/Ley 51/52, se establecía a los fines del impuesto conforme los términos
del Art. 8º.- inc.) En los inmuebles rurales el valor se determinará sobre la base del
valor de la tierra en todos los distritos… Art. 90.- Avaluación de zonas rurales.- La
unidad de cálculo para cada inmueble será la hectárea…
Posteriormente fue modificado por el Art. 60.- Base Imponible – de la Ley

Nº 125/91: “En los inmuebles rurales, las mejoras o edificaciones-construcciones no forman
parte de la base imponible”. A su vez fue modificado por el Art. 154 – de la actual Ley
Orgánica Municipal N° 396672010.
El Objeto y Estructura de la Tasación.

El objeto de la valoración puede condicionar, hasta cierto punto, el valor o
los valores a estimar, y consecuentemente la metodología para la obtención de
dichos valores.
Para la tasación de fincas rurales y urbanas se suele partir de un conjunto de

datos técnicos y económicos para inferir un juicio de valor; llegar a unas
conclusiones estimativas acerca del valor que puede atribuirse a la finca objeto de
tasación.
A este respecto, existe una polémica en torno a la unicidad o pluralidad del

juicio de valor, pudiendo aplicarse uno o más métodos, tal como lo sostiene
DANTE GUERRERO en su Manual de Tasaciones “El Proceso de valuación por
más de un método asegura su confiabilidad”.
En tanto que otro conocido autor, Eduardo L. Lapa – La Tasación de

Inmuebles-, en disidencia con este criterio sostiene que si bien la finalidad es
distinta, el medio es invariable:
“El valor de un inmueble en un momento dado es único, cual quiera sean los fines para los
que se avalúa”.

En una tasación no importa tanto el valor como la manera de demostrar que

lo realizado es correcto. La tarea de tasar no se concreta exclusivamente en hallar el
valor de un inmueble, sino demostrar los fundamentos y el análisis ponderativo
por el cual se llega al objetivo deseado.
Si bien los métodos de tasación son de aplicación general para todos los
países, estos métodos necesariamente deben de estar adaptados a la normativa
jurídica de cada país, a fin de evitar la distorsión del sistema, arbitrariedad/
subjetividad, pero sí dejando al tasador la libre elección de esos métodos.
En este sentido, el ordenamiento jurídico puede influir sobre la
valoración a causa o motivada, por ejemplo, por la legislación sobre
la metodología a utilizar en la tasación de un bien.

Valoración o Tasación de Fincas: su objeto

1.1 Valoración a efectos de
juicio civil.
1.2. Partición, pro-indivisos y

herencias.
1. Valoración 1.3. Asesorías en las

compraventas.
De interés 1.4. Constitución de sociedades.
Privado 1.5. Apertura de

contabilidades.
1.6. Solicitud de préstamos con

garantía hipotecaria.
Valoración
De 1.7. Liberación de
arrendamientos.
Fincas 1.8. Otros casos.
2.1. Expropiación forzosa. 2.2.1. Impuesto sobre el

patrimonio.
2.2.2. Impuesto sobre

sucesiones y donaciones
2. Valoración 2.2.3. Transmisiones

patrimoniales
de interés 2.2. Imposición fiscal. 2.2.4. Plusvalías.
Público 2.2.5. Necesidad de una

revisión
Metodológica-tasatoria
Fiscal.

Valoración en función de las aplicaciones: estructura
Valoración inmobiliaria: Tasación Agraria
Tasación Forestal
Tasación Urbana
Tasación de obras públicas
Valoración o Valoración de empresas: Sectores productivos:
Tasación Agrarias
Industriales
De servicios
Valoración medioambiental Métodos econométricos
Valoración artístico-cultural Obras de arte
Patrimonio cultural
Histórico
¿Existe en nuestro país normativas técnicas sobre el avalúo de inmuebles rurales?
Inmueble rural.- Apelando a cita de autores de textos en materia de Tasación de

Inmuebles, algunos nos señalan:
“Son INMUEBLES RURALES aquellas parcelas que por su ubicación

territorial, y por la característica del medio, uso y explotación de las mismas se ven
afectadas en su determinación valorativa por los siguientes factores:

1.- Superficie del terreno.
2.- Condiciones agrologicas del suelo.
3.- Estructura vial existente zona.
4.- Otros Servicios que las benefician.
Sin embargo, otros señalan su ubicación y el tipo de explotación en relación

directa al área: “La parcela rústica y/o lote, de área continua, localizada en zona rural, que
se destina a la explotación agrícola, pecuaria, mixto, extractiva, forestal, agroindustrial o a
planes de reforestación, con un área máxima fijada para cada región y tipo de explotación”.
El Decreto Nº 4.305/04 “Por el cual se reglamenta el Art. 4º.- de la Ley Nº

2421/04 “De Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal”, relativo al
Impuesto a las Rentas de las Actividades Agropecuarias, cuyo texto corresponde al
numeral 9)
Inmuebles Rurales: “Los situados fuera de la planta urbana de las Ciudades y Pueblos,
cuyo sistema de identificación, conforme con el Servicio Nacional de Catastro, está dado por
el número de Padrón, y la Superficie expresada en hectáreas”.
Se entiende por aprovechamiento productivo, la utilización del inmueble en actividades agrícolas,

granjeras, pecuarias, de manejo y aprovechamiento de bosques naturales de producción, de
reforestación o forestación, o utilizaciones agrarias mixtas.
Las Mejoras, constituyen factores de apreciación económica que influyen de

un modo directo en la determinación del valor de un bien al momento de tasarlo.
Pueden ser extrínsecas o intrínsecas.
En los términos de la Ley Nº 1863/2002, en el Capítulo “De la Función Social

y Económica de la Tierra”, se consideran en virtud al - Art. 6º.- Mejoras e
inversiones.
Mejoras productivas permanentes:
- Los trabajos de habilitación, conservación y mantenimiento de suelo;

- Los bosques implantados;
- Los cultivos permanentes o semipermanentes, incluyendo las pasturas
implantadas y las naturales cuando se encuentren mejoradas y manejadas.

La cuestión ambiental
Nunca fueron tenidas en cuenta en el avalúo fiscal, así en el caso de la
existencia de Bosque nativo, degradación del suelo, cursos de aguas.
Siendo hoy prioritario porque merece ser analizado bajo el rigor técnico
pertinente, es la cuestión ambiental, aspecto que sí debe tenerse presente porque
reviste vital importancia para dimensionar con el uso o aprovechamiento del
inmueble.
En una tasación rural no importa tanto el valor como la manera de

demostrar que lo realizado es correcto, en consideración a la dimensión ambiental
imperante.
En Francia, las valoraciones catastrales las efectuaban peritos forestales

nombrados por los prefectos locales. En nuestro país, resulta todo lo contrario, la
avaluación fiscal es simplemente de gabinete y sin apoyo de los mapas de uso de
suelo.
Existe un Sistema o Metodología para el Avalúo masivo/Rural

El Decreto Nº 14.956/92 “Por la cual se definen las Reglas Técnicas para la
Formación y Actualización del Catastro Territorial, de la Metodología para el
Avalúo Inmobiliario”; bajo el Título de “Avaluación de Inmuebles Rurales”.
(42) Ley Nº 1248/31 “Código Rural”. Art. 2º.- Para los efectos de este Código se consideran
establecimientos rurales, todos los situados fuera de la planta urbana de las ciudades y pueblos, que
tengan constituidos su gobierno municipal. (44) “Manual Técnico de Tasaciones”. JUAN ANGEL
NUÑEZ SCARPELLINI, Páginas 19/20, Edición – setiembre del año 2002.
Y en particular el Art. 24º.- ZONIFICACION BASADO EN ESTUDIO DE

SUELO.- Sin embargo este proceso del avalúo inmobiliario rural se encuentra a la
fecha derogada por la nueva Ley.
LEY Nº 5.513/2015 “Que modifica los Arts. 60, 62, 68, 70 y 74 de la Ley Nº 125/91
«QUE ESTABLECE EL NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO», y los artículos 155 y
179 de la Ley N° 3.966/10 “ORGÁNICA MUNICIPAL”.
División de los Inmuebles
A los efectos de la Ley, los inmuebles del territorio nacional que caen bajo
este gravamen, se dividen en:

Inmuebles Urbanos e Inmuebles Rurales2. Los comprendidos en la zona

urbana municipal, los primeros, y rurales aquellos que se encuentren fuera de
dicha zona.
Decretos del Ejecutivo.
El presente régimen impositivo, dispone al respecto la actuación del Poder

Ejecutivo, en lo siguiente.
De carácter anual: “Aprobar por Decreto la valuación fiscal de los inmuebles”.-
Por periodo de cinco años: Decreto de “revisión”, en concepto de reajuste por la

variación del valor de los inmuebles.
Terminología.-
Fundamentalmente, introduce términos técnicos que pueden dar lugar a

errores de interpretación, aplicación y ejecución, cuando no se dispone de un
glosario técnico catastral para este efecto.
“El Sistema de Valoración Fiscal de Inmuebles”, alude tanto a urbano

como rural, del que no dispone el Servicio Nacional de Catastro, salvo que se trate
de la Reglamentación general anual, que tampoco se estableciera (Art. 154 L.O.M.),
en su oportunidad.
Es importante advertir, qué se entiende por sistema, y según el diccionario,

indica: “el conjunto ordenado de normas y procedimientos que regulan el funcionamiento
de un grupo o colectividad. Conjunto de reglas, principios o medidas que tienen relación
entre sí.”
En este contexto, no se establece “Métodos de tasación” alguno, y otras que

deben fijarse respecto a mejoras (intrínsecas o extrínsecas al terreno); en idéntica
dimensión ¿qué se entiende por obras de infraestructura?
Zonificación: Se tendrá en cuenta, para los inmuebles urbanos, en particular su

ubicación y la zonificación geo-económica definida por los municipios. En tanto
que, para determinar el avalúo rural, establece la zonificación agrologica de los
suelos y/o su costo de oportunidad.
La norma presupuesta la ubicación de las parcelas, en relación a la posición

relativa que las mismas ocupan en el espacio urbano municipal, que todos
conocemos como manzanas. De tal forma que permita fijarlas, según se beneficien

con el entorno de las mejoras externas de un sector determinado, en función al

acceso vial, el tipo de calle (tierra/asfalto), y otros equipamientos urbanos.
La exacción del impuesto requiere la previa determinación de su base

imponible, en este caso el valor del inmueble, para lo cual es imprescindible el
manejo de la información sobre sus características físicas, especialmente las
relativas a su situación, dimensiones y uso.
Por costo de oportunidad3 se entiende como aquel costo en que se incurre al

tomar una decisión y no otra. Es aquel valor o utilidad que se sacrifica por elegir
una alternativa A y despreciar una alternativa B. También se conoce al citado costo
de oportunidad como el valor de la mejor opción no realizada.
El costo de oportunidad también puede estimarse a partir de la rentabilidad

que brindaría una inversión y teniendo en cuenta el riesgo que se acepta. Este tipo
de cálculos permite contrastar el riesgo existente en las diversas inversiones que se
pueden hacer.
En la actualidad la información territorial está fragmentada en diversas

entidades, que actúan de manera independiente, y que vienen definidos por su
propia función y origen normativo. Dentro de este panorama es posible identificar
principalmente, al Instituto Forestal Nacional, al mismo INDERT, y por otro lado a
las Municipalidades de la República, en menor grado, al Vice-Ministerio de Minas,
atendiendo a su estructura y forma de organización interna.´
Métodos de Tasación Agraria.
Explotación Forestal sujeto al Plan de manejo de “Reforestación”. En otras

legislaciones las valoraciones de terrenos rurales se efectuarán con arreglo a los
métodos y procedimientos establecidos en las normativas técnicas del Catastro.
“Reforestación de Especies Nativas”. Las Plantaciones bajo el régimen de

Reforestación de especies nativas que existan en el terreno forestal se valorizarán
con independencia de la masa boscosa e incrementarán con su cuantía sobre el
valor directo del suelo libre de mejoras y obras.
“Lote de Reserva”. Las áreas declaradas por la autoridad pertinente como parque
o reserva ambiental, dada la característica de la misma se le asignará un valor de
ponderación boscosa destinados sólo para la preservación del medio ambiente o

hábitat, animal, botánico, vegetal, ornamental, por el método econométrico,

cuando no pudiera determinarse el valor de explotación económico de todas ellas.
Los suelos de los inmuebles rurales calificados como de prioridad forestal y los
bosques que en ellos se implanten, sometidos a las disposiciones de la Ley 536/94,
serán avaluadas por el método residual, deduciendo los costos directos de su
implantación, incluidos los gastos directos derivados del mantenimiento de la
forestación y reforestación efectuados en los tres últimos años y de acuerdo al plan
de manejo forestal aprobado por la autoridad competente.

BIBLIOGRAFÍA TEMATICA Y DE CONSULTA
Constitución Nacional de 1992.
Código Procesal Civil (Ley 1337/88).
Código de Organización Judicial (Ley 879/81).
Código Civil. Ley N° 1183/85.
Código Civil del Paraguay Comentado: La Ley –Paraguaya-
Ley Orgánica Municipal Nº 3966/2010.
PANGRAZIO, Miguel Ángel: El Código Civil Paraguayo Comentado.
PÉREZ LASALA, José Luis: Derecho Inmobiliario Registral.
GARCIA CONI – FRONTINI: Derecho Registral Aplicado.
HERCE QUEMADA, Vicente: Derecho Procesal Civil (Pág. 379).
DE LA COLINA, Salvador: Derecho y legislación judicial.
BORDA, G. A: Tratado de Derecho Civil -Derechos Reales.
SALVAT, Raymundo M.: Tratado de Derecho Civil Argentino –Derechos Reales-

SALVAT, Raymundo M.: Tratado de Derecho Civil Argentino –Parte General-
LAFAILLE, Héctor: Derecho Civil -Tratados de los Derechos Reales-
COUTURE, Eduardo J.: Fundamentos de Derecho Procesal Civil.
GOMEZ ORBANEJA, Emilio: Derecho Procesal -Parte General / El Proceso

Declarativo Ordinario.
MELGAREJO PAREDES, Luis Mariano: Manual de Catastro –Régimen Normativo,

Histórico e Institucional en Paraguay.
DI MARTINO, Lucila Ortiz de: Manual de DERECHO REGISTRAL.
PETTIT, Horacio Antonio: Legislación Agraria del Paraguay –Anotada y

Cronológicamente Referenciada.

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Prof.

Luis Mariano Melgarejo Paredes

Desde las civilizaciones más antiguas se observó la importancia que la propiedad

1.1. Grecia. Egipto y otros pueblos.

Posteriormente surgen otras civilizaciones más avanzadas,

Fue así que en los antiguos monumentos egipcios se encontraron

En Egipto, los trabajos catastrales tuvieron gran importancia, ya que al

Prof. Abg. Luis Mariano Melgarejo 1

En la civilización egipcia encontramos a los llamados “estiradores de cuerda”,

En Egipto han perdurado también planos arquitectónicos de tumbas y

Otros vestigios históricos señalan que el mapa más antiguo que se ha

La región así denominada abarcaba inicialmente los territorios

La historia de Mesopotamia es una sucesión de civilizaciones, iniciada por

Se puede sostener, entonces que el primer desarrollo de la Cartografía en

Prof. Abg. Luis Mariano Melgarejo 2

Grecia también tuvo importantes observaciones en lo que refiere a

Más tarde, el pueblo griego fortaleció los conocimientos matemáticos,

2.- Etimología del Vocablo “Catastro”.

2.1. Griego - Romano.

Escribió tres tratados sobre diferentes materias:

1) Strategematon libri IV, sobre tácticas militares publicado bajo Domiciano

2) De acquaeductu Vrbis Romae, sobre los acueductos de Roma, y

3) De agri-mensura, manual de agrimensura en el que trata de diversas

En ese tratado de agrimensura se presentan la mayor parte de las cuestiones

Suya es la frase “el fundamento del ars mensorio radica en su práctica

El terreno se parcelaba en relación a los ejes previamente trazados, donde se

Prof. Abg. Luis Mariano Melgarejo 3

decumani (ejes horizontales-transversales) y los kardines (ejes verticales-

1. área de cada parcela

2. nombre los propietarios y lotes asignados (acceptae)

3. categoría, origen y régimen jurídico

De esta información se hacían dos copias, una se guardaba en el archivo

En caso de originarse cualquier litigio agrario gozaban de valor oficial

Esta información registrada para cada propietario “per capita”, da origen al

Parecería que el nombre de este tipo de registros, pudiera derivarse también

En Inglaterra Guillermo el Conquistador mandó a realizar una especie de

La Estadística pasó así a ser la descripción cuantitativa de las cosas notables

Prof. Abg. Luis Mariano Melgarejo 4

Ello dio lugar a una Tendencia Demográfica, que se desarrolló en Alemania

Es por esta razón que la estadística se presenta como un poderoso auxiliar

2.2. El Censo oficial Romano:

Hacia aproximadamente 3800 años antes de Cristo, en Babilonia se llevaban

En Roma, con su perfecta organización política, jurídica y administrativa,

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Antecedentes previos a los señalados indican, por ejemplo, que en el 721 el

En tiempo de Alhakén II y bajo el califato de Abd-el-Numen se realizaron

La importancia de tales registros puede indicarse por las siguientes citas:

De Marcelo, jurisconsulto romano “El senado estableció que el censo y los

Descubrimientos recientes revelan que los romanos sí tenían un registro

Finalmente, un papiro descubierto en Egipto discute generalmente el

Fundados en estos hechos históricos vemos algo en común que se repiten en

Esta misma unidad territorial, organizada bajo la autoridad o jerarca

Prof. Abg. Luis Mariano Melgarejo 6

3.1. Antecedentes Legales e Institucionales

Durante todo este proceso de colonización (cultura y crisol de razas), las

Los primeros títulos que se otorgaron correspondieron a parcelas de la

Según evidencias de la segunda mitad del siglo XVI, la propiedad privada

Una cronología de la época, refiere que el entonces Gobernador Martín de

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En la administración del Dictador Perpetuo16, Gaspar Rodríguez de Francia,

Ya durante la presidencia de Don Carlos Antonio López, el 25 de diciembre

Durante la guerra de la Triple Alianza (1865-1870) y la posterior ocupación

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