Ordenación del Territorio, 2018-2019

Doble Grado Geología y Ciencias Ambientales

Facultad de Ciencias Experimentales – UHU
Prof. Valiente Romero, J. M.
Elaborado por: Amador Luna, V. M.

1. MARCO DE REFERENCIA METODOLÓGICO.

Dentro del proceso de ordenamiento es posible diferenciar varios momentos clave y actores involucrados.
Entre los momentos destaca el momento científico-técnico, aquel en el cual se lleva a cabo el diagnóstico e
interpretación, detectando los problemas, oportunidades y condicionantes o limitantes liderado por los expertos
(investigadores, académicos y científicos) junto con la entidad gubernamental que dirige el proceso y las
fuerzas sociales que orientan en la toma de decisiones, el momento técnico-político, donde se discute,
consensua y deciden los objetivos y las propuestas para alcanzarlos, liderado por la entidad gubernamental,
asesorados y acompañados en el consenso por los demás actores, los expertos suelen participar en la
formulación del plan contemplando propuestas y valorando las acciones planteadas, y el momento técnico-
administrativo o de gestión, donde se implementa y gestiona el plan, así como se aplican las propuestas
generadas, liderado por la entidad gubernamental y supervisadas por las fuerzas sociales organizadas en
comités u otra forma de organización. Los actores (algunos ya comentados) son cinco:
- Actores gubernamentales.
- Actores académicos y científicos, también conocidos como expertos.
- Gremios económicos.
- Organizaciones ambientales.
- La comunidad a través de organizaciones sociales.
Dentro de cada momento se pueden diferenciar varias etapas y subprocesos no lineales, donde se produce la
información requerida por otros subprocesos. Cabe destacar que, en muchas ocasiones, durante una etapa se
replantean o reconsideran subprocesos ya realizados, avanzando o descubriéndose nueva información no
contemplada con anterioridad, por lo que se considera que las etapas se retroalimentan.
Entre las fases y subproyectos presentes destacan las mostradas en la Fig. 1.
1.1. Fase preliminar.
Se realizan actividades para garantizar el éxito en las siguientes etapas, así como encaminar el proceso. Se
diferencian varios subprocesos:
- Reflexión prospectiva. Condiciona el desarrollo posterior y garantiza la calidad de los estudios de
diagnóstico. Se visualizan los futuros posibles y se construye el escenario deseado. Se define la esencia
del proyecto (se muestran las intenciones del proyecto junto con sus contradicciones).
La reflexión prospectiva se emplea para planear escenarios (imagen de un futuro a largo plazo
deseado, cohesionando la energía y el entusiasmo de una comunidad por una causa y cumpliendo con
el propósito de desarrollo trazado), anticipando los movimientos previsibles y evitando las sorpresas
y la improvisación, siempre de manera reactiva. Así es posible marcar posibles caminos (teniendo en
cuenta que el futuro no está predeterminado, depende de las decisiones tomadas), construyendo el
futuro de manera consciente.
- Elaboración de los términos de referencia. Se plantean reglas y definiciones en un documento
conocido como “Términos de referencia”, por parte de la entidad responsable del proceso y encargada
de la contratación para evitar ambigüedades o interpretaciones diversas a la hora de la contratación de
expertos y consultoras.
- Prediagnóstico: detección y valoración inicial de problemas territoriales. Se lleva a cabo una
revisión de planes y estudios previos, consultas a expertos y primera toma de contacto con la zona,
para detectar los posibles problemas territoriales más significativos, conocer las características y el
funcionamiento de la zona, identificar las potencialidades y fortaleza y las debilidades y limitaciones,
así como las oportunidades y amenazas que puedan existir. Un buen prediagnóstico puede disminuir
los costes al enfatizarse en los procesos y fenómenos clave y estratégicos. Puede procederse en
conjunto a la reflexión prospectiva.
- Elaboración del anteproyecto. Tras el prediagnóstico y basado en este, la empresa consultora o
experta elabora un anteproyecto y el estilo del plan a realizar, forma de entender la problemática y de
enfocar su resolución con un sello de identidad objetiva y técnica, teniendo en cuenta la complejidad
(las relaciones están marcadas por complejas interacciones y su evolución es espontánea, repentina e
impredecible), el cambio (es constante y afecta al funcionamiento y a la percepción social, lo que una
vez e aceptó, puede no ser aceptado posteriormente), la incertidumbre ( el sistema se comporta de
manera incierta por lo que se debe de trabajar con flexibilidad) y el conflicto (diferencias de intereses
y expectativas entre agentes socioeconómicos que implican una resolución dialéctica), características
presentes en un sistema territorial.
En el anteproyecto se contemplará, el marco de referencia (legislación vigente e instrumentos legales
y políticas que sirvan de contexto), el contenido (variables y aspectos, así como problemas que se
abordarán, junto con productos a entregar) y alcance del estudio (Grado de detalles o profundidad con
la que se va a analizar y diagnosticar, escala de trabajo y extensión, tiene que tener en cuenta las
actividades a ordenar de carácter endógeno, las demandas de la sociedad y prever actividades derivadas
de iniciativas exógenas, incluyendo el compromiso ambiental en busca del desarrollo sostenible y el
horizonte temporal, en México se considera de 25 años), el planteamiento general de la metodología
a utilizar (secuencia lógica y sistemática de tareas para dar respuesta al contenido fijado representada
en un diagrama de flujos), la integración del equipo (equipo de especialistas y técnicos
multidisciplinario y con funcionamiento interdisciplinar) y el programa de trabajo (cronograma de
tareas específicas asignadas que controlará los tiempos de avance del proyecto) y el presupuesto para
la elaboración del plan (asignación de costos de las diferentes etapas considerando las tareas a realizar,
la adquisición de materiales y equipos y el costo unitario de dedicación en tiempo).
- Organización del equipo de trabajo. La calidad del plan también depende de la calidad,
independencia y funcionamiento del equipo de trabajo, cuy a determinación es competencia de la
entidad encargada del plan. Pudiendo ser un único grupo y que se encargue de todas las etapas y
participe en la formulación del plan o un equipo más grande, donde será necesario de la existencia de
coordinadores temáticos (uno para estudios del medio físico, otro para estudios sociales…). En el caso
de ser un solo equipo será necesario de la existencia de distintos miembros:
o Director del proyecto, responsable del mismo.
o Coordinador del proyecto, responsable operativo y director técnico del trabajo, cuya función
es lograr que un equipo multidisciplinario de especialista trascienda el enfoque sectorial para
funcionar de manera interdisciplinar (la interacción de conocimientos debe de llevar a la
 comprensión integral del sistema territorial y a generar soluciones integradas). Entre sus
funciones destaca elaborar el flujograma, velar por el cumplimiento de los términos de
referencia…
o Un grupo de especialistas en distintos temas.
o Equipo de apoyo, encargados de la recolección de información, su tratamiento y la
elaboración de cartografía.
o Asesores y técnicos. Entre el que destaca el asesor jurídico.
El diseño del equipo se completa definiendo las responsabilidades y tareas de cada miembro en el
cronograma que controlará los avances del proyecto a lo largo del tiempo, y el flujograma de
información.
- Evaluación de la información disponible y elaboración de flujogramas de información.
Determinar que la información es apropiada o de buena calidad (informándose de cómo se obtuvieron
los datos, cómo se elaboraron los indicadores o como se llegó a los resultados para evitar una imagen
falsa producto de un mal procedimiento o interpretación) es crucial, así como valorar la escala de la
cartografía base y temática la cual definirá la escala de los estudios de evaluación integral del territorio.
Basándose en esta revisión y valoración y en consideración con los productos clave a entregar, se crean
los flujogramas de información o diagramas de flujo, los cuales muestran cadenas e interrelaciones
a través de momentos, etapas, procesos o subprocesos que se realizan en cada componente del análisis
(flujogramas específicos) o en las etapas del ordenamiento (flujograma general). Estos se basan en
entradas, procesos y salidas que sirven de hilo conductor para estructurar el trabajo del equipo,
favorecer la sinergia y reducir la entropía de la información, facilitando la coordinación y el
cumplimiento de los cronogramas.
De forma complementaria para completar los flujogramas incluyendo datos que cada subproceso
requiere, se crean las matrices de datos necesarias que muestran en las columnas los procesos y en
las filas los productos, indicadores, datos necesarios y la institución desde la que se pueden obtener.
- Evaluación de la capacidad de gestión y de participación social. El Ordenamiento Territorial
implica la movilización de esfuerzos y recursos, únicamente posible gracias a una gestión
administrativa eficiente. Para ello es necesario valorar la capacidad de la entidad responsable del
proceso a partir de indicadores como el personal cualificado, los recursos técnicos disponibles… En
función del alcance del plan, serán necesario determinar si se posee presupuesto, personal cualificado
suficiente, infraestructuras y apoyos tecnológicos y fortalezas necesarias.
Otra valoración importante es la ce la capacidad de participación social, para lo que se emplean
indicadores como la capacidad de convocatoria y voluntad de las entidades gubernamentales para
estimular la participación activa e informada de los actores sociales y lograr consensos o el estado
organizativo de los actores sociales, así como el interés de la comunidad por participar en los procesos,
entre otros.

2.2. Fase de análisis y diagnóstico del sistema territorial.

El diagnóstico se basa en la búsqueda de conocimiento integral del territorio, así como la situación futura
gracias a la determinación de elementos funciones, procesos y fenómenos que desembocan en modelos
sintéticos que explican la estructura, organización, funcionamiento y dinámica del territorio por
subsistemas. Estos modelos son la base para identificar las potencialidades (elementos, cualidades y
condiciones internas y externas que constituyen una fortaleza, oportunidad o ventaja para lograr el objetivo),
limitaciones (elementos, cualidades y condiciones internas y externas que constituyen una restricción,
obstáculo o desventaja para alcanzar el objetivo) y problemas (elementos, estructuras, procesos o condiciones
cuya aparición, existencia, funcionamiento o dinámica es perjudicial, inadecuada o limitante para el objetivo
o los propósitos de este) sobre los que se incidirá para alcanzar el objetivo deseado.
El enfoque del diagnóstico se basa en una comprensión de la dinámica espacial y temporal de los fenómenos,
el valor de los elementos radica en su función, relaciones con otros elementos y participación en los procesos
que determinan la problemática territorial. Los análisis sectoriales deben conducir a una integración espacial
diferenciada para explicar la estructura, organización y funcionamiento del territorio. Exige trabajo articulado
y organización, asimismo, un sistema de contratación que lo garantice. Presenta un carácter participativo de
modo que los resultados obtenidos deben confrontarse a los actores sociales para validarlo.
La detección de un problema exige la definición de lo que es beneficioso, así como determinar los factores
(generalmente múltiples, evitándose los factores redundantes o las variables colineadas) y agentes
(determinando su peso) causales directos o indirectos y las tendencias del problema, definiendo las soluciones.
El diagnóstico se suele llevar a cabo mediante unidades de integración, las cuales son piezas homogéneas
diferenciadas del territorio o componentes que facilitan la comprensión del sistema territorial y los subsistemas,
permitiendo establecer los ámbitos espaciales de valoración de potencialidades, limitaciones y problemas.
Generalmente se acompañan de una matriz que informa sobre las estructuras, funciones y procesos relevantes.
Los principales procesos son los siguientes:
- Análisis y diagnóstico estructural o sectorial. En primer lugar se lleva a cabo una caracterización y
análisis de subsistemas a nivel estatal, diferenciando los subsistemas natural, social, organización
urbano-regional, económico y marco jurídico e institucional para examinar sus funciones, procesos,
condiciones y tendencias buscando: a) identificar y explicar los factores, condiciones y procesos
que han inducido la organización actual así como las potencialidades, limitaciones y problemas
jerarquizados, b) inventariar y evaluar los subsistemas natural, social, urbano-regional, marco
jurídico de referencia y económico del territorio y determinar si constituyen las bases materiales del
desarrollo y c) fundamentar los objetivos y estrategias del ordenamiento como respuesta a la
realidad analizada. Tras esto se recomponen los sectores, ensamblando las piezas de síntesis que
explican la organización y funcionamiento del sector, se realiza una síntesis de potencialidades y
limitaciones y se documentan junto con una determinación y jerarquía de los problemas. Con
todo esto, s destacan las unidades prioritarias en función de: a) existencia de factor controlante
clave, b) problema específico actual o potencial, c) oportunidad que permita la puesta en valor
de los recursos ociosos y d) valor económico, ecológico o científico.
Antes de continuar, se procederá a una revisión de los datos y fases anteriores, para ayudar a precisar
la información a producir, evitando esfuerzos inútiles e irrelevantes que no resuelven necesidades
concretas del proceso.
- Diagnóstico integrado del sistema territorial. Se lleva a cabo una interpretación de la situación
actual a la vista de la trayectoria histórica y la evolución previsible con la información generada en
etapas anteriores, construyendo una representación sintética y simplificada de sus estructura y
funcionamiento e identificando problemas valorando el uso actual/aptitud del suelo, el desarrollo
socioeconómico actual/potencial y la integración funcional actual/potencial del territorio. Los
procesos realizados suelen estar determinados por los objetivos generales de la ordenación adoptados
por norma o definidos por la entidad responsable
- Diagnóstico estratégico. Con los resultados obtenidos. Se sintetizan los problemas, de forma
ordenada y jerarquizada, identificado las causas y efectos, recursos y potencialidades y las limitaciones
o condiciones objeto de planificación.

2.3. Fase de planificación territorial.

- Prospectiva o diseño de escenarios. Estimación de condiciones, acontecimiento o necesidades
futuras a partir del análisis de la situación actual, su pasado y su tendencia, incluyendo las previsiones
que serían deseables y su viabilidad, así como lo que tiene cierta probabilidad de ocurrir, partiendo de
la información disponible y apoyándose en suposiciones. Se diferencian tres proposiciones clave:
o El futuro más probable sin intervención.
o Futuro más deseable sin restricciones de medios, recursos y voluntades.
o Futuro más viable.
Se analizan las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas identificadas, sintetizados en la
Matriz DAFO, herramienta de suma utilizad en la elaboración del Modelo de Uso y Ocupación del
Territorio.
- Formulación del programa de Ordenamiento Territorial.
o Formulación de la imagen objetivo o el modelo territorial a alcanzar. Se trata de un
proceso técnico-político que se encarga de determinar las líneas maestras a seguir enmarcando
el modelo de desarrollo y el escenario deseado. La imagen objetivo refleja el deseo de resolver
los problemas y desequilibrios más relevantes, es necesario reflejar en esta: 1) desarrollo social
deseado, 2) crecimiento y localización de las actividades que se sugieren, 3) identidad cultural
que se aspira, 4) organización de la red de centros poblados y nivel de servicios y equipamiento
requerido y 5) base de sustentación ecológica.
 Se trata de una cartografía basada en modelos generalmente expresados en unidades espaciales
a partir de las cuales se diseña el programa y sirven para formular objetivos, estrategias y
acciones que concretan el programa, diseñado por los responsables del programa e
investigadores presentes en otras fases del estudio, cuya presencia es sumamente importante
gracias a que proporcionan el conocimiento de los procesos y tendencias que deben de ser
contenidos para formular los objetivos y estrategias de control, desestimulo o
redireccionamiento.
o Formulación de objetivos. E trata de propósitos, deseos y, o, logros asociados a la imagen
objetivo, si se cuantifican pasan a llamarse metas. Estos objetivos deben: a) ser enunciados
cortos, b) responder a la realidad y orientar las líneas de acción, c) ser definidos de
manera rigurosa mediante indicadores y consistentes, d) ser alcanzables en plazos de
tiempo definidos y controlables y e) ser viables y aceptados por los actores de toma de
decisiones.
Deben atender al menos a un problema en cada objetivo y estos pueden estar orientados a
resolver uno o varios de estos. Se entienden como la expresión explícita de resolver un
problema atendiendo a la manifestación y sus efectos, las casas y los agentes implicados en
dicho problema.
Es conveniente disponer los objetivos en forma de árbol con varios niveles de desagregación
para expresar las relaciones verticales y analizar las horizontales. La disfuncionalidad se
presenta cuando el avance implica la disminución o anulación de otro objetivo. La
incompatibilidad ocurre cuando el logro de un objetivo implica el no logro de otro.
o Formulación de estrategias. Se trata den políticas territoriales y líneas de acción que pretende
lograr los objetivos propuestos, atacar los problemas y cumplir el modelo territorial
implicando acciones espaciales y estructurales. Es de suma importancia los resultados del
diagnóstico, así como toda la información que permita identificar las estrategias de
reforzamiento o redireccionamiento del uso y la ocupación del territorio.
Es necesario: a) definir las políticas territoriales, b) establecer líneas de acción específicas y
c) determinar el horizonte temporal del plan, teniendo en cuenta el presupuesto y la forma de
financiación, así como la asignación de responsabilidades.
Para ello se hace uso de las políticas, desglosadas en programas (conjunto de medidas
orientadas a un mismo objetivo), subprogramas (desagregación de programas) y proyectos
(acciones generalmente asociadas a una inversión).
Las líneas de acción refieren a actividades que buscan: 1) orientar el uso, 2) orientar la
estructura urbano-regional, 3) desestimular las actividades productivas no sostenibles e
incentivar las sostenibles, 4) modificar el patrón de tenencia de la tierra en las estructuras
agrarias, 5) orientar la localización de industrias, parques y zonas industriales, 6) corregir
problemas ambientales asociados al uso insostenible de los recursos y la ocupación
territorial, 7) identificar nuevas áreas, 8) promover la descentralización y autonomía
administrativa y 10) estimular la participación social.
Suelen diseñarse en distintos horizontes de tiempo, corto (de uno a cinco años), medio (de
cinco a quince) y largo plazo (de quince a treinta o 25 en el caso de México). Generalmente
es aconsejable la adopción de alternativas o la modificación de otras mediante propuestas, es
por ello que la evaluación retroalimenta la generación hasta alcanzar la solución, mostrándose
en consonancia el elemento creativo y el técnico, buscándose el resultado más viable en todos
sus aspectos.
Para generar alternativas es necesario tener en cuenta: a) selección de criterios de evaluación,
b) reflexión y comprensión de los efectos de cada alternativa sobre el sistema territorial, c)
valoración de las alternativas a través de una matriz de alternativas y criterios y d) toma de
decisión de la alternativa óptima.
o Programación e instrumentación de acciones. En este proceso se consideran diferentes
aspectos a cada una de las acciones como el ámbito donde se instrumentará, cronograma de
aplicación, objetivos y metas, efectos esperados, efectos sobre el ambiente desencadenados,
viabilidad económica, técnica, administrativa y política…
o Discusión y aprobación del programa de OT. Tras la formulación del programa, este, es
sometido a validación social para su aprobación. Si en otras fases ha existido participación,
no debe ser complicado salvar este procedimiento, pero siempre existirán discusiones, que
habrá que consensuar para que la aceptación se máxima. Siempre ha de tenerse en cuenta:
 a) máxima difusión del programa para favorecer la participación social, por ejemplo
empleando internet, b) actuar de forma descentralizada en programas regionales y estatales
ara que agentes territoriales puedan dar un enfoque específico, c) debe existir representatividad
en la fase de discusión para ello se concertarán citas con todos los gremios y asociaciones
afectadas, d) deben de tenerse en cuenta los requerimientos técnicos a la hora de la creación
de la imagen objetivo, para confrontar las imágenes contradictorias, definir las prioridades y
establecer la viabilidad de los modelos territoriales resultantes y e) disponer de procedimientos
que transformen las discusiones y acuerdos en ajustes al programa de ordenación del territorio.

2.4. Fase de gestión.

En este momento se inicia la instrumentación y ejecución de las acciones contenidas en el programa. A la vez,
se realizan acciones de seguimiento, control y evaluación por un gestor o por comités ciudadanos de
seguimiento creados, velando por una realización del proyecto acorde a lo convenido en el programa.
Para ello se pueden comparar los resultados generados con los esperados por el programa con el fin de evitar
que agentes sociales o políticos afecten al desarrollo de este modificando los alcances en favor de sus intereses.
Todo programa puede modificarse durante su marcha, con el fin de alcanzar la imagen buscada, pero estos
cambios deben de ser consensuados y aprobados. Si estos cambios se alejan de la imagen consensuada, se
procederá obligatoriamente a la revisión y actualización del programa.

3. COMENTARIO CRÍTICO.
El texto mostrado como “Marco de referencia conceptual y metodológico” presente dentro de las Guías
metodológicas para la elaboración de Programa Estatales de Ordenamiento Territorial (segunda generación),
muestra todas las fases que deben de existir dentro de un procedimiento de Ordenamiento del Territorio para
que desemboquen en un resultado que beneficie a todo el mundo.
Desde mi punto de vista, mostrar un marco conceptual tan completo como el que se enmarca es de suma
importancia con el fin de no desembocar en dobles interpretaciones o vacíos legales que permitan a ciertos
agentes llevar la ordenación territorial hacia un final que favorezca a una minoría o a los más poderosos.
A su vez, todo la idea de la Ordenación del Territorio se basa en la existencia de una mala regulación territorial
debido a la escasez de legislación y reglamentación al respecto que llevó a un desarrollo insostenible y a una
mala gestión del territorio, es por ello que, para mi parecer, presentar unas bases bien fundamentadas sobre
cómo proceder en cada uno de las acciones a realizar dentro de un plan de ordenación es importante, lo que
hace que este texto, bien fundamentado y con unas referencias multidisciplinares sirva como una buena base
para encarrilar el proceso de ordenación hacia un buen fin.
No obstante, por otro lado, este texto, al no mostrar una gran complejidad, presenta ciertos aspectos que podrían
llevar a que, su uso como guía pueda impedir el buen desarrollo, como puede ser la inexistencia de una guía
como tal de cada uno de los pasos a seguir o ejemplos, los cuales, por otro lado, podrían estar presentes en los
sucesivos apartados del libro en cuestión, tal y como se muestra en ciertos ejemplo como puede ser la Matriz
DAFO, la cual sí que se enuncia que será definida y mostrada en apartados posteriores.
Salvando este problema, pienso que el texto se encuentra muy bien encuadrado y su gran simplicidad permiten
a los lectores poco experimentados en la materia obtener información de gran utilidad para permitir un
desarrollo sostenible de las sociedades con un uso regulado y llevando a cabo una gestión adecuada del medio,
con el fin de poder evitar o incluso subsanar todos los problemas que se han visto generados en la actualidad
por el desarrollo incontrolado del que he hecho mención anteriormente.

2. BIBLIOGRAFÍA.
SANCHO Y CERVERA, J. VALEZ MARISCAL, C. PALACIO-PRIETO, J. L. SÁNCHEZ SALAZAR, M. T. HERNÁNDEZ
SANTANA, J. ORTIZ PÉREZ, M. A. OROPEZA OROZCO, O. VELÁZQUEZ MONTES, A. HERNÁNDEZ CERDA, M. E.
MASSIRIS CABEZA, A. DELGADO CAMPOS, J. ORTIZ ÁLVAREZ, M. I. CHIAS BECERRIL, L. FERNÁNDEZ CHRISTLIEB,
F. PROPIN FREJOMIL, E. CASADO IZQUIERDO, J. M. GALINDO Y GALINDO, A. (2003). Guías metodológicas para la
elaboración de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (Segunda Generación). Parte I: Marco de referencia conceptual y
metodológico. Convenio Específico de colaboración secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL). Instituto de Geografía /UNAM.
México, documento inédito. [2. Marco de referencia metodológico, pp. 26-51].