DERECHO

PROCESAL
ADMINISTRATIVO
Cáá tedrá: Dr. Fernáá ndez (Primer y Segundo Párciál)

APUNTES NO OFICIALES

El presente apunte conforma una recopilación resumida y práctica de cada

uno de los puntos del programa de estudios de la cátedra, analizándose los
aspectos y características más trascendentes del procedimiento y el proceso
administrativo y los fallos más significativos de la materia. Se sustenta de
los más prestigiosos autores en la materia recomendados por la cátedra,
todo ello plasmado de la forma más entendible posible para una mayor
comprensión del estudiante. SE
RECOMIENDA NO RESUMIR DEMASIADO ESTE APUNTE

FECHA DE EMISIÓN: 1ER CUATRIMESTRE DEL AÑO 2013

 LEER ANTES DE COMENZAR A ESTUDIAR
Autores utilizados:
BIBLIOGRAFÍA PRINCIPAL BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

- Páblo GALLEGOS FEDRIANI

- Fernándo R. GARCÍA PULLÉS - Juán Cárlos SANGUINETTI
- Tomáá s HUTCHINSON - Máríáá Alejándrá BIOTTI
- Guíáá de estudios

Comentarios y recomendaciones para el estudiante :

1) A compárácioá n de lá máteriá Derecho Administrátivo, eá stá máteriá es un poco
menos extensá, pero eso no quitá que puedá volverse reálmente densá si el estudiánte
no se encuentrá fámiliárizádo con ellá.

2) Por otro ládo, ál iguál que ocurre con Derecho Administrátivo, ciertos temás
presentán hástá el díáá de hoy controversiás doctrináriás, debido á lá complejidád de lá
máteriá y quizáá s lá erroá neá formá en lá cuál se encuentrán legisládos ciertos temás del
procedimiento ádministrátivo en el reá gimen nácionál, áctuálmente. Es por ello que en
estos cásos el estudiánte deberáá estudiár ámbás posturás doctrináriás sobre el temá
en concreto, y sáber cuáá l es el principál áutor que sostiene uná o lá otrá.

3) A diferenciá del resto de mis ápuntes, el presente ápunte en reálidád no fue hecho
duránte lá cursádá, sino que lo prepáreá soá lo en báse á los áutores mencionádos en lá
bibliográfíáá, debido á que mi intencioá n fue rendirlá libre, y ásíá lo hice, obviámente muy
sátisfáctoriámente (de lo contrário no pondríáá en circulácioá n este ápunte). Es por eso
que recomiendo ál estudiánte que preste átencioá n á lás cláses, puesto que ván á decir
álgunás cosás o ideologíáás que quizáá s no figuren áquíá.

4) No tengo mucho máá s párá decir ni recomendár ácercá de lá cáá tedrá, dádo que como
yá dije no lá curse. En báse á lo que me hán contádo, no es uná cáá tedrá que tengá
áá nimos de desáprobár, y si el estudiánte estudiá correctámente no vá á tener
complicáciones á lá horá de rendir.

5) Lo que síá recomiendo es que se le preste especiál átencioá n á los fállos que explico
áquíá y á cuálquier otro que lleguen á mencionár y quizáá s no esteá ánálizádo, pues
siempre los eváluá án.

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 PROCESAL ADMINISTRATIVO
(PRIMER PARCIAL)
UNIDAD 1: EL PROCESO EN EL ESTADO DE DERECHO Y
EL CONTROL DEL EJERCICIO DEL PODER
EL ESTADO
El Estado es la sociedad políticamente organizada, concepto que surge a fines de la Edad Media.
Por su parte, Cassagne lo define como la perfecta organización jurídico-política de la comunidad
que procura el bien común.

Puede actuar como persona de derecho privado, cuando contrata con particulares en un mismo
plano de igualdad (ej: vender inmuebles de su propiedad privada) o como persona de derecho público,
cuando no hay plano de igualdad y aplica su poder público para regular la actividad de los
individuos (ej: dar una concesión)

LOS FINES DEL ESTADO

El objetivo final de la sociedad política es mejorar las condiciones de la propia vida humana, a
través de la consecución del bien común del pueblo. El logro de dicho bien común se convierte en
su causa causarum que justifica su poder y le señala sus límites y alcances, pues beneficia a todos
los hombres que se colocan bajo su poder. En otros términos, el bien común es la causa final del
Estado, la cual legitima el ejercicio del poder que el pueblo atribuye a su gobierno.

No obstante, el contenido del bien común es una cuestión sumamente abstracta, pues cada Estado
suele perseguir fines distintos, por lo que es cierto que no podrá obtenerse una definición absoluta
y de aplicación universal permanente relativa a esto. El bien común puede estar integrado por la
conservación de la salud de la población, su educación, el respeto de los valores espirituales de sus
miembros, el auxilio a los desprotegidos, la solidaridad social, etc.

EL CONTROL DEL EJERCICIO DEL PODER

La determinación del fin del Estado nos lleva a tratar sobre la forma del ejercicio del poder por el
gobierno, según la utilidad y eficacia de la gestión en curso, para la obtención de aquella finalidad.
Aquí surge el problema de racionalización del ejercicio del poder, entendido como adecuación de
los medios para el logro de los fines.

La ciencia política ha presentado 2 respuestas a este problema de adecuación de medios y fines.

Por una parte, Maquiavelo ha postulado la racionalización técnica, según la cual el fin justifica los
medios y la política se transforma en el arte de conquistar y mantener el poder. Por la otra, desde
Sócrates y Aristóteles se ha considerado la racionalización moral como un sistema en el cual los
medios sólo serán admisibles si son moralmente lícitos, proporcionados y adecuados a sus fines.

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 EL ESTADO DE DERECHO Y EL PRINCIPIO REPUBLICANO DE GOBIERNO
El Constitucionalismo moderno agita frente a nosotros la noción de Estado de Derecho como el
mayor avance del hombre en el marco de la racionalización del poder, y como tal se encuentra
controlado desde adentro por sus propios órganos en recíproca interacción y desde afuera por la
comunidad gobernada.

Estado de Derecho consiste en un Estado constitucional, basado en la democracia y en el

pluralismo. Son sus bases la soberanía popular, la separación y distribución de los poderes, la
limitación y control del poder, la posibilidad de alternancia en el mismo, la responsabilidad de los
gobernantes, las libertades individuales garantizadas, etc.

PRINCIPIO REPUBLICANO DE GOBIERNO

Desde la llegada del constitucionalismo, el Estado de Derecho se ha manifestado acompañado de
ciertos principios sobre el control del poder que comúnmente llamamos republicanos. En efecto, si
bien es cierto que el concepto republicano tiene su significación etimológica en el principio de la
publicidad de los actos de gobierno, a partir de la obra de Montesquieu ha quedado asociado
también a la teoría de frenos y contrapesos en el ejercicio del poder del Estado.

García Pullés entiende, sin embargo, que los principios republicanos de gobierno no trascienden al
mero principio de control del poder por el poder, pues este tipo de control es condición necesaria
pero no suficiente de la vida republicana, que reclaman también la existencia de un control del
poder por parte de los ciudadanos que sea eficaz.

En este sentido, los gobernantes tienen la obligación de actuar según la ley y, en sus relaciones con
los habitantes quedan ellos mismos sometidos a un régimen de Derecho, para arribar al gobierno
de las leyes por oposición al gobierno de los hombres. Siguiendo estos lineamientos, predicar la
vigencia del Estado de Derecho implica 3 presupuestos para el ejercicio lícito del poder:

a) En primer lugar una declaración que implica una autovinculación del Estado. El poder
estatal comunica así formalmente su sujeción al orden jurídico y genera una expectativa
legítima en los ciudadanos (es decir que el Estado promete su autosometimiento al Derecho)

b) En segundo lugar se emite un mandato prohibitivo a los súbditos que podría calificarse
como una heterovinculación. El Estado prohíbe a los ciudadanos la autodefensa violenta
de sus derechos, tomando a su cargo el monopolio del ejercicio legítimo de tal violencia.

El incumplimiento se traduce en la condena y aun la incriminación de aquellas conductas

que violen tal prohibición, siempre y cuando no fueren vehículos para el resguardo de
bienes que el propio Estado declara como de jerarquía superior o por causas que legitiman
la resistencia violenta (en tal contexto podemos citar a la legítima defensa)

c) El tercer presupuesto está dado por una garantía, traducida en una herramienta que
alienta en los ciudadanos la esperanza que justifica moralmente la exclusión de la
autodefensa violenta para el mantenimiento de la paz social, y la validez de la expectativa
sobre el sometimiento del poder del Estado al Derecho declarado en forma imparcial.

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 Esta garantía es la promesa y concreción de un sistema que permita asegurar la plena
vigencia del orden jurídico en las relaciones entre ciudadanos y aun de éstos frente al
Estado, mediante un debido proceso. En tal sentido, la función judicial no se instituye sólo
para promover la paz y la seguridad entre los individuos, sino que también se establece
para que los poderes estatales no consagren la violencia legal y el despotismo.

EL PROCESO Y SUS FINES

El proceso consiste en aquella arma del ciudadano para demostrar la verdad, aun frente al Estado,
o especialmente frente a éste, a los efectos de imponer la efectivización de su proclamada sujeción
o sometimiento al Derecho.

En esta perspectiva, el proceso concreta la equiparación del titular del poder y del administrado,
en su legitimación para demostrar la verdad objetiva y exigir la adecuación jurídica que sigue a esa
comprobación y declaración de la realidad fáctica, por argumentos que escapan al de mera
autoridad y se concilian con la razonabilidad y la dignidad humanas.

LAS CARGAS RESULTANTES DE LA NATURALEZA Y FINES DEL ESTADO

Con todo lo ya expuesto, podríamos decir que la vigencia del Estado de Derecho, entendido como
expresión de la elección de una racionalización moral o como el camino elegido por el Estado para
la consecución de sus fines, supone para el Estado 3 cargas: de no hacer, de hacer y de dar.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (art. 19 CN)

La primera de las cargas (de no hacer) consiste en el llamado principio de legalidad, que gobierna el
accionar del Estado en el ejercicio de su poder y lo subordina al ordenamiento jurídico. Éste
principio encuentra su sustento en el art. 19 de nuestra Constitución: “Ningún habitante de la
Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe”

El principio de legalidad, entonces, consiste en equiparar el poder del Estado con la libertad de los
ciudadanos y sostener su aptitud y pleno ejercicio como regla, y la prohibición legal como límite y
excepción. En conclusión, a partir de este criterio, el poder del Estado todo lo puede, menos
aquello que la ley le prohíbe.

LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA (art. 18 CN)

También debe decirse que la vigencia del Estado de Derecho supone para el Estado una carga de
hacer, que es la de construir un servicio de justifica eficaz para todas las relaciones jurídicas,
incluyendo aquellas en las que es parte. Es decir que debe construir las bases que aseguren una
tutela jurisdiccional efectiva.

Por lo tanto, la tutela jurisdiccional no se garantiza con la mera existencia de un órgano

jurisdiccional que reciba la pretensión y emita una sentencia acorde a Derecho, pues será
necesario que ese órgano jurisdiccional reúna ciertas condiciones y, por sobre todo, que aquella
sentencia sea el resultado de un proceso investido de las garantías que hagan posible la defensa
de las partes. Tal proceso debido exige, entonces, un juez predeterminado por la ley, un sistema
de defensa razonable, una sentencia fundada de juez imparcial y un proceso sin demoras.

Cabe destacar que la renuncia a la autodefensa violenta de los conflictos por parte de los
ciudadanos sólo puede exigirse en tanto el Estado asuma formalmente la obligación de construir

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un sistema de resolución de controversias a través de un sujeto imparcial e independiente que
permita postular que la actuación del orden jurídico se realizará aun frente al Estado.

En tal sentido, la creación de la jurisdicción implica la ficción de generar un órgano del Estado que,
aun siendo vehículo de expresión de la voluntad de éste, se proclama ajeno, independiente e
imparcial frente a ese mismo Estado, lo cual es especialmente útil cuando se trata de resolver los
conflictos de éste con los ciudadanos. Y tal ajenidad vale tanto para el control de los actos
administrativos del órgano ejecutivo, como para los del legislativo y aun para los del judicial.

LA GARANTÍA CONSECUENTE
Pero las obligaciones estatales no podrían comprenderse totalmente si no vinieran acompañadas
por una obligación de dar, consistente en la carga que asume el Estado frente a los ciudadanos de
reparar los perjuicios derivados del incumplimiento de la postulación de su sometimiento al
principio de legalidad y a la decisión de la jurisdicción, o que tuvieran su causa en los daños
ocasionados para hacer efectivas esas 2 obligaciones.

EL CONTROL REPUBLICANO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

El sistema republicano de gobierno, caracterizado por la creación de balances entre las funciones
del poder del Estado es, en definitiva, un sistema de controles sobre la gestión pública.

Se ha dicho al respecto, que la Constitución se convirtió en el dispositivo fundamental para el

control del proceso de poder, y que comprende controles verticales dados por el sistema federal
(como la posibilidad de renovación democrática de los gobiernos) y controles horizontales, siendo estos
últimos interorgánicos o intraorgánicos.

CLASIFICACIÓN Y NORMATIVA APLICABLE

La Administración es controlada por sujetos diversos, en oportunidades disimiles y a raíz de
iniciativas distintas. En tal sentido, podemos clasificar los sistemas de control de diversas formas:

a) Clasificación según la oportunidad del ejercicio del control:

Desde la perspectiva de la oportunidad, pueden reconocerse 3 especies de control según su

operatividad se manifieste antes, durante o después de la actuación administrativa.

Si bien algunos autores consideran que el verdadero control ejercido con anterioridad al suceso se
presenta cuando el acto no tiene ninguna especie de eficacia hasta tanto no haya sido ejercitada la
revisión del organismo controlador, juzgo que el verdadero contenido de esta categoría debería
buscarse en la posibilidad de la paralización de los efectos del acto, aun luego de su eficacia.

Por su parte, los controles posteriores difieren la consideración del acto y se concentran en la
responsabilidad de los funcionarios que lo hubieran emitido. A diferencia de los otros, estos
postergan la paralización de los efectos del acto para atender dicha responsabilidad.

b) Clasificación de los controles por el órgano ejecutor:

Los sistemas de control también pueden clasificarse por la ubicación del órgano que lo ejerce.
Hasta ahora, y salvo excepciones, se ha aludido en este ámbito a la existencia de controles
internos o externos de la gestión administrativa, sin embargo, es hora de realizar algunas
clasificaciones adicionales, puesto que el Estado es controlado no sólo desde el interior del mismo,
sino también fuera de él.
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Siguiendo estos lineamientos, y a la luz de los tratados internacionales vigentes, ha de concluirse
que los sistemas de control deben clasificarse en estatales o extra estatales.

 Dentro de los estatales, todavía podremos considerar a los controles internos o externos,
comprendiendo en los primeros a los controles jerárquicos y los de la Sindicatura General de
la Nación (SGN), y en los segundos a los que realizan la Auditoría General de la Nación (AGN),
el Defensor del Pueblo, el propio Congreso y, especialmente, los órganos jurisdiccionales.

 Fuera de ese campo, todavía será necesario considerar la existencia de organismos

internacionales de control, como ocurre en ámbitos de la Convención Americana de Derechos
Humanos y de la Convención Interamericana contra la Corrupción, pero también deberá
repararse en la existencia de controles provocados por los ciudadanos.

c) Clasificación de los controles a partir de la iniciativa:

Hay un control de la gestión de la Administración que se promueve desde el Estado, sea dentro o
fuera del ámbito de dicha gestión, y que se expresa de muchas maneras. Así, deben integrarse
como de iniciativa estatal los controles de gestión de la SGN, la AGN y aun los que pudieran
promoverse desde la Defensoría del Pueblo de la Nación, o desde los órganos jurisdiccionales.

Además, existe un control de la Administración promovido por los ciudadanos, administrados o, en

general, por los destinatarios externos de la gestión administrativa. En este ámbito puede
considerarse al control jerárquico que se realiza por iniciativa del administrado, como sucede con
las vías recursivas.

Pero también debe situarse en este campo al control jurisdiccional promovido por el ciudadano o
administrado tendiente a reponer el principio de legalidad en defensa de sus derechos subjetivos
o intereses legítimos. A este tipo de control nos referiremos a continuación.

EL PROCESO COMO EXPRESIÓN DEL CONTROL JURISDICCIONAL

El reconocimiento de la acción como prerrogativa procesal subjetiva da origen a una nueva
relación jurídica pública entre el Estado y los ciudadanos, que se traduce en el derecho de estos
últimos a obtener la reacción del aparato jurisdiccional estatal para la protección de los intereses
tutelados por el ordenamiento jurídico material, pero también se traduce en el correlativo deber
estatal de desplegar su actividad para lograr aquella protección.

Y la posibilidad de forzar la concurrencia del Estado al proceso, en defensa de la legalidad de su

gestión administrativa o del modo en que concreta el ejercicio de su poder, implica la cristalización
del verdadero sometimiento de este último al Derecho frente al ciudadano.

En definitiva, es evidente que en el proceso contencioso administrativo no sólo surge la obligación

correlativa al derecho cívico de la acción, sino también 2 contracaras de ese derecho, a saber:

 La obligación del Estado de prestar el servicio de justicia y actuar la ley, aun frente a si mismo
 La obligación consecuente del sometimiento del poder estatal a la ley sobre la base de reglas
objetivas de justicia que permitan un control del ejercicio del poder, desde la perspectiva del
ciudadano, con legitimación individual y de ejercicio permanente.

LOS CONTROLES PROPIOS DEL CIUDADANO

El ciudadano tiene 2 instrumentos de control sobre la gestión del poder, uno de ejercicio
discontinuo y fugaz: el sufragio; y otro de concreción permanente y estable: la tutela judicial. En
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este segundo caso, el proceso debe ser idóneo para el ejercicio de los derechos, es decir,
suficientemente ágil como para no agotar por desaliento al actor y lo suficientemente seguro
como para no angustiar por restricción al demandado.

Se suele pensar que el control jurisdiccional de la Administración sólo actúa luego de producido el
acto, pero esto no es así. En efecto, este control es anticipatorio y verdaderamente preventivo,
disuasorio y didáctico, en el sentido de que su ejercicio no sólo permitirá a la Administración evitar
condenas futuras, sino que le advertirá sobre la inutilidad de adoptar actos contrarios a la
Constitución y a las leyes.

UNIDAD 2: EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EL RÉGIMEN NACIONAL
A lo largo del tiempo, en nuestro sistema y en otros regímenes jurídicos, el reconocimiento de la
responsabilidad del Estado tuvo una evolución independiente del tratamiento de su
demandabilidad ante la jurisdicción, y aun ésta última no significó siempre la admisión del control
judicial sobre los actos que implicaran el ejercicio del poder administrador, esto es la admisión de
la jurisdicción contencioso administrativa.

EL PRINCIPIO DE INDEMANDABILIDAD DEL ESTADO

El tema de la responsabilidad y consecuente demandabilidad del Estado debe ser analizado por
etapas, ya que las reglas que rigen estas materias en la actualidad sólo son el fruto de una lenta
evolución producida tanto en el campo jurisdiccional como normativo.

En los primeros tiempos, el principio general fue el de la irresponsabilidad e indemandabilidad del

Estado. Tal posición aparecía como derivación de la idea de soberanía, pues se sostenía que el
soberano no podía ocasionar daños con su actuar y, consecuentemente, no podía ser demandado.

A modo de explicación, la nueva situación jurídica de la República a partir de la incorporación de

Buenos Aires a la Confederación, concretada en la reforma constitucional de 1860, exigía la
adecuación de las regulaciones normativas de sus instituciones fundamentales votadas por el
Congreso de Paraná. De allí que, con rapidez, el Congreso Nacional se abocó en el tratamiento de
un nuevo régimen para la justicia federal, plasmado en la sanción de la ley 27, que estableció la
incorporación de una Corte Suprema de Justicia.

Cuando en el año 1863 la Corte Suprema logró instalarse definitivamente en nuestro país, se
encontró con el inconveniente de haber sido constituida como cabeza de la justifica federal, algo
novedoso en nuestro sistema institucional que carecía de antecedentes. Una de las cuestiones que
fue preciso esclarecer a esta primera Corte Suprema consistió en dilucidar si éste sistema (el
plasmado en la ley 27) admitía la posibilidad de demandar a la República ante los estrados judiciales.

Sus miembros adelantaron su opinión redactando un proyecto de ley que, más tarde, fue
promulgado como ley 48, en 1863. En su formulación original, el proyecto establecía que la Corte
sólo conocería y decidiría las causas en las que la Nación actuara como parte actora. Dejó en claro
que el Estado no podía ser arrastrado ante los tribunales sin su expreso consentimiento, derivando
de ello que la Constitución Nacional sólo facultaba a la Nación para litigar como parte actora.

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Consecuentemente, esto conllevó a diversos debates, pues muchos sostuvieron que los principios
liberales de nuestra Constitución y el respeto por los derechos de los particulares frente a
eventuales abusos de la Administración exigían declarar la libre demandabilidad de la Nación.

LA VENIA LEGISLATIVA
La etapa histórica de la indemandabilidad absoluta del Estado registra su finalización con la
sanción de la ley 675, en el año 1874. Por dicha ley se autorizó a un particular para demandar a la
Nación ante la justicia nacional.

Ello importó una sustancial modificación de la interpretación constitucional, pues supuso dejar
relativamente establecido que el Estado podía ser demandado ante los jueces de la República, con
su previo consentimiento, y que el Congreso era el órgano competente del Estado para otorgarlo.

En este contexto tuvo su origen la venia legislativa otorgada por el congreso de la Nación, como
recaudo de procedibilidad para demandar a la Nación, debiendo advertirse que a partir de este
hito histórico (sanción de la ley 675) el propio Estado acepta su demandabilidad ante los tribunales
de justicia. A partir de allí, se podía demandar al Estado requiriéndose previamente ante el
Congreso Nacional el dictado de la ley que autorizase la demanda judicial.

LAS LEYES 3.952, 11.634 Y 19.549

LEY 3.952

Hacia fines del siglo XIX, la necesidad de los particulares de realizar solicitudes ante el Congreso de
la Nación para la obtención de venia legislativa individual o autorización previa, como presupuesto
de demandabilidad del Estado, hizo inmediatamente evidente sus enormes dificultades prácticas.

Por un lado, tales solicitudes entorpecían las tareas específicas del Congreso de la Nación y, por el
otro, era evidente que se forzaba a los administrados a efectuar un largo y desalentador
procedimiento, como condición de cualquier acción judicial contra el Estado.

Finalmente, el peso de los inconvenientes concretos fue la causa determinante del nacimiento de
la institución de la reclamación administrativa previa, introducida a través de la ley 3.952 de
demandas contra la Nación, sancionada en el año 1900, como presupuesto que hace posible el
carácter revisor de la jurisdicción, en caso de denegatoria expresa o tácita (silencio administrativo)
del reclamo por parte de la Administración. Sus cambios más significativos fueron los siguientes:

a. Con la presente reforma ya no se necesitaba para accionar contra el Estado la autorización

previa legislativa, pero no se le podía dar procedencia sin que se acredite haber procedido la
reclamación de los derechos controvertidos ante el Poder Ejecutivo y su denegación por
parte de éste.

Podría decirse que se produjo una especie de delegación en el Poder Ejecutivo de la facultad
del Congreso de prestar su consentimiento para que el Estado fuera demandado ante sus
tribunales.

b. Por su parte, el nuevo instrumento previó el primer modelo de tratamiento del silencio
administrativo, al consignar que si la resolución del reclamo previo demorase más de 6 meses
después de iniciado, el interesado requeriría pronto despacho y si transcurriesen otros 3
meses sin producirse dicha resolución, la acción podría ser llevada directamente ante los
tribunales acreditándose el transcurso de dichos plazos.

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c. Estableció en su art. 7 que las sentencias que se pronuncien en estos juicios, cuando sean
condenatorias contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al
simple reconocimiento del derecho que se pretenda. Así, estas no tenían carácter ejecutorio y
no correspondía obligar por la fuerza al Estado a cumplir con la prestación que allí se exponga.

Sin embargo, la sanción de la ley 3.952 no puso término al debate relativo a la demandabilidad
del Estado, pues la jurisprudencia posterior se encargó de realizar una interpretación restrictiva de
la nueva norma, otorgándole validez exclusiva sólo en aquellos casos en que el Estado se hubiera
desempeñado como persona de Derecho privado, pero impidiendo la citación forzosa a juicio en
los supuestos en que la Nación actuara como persona de Derecho público.

LEY 11.634

Con posterioridad, en 1932 el Congreso sancionó la ley 11.634, en virtud de la cual se consagró la
demandabilidad plena del Estado, pues amplió el ámbito de aplicación de la reclamación
administrativa previa ante la Administración al dejarse establecido que podrá accionarse tanto si
el Estado se hubiere desempeñado como persona de Derecho privado, como de Derecho
público, lo cual posibilitó el control jurisdiccional de los actos administrativos.

Por otro lado, en esta etapa se produce el primer quiebre del principio del carácter declarativo de
las sentencias condenatorias contra el Estado. En efecto, la Corte Suprema abandona esa regla
unánime en el caso de expropiación “Nación Argentina c/ Bianchi, Domingo y otros” de 1940.

En el caso “Bianchi” el Estado había concretado el desapoderamiento hacía 3 años, y el dueño del inmueble
expropiado no había podido cobrar el valor indemnizatorio fijado en definitiva por la sentencia, por ello el
tribunal reacciona afirmando que no es admisible que la obligación del Estado de pagar la indemnización se
transforme en una obligación inejecutable, sujeta a su mero arbitrio en cuanto a la época y forma de
solventarla. El criterio fue reiterado en fallos posteriores en materia expropiatoria.

LEY 19.549

Entre 1966 y 1972 se sucedieron 3 hitos trascendentales para el contencioso administrativo que
hicieron posible un acercamiento del orden jurídico del contencioso administrativo, en una forma
más adecuada, a los principios de la tutela judicial efectiva. Estos hitos trascendentales fueron:

a. El quiebre definitivo del carácter puramente declarativo de las sentencias contra el Estado,
derivado del fallo “Pietranera” de 1965: Ya se ha visto que el carácter meramente declarativo
de las sentencias condenatorias dictadas contra el Estado Nacional, impuesto por el art. 7 de la
ley 3.952, tuvo su primer quiebre frente a la garantía constitucional de la propiedad, en
materia expropiatoria, en la causa “Bianchi” en 1940.

Pero posteriormente, la Corte dictó sentencia en la causa “Pietranera, Josefa y otros c/

Gobierno Nacional s/ Desalojo”, la cual ordenaba al Estado indicar el plazo en que entregaría el
inmueble (propiedad de la actora) dentro del plazo perentorio de 10 días, bajo apercibimiento de
establecerse judicialmente dicha fecha. Esta resolución es la que motiva los agravios del
Gobierno Nacional, que sostiene que ella contraría lo dispuesto por el art. 7 de la ley 3.952.

Fallo “Pietranera”

En el presente caso, la Corte Suprema resolvió finalmente la cuestión con un párrafo que se repetiría
hasta el hartazgo durante 25 años, que decía que el art. 7 de la ley 3.952 tiende a evitar que la

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 Administración Pública pueda verse colocada, debido a un mandato judicial perentorio, en la
imposibilidad de poder satisfacer el requerimiento por carecer de fondos previstos en el presupuesto
para tal fin, o verse en la situación de perturbar la marcha normal de la Administración Pública.

Pero esto de ningún modo significa una suerte de autorización para no cumplir las sentencias
judiciales, dado que ello significaría su colocación fuera del orden jurídico, cuando es precisamente
quien debe velar con más seriedad por su respeto. No obstante, tampoco se puede obligar al mismo al
cumplimiento de las sentencias en su contra, si ello pone en peligro al desenvolvimiento de las
funciones que le son propias.

En este precedente se permitió una especie de ejecución de sentencia contra el Estado, facultándose al
magistrado interviniente a intimar a la Administración a manifestar en autos en qué plazo habría de dar
cumplimiento al fallo, bajo apercibimiento de fijarlo el juez, en caso de silencio o de irrazonabilidad del
establecido por la Administración.

Tal procedimiento del juez fue autorizado teniéndose en cuenta que se trataba de una obligación de
hacer (la restitución de un inmueble) que había transcurrido un irrazonable plazo para el cumplimiento
voluntario del mandato judicial sin que el Estado lo hubiera concretado (un año y 7 meses desde la
notificación de la sentencia de desalojo), y que la retención de la tenencia del inmueble por parte del
Estado ya parecía una expropiación, que no podía admitirse a la luz del art. 17 de la Constitución
Nacional.

A partir de éste momento, se borró aquel carácter estrictamente declarativo de las sentencias
condenatorias dictadas contra el Estado Nacional, como regla absoluta. Por cierto, poco tiempo
después de este fallo, los jueces empezaron a aplicar el procedimiento aprobado por la Corte en
aquel a cualquier caso de sentencias firmes contra el Estado Nacional, mediara o no demora
irrazonable en su cumplimiento.

b. La regulación legal de la representación del Estado en juicio y la determinación de las

autoridades competentes para decidir la promoción de demandas por el Estado, a través de
la ley sanción de la ley 17.516 y su reglamentación (esto se ampliará en la unidad 16)

c. La sanción de la LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 19.549 (LNPA) y su

reglamentación por decreto 1759/72: Este acontecimiento es, sin lugar a dudas, el más
importante en el ámbito federal en el desarrollo del Derecho administrativo, no sólo de éste
período, sino también de la última mitad del siglo XX.

Lamentablemente, con ésta ley se generalizó la regla del agotamiento de la vía administrativa,
instituyendo así un requisito innecesario que alarga sin sentido el trámite previo a la
demandabilidad del Estado, demorando consecuentemente los plazos para que los
particulares puedan obtener tutela efectiva de sus derechos.

En otro aspecto, cabe señalar que en esta etapa subsistió la tesis de considerar a la justicia
administrativa como una mera jurisdicción revisora de lo actuado en el ámbito de la
Administración, lo cual limitó el control judicial de la actividad reglada y la revisión legal.

Tanto la ley 19.549 como su decreto reglamentario se analizarán a lo largo del apunte, pues
actualmente rigen en el ámbito nacional de nuestro país.

RÉGIMEN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES: EL “CÓDIGO VARELA” Y EL NUEVO

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El sistema de control jurisdiccional de la actividad de la Administración Pública en la provincia de
Buenos Aires encuentra regulación en su texto constitucional y en su Código Contencioso
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Administrativo, que fue aprobado por las leyes 12.008 y 12.074, luego modificadas por la 12.310.
El sistema es de carácter judicialista, con magistrados especializados en materia administrativa.

El viejo Código Contencioso Administrativo de la provincia, vigente desde 1906 hasta su

derogación y sustitución en 1997 por la ley 12.008, había sido obra de Luis F. Varela, quien tomó
como base la Ley Española de lo Contencioso. Por su parte, el nuevo Código de la provincia
pareciera presentarse como la antítesis del modelo ideado por Varela, pues respalda hacer valer el
principio de la tutela judicial efectiva.

Todavía no toca tratar su ordenamiento con profundidad, sólo hay que tener presente que la
provincia tiene un régimen normativo propio y vigente. Recién a partir de la unidad 8 se empezará
a comparar en forma más profunda con el régimen nacional de la LNPA 19.549.

UNIDAD 3: PRETENSIONES
A fin de abordar el significado y clasificación de los distintos tipos de pretensiones administrativas
resulta indispensable conceptualizar lo más claramente posible, en qué consiste la noción de
pretensión y cómo se diferencia de otros conceptos como la acción.

ACCIÓN Y PRETENSIÓN
La acción es el derecho concreto de peticionar a las autoridades, es decir, de obtener la tutela
jurídica solicitada provocando la actividad de los tribunales correspondientes. Es un derecho
subjetivo, autónomo, público y procesal que se sustenta en el art. 14 de nuestra Constitución.

Es un derecho autónomo y distinto del derecho lesionado. Toda persona tiene derecho a accionar
judicialmente a otra para defender sus derechos, sin embargo, ello no significa que tengan
efectivamente esos derechos que se pretenden defender o que, en el caso concreto, ellos se
encuentren lesionados. En este último caso, puede iniciar un proceso ante un órgano
independiente e imparcial (accionar), proceso que terminará en una sentencia desestimatoria.

La acción, como derecho, constituye el presupuesto de la actividad procesal, es de carácter previo

a la misma, en el sentido de que sin dicho derecho (sin acción) no puede haber proceso.

La pretensión, por su parte, no es otra cosa que el objeto del juicio, en definitiva, lo que se
reclama al juez. Es decir que constituye la razón por la que el actor se presenta ante la jurisdicción
para accionar y plantea en su demanda un determinado conflicto de intereses.

Las pretensiones en el esquema procesal son un elemento clave porque determinan las cuestiones
que pueden ser sometidas ante el juez y lo que estos pueden resolver, de modo que circunscriben
el alcance de sus decisiones y establecen su límite. La pretensión se diferencia de de cualquier
otro pedido que pueda hacerse al juez, en que ella constituye el fundamento objetivo del proceso.

En conclusión, por su parte, la acción es el poder o derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales
para hacer valer la pretensión. Constituye un derecho que existe, aun cuando la pretensión sea
infundada. En tal caso, la sentencia terminará por rechazar dicha pretensión.

LA PRETENSIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA

Si bien no presentan diferencias sustanciales con las que no son administrativas, presentan
determinadas notas características que permiten su individualización. Estas pretensiones consisten
en la declaración de voluntad en la que, a través de la actuación del órgano jurisdiccional, se
12
reclama el respaldo del Derecho vigente y, por ende, del poder estatal, a un determinado interés
contrario al contenido de un acto o a una omisión de la Administración.

La primera de ellas se refiere al aspecto subjetivo y consiste en que, en la generalidad de los casos,
las pretensiones administrativas son dirigidas contra el Estado o, al menos, alguna otra entidad
administrativa y/o estatal. También puede ocurrir que dicha entidad sea la que introduzca la
pretensión ante el juez, dirigiéndola contra un particular. En definitiva, lo que no puede negarse,
es que en todos los casos, las pretensiones administrativas involucran, sea activa o pasivamente,
a una entidad administrativa y/o estatal.

Puede suceder, sin embargo, que la pretensión sea dirigida contra un ente administrativo y, sin
embargo, no pueda caracterizarse como propia del contencioso administrativo. Estas son las
pretensiones que no se fundan en derecho administrativo, sino que se pretende la resolución de
conflictos con sustento en normas del derecho privado, como ser el comercial, civil o laboral.

ESPECIES DE PRETENSIONES
El sistema procesal receptado normativamente en ámbito de lo contencioso administrativo federal
puede considerarse de acción única, aunque admite pretensiones diversas. Por ello, resulta
relevante identificar cuáles son las distintas especies de pretensiones administrativas que admite.
Ahora bien, ¿cómo pueden clasificarse las pretensiones propias del contencioso administrativo? Si
se toma en consideración su objeto inmediato, es decir la actividad que despliega el juez al dictar
sentencia, pueden encontrarse 2 grandes grupos de pretensiones claramente diferenciadas.

Por un lado, encontramos aquellas cuyo objeto consiste en que se declare un determinado
derecho, o que determinada conducta, acto u omisión resulta conforme o contrario a Derecho.
Estas pretensiones son conocidas como declarativas o de cognición. Entre ellas, encontramos que
se pueden subdividir en:

 Constitutivas: Aquellas que buscan que la declaración judicial opera la creación de una
situación jurídica nueva.

 Meramente declarativas: Comprende las pretensiones que se agotan con la mera

declaración del derecho.

 Interpretativas: Son las que procuran que el juez establezca el contenido o alcance de una
situación jurídica dada.

 De condena: Mediante estas pretensiones se requiere, además de la declaración de la

situación jurídica, la imposición de una prestación que debe cumplir la contraparte.

Y por otro lado, el otro grupo de pretensiones abarca aquellas que se dirigen a que el juez efectúe
una sustitución concreta de la conducta del demandado. Estas pretensiones se denominan
ejecutorias o ejecutivas y aspiran a que el juez efectúe una conducta activa distinta del mero
declarar, pudiendo consistir en pretensiones de dación (cuando se reclama el cumplimiento forzado de
una obligación de dar una cosa) o de transformación (si el objeto de la actividad es distinto del dar)

La clasificación efectuada se aplica a toda pretensión procesal, sin embargo, lo que resulta
relevante en este ámbito es identificar el modo en que se clasifican las pretensiones
administrativas. En este sentido, se ha reconocido tradicionalmente 2 tipos de pretensiones
procesales administrativas: las de anulación y las de plena jurisdicción. Con posterioridad se

13
reconoció la de lesividad (derivada de la anulación), la de interpretación y, últimamente, se sumó el
reconocimiento de las pretensiones prestacionales.

- PRETENSIÓN DE NULIDAD O ANULACIÓN: Se caracteriza por el hecho de que quien la introduce

reclama del órgano judicial la exclusiva declaración de invalidez de un acto administrativo, o bien
la de una determinada conducta llevada a cabo u omitida por parte de la Administración.
Constituye, entonces, un medio de defensa del derecho violado que sólo persigue la anulación de
la conducta lesiva y en la que se debate únicamente la legalidad del obrar administrativo.

- PRETENSIÓN DE LESIVIDAD: Sólo puede ser esgrimida por la Administración ante el Poder Judicial
con el fin de que éste último declare la nulidad de los actos administrativos cuya declaración de
nulidad en sede administrativa se encuentre vedada por el ordenamiento jurídico (no puede anular
su propio acto, pero puede solicitar al poder judicial que lo haga)

Constituye una verdadera excepción, propia del derecho público, al principio que prohíbe a quien
ha causado la nulidad (o ha ejecutado el acto a sabiendas de ella) la posibilidad de reclamar su
nulidad.

La pretensión de lesividad surge del art. 17 de la LNPA 19.549, el cual le impone el deber de
proceder a la revocación del acto irregular. De este modo, cuando dicho acto se encuentre firme y
haya generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, la Administración deberá recurrir a
la justicia con una pretensión de lesividad para impedir la subsistencia del acto o la de sus efectos.

- PRETENSIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN: Aquí el contenido de la demanda no sólo comprende una

declaración (de nulidad o ilegitimidad de un acto o conducta administrativa) sino que también se
reclama como consecuencia de dicha declaración la imposición de una prestación o el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada a favor del pretensor para restaurar las
cosas a su estado anterior, o para satisfacer el interés protegido dañado por el acto lesivo.

De este modo, se evidencia que la pretensión de plena jurisdicción comprende a la de anulación.

Pero el progreso de la prestación de anulación no significa necesariamente el progreso de la otra
pretensión acumulada, pues el actor puede haber acreditado la ilegitimidad del accionar estatal y
no la existencia de un daño indemnizable, o del nexo causal entre éste y la mentada ilegitimidad.

- PRETENSIÓN DE INTERPRETACIÓN O DETERMINACIÓN: Reside en el interés del pretensor de

conocer el exacto alcance de un acto administrativo o establecer un plazo que se encuentre
indeterminado a su respecto. Se promueve con el único propósito de evitar el perjuicio provocado
por el estado de incertidumbre en que se encuentra el pretensor.

- PRETENSION PRESTACIONAL: Se trata de aquellos casos en que el pretensor reclama una

conducta activa de la Administración, derivada de obligaciones constitucionales, legales o
administrativas que establecen una situación individualizada y beneficiosa a su favor, que ella
omite cumplir.

ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES
Las pretensiones que se han descripto pueden ser planteadas separadamente o pueden
reunírselas en un mismo proceso. En caso de ejercer primero la pretensión de nulidad y luego de
resuelta ésta, promover la de plena jurisdicción, la prescripción de la acción de resarcitoria (la de
plena jurisdicción) sólo podrá tener inicio al quedar firme la declaración judicial de ilegitimidad o

14
nulidad del acto administrativo que se invoca como causante del daño. Esto es así, pues la
pretensión resarcitoria debe considerarse accesoria y subordinada a la previa anulación del acto.

RÉGIMEN NACIONAL
La legislación federal no ha establecido su sistema de control contencioso administrativo sobre la
base de la enunciación de clases de pretensiones procesales administrativas a las que deberían
ajustarse las demandas de los administrados.

Por el contrario, si bien las normas de la LNPA 19.549 permiten el reconocimiento de algunas
pretensiones típicas (como ocurre con las de anulación y plena jurisdicción, en algunos inc. de los arts. 23
y 24), el art. 30 nos hace concluir que no existe condicionamiento de la demandabilidad estatal
sobre la base de la naturaleza de la pretensión que intente esgrimirse (es decir que la pretensión no
tiene que ser estrictamente alguna de las ya mencionadas, bajo apercibimiento de no proceder)

No obstante, no significa que se deba subestimar la importancia de tal clasificación, pues ella se
relaciona con aspectos que hacen a la atendibilidad o fundabilidad de la pretensión en cada caso.
Pero lo cierto es que el único recaudo relacionado con la pretensión que realmente debe
considerarse en el ámbito del contencioso administrativo federal, es la exigencia del respeto al
principio de congruencia que se explicará a continuación.

EL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA
Según el art. 30 de la LNPA 19.549, el reclamo administrativo previo debe versar sobre los
mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial. Sin embargo, cabe
considerar que muchas veces los nuevos hechos o derechos son ingresados por la propia
Administración al decidir, y la no invocación de éstos en el eventual proceso judicial conllevaría a ir
en contra de los propios principios consagrados en el art. 1 de la LNPA 19.549.

Es por ello que la regla de la congruencia ha sido expresada equivocadamente. Corresponde

interpretar el art. 30 y considerarlo referido a la identificación de la pretensión frente a la
Administración y no de los hechos y el derecho que la sostuvieran. Es decir que no sólo se exige
que se agote la instancia administrativa o se formule tal reclamo administrativo previo, sino que
también se exige que la pretensión judicial coincida con la presentada ante la Administración.

Es obvio que si el administrado introdujera en sede judicial una pretensión distinta a la que
planteó en sede administrativa, la exigencia del agotamiento de la vía resultaría inservible, ya que
la Administración no se habría pronunciado sobre aquello que se tratará en sede judicial.

LAS CUESTIONES QUE PUEDEN SER SOMETIDAS AL

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL
Todavía no se desarrollará a fondo el régimen provincial, pues en ésta última parte de la unidad se
tratará únicamente lo relativo a las pretensiones posibles.

El nuevo Código prevé el principio de unidad de acción con pluralidad de pretensiones (una acción
puede dar cabida a diversas pretensiones) , sometiendo la habilitación de la instancia al cumplimiento
de diversos requisitos. El art. 12 enuncia, de modo no taxativo, las pretensiones:

 Anulatoria o impugnatoria
 De restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses

15
  Indemnizatoria
 Meramente declarativa
 De cese de vías de hecho
 Prestacional y de amparo por mora

UNIDAD 4: LEGITIMACIÓN PARA ACCIONAR

CONTENIDOS: NOCIÓN DE DERECHO SUBJETIVO Y DE INTERÉS LEGÍTIMO
Las relaciones entre una persona y sus intereses aparecen catalogadas con diversas categorías en
el ámbito jurídico, según la intensidad de la protección y la mayor o menor exclusividad que se
confiera procesalmente a la relación material. Así, la evolución jurídica inicialmente nos recuerda
las categorías de interés simple, interés difuso, interés legítimo y derecho subjetivo.

INTERES SIMPLE: El interés simple es definido como aquel interés vago e impreciso, no
individualizado, perteneciente a cualquier administrado, no reconocido o tutelado en modo
directo por el ordenamiento jurídico, tendiente a que se cumpla la ley o se obtenga el buen
funcionamiento de la Administración, que si bien no legitima la actuación del particular que lo
invoca en el procedimiento (menos, naturalmente, en el proceso contencioso administrativo) tolera, en
cambio, la posibilidad de una participación acotada.

La única herramienta jurídica que puede utilizar un titular de un interés simple es la de efectuar
denuncias administrativas, por medio de las cuales se pretende hacerle saber a la Administración
que algo se está haciendo en forma incorrecta. El titular de un interés simple no posee la tutela
judicial del Estado, por lo que no puede oponer recursos ni impugnar judicialmente.

En otras palabras, la mera denuncia administrativa es un acto por el cual un particular pone en
conocimiento de la autoridad administrativa la existencia de actos, hechos o comportamientos
constitutivos de irregularidades administrativas. La mera denuncia es formulable por quien
titulariza un simple interés, no confiere a quien la realiza la calidad de parte en las actuaciones que
eventualmente se sustancien y no genera la obligación de su resolución.

DERECHO SUBJETIVO: En el extremo opuesto del arco, el derecho subjetivo debe entenderse como
un interés personalizado e individual, protegido especialmente por el ordenamiento jurídico, que
permite a su titular exigir de las demás personas un respeto general y, en caso de incumplimiento
de tal obligación genérica, lo autoriza a reclamar una indemnización al incumplidor.

La característica del derecho subjetivo la encontramos en la relación personal, inmediata. La

norma tiene el propósito de proteger esta situación jurídica por sí misma, de modo inmediato
directo, lo que sólo ocurre cuando la norma reconoce que la situación jurídica en cuestión es
propia, exclusivamente de un sujeto determinado, que con la tutela viene a ser sujeto activo de la
relación jurídica.

La distinción del derecho subjetivo público respecto del privado se basa en el distinto tipo de
relación: derechos subjetivos públicos son los garantizados en una relación del derecho público,
una relación en la que participa como sujeto activo o pasivo el Estado u otra persona jurídica
pública.

INTERÉS LEGÍTIMO: El interés legítimo debe ser concebido como un derecho compartido por varios
y sin la exclusividad del derecho subjetivo, destinado fundamentalmente al control de legalidad del
obrar público, mediante la posibilidad para el particular de llevar adelante la acción

16
administrativa correspondiente. A su vez, también representa para el administrado una garantía
de legalidad capaz de satisfacer los intereses individuales o sociales protegidos que habilita a sus
titulares a acudir tanto en sede administrativa como judicial.

Tradicionalmente se ejemplifica la situación del titular del interés legítimo con la del oferente en
una licitación pública, que tiene derecho al respeto de los principios que rigen el procedimiento
(igualdad, máxima concurrencia, publicidad y transparencia) y a la anulación de cualquier acto que
vulnere esas reglas de juego, pero no puede exigir a la Administración que contrate con él, aun
cuando tuviere la oferta más conveniente.

Constituye entonces un interés individual, estrictamente conectado con un interés público y

protegido por el ordenamiento jurídico solamente por medio de la tutela jurídica de éste último.

Desde otro punto de vista, cabe apuntar que la distinción entre las categorías derecho subjetivo e
interés legítimo se ha derivado de la diferencia entre las normas jurídicas reguladoras del accionar
administrativo. Así, debería distinguirse entre las normas de acción (regula directamente conductas
de la Administración) y las de relación (aquellas que establece derechos y obligaciones a administrado y
Administración), de modo que:

 Las primeras, orientadas primordialmente a la protección del interés público, agotarían,

en principio, su objeto en la disciplina del accionar de la Administración, sin afectar
intereses privados.

 Las segundas, por su parte, tendrían un sentido esencialmente tuitivo del interés
individual y su propósito sería trazar un límite claro al comportamiento administrativo
respecto de la esfera jurídica del particular.

A partir de esa diferencia podemos concluir lo siguiente:

1. El derecho subjetivo asistiría a quien pueda invocar en su amparo una norma de relación

2. El interés legítimo asistiría a los administrados que en virtud de su especial situación de hecho,
o por ser, lisa y llanamente, destinatarios de ellas, no resultan indiferentes a la violación o
incumplimiento de las normas de acción

3. Y por último, el interés simple asistiría a los ciudadanos o habitantes en general, sólo vaga e
imprecisamente interesados en la observancia de aquellas normas de acción.

DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA

Sentado lo anterior, resta analizar los llamados intereses difusos vinculados con temas de
incidencia colectiva, es decir, relacionados con la protección del ambiente, la defensa del
consumidor, del usuario, etc.

Esos intereses de incidencia colectiva se presentaron como comprensivos de 2 variables

diferenciadas, a saber: los intereses colectivos y los intereses difusos. Los colectivos reconocerían
como titular a un sector de la sociedad, caracterizado como unidad jurídica, mientras que los
difusos partirían de un concepto individualista del derecho subjetivo tutelado, aunque su
titularidad se amplíe sobre bases fáctica y de manera difusa, por la circunstancia de pertenencia a
un medio determinado y cuya suerte tiende a ser común.

En primer término, se ha considerado que ciertos derechos son de incidencia colectiva cuando
recaen sobre un bien, legal o fácticamente colectivo (indivisible, como el medio ambiente). El uso y

17
goce de estos bienes colectivos es siempre concurrente, es decir, compartido con otros individuos
en igualdad de condiciones. Estos derechos suponen una colectividad objetiva en torno a un bien
determinado, que puede ser disfrutado por todos por igual pero, al ser indivisible, el bien no es
susceptible de apropiación individual excluyente.

También se ha sostenido que los derechos de incidencia colectiva requieren la existencia y

afectación de un grupo determinado de personas con cierta identidad propia. En estos casos,
existe una causa común generadora de situaciones jurídicas semejantes, y tal semejanza implica
que los sujetos afectados comparten una posición jurídica determinada y similar, más allá de las
diferencias accidentales de cada sujeto.

LA LEGITIMACIÓN EN LA ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y

SU RELACIÓN CON LAS DISTINTAS PRETENSIONES PROCESALES
En principio, todos los sujetos de derecho (sean personas físicas o jurídicas, de derecho privado o
público) con capacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo, sin importar su
sexo ni su nacionalidad.

En primer lugar, hay que tener en claro que, según el art. 3 del decreto reglamentario 1759/72 de
la LNPA (de ahora en más llamado RLNPA) , está legitimado para iniciar un trámite administrativo y ser
parte aquel que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo, a quien se lo tendrá, a partir
de allí, como interesado originario. Por otra parte, también pueden ser parte aquellos “terceros”
quienes también se vean afectados en sus derechos subjetivos o intereses legítimos.

No obstante, en el procedimiento administrativo la noción de “tercero” es sumamente amplia,

pues su intervención en este trámite no tiene el carácter restrictivo que posee en el proceso civil. Y
esto es porque el “tercero” deja de serlo una vez que se presenta en las actuaciones
administrativas iniciadas a pedido del interesado originario, adquiriendo el carácter de parte a
todos sus efectos a partir de su adhesión al mismo.

Por eso no le cabe el concepto de “persona ajena a la relación jurídica”, tal como se la define en el
proceso, pues en el procedimiento administrativo puede tratarse de la misma relación jurídica
objetiva que afecta de diversa manera a otras personas que las originariamente implicadas en el
trámite (ej: un mismo acto administrativo que afecta derechos subjetivos para unos e intereses legítimos
para otros)

RELACIÓN ENTRE LA LEGITIMACIÓN Y LAS PRETENSIONES PROESALES:

En cuanto a este punto, usualmente se ha sostenido que cuando se invoca un interés legítimo, sólo
puede ejercerse una pretensión de anulación, de determinación o de interpretación, pero nunca
de plena jurisdicción.

Cuando se trata de las pretensiones de plena jurisdicción (que no sólo contienen el pedido de nulidad,
sino también la fijación de una indemnización) se ha reclamado la invocación de la titularidad de
derechos subjetivos y no sobre meras expectativas. En tal sentido, la mayoría de las provincias que
han regulado el proceso contencioso administrativo en un código o ley especial y reconocen estos
dos tipos de pretensiones, exigen la titularidad de un derecho subjetivo para el ejercicio de la
pretensión de plena jurisdicción.

LOS SUJETOS CON LEGITIMACIÓN CONSTITUCIONAL ESPECIAL

(ART. 42, 43, 86 Y 120 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL)

18
ART. 42:
Dispone nuestra ley fundamental que “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen
derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos;
a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y
digno.

Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la

defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los
monopolios naturales y legales, al de calidad y eficacia de los servicios públicos, y a la constitución
de asociaciones de consumidores y de usuarios…”

ART. 43:
En el nuevo art. 43 de la Constitución Nacional, introducido por la reforma de 1994, se regula, en
primer lugar, el amparo individual que toda persona puede interponer “…siempre que no exista
otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un
tratado o una ley…”

Además, en el segundo párrafo del art. 43 se estableció que podrán interponer acción de amparo
colectivo “…contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen
al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia
colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos
fines…”

En este orden, resulta claro que se ha expandido la tutela judicial de modo expreso no sólo a
aquellos supuestos en los que existe un conflicto meramente individual, sino que también se
admite la posibilidad de reclamar judicialmente la tutela de los derechos de incidencia colectiva,
aquellos que por razones de hecho o normativas, pertenecen a la comunidad en su conjunto,
siendo éstos indivisibles y no admitiendo exclusión alguna.

En cuanto a las asociaciones, serán legitimadas procesales siempre y cuando hayan obtenido la
autorización para funcionar y se encuentren inscriptas en un registro especial que el texto
constitucional ordena crear.

ART. 86:
El Defensor del Pueblo es uno de los casos, como también lo es el del Ministerio Público, en que el
ordenamiento jurídico prevé una legitimación llamada anómala, extraordinaria, diferente a la
general, que se caracteriza por el hecho de que resulta habilitado para intervenir en el proceso un
organismo que actúa en nombre propio, para la adecuada protección de derechos, garantías e
intereses cuya titularidad es de otros, o en defensa de intereses que afectan al orden público.

El tal sentido, dispone que el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal, y que su misión es la
defensa y la protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses
tutelados en la Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración y
también ejerce el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.

En cuanto a los alcances y los límites de esta legitimación, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha dejado en claro que el Defensor del Pueblo no puede iniciar acciones en defensa de la

19
mera legalidad o en el interés general de que se cumplan las leyes, sino que debe demostrar, en
todos los casos, de qué forma la norma o el acto impugnado causa un perjuicio concreto al
derecho que se pretende defender.

Hay que dejar en claro que la legitimación del Defensor del Pueblo debe ajustarse a la defensa de
los derechos de incidencia colectiva que involucran bienes colectivos o que se refieren a intereses
individuales homogéneos, no pudiendo reemplazar a los afectados en la defensa de sus derechos
individuales.

ART. 120:
Por último, cabe señalar que también el Ministerio Público se encuentra habilitado para
intervenir, en carácter de parte, en el marco del proceso administrativo. Tal legitimación resulta
de lo establecido en el art. 120 CN, en el que establece que el Ministerio Público “…tiene por
función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales
de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República…”

Asimismo, en el art. 52 de la ley 24.240 se faculta al Ministerio Público a accionar en defensa de

los derechos de incidencia colectiva de los usuarios y consumidores (ya mencionados antes).
Además, se le impone la obligación de proseguir aquellas acciones, referidas a derechos
colectivos, cuando hubieran sido abandonadas o desistidas por las asociaciones de usuarios que
las iniciaron.

LOS PROCESOS COLECTIVOS

Cabe precisar que los procesos son colectivos cuando los elementos de la pretensión (sujeto, causa
y objeto) también son colectivos. La dimensión colectiva en el sujeto se presenta cuando el o los
demandantes ejercitan un tipo especial de legitimación representativa que se caracteriza por la
facultad, legalmente permitida, de que el sujeto que ejerce la legitimación procesal se instituya
como representante de otros.

El objeto de una pretensión tendrá dimensión colectiva si su materia incide o afecta directamente
a una colectividad de sujetos y no tendrá aquel alcance si repercute solamente sobre quien
peticiona dicho remedio. En definitiva, cuando un sujeto invoca una representación colectiva,
peticiona un remedio colectivo y encuadra jurídicamente su pretensión invocando derechos de
incidencia colectiva, la controversia planteada sería un caso colectivo.

Para que sea procedente esa tutela diferenciada, el conflicto debe comprender un número elevado
de sujetos afectados que se encuentren en una posición similar frente al eventual demandado, ya
sea por compartir una situación fáctica o jurídica determinada entre ellos como afectados, o bien
por hacer lo propio con la contraparte.

Por último, atento a la trascendencia social que se le reconoció a esos derechos de incidencia
colectiva, se consideró conveniente que la posibilidad de accionar en su defensa no quedara
limitada al afectado, sino que también se otorgó legitimación para protegerlos al Defensor del
Pueblo y a ciertas asociaciones, como ya hemos visto.

PROCESOS COLECTIVOS Y PROCESOS DE CLASE: EL CASO “HALABI”

Hablar en la actualidad de las “acciones de clase” implica adentrarse necesariamente en el caso “Halabi”,
pues este fallo no sólo protegió la privacidad en el uso de internet y de la telefonía personal, sino que
también creo la acción de clase, que permite que la sentencia tenga dimensión colectiva.

20
El Alto Tribunal, con fecha 24 de febrero de 2009, dictó sentencia en un juicio de amparo promovido por el
abogado Ernesto C. Halabi contra el Poder Ejecutivo Nacional en el que demandó la inconstitucionalidad de
la Ley de Telecomunicaciones 25.873 y de su decreto reglamentario 1563/04, por considerar que sus
disposiciones vulneraban las garantías establecidas en los arts. 18 y 19 de la Constitución Nacional, en
cuanto autorizaban la intervención de las comunicaciones telefónicas y por internet sin que una ley
determinara “en qué casos y con qué justificativos” ello podría llevarse a cabo.

El eje de la pretensión del actor se basó en que esa intromisión constituía una violación de sus derechos a la
privacidad y a la intimidad, en su condición de usuario, a la par que menoscaba el privilegio de
confidencialidad a que, como abogado, tenía derecho en las comunicaciones con sus clientes.

A su turno, la sentencia de la Sala de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal (confirmatoria del fallo de primera instancia) había declarado la inconstitucionalidad de la referida ley
con efectos erga omnes, en beneficio de todos los usuarios que no habían participado en el proceso, con
fundamento en que si bien la acción había sido promovida por el afectado en defensa de sus derechos
individuales, el caso se encuadraba en la segunda parte del art. 43 de la CN.

Las 3 categorías de derechos protegidos por la acción de amparo:

La Corte expone cuáles son las 3 categorías de derechos protegidos por la acción de amparo, a saber:
derechos individuales (protegidos por el primer párrafo del art. 43), derechos de incidencia colectiva que
tienen por objeto bienes colectivos o comunes y derechos de incidencia colectiva referentes a intereses
individuales homogéneos (semejantes)

Los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos son protegidos por el segundo
párrafo del art. 43, pero para obtenerse la tutela judicial efectiva, debería acreditarse la lesión a un bien
colectivo y no sobre el patrimonio del peticionario o de quienes este representa. Por último, la tercera
categoría es la de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.

En este último supuesto, no hay un bien colectivo lesionado, sino derechos individuales divisibles, aunque
existe un hecho único o continuado que provoca la lesión a todos ellos. Es el caso de los derechos personales
o patrimoniales derivados de, por ejemplo, afectaciones al ambiente. Por lo tanto, es identificable una causa
fáctica homogénea o normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos
expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que respecta a las pruebas del daño (que
concierne a cada sujeto individualmente considerado)

Los efectos erga omnes de la sentencia:

A fin de fundamentar los efectos erga omnes de la sentencia, la Corte utiliza un argumento lógico y otro
jurídico. Ambos tienen sólido sustento, pues mientras es razonable que dicho efecto resulta inherente a la
propia naturaleza de la acción colectiva en virtud de la trascendencia de los derechos que por su intermedio
se intenta proteger, también puede concluirse que dicho principio reconoce su fuente primaria en el propio
texto constitucional en forma implícita y que, por otra parte, se trata de una institución ya reconocida en el
ordenamiento vigente.

La acción de clase como proceso colectivo:

El proceso colectivo ha sido definido como aquel que tiene pluralidad de sujetos en el polo pasivo o activo
con una pretensión referida al aspecto común de intereses individuales homogéneos o bienes colectivos y
una sentencia que tiene efectos expansivos que exceden a las partes del expediente.

Cabe incluir dentro del género de procesos colectivos, todos aquellos litigios judiciales que protegen los
derechos de un grupo, categoría o clase de personas, independientemente del objeto inmediato de la
pretensión, del sujeto representante de aquel colectivo y de la naturaleza del derecho en disputa. Sentado lo
expuesto, cabe precisar que todo proceso de clase configura un proceso colectivo, pero no todo proceso

21
colectivo constituye una acción de clase, al menos no con el alcance y la extensión con las que se las conoce
en el derecho estadounidense.

Bianchi describe las acciones de clase como un sistema procesal en el cual una persona o un pequeño grupo
de personas pueden representar a un gran número de individuos que poseen un interés común. La acción de
clase puede ser entendida como un mecanismo procesal de representación de numerosos actores o
demandados que no pueden litigiar en un pleito bajo las reglas convencionales del litisconsorcio.

En otras palabras, se trata de un instrumento procesal que posibilita que derechos similares de varios
sujetos, ya sean actores o demandados, se debatan en un mismo proceso.

En este contexto, se advierte que las acciones de clase difieren de las acciones de protección de los derechos
de incidencia colectiva. En efecto, en las acciones de clase, mediante la defensa de un derecho propio, el
accionante se apropia, previo proceso de certificación, de la defensa de derechos ajenos por la masiva
relación que hay en ambos. En cambio, en las segundas se comenzó por representar derechos ajenos
evolucionando a la defensa de un derecho propio, cuya protección puede tener impacto sobre el mismo
derecho de otros, pero no se requiere un proceso de certificación previo.

UNIDAD 5: HABILITACIÓN DE LA ACCIÓN JUDICIAL

PRESUPUESTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Antes de comenzar a tratar el tema de la habilitación de la acción judicial, y pese a que por alguna razón este
punto no se encuentra en el programa de estudios, creo que es vital saber cuáles son los presupuestos del
proceso contencioso administrativo.

El acceso a la jurisdicción contencioso administrativa (inserta en el ámbito del órgano judicial) requiere
como regla que exista un acto o comportamiento realizado por la Administración Pública o
relacionado con el cumplimiento de la función materialmente administrativa, contra el que se
formula una pretensión de anulación o el reconocimiento de una situación jurídica a favor del
pretensor

Tales comportamientos incluyen los casos de responsabilidad estatal por omisión que, a los fines
del proceso revisor contencioso administrativo, deben ser tomados como comportamiento de
abstención de cumplir el deber legal o moral al que alude Marienhoff al referirse a la
responsabilidad del Estado por las consecuencias de su actitud omisiva en el ámbito del derecho
público.

Como consecuencia del carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativo, la

jurisprudencia ha dicho en numerosos casos que la competencia en estos procesos se abre para
conocer y resolver sobre cuestiones que han sido objeto de planteo y decisión expresa en sede
administrativa, por lo que no están habilitados nuevos planteos que no fueron considerados ante
la Administración.

Sin embargo, gracias a la labor de los jueces y la doctrina, se fue superando dicho inconveniente
hasta admitirse la revisión judicial en los supuestos en los que antes ello no era posible. Así, surgió
la técnica del silencio administrativo negativo para posibilitar el juzgamiento de la Administración a
pesar de no existir un acto (éste instituto se analizará con detenimiento más adelante…)

HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA: CONCEPTO

22
La apertura de la jurisdicción contencioso administrativa en el orden federal viene precedida de un
procedimiento que se realiza entre la actora, el Ministerio Público Fiscal y el tribunal, sin
participación del Estado demandado.

Este trámite de carácter previo se conoce con el nombre de habilitación de la instancia y su

objetivo es comprobar que se encuentran cumplidos los presupuestos procesales, recaudos
específicos de admisibilidad de la pretensión con carácter previo a la sustanciación del proceso
contra el Estado, además de los requisitos de admisibilidad comunes a todos los procesos.

Estos presupuestos específicos propios del proceso contencioso administrativo son denominados
por algún sector de la doctrina nacional como condiciones de acceso a la instancia judicial. La
LNPA 19.549 estableció como presupuestos procesales que deben respetarse 1) el agotamiento
de la instancia administrativa 2) y el cumplimiento del plazo para la iniciación de la acción.

NATURALEZA JURÍDICA DE LA CUESTIÓN Y POSIBILIDAD DE SU REVISIÓN DE OFICIO

En la actualidad, estos presupuestos procesales son considerados como los requisitos de

admisibilidad de la pretensión y, por lo tanto, deben ser analizados de oficio por el juez con
carácter previo al traslado de la demanda, ya que resultan indispensables para que la causa judicial
se constituya válidamente y el juez pueda ejercer su función.

No se trata de condiciones de fundabilidad de la pretensión, ya que estas últimas no inciden en la

apertura de la jurisdicción sino que son los requisitos que debe reunir aquella para la obtención de
una sentencia favorable, y no pueden ser revisadas de oficio por el juez.

Sin embargo, durante mucho tiempo la jurisprudencia no fue pacífica en esta cuestión relativa a la
naturaleza jurídica atribuible al trámite de la habilitación de la instancia y, más específicamente, a
los institutos que la integran. Por lo que se ha debatido sobre su carácter de presupuestos
procesales o de condiciones de fundabilidad de la pretensión.

Durante un buen tiempo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció decididamente a

favor de considerar a las instituciones de la habilitación de la instancia como condiciones de
fundabilidad de la pretensión y, por ello, defensas oponibles o renunciables por el Estado. Como
consecuencia, el incumplimiento de la habilitación de la instancia no era revisable de oficio. Este
criterio, afortunadamente pareció modificarse el 4 de febrero de 1999, con el caso “Gorordo”

Fallo “Gorordo”

Este fallo, cuya resolución proviene de la Corte Suprema, expresó que el juez de primera instancia está
facultado para revisar y controlar antes de la traba de litis, es decir, antes del traslado de la demanda, que el
actor haya cumplido con todos los requisitos de admisibilidad, bajo pena de rechazarla in limine (la archiva
sin sustanciación ni trámite alguno)

En otras palabra, el Alto Tribunal sostuvo que los presupuestos de admisibilidad de la pretensión deben ser
examinados oficiosamente por los jueces y que, en ello, no media agravio alguno al derecho de defensa en
juicio ni a la igualdad de las partes en el proceso, pues las pretensiones deben reunir los recaudos procesales
y, en el ámbito del contencioso administrativo además, los recaudas de la ley 19.549.

Consecuentemente, se volvió a considerar a estos institutos de la habilitación de la instancia como

constitutivos de los presupuestos procesales o condiciones de procedibilidad propios del contencioso
administrativo, y constatables de oficio por el magistrado judicial competente.

23
La Doctrina del caso Gorordo influenció directamente en la reforma del art. 31 in fine de la ley
19.549, por la ley de emergencia económico financiera 25.344, con lo cual se resolvieron
definitivamente las controversias, previéndose que los jueces no pueden dar curso a las demandas
sin comprobar de oficio, en forma previa, el cumplimiento de los recaudos de sus arts. 23, 24, 25 y
30. Es decir que el magistrado debe ahora obligatoriamente constatar la habilitación de la
instancia judicial antes de conferir el traslado.

NECESIDAD DEL AGOTAMIENTO DE LA INSTANCIA ADMINISTRATIVA

Nuestro sistema federal establece, como uno de los recaudos exigidos para habilitar el control
judicial de la actividad de la Administración, el previo planteo de la cuestión en sede
administrativa, recaudo que se conoce como agotamiento de la vía administrativa y constituye
uno de los requisitos que examinan los jueces frente a la promoción de una demanda en el ámbito
del procedimiento al que hemos hecho referencia antes: la habilitación de la instancia.

Sin embargo, es evidente que uno de los primeros interrogantes que se plantea quien pretende
reclamar la intervención del Poder Judicial, ante el agravio que le causa un acto administrativo o
un comportamiento dañoso de la Administración, se vincula con el nivel jerárquico de la
Administración al que debe llegarse para hacer admisible el control jurisdiccional.

En este contexto, solía expresarse que se agotaba la instancia administrativa cuando el acto
administrativo emanaba de la más alta autoridad competente en la materia, y contra el que no
procede un recurso obligatorio para el particular. No obstante, tal afirmación presenta algunos
problemas, pues no toda acción se plantea contra actos administrativos (también están los casos de
silencio, vías de hecho, omisión prestacional, incumplimientos materiales o de actuación, etc.)

Volviendo al tema, debe reconocerse que la habilitación de la jurisdicción contencioso

administrativa, sea para la impugnación de actos, conductas u omisiones de la Administración (vía
impugnatoria), o para reclamar de ella comportamientos positivos (vía reclamativa) exige como regla
general el previo planteo de la cuestión en sede administrativa y, eventualmente, el acceso a un
determinado nivel jerárquico.

FUNDAMENTO
La finalidad del instituto del agotamiento de la instancia administrativa es considerada a partir del
análisis de sus 2 especies fundamentales: la vía impugnatoria y la vía reclamativa. El objetivo de
este instituto consiste en:

 Otorgar un privilegio a favor de la Administración Pública, tendiente a impedir que sus actos o
conductas sean sometidas al control ejercido por otro poder del Estado y a su eventual
anulación, sin otorgar a aquella la oportunidad de un examen preventivo de legalidad en su
propia sede.

 Promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos, por parte de los órganos
superiores de la Administración, dando a esta última la oportunidad para revisar los criterios y
revocar los errores en que se hubiera incurrido. En otras palabras, se busca preservar el control
jerárquico en el seno de la Administración.

 Producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, a fin de evitar litigios judiciales.

 Permitir una mejor defensa del interés público, a través del mejoramiento de los argumentos
de los actos administrativos que podrán generar el reconocimiento y acatamiento de los

24
 administrados, con base en los mayores fundamentos que se expongan, evitando que la
Administración defienda posturas inadmisibles.

 Facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante los jueces controversias ya planteadas.

Sin embargo, se trata de un instituto duramente criticado por la doctrina porque, ya sea por su
inadecuada regulación o por su irrazonable aplicación, convierte el paso previo obligatorio por la
vía administrativa en una verdadera carrera de obstáculos para el litigante y demora
injustificadamente el acceso a la jurisdicción.

Además, cabe observar que en la práctica no se verifican los motivos que han justificado su
existencia, que es fundamentalmente la de abrir una etapa de conciliación previa al juicio y otorgar
a la Administración la oportunidad de revisar el caso y corregir errores. Por el contrario, lo habitual
es que la Administración rechace los recursos administrativos, desaprovechando la oportunidad
para revisar los actos dictados por sus propios órganos administrativos.

UNIDAD 6: HABILITACIÓN DE LA ACCIÓN JUDICIAL

(CONTINUACIÓN – RÉGIMEN NACIONAL)
Antes de abordar el tema sobre la habilitación de la acción judicial en el régimen nacional, es
necesario estudiar cada uno de los recursos administrativos posibles, por lo que primero
desarrollaré cada uno de ellos, para luego dar comienzo al tema principal de la unidad
(prestar especial atención a los recursos de reconsideración, alzada y sobre todo al jerárquico)

RECURSOS Y REMEDIOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos son toda impugnación en término de un acto administrativo, tendiente a obtener (del
órgano emisor del acto o de su superior jerárquico) la revocación, modificación o saneamiento del acto
administrativo que según el particular, le causa agravio o lesión en forma ilegítima. A través de
ellos se busca impugnar un acto administrativo para controlar su legalidad y defender los
derechos o intereses que dicho acto lesionó.

Sólo proceden contra actos administrativos de alcance particular, ya que contra los de alcance
general, como se verá en esta unidad, proceden los reclamos. Pueden fundarse en causas de
legalidad, oportunidad, mérito y conveniencia o en el interés público, y sus efectos son:

o El acto no queda firme por no haber consentimiento del particular

o Se interrumpe el plazo establecido para recurrir

o No suspende la ejecución del acto cuestionado, excepto cuando lo disponga la autoridad

que lo emitió o la que deba resolver el recurso interpuesto

RECURSO DE RECONSIDERACIÓN (arts. 84 a 87 del reglamento)

El recurso de reconsideración constituye el medio impugnatorio optativo (pues no es requisito previo
al jerárquico) tendiente a que el mismo órgano que dictó el acto lo revoque, sustituya o modifique
por contrario imperio. El pedido debe ser efectuado por un individuo que alegue un derecho

25
subjetivo o interés legítimo lesionado, fundado en razones de legitimidad, oportunidad, mérito,
conveniencia o interés público.

Si la autoridad se ha equivocado en forma manifiesta y el particular se lo demuestra al recurrir,

puede ocurrir que el agente no quiera arriesgarse a no darle procedencia al recurso y que
finalmente su acto sea revocado por su superior, dándole la razón al particular. Aunque en la
práctica esto no suele ocurrir, y termina siendo muchas veces un recurso inútil.

Puede interponerse, una vez fundado, contra todo acto administrativo definitivo, contra todo acto
asimilable a definitivo que impida totalmente la tramitación de la pretensión y contra los
interlocutorios o de mero trámite que lesionen un derecho subjetivo (deben causar un gravamen y no
poder ser rectificados al dictarse el acto definitivo) . No procede en caso de silencio administrativo ni
contra un acto que haya sido reconsiderado.

El peticionante puede interponer la reconsideración dentro de los 10 días hábiles, contados a

partir del día siguiente a la notificación del acto, pudiendo llevar implícito el recurso jerárquico en
subsidio, lo cual ocurre cuando se atacan actos definitivos o asimilables a ellos. El organismo que
dictó el acto, una vez interpuesto el recurso, tiene la obligación de resolverlo en 30 días hábiles,
contados desde:

o Si no se produjo prueba, desde el día siguiente al de interposición del recurso

o Si se produjo prueba, desde el día siguiente a la presentación del alegato por el particular,

o Si se produjo prueba y no se alegó, desde el día siguiente al vencimiento del plazo para hacerlo

De no resolverlo en dicho plazo, se interpreta la tácita denegatoria sin necesidad de requerir

pronto despacho. Sin embargo, el recurso de reconsideración contra actos definitivos o asimilables
a ellos lleva implícito el recurso jerárquico en subsidio, como consecuencia, cuando expresa o
tácitamente hubiere sido rechazada la reconsideración, en esos casos procede el recurso
jerárquico en subsidio (art. 88 del reglamento)

RECURSO JERÁRQUICO (arts. 89 a 92 del reglamento)

Es el medio por el cual un particular puede recurrir al órgano superior jerárquico más elevado,
tanto de la Administración central como de la descentralizada, a los efectos de que revise la
decisión del inferior jerárquico (que haya lesionado un derecho subjetivo o un interés legítimo del
particular recurrente) y, en su caso, se la revoque, suspenda o modifique.

Es un recurso generalmente necesario para poder acceder a la vía judicial, pues ordinariamente
con él se agota la vía administrativa. Puede interponerse en subsidio, como ya vimos, o en forma
directa (sin previa reconsideración) ante el órgano que dictó el acto impugnado, para que eleve las
actuaciones dentro de los 5 días hábiles siguientes a su superior, para que éste resuelva.

El presente recurso es oponible contra todo acto administrativo definitivo o asimilable a definitivo
emanado de cualquier órgano dependiente dentro del plazo de 15 días hábiles de notificado el
acto que se impugna. También debe fundarse en razones de legitimidad, oportunidad, mérito,
oportunidad o interés público.

26
Quienes resuelven el recurso contra actos de autoridades inferiores a Ministros o Secretarios de la
Presidencia de la Nación son éstos mismos, cuya decisión final habilita el acceso a la instancia
judicial, y si el acto fue emitido por un Ministro o Secretario de la Presidencia, el recurso debe
resolverlo el Presidente de la Nación. El órgano tiene 30 días hábiles para resolverlo contados:

o Desde la recepción de las actuaciones por la autoridad competente, siempre que no se haya
producido prueba

o Si se produjo prueba, desde el día siguiente a la presentación del alegato

o Si se produjo prueba y no se alegó, desde el día siguiente al vencimiento del plazo para hacerlo

Puede ser resuelto en forma expresa o táctica. La última sucede cuando vence el plazo de 30 días
sin haberse resuelto y sin necesidad de interponer pronto despacho. El carácter fundamental de
este recurso es que agota la vía administrativa, dejando expedita la vía judicial.

RECURSO DE ALZADA (arts. 94 a 98 del reglamento)

Se interpone dentro de los 15 días hábiles de notificado el acto contra el acto administrativo
definitivo o asimilable a definitivo, emanado del órgano superior de entidades descentralizadas
(entes autárquicos, empresas del Estado, Sociedades del Estado, sociedades mixtas o entes públicos no
estatales), para que lo eleve y sea resuelto por el Ministro o Secretario de la Presidencia de la
Nación, en cuya jurisdicción actúe el ente descentralizado en cuestión.

Puede ser interpuesto ya sea por cuestiones de legitimidad, oportunidad, mérito, conveniencia, o
interés público, teniendo el órgano superior el mismo plazo para resolverlo en el mismo plazo que
dispone para resolver los recursos jerárquicos.

Es un recurso optativo, lo cual significa que el interesado puede interponerlo o ir directamente a la

instancia judicial, pues no es un requisito necesario para agotar la vía (se supone que ya se agotó tras
la respuesta al recurso jerárquico emanada del órgano superior de la entidad descentralizada)

Si se elige acceder a la vía judicial, no puede luego interponerse el recurso de alzada (ya que se
renuncia en forma irrevocable a la instancia administrativa) , en cambio sí puede hacerse lo inverso.
Curiosamente, la ley permite al administrado interponer el recurso de alzada y desistir de éste en
cualquier momento, aunque parezca algo ilógico y hasta inmoral.

RECURSO DE REVISIÓN (art. 22 de la ley 19.549)

Sabido es que cuando los recursos procedentes no se utilizan dentro del plazo pertinente, el acto
administrativo se hace firme y, consiguientemente, inimpugnable. Pues bien, como excepción, la
ley 19.549 admite la posibilidad de un recurso extraordinario de revisión, utilizable precisamente
contra actos firmes, por quien tenga un interés legítimo o derecho subjetivo lesionando.

Es decir que el recurso de revisión es el remedio procedimental extraordinario encaminado a

examinar de nuevo un acto firme, o sea, pasado en autoridad de cosa juzgada administrativa,
cuando se ha llegado a él por medios ilícitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular,
prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el nuevo expediente.

Podrá disponerse en sede administrativa la revisión:

 Cuando haya contradicciones en la parte dispositiva del acto definitivo y firme

27
 Cuando después de dictado el acto definitivo y firme, se recobren o descubran documentos
decisivos, cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza
mayor o por obra de un tercero. No siendo decisivos, no procede el recurso

 Cuando el acto firme y definitivo es dictado basándose en documentos cuya declaración de

falsedad fuera desconocida, o fuera dictada luego de emanado el acto

 Cuando el acto firme y definitivo fuera dictado con cohecho, prevaricato, violencia u otra
forma fraudulenta o grave irregularidad comprobada

Los plazos para interponerlo, en el caso de contradicciones, es de 10 días hábiles contados desde la
notificación del acto, mientras que en el resto de los casos, el plazo es de 30 días hábiles a partir
del hallazgo de los documentos, el cese de la fuerza mayor u obra del tercero, o de comprobarse
las demás situaciones contempladas.

Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, que es quien lo resuelve. Si el acto generó
derechos a favor de terceros no se puede dejar sin efectos, excepto mediante acción de lesividad,
es decir que la Administración, por el principio de verdad material, solicite a la justicia la
impugnación de su propio acto, para lo cual no hay plazo establecido.

RECURSO DE ACLARATORIA (art. 102 del reglamento)

Para algunos autores no es un recurso, porque no ataca una decisión de la Administración, sino
que se peticiona solamente que la autoridad ponga en claro, explique, despeje las ambigüedades
del acto frente a un defecto de expresión. Es decir que aquí no existe impugnación ni el órgano
administrativo revoca, modifica o sustituye el acto.

Procede contra actos definitivos de cualquier órgano administrativo, según la norma, aunque
Hutchinson piensa que también contra los actos asimilables a definitivos. Sus efectos son
retroactivos, y se considera el acto aclarado como si lo estuviera desde su nacimiento.

Se presenta la petición ante el mismo órgano que emitió el acto cuya aclaración se solicita, y es el
mismo quien debe hacer la aclaración. Se puede solicitar dentro de los 5 días hábiles de dictado el
acto si:

1) Hay contradicciones en su parte dispositiva o entre ésta y su motivación (deben ser leves)
2) Hay que completar alguna omisión sobre peticiones o cuestiones planteadas

QUEJA (art. 71 del reglamento)

Se considera que la queja no es un recurso, sino un reclamo administrativo que interpone la parte
interesada durante el curso o sustanciación del procedimiento, con el objeto de lograr que se
cumplan trámites omitidos o demorados, o se realicen bien los cumplidos defectuosamente.

La queja procede contra defectos de tramitación e incumplimientos de los plazos legales o

reglamentarios en que incurriera la Administración durante la tramitación del procedimiento. Se la
puede definir también como una vía o camino para lograr la modificación de una conducta
administrativa. Para su procedencia, entonces, se debe cumplir alguno de estos requisitos:

o Defectos de tramitación: Son los actos, hechos u omisiones que generan imperfecciones o
anormalidades que afecten el curso del procedimiento (ej: que la administración exija requisitos
no previstos por el ordenamiento jurídico, etc.)

28
o Incumplimiento de los plazos: La queja no es procedente cuando el incumplimiento sea de los
plazos fijados para resolver un recurso administrativo, sino que sólo procederá frente al
incumplimiento de los plazos fijados por el ordenamiento legal o reglamentario. Obviamente,
en este caso, deberá tenerse en cuenta que haya transcurrido el tiempo estipulado por la
norma para que la Administración se expida, y recién ahí se podrá entablar la acción.

No hay plazo de interposición del reclamo en queja, el cual debe ser resuelto por el superior
jerárquico inmediato del órgano contra quien ella se interpone. Éste último debe resolver en el
plazo de 5 días hábiles, que comienza a correr a partir de que el superior recibe las actuaciones. El
presente reclamo no suspende el procedimiento principal y la resolución es irrecurrible.

VÍA IMPUGNATIVA Y VÍA RECLAMATORIA

El sistema de agotamiento de la vía administrativa, como presupuesto para el acceso al control
jurisdiccional de la actividad de la Administración pública, se estructura a través de 2
procedimientos diferentes posibles. A saber, estos son: la vía impugnativa, regulada en los arts. 23
y 24 de la LNPA 19.549 y un conjunto de normas de su decreto reglamentario, y la vía del reclamo
administrativo previo (vía reclamatoria), regulada en los arts. 30, 31 y 32 de la LNPA.

Durante mucho tiempo la doctrina discutió sobre el carácter que debía darse a estas instancias, en
cuanto a la posibilidad de su uso alternativo u opcional. Algunos las creían opcionales, por lo que si
no se utilizaba la vía impugnatoria podría todavía intentarse el agotamiento de la instancia
mediante el reclamo administrativo previo.

Pero finalmente, la jurisprudencia se decidió a favor de darles carácter alternativo, en el sentido de

que para hacer posible el control jurisdiccional contencioso administrativo es necesario utilizar
forzosamente la vía impugnatoria prevista en los arts. 23 y 24 en los casos que se establecen en
tales normas, y el remedio del reclamo administrativo previo, también de modo obligatorio, en las
hipótesis que la ley lo exige, según su art. 30.

VÍA IMPUGNATIVA
Como ya se dijo, el agotamiento de la instancia administrativa a través de la vía impugnatoria está
regulado por los arts. 23 y 24 de la ley 19.549, según se trate de la impugnación de actos
administrativos de alcance particular o de alcance general. Vamos a examinar, diferenciadamente,
cada uno de estos casos.

1) IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE ACTOS DE ALCANCE PARTICULAR

(ART. 23)

En primer lugar, para una mejor comprensión en el desarrollo de ésta unidad, hay que aclarar que en la
normativa legal ha sido construida a partir de una clasificación de los actos del procedimiento
administrativo:

 Actos de mero trámite: Los actos de mero trámite son aquellas providencias ordenatorias que se dictan
sin fundamentación y que están destinadas a impulsar el procedimiento hasta su finalización.

 Actos interlocutorios: Son los que deciden fundadamente cuestiones incidentales que se suscitan
durante el trámite principal. Tanto los interlocutorios como los de mero trámite son recurribles, sólo
cuando impiden continuar con el procedimiento o lesionan un derecho subjetivo o interés legítimo

29
 Actos preparatorios: La decisión de la Administración se expresa, después de todo el procedimiento, en
un acto administrativo, pero se va formando paulatinamente a través de todos los trámites. En éstos
intervienen diversos órganos que producen medidas preparatorias como los informes y dictámenes.

 Los actos preparatorios son los que normalmente se emiten paulatinamente para ir formando la
decisión del órgano competente, dándole sustento, y se consideran propios de la actividad consultiva de
la Administración. Son actos del trámite administrativo, pero su diferencia con los actos de mero trámite
es que los preparatorios no son recurribles, mientras que los otros sí, pues los preparatorios no
producen efectos directos a los individuos, sino que son mediatos e indirectos (sólo pueden afectar a los
particulares a través de los actos dictados en su consecuencia)

 Actos definitivos: Son aquellos que resuelven sobre el fondo de la cuestión planteada por el particular.

 Actos asimilables a definitivos: Debe entendérselos como aquellos que, si bien no resuelven el fondo de
la cuestión, impiden en forma total o parcial la continuación del procedimiento o causa un agravio de
imposible o insuficiente reparación posterior (ej: decisión de caducidad)

El art. 23 de la ley 19.549 se refiere a la impugnación judicial de actos de alcance particular basada
en causales de ilegitimidad, y la sanción de esa ilegitimidad, si es que existe, será la nulidad o
anulación. Los casos en que se puede impugnar un acto de alcance particular son…

1) Cuando sea un acto definitivo, y éste haya agotado la vía administrativa

El agotamiento de la vía administrativa se produce mediante la interposición de los recursos
administrativos (o de los reclamos correspondientes), y debe conceptualizarse que tal agotamiento
ocurre cuando se ha llegado al funcionario superior con competencia para decidir respecto del
acto impugnado y éste ha decidido, aunque su decisión sea todavía susceptible del recurso de
reconsideración. El acto que agota la vía administrativa se llama acto que causa estado y lo dicta la
Administración al contestar el reclamo o recurso interpuesto.

a) Agotamiento de las instancias de la Administración centralizada: Los Ministros y Secretarios de

la Presidencia de la Nación tienen competencia para resolver definitivamente el recurso
jerárquico cuando el acto impugnado emanare de autoridades inferiores a estos, y cuando el
acto impugnado provenga de un Ministro o Secretario, el recurso es resuelto por el Presidente
de la Nación, agotándose en ambos casos la instancia administrativa.

b) Agotamiento de la vía administrativa de las entidades autárquicas: El art. 94 del RLNPA

establece que la decisión de la máxima autoridad del ente será suficiente para que se
considere agotada la vía administrativa, sin que resulte necesaria la interposición de recurso
de alzada. El acceso a la decisión de esta autoridad se obtiene, a falta de recursos específicos
en los estatutos de la entidad, por interposición del recurso jerárquico.

2) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la

tramitación del reclamo interpuesto:
Cierta parte de la doctrina (Hutchinson, entre otros) sostiene que para impugnar estos actos en sede
judicial no es necesario agotar la vía administrativa, puesto que en este supuesto del segundo
inciso del art. 23 es necesario abrir una vía judicial rápida para quitar el obstáculo y permitir que,
reanudándose luego de la decisión judicial (si es favorable) el trámite administrativo, el particular
pueda agotar esta instancia respecto del fondo de la cuestión.

Pero la otra parte de la doctrina (García Pullés, entre otros), consideran que al establecerse que el
acto debe “impedir totalmente la tramitación”, se exige el agotamiento de la vía en relación con

30
el acto que obstaculiza el trámite, mediante todos los recursos posibles. Esto es así porque para
que el acto la impida “totalmente” es necesario que dicho acto no pueda ser revocado en sede
administrativa (si fuera revocable mediante recurso administrativo, no impide totalmente la tramitación)

Además, sostienen que llevar ante el Poder Judicial esta cuestión no parece una vía rápida para
remover el obstáculo de procedimiento, ya que debería ventilarse por trámites ordinarios, cuyos
plazos exceden largamente el lapso que podría demandar la resolución de una queja o recurso, en
los términos del art. 71 del RLNPA, o recurso administrativo.

3) Cuando se diere el caso de silencio administrativo o de ambigüedad:

El tercer inciso establece que habrá agotamiento de la vía administrativa ante el mero silencio de
la Administración, en los términos del art. 10. Cabe recordar que a través de la configuración del
silencio administrativo, se deduce una voluntad tácita real por parte del órgano estatal ante la
carencia de un pronunciamiento expreso de su parte.

Sin embargo, la denegatoria tácita prevista en la ley no exime a la Administración de expedirse, por
lo tanto, la obligación de resolver perdura aunque hayan transcurrido los plazos para la
configuración de dicho silencio administrativo.

Para la configuración del silencio es necesario cumplir ciertos requisitos, a saber:

o Que haya transcurrido el plazo prescripto por la ley (que nunca debe exceder los 60 días) sin que
la Administración se expida, el cual será computado en días hábiles y desde la recepción del
escrito del interesado en la oficina competente.

o Que el interesado intime a la administración a resolver su petición bajo apercibimiento de

considerar el silencio como negativa a lo solicitado. Esto se materializa mediante la solicitud de
pronto despacho.

o Que luego de la petición de pronto despacho, transcurra el plazo de 30 días hábiles, contados
de la misma manera que el anterior plazo.

En conclusión, cuando el administrado hace una petición, pasado el plazo determinado (o un

máximo de 60 días si no hay plazo determinado) requerirá “pronto despacho”, y si pasan 30 días más
sin que el órgano administrativo se pronuncie de manera expresa, esta conducta es considerada
como “silencio de la administración”

Pero, ¿qué nivel jerárquico debe tener el órgano que configuró el silencio administrativo para que
se considere habilitada la instancia judicial? En principio, se considera que cualquiera fuera la
jerarquía del funcionario que omite la decisión deberá tenerse por agotada la vía administrativa.
Pero es necesario hacer algunas advertencias, según se trate del silencio frente a peticiones o ante
recursos administrativos.

En el primer caso, debe concluirse que el silencio de toda autoridad con competencia para decidir
el reclamo, aun cuando su decisión pudiera ser objeto de recursos administrativos, bastará para
considerar agotada la vía. Frente a este caso, el administrado contará con diversos remedios para
hacer cesar este silencio, como el amparo por mora o el recurso de queja, sin embargo, es
adecuado que quede a su decisión la elección de estas vías o la apertura de la instancia judicial.

Por otro lado, diferente es el caso del silencio de la Administración frente a recursos
administrativos del administrado, pues cuando el silencio es imputable a órganos inferiores de la

31
Administración, que retardan decidir recursos de reconsideración, el particular puede
considerarlos denegados tácitamente, denegatoria que no clausura el procedimiento
administrativo, sino que abre la vía del recurso jerárquico subsidiario.

4) Cuando la Administración violare lo dispuesto en el art. 9 (sobre vías de hecho)

El principio de legalidad pauta globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, todos
los actos de la Administración están subordinados a una norma habilitadora, aunque no
necesariamente de rango legal. Cuando la Administración quebranta este principio y promueve
operaciones materiales restrictivas o cercenadoras de derechos y garantías individuales carentes
de aquella base sustentadora, se está en presencia de una vía de hecho (ej: cuando se hace un
allanamiento sin un acto administrativo previo)

El art. 9 contempla así las vías de hecho administrativas, ordenando a la Administración

abstenerse de incurrir en ellas, previsión que se conecta con la automática apertura de la instancia
de control judicial que origina su mera ocurrencia. Las vías de hecho administrativas se producen:

 Frente a comportamientos materiales irregulares que no registren acto administrativo que

los les dé origen y sustento jurídico, o que dicho acto presente irregularidades fácilmente
observables objetivamente, lesionando así derechos o garantías constitucionales

 Frente a la puesta en ejecución de actos antes de adquirir éstos eficacia o ejecutoriedad,

por estar pendientes de algún recurso administrativo que (según norma expresa) impliquen
la suspensión de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose resuelto el recurso,
éste no hubiere sido notificado.

Como consecuencia, las vías de hecho no son actos administrativos, sino acciones carentes de
naturaleza administrativa que escapan a los principios reguladores de dichos actos y hacen nacer
una instancia de control jurisdiccional directa e inmediata, sin importar que en el primer supuesto
pareciera que ni siquiera hay un acto administrativo originario propiamente dicho para impugnar.

Volviendo al art. 23, se puede llegar a considerar que la única verdadera excepción al requisito del
agotamiento de la vía administrativa para impugnar judicialmente está en este inciso. La
excepción aparece justificada, dado el valor de los derechos y garantías en juego y su vulneración
por una actividad material de la Administración que los desconoce y que requiere la inmediata
habilitación de la vía judicial para procurar el respaldo de aquellos.

2) IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL

(ART. 24)

Toda la doctrina nacional, o por lo menos la más destacada, entendía (antes de la sanción de la LNPA)
que los actos de alcance general no eran más que los vulgarmente denominados reglamentos. Si
bien pueden diferenciarse ambas categorías, la norma no lo hace, pues comprende ambos tipos en
cuanto a la posibilidad de su impugnación según el presente artículo.

No obstante, la diferencia sustancial entre actos de alcance general y los reglamentos, es que el
segundo integra el ordenamiento jurídico (es un acto general normativo) y que, contrariamente, el
acto administrativo general simple (convocatoria a licitación, fijación de tarifas de un servicio público,
etc.) aunque su contenido sea general o se refiera a una pluralidad indeterminada de personas, no
forma parte del ordenamiento jurídico (es un acto general no normativo)

32
El art. 24, en sus dos incisos contempla la impugnación directa y la impugnación indirecta de los
actos de alcance general, sean normativos o no. Para impugnar directamente el acto de alcance
general se usa el reclamo impropio, mientras que para impugnarlo indirectamente se usan los
recursos administrativos, y si la Administración resuelve con resultado negativo la pretensión del
particular (o hay silencio) lo habilita para iniciar la acción judicial.

IMPUGNACIÓN DIRECTA (art. 24 inc. 1)

A través de la impugnación directa, se impugna el acto directamente sin necesidad de que exista
un acto particular de aplicación de aquel. Como es facultativa, el particular puede no usarla y
atacar el acto cuando se lo aplica (atacar el acto de aplicación).

En este sentido, el primer inciso establece que la habilitación de la instancia judicial para la
impugnación directa del acto de alcance general requiere:

 La afectación de un derecho subjetivo (preexistente al acto que se quiere impugnar) en forma

actual o potencial (aun no se afectó, pero va a afectarse) . En éste último caso, la afectación debe
ser cierta e inminente.

Es cierta cuando puede determinarse con exactitud la relación causal entre el acto de alcance
general y el derecho subjetivo lesionado, y es inminente cuando la incidencia del acto respecto
del derecho subjetivo no es actual pero lo será en un futuro previsiblemente cerca.

 Que el interesado haya formulado un reclamo administrativo impropio previo ante la

autoridad administrativa que dictó el acto, o ante las instancias superiores a él. Aclaramos que
la exigencia de la afectación cierta e inminente de un derecho subjetivo lo es para la
habilitación de la instancia judicial, pero no para la articulación del reclamo impropio.

De esto surge que no alcanza para habilitar la instancia judicial la mera interposición del
reclamo impropio, sin concurrir con el anterior requisito, es decir, sin probar la afectación de
un derecho subjetivo en forma actual o potencial.

 Haya obtenido respuesta negativa frente a la formulación del reclamo, o que directamente la
Administración no conteste el reclamo (silencio administrativo o ambigüedad)

La impugnación, además de tener efecto entre las partes, también tendrá efectos para todos los
afectados por el mismo acto de alcance general, porque la Administración no puede seguir
aplicando un acto que fue impugnado por ser ilegítimo, sino que debe derogarlo (ej: se impugna
directamente un reglamento que aprueba el aumento ilegítimo de tarifas de un servicio público)

Por último cabe decir que, a diferencia de los recursos, la interposición del reclamo impropio para
la impugnación directa no se encuentra sujeta a plazo alguno, dado que no puede reputarse
consentido un acto que afecta a un número de personas indeterminadas, por el mero transcurso
del tiempo.

IMPUGNACIÓN INDIRECTA (art. 124 inc. 2)

Se impugna indirectamente el acto de alcance general al impugnar su acto administrativo de
aplicación. De esta forma, cuestionamos el acto de alcance particular de aplicación, basándonos
en la ilegitimidad del acto administrativo general que le da origen y sustento (ej: un reglamento
establece cierta pena para el que cometa determinada infracción. Ese reglamento recién va a perjudicar a un
individuo cuando un acto particular - el que se impugna en este caso - le aplique dicha pena en forma
puntual a la persona)

33
La impugnación indirecta de los actos administrativos de alcance general se identifica entonces con
el régimen previsto para los actos de alcance particular. Esta afirmación es aplicable también para
la habilitación de la instancia judicial, por lo que deberá estarse atento a los principios expuestos
respecto del agotamiento de la vía administrativa.

La habilitación de la instancia judicial para la impugnación indirecta del acto general requiere:

 Que la autoridad de ejecución le haya dado aplicación al acto de alcance general mediante
un acto administrativo particular definitivo.

 Que se haya agotado sin éxito la instancia administrativa contra el acto particular a través
de los recursos administrativos correspondientes interpuestos ante la autoridad
competente, a diferencia de la impugnación directa que se sustancia contra el acto general
por medio del reclamo impropio, ante la autoridad que lo dictó.

En cuanto a los efectos de la impugnación indirecta, pensamos que al igual que en el caso de la
impugnación directa, si bien el fallo del tribunal sólo tiene alcance inter partes, la declaratoria de
ilegitimidad del reglamento tiene “indirectamente” alcance erga omnes, pues al tener que obrar la
Administración de conformidad al principio de legalidad objetiva, una vez que conoce que el
reglamento es ilegítimo por decisión judicial, debe derogarlo.

PLAZO DE CADUCIDAD PARA IMPUGNAR EN SEDE JUDICIAL

El art. 25 establece los plazos dentro de los cuales debe iniciarse la impugnación en sede judicial
(es decir, interponer la demanda luego de agotar la vía administrativa) contra el Estado o sus entes
autárquicos, frente al rechazo en forma expresa de la pretensión, y el modo en que han de
computarse, ya sea por vía de acción o por vía de recurso.

VÍA DE ACCIÓN
Tanto en el caso de una vía como de la otra estamos ante el caso de impugnación de actos ante la
vía judicial, pero la “vía de acción” se refiere específicamente a los supuestos en que el
administrado no tiene una regulación expresa sobre el modo en que debe impugnar el acto
administrativo, de manera que debe acudir a la acción genérica de impugnación.

Dejando esto en claro, el artículo establece que la acción contra el Estado o sus entes autárquicos
debe iniciarse dentro del plazo perentorio de 90 días hábiles, computados de la siguiente manera:

1. Frente a actos de alcance particular: A partir del día siguiente al de la notificación al interesado
del acto que resuelve en forma expresa el recurso jerárquico, pues es la decisión de dicho
recurso la que agota la vía administrativa. Debe aclararse que cuando el administrado hubiere
interpuesto otros recursos optativos pero procedentes (como el de reconsideración) , ese plazo de
90 días se interrumpe hasta que medie resolución definitiva.

2. Frente a actos de alcance general con impugnación directa: A partir del día siguiente al de la
notificación de la decisión que deniega en forma expresa el reclamo impropio (art. 24 inc. 1)

3. Frente a actos de alcance general con impugnación indirecta: A partir del día siguiente al de la
notificación de la decisión expresa que rechaza el recurso jerárquico (art. 24 inc. 2)

34
4. Frente a vías de hecho o hechos administrativos: En algunos ordenamientos se dispone que el
plazo comienza desde su conocimiento por el afectado.

VÍA DE RECURSO (esto será profundizado en la Unidad 13)

En cuanto al segundo supuesto, se regulan aquí los casos en que leyes especiales establecen
recursos directos contra actos administrativos, ordinariamente para dar cumplimiento al recaudo
de control judicial suficiente.

El texto ahora en examen para estos casos fija el plazo perentorio de 30 días para su
interposición, contado a partir de que se notificó al interesado la resolución definitiva que agota
las vías administrativas. De esta manera se pretendió unificar los recursos dispersos en un plazo
genérico, pero esto fue incumplido, pues leyes posteriores siguieron marcando nuevos plazos que
confunden.

Por otro lado, según el art. 26, en caso de haberse configurado un silencio administrativo, no es
aplicable ninguno de los 2 plazos contemplados en el art. 25, sino que la demanda podrá
iniciarse en cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

Debe interpretarse que el silencio a que se refiere tiene relación con el dictado de la decisión de
fondo de la cuestión. Es decir que el trámite está en estado de dictarse la decisión de fondo y la
Administración deja transcurrir los plazos del art. 10 para hacerlo. Sin embargo, también se
contempla esta solución frente al vencimiento de los plazos para resolver recursos administrativos,
cuando con esa denegación tácita se agota la vía administrativa (recurso jerárquico)

Finalmente, según el art. 27, tampoco habrá plazos para accionar en los casos en que el Estado o
sus entes descentralizados fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción.

VÍA RECLAMATORIA
La presente vía, como ya se dijo, es regulada por los arts. 30, 31 y 32 de la ley 19.549, los cuales
fueron modificados en el año 2000 por la ley de emergencia económico-financiera 25.344. En base
a esta modificación, el art. 30 establece que “El Estado Nacional o sus entidades autárquicas no
podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o
Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se tratare
de los supuestos de los arts. 23 y 24…” (y en su segundo párrafo habla del principio de congruencia)

Dicho esto, hay que tener en claro así 3 cuestiones:

 Que el ordenamiento jurídico exige este reclamo administrativo previo para poder agotar la
vía administrativa y habilitar la vía judicial (para poder demandar al Estado judicialmente)

 Gran parte de la doctrina (entre ellos Hutchinson) afirma que el reclamo administrativo previo
permite la alegación no sólo de motivos de ilegitimidad para su formulación, sino también
motivos de oportunidad, mérito o conveniencia. Parece una solución correcta, pues si los
recursos puedan fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad como a la oportunidad,
mérito o conveniencia, o interés público ¿por qué debería ser distinto en el caso del reclamo?

 Que la vía impugnatoria y la reclamatoria no son optativas, sino independientes y excluyentes,

pues la primera de ellas se refiere a la impugnación de actos administrativos y es el medio para
provocar el acto que cause estado para así habilitar la instancia judicial, mientras que la

35
 segunda se refiere a un privilegio de la Administración de ser llamada a reconsiderar una
conducta activa u omisiva, no concretada en un acto administrativo, que se reputa ilegítima
o causante de daños.

 Una vez entendido el punto anterior, se puede afirmar que el art. 30 se usa en los casos donde
no hay actos administrativos, por lo que se utiliza en los casos donde se le pida al Estado una
obligación de dar o de hacer, en tanto no hay nada que impugnar en estos casos.

En consecuencia, nos parece exacto concluir que la vía del reclamo administrativo está limitada a
escasos supuestos y que trata casos distintos de los contemplados en los arts. 23 y 24. Sin
embargo, según lo dispone el art. 32, dicho reclamo previo no será necesario si mediare una
norma expresa que así lo establezca o cuando:

 Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución, o de repetir un

gravamen pagado indebidamente.

 Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual

Así, los casos en donde se recurre a la vía judicial directamente sin necesidad de reclamo son…

o Cuando una norma diga expresamente que no es necesario: Por ejemplo, el art. 53 de la ley de
expropiación 25.499 dice que el que accione pidiendo la expropiación irregular no necesita
hacer el reclamo administrativo previo.

o Repetición del pago: Cuando se pide al Estado que devuelva aquello que le fue pagado por una
ejecución, no es necesario el reclamo previo. No interesa cuál sea el contenido de lo pagado al
Estado ni el título jurídico por el cual ella lo ejecutó.

o Repetición de gravámenes: Cuando se pide al Estado que devuelva un pago de gravámenes

(impuestos, tasas, patentes, aportes, etc.) hecho indebidamente, no es necesario el reclamo
previo.

o Daños y perjuicios: Cuando se exija al Estado a través de acciones civiles el pago por perjuicios
causados por responsabilidad extracontractual no se exige reclamo previo.

Hay un supuesto más de excepción que no está regulado expresamente en la ley, que son los
llamados casos de ritualismo inútil. Tanto la Corte como la demás jurisprudencia vienen
declarando jurídicamente inadmisible mantener la exigencia del reclamo administrativo previo,
como instrumento para agotar la vía administrativa, cuando la instancia se revela como un mero
formalismo ritual o inútil (casos en que se sabe que la administración va a denegar el reclamo)

Entender que aun en los casos en que se conozca la absoluta falta de eficacia del reclamo debe
exigirse su presentación, significa contrariar las garantías constitucionales del control judicial
suficiente, propias del principio republicano de gobierno.

PLAZOS PARA RESOLVERSE EL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO

(ART. 31)

De la lectura del presente artículo se han suscitados infinidad de conflictos doctrinarios, por lo que
resumidamente se pueden sacar de dicho articulado las siguientes conclusiones:

 No existe plazo alguno para presentar el reclamo administrativo previo, pero desde que el
particular lo presenta, la Administración tiene 90 días hábiles administrativos para resolverlo.

36
 Pasados los 90 días, si la Administración no contesta el reclamo, el interesado puede pedir en
cualquier momento un pronto despacho (pide que la Administración conteste el reclamo) por 45
días hábiles más, aunque también puede optar por no pedirlo y seguir esperando la decisión
administrativa.

 Pasado el plazo de 45 días de pronto despacho, se considera silencio administrativo (que

deniega el reclamo) y el particular puede iniciar la demanda judicial ya que se considera agotada
la vía administrativa.

 La demanda judicial, sea por silencio administrativo o por denegación expresa del reclamo,
debe ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, sin
perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.

Esto es lo que más controversias doctrinarias ha generado, pues en el art. 26 ya se había

dejado en claro que frente a silencios administrativos no son aplicables los plazos de caducidad
del art. 25. Pese a la contradicción, debe interpretarse entonces que el art. 26 no es aplicable
para el silencio administrativo especial contemplado en el presente artículo 31, introducido
con la reforma de la ley de emergencia económico-financiera 25.344.

 Además, se dispone que, por razones de emergencia pública, el plazo de 90 días se puede
ampliar hasta 120, y el de 45 hasta 60 días.

Finalmente, el último párrafo del art. 31 establece que los jueces no podrán dar curso a las
demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa al
cumplimiento de los recaudos establecidos en los artículos y los plazos previstos en el art. 25, y en
el presente artículo 31, en su caso.

EL REQUISITO DE SOLVE ET REPETE

El solve et repete (pague y después repita, es decir, reclame) es un instituto por el cual se condiciona el
accionar judicial de los derechos tributarios o previsionales controvertidos a su pago previo. A
nivel nacional no tiene regulación normativa, sino que se suele aplicar por jurisprudencia.

Algunos autores consideran que es un principio pura y exclusivamente del derecho tributario, pero
la Corte ha dictado varios fallos aplicándolo al Derecho Administrativo. Pero algunos autores
piensan que exigir el cumplimiento de la obligación que se reclama para poder llegar a que un
magistrado determine si su cobro es procedente, obstaculiza el acceso al tribunal imparcial.

No obstante, y pese a no tener regulación específica a nivel nacional, la Corte Suprema de Justicia
ha admitido en reiteradas oportunidades la validez constitucional este principio que somete la
intervención judicial al depósito previo de las multas aplicadas por la autoridad administrativa.
Esto es así, puesto que no considera al principio solve et repete como un obstáculo para ejercer el
derecho a la tutela judicial efectiva, ni al derecho de defensa en juicio e igualdad, criterio que es
sostenido por gran parte de la doctrina.

No obstante, en un fallo reciente, la Corte consideró que si bien la exigencia de depósitos previos
como requisitos de viabilidad de los recursos no son contrarios a los derechos de igualdad y de
defensa en juicio, la Corte ha aceptado la posibilidad de atenuar el rigorismo del principio solve et
repete en eventuales supuestos de excepción que involucran situaciones patrimoniales concretas
de los obligados, para evitar que ese pago previo se traduzca en un menoscabo de garantías.

37
 UNIDAD 7: HABILITACIÓN DE LA ACCIÓN JUDICIAL
(CONTINUACIÓN – RÉGIMEN PROVINCIAL)
AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
(art. 166 de la Constitución Provincial y art. 14 del CPCAPBA)

Según dispone el art. 166 de la Constitución Provincial, “…Los casos originados por la actuación u
omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas en el
ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo
contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que
establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”

Mencionado esto, el diseño del nuevo Código de Procedimiento Contencioso Administrativo de la

Provincia de Buenos Aires prevé una pluralidad de pretensiones, sometiendo la habilitación de la
instancia (en cada caso) a diversos requisitos. Así, el agotamiento de la vía administrativa constituye
un requisito exigible frente a las pretensiones de anulación o plena jurisdicción.

El art. 14 establece que es necesario agotar la vía administrativa como requisito de admisibilidad
de la pretensión procesal en todos los casos, salvo en los siguientes supuestos:

o Cuando el acto administrativo definitivo de alcance particular hubiera sido dictado por la
autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final, o por el órgano con
competencia delegada por aquella.

o Lo mismo ocurre cuando se impugnare directamente un acto administrativo de alcance

general, cuando es emanado de la autoridad jerárquica superior o del órgano con
competencia delegada por aquella.

La falta de impugnación directa o su desestimación de dichos actos no impedirá la

impugnación de los actos individuales de aplicación, y la falta de impugnación de los actos
individuales que aplican un acto de alcance general tampoco impedirá su impugnación.

o Cuando mediare una clara conducta de la demandada que haga presumir la ineficacia
cierta de acudir a una vía administrativa de impugnación o cuando, según las
circunstancias del caso, exigirla resultare para el interesado una carga excesiva o inútil.

En el supuesto de pretensiones de anulación de actos administrativos emanados de Tribunales de

la Administración Pública o de entes reguladores de servicios públicos, el agotamiento de la vía
administrativa se regirá por las disposiciones que determinen los procedimientos ante los
mismos, y las normas previstas en el presente Código son de aplicación supletoria (art. 15)

SILENCIO ADMINISTRATIVO (art. 16)

Cuando hubiere vencido el plazo que alguno de los entes mencionados en el art. 166 de la
Constitución Provincial tuviese para resolver un recurso, reclamo o petición planteados en sede

38
administrativa, el interesado puede solicitar pronto despacho, ya sea ante el mismo órgano o bien
ante la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final.

Una vez transcurridos 30 días hábiles desde la presentación del pronto despacho sin que se dictare
el acto correspondiente, se presumirá la existencia de una resolución denegatoria adversa para el
interesado y quedará expedita la instancia judicial.

PLAZO PARA DEDUCIR ACCIÓN JUDICIAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

En cuanto a los plazos para demandar, el art. 18 del Código establece que la pretensión de
anulación, la resarcitoria vinculada con aquella (de plena jurisdicción), la de restablecimiento o
reconocimiento de derechos o intereses tutelados, y la de cese de una vía de hecho administrativa,
deberán promoverse dentro del plazo perentorio de 90 días, contados así:

 Si se pretendiere la anulación de actos administrativos de alcance particular, desde el día

siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía
administrativa. Y si se le hubiese interpuesto un recurso administrativo procedente, el plazo se
contará desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado de la decisión que
rechace aquel recurso.

 Si se pretendiere la anulación de actos administrativos de alcance general, desde el día

siguiente a la fecha de su publicación o, en su caso, desde el día siguiente al de la fecha de la
notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa.

 Si se pretendiere la anulación de un acto de alcance general juntamente con la impugnación

de los actos administrativos que les hayan dado aplicación, desde el día siguiente al de la
notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa.

 Si se tratare de prestaciones de plena jurisdicción, desde el día siguiente al de la fecha de la

notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa.

 Si se tratare de una vía de hecho administrativa, desde que fuere conocida por el afectado

EL REQUISITO DE SOLVET ET REPETE

En lo que refiere al solve et repete (pagar para reclamar), el art. 19 del Código contempla la exigencia
del pago previo a la interposición de la demanda, cuando se promueva una prestación contra un
acto administrativo que imponga una obligación tributaria de dar sumas de dinero.
Consecuentemente, todo sujeto que pretenda impugnar judicialmente (una multa, un tributo, etc.)
deberá de pagarlo primero, y recién luego podrá reclamar judicialmente.

Así, antes de correr traslado de la demanda, el juez debe verificar el cumplimiento de este
requisito procesal, a cuyo fin procederá a intimar al demandante al pago de la suma determinada,
con exclusión de multas y recargos, dentro del plazo de 10 días, bajo apercibimiento de
desestimar por inadmisible la pretensión.

Sin embargo, el requisito de pago previo deja de ser exigible cuando:

 Su requerimiento implique un supuesto de denegación de justicia

 Cuando se deduzca una pretensión meramente declarativa

39
 PROCESAL ADMINISTRATIVO
(SEGUNDO PARCIAL)
UNIDAD 8: LA TRAMITACIÓN DEL PROCESO
RÉGIMEN NACIONAL
En principio, debemos mencionar que el decreto 1759/72 (RLNPA) predispone distintas normas
específicas y de carácter general, que hacen a la aplicación supletoria del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación (CPCyCN). Los juristas y doctrinarios consideraron que, al no haber un
cuerpo procesal judicial que regule expresamente el trámite en lo contencioso, se debe aplicar
entonces las distintas etapas procesales dispuestas por el CPCyCN.

En el art. 62 del RLNPA se enuncia que para la apreciación de la prueba se aplicará el art. 386 del
CPCyCN, por ende, los jueces deben formar su convicción respecto de la prueba de conformidad
con las reglas de la sana crítica, salvo disposición legal en contrario. También se establece en el
art. 116 del decreto que se aplicará el CPCyCN para resolver cuestiones no previstas en el decreto
y en tanto no sea incompatible con el derecho administrativo.

RÉGIMEN PROVINCIAL
En el caso del régimen ofrecido en la Provincia de Buenos Aires, y como ya se ha visto, nos
encontramos con un marco normativo propio, que es la ley 12.008 (Código Procesal Contencioso
Administrativo de la Provincia de Buenos Aires) . Por lo tanto, a diferencia de la Nación, tiene un
ordenamiento propio y vigente que asegura el trámite del proceso, por lo que no se aplican
supletoriamente otras normas como en Nación.

COMPETENCIA
La competencia se rige por las facultades otorgadas por la Constitución Nacional y la Provincial de
Buenos Aires (art. 166), pero principalmente se rige por el principio federal que enuncia el art. 1 de
la Constitución Nacional, donde las facultades que han sido reservadas por las provincias (su propia
competencia) son exclusivas de aquellas, mientras que las restantes serán de atribución Federal.

Sin embargo, podemos decir que tras la creación de distintos fueros provinciales que resuelven en
base a su propia Constitución Provincial, podríamos decir que la competencia federal es de
carácter residual, debido a que entenderá por sobre la competencia que no es exclusiva de las
provincias, y por lo tanto entenderá sólo sobre aquellos casos que queden excluidos y que son
especiales, así establecido por leyes especiales que le adjudiquen el carácter de tales.

El art. 1 y concordantes del Código Contencioso Administrativo de Buenos Aires establecen los
casos donde entenderá la justicia provincial contenciosa administrativa, sobre las demandas
interpuestas por y contra la Provincia, los municipios, y los entes descentralizados que dependan
de aquellos. Uno de los casos que ha sido incorporado con posterioridad es el tema de las
ordenanzas municipales.

40
Entre algunos ejemplos son 1) los casos que se susciten entre prestadores de servicios públicos o
concesionarios de obras públicas y usuarios (siempre que se encuentren regidos por el derecho
administrativo); 2) los casos relacionados con la aplicación de tributos provinciales y/o municipales;
3) los casos que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos de alcance particular o
general; 4) etc. (son meros ejemplos, pues pueden originarse otras causales no comprendidos por la ley)

REQUISITOS DE LA DEMANDA
Los requisitos exigidos en la demanda contencioso administrativa federal son los mismos que los
exigidos en el art. 330 del CPCyCN, mientras que en la Provincia de Buenos Aires, el art. 27 del
Código Contencioso Administrativo agrega otro requisito más del contenido de la demanda, por lo
que en total se requiere:

 Identificación del demandante

 Identificación de la demandada, la cual debe estar individualizada específicamente
 Objeto, más la determinación del monto, salvo que no se pudiera determinar en ese momento
 Hechos en que se funde, explicados claramente
 Derecho expuesto sucintamente, evitando repeticiones innecesarias
 La justificación de la competencia del juzgado (este es el requisito agregado en provincia)
 Ofrecimiento de la prueba cuya producción se propone en el proceso

EL TRASLADO DE LA DEMANDA
Con la sanción de la ley 23.982 en 1991 se ratificó un sistema de auditoría de juicios a cargo de la
Procuración del Tesoro de la Nación. Así, se exigió a los Abogados del Estado brindar información
a dicho órgano asesor a efectos de formar un registro de juicios, dado que ejerce la dirección del
Cuerpo de Abogados del Estado. El sistema implementado así funcionó, pero la ley de emergencia
25.344 lo modificó en una forma que ha sido duramente criticada por la doctrina.

En primer lugar, sustituyó al obligado de brindar la información, ya que impuso esa carga a la
parte contraria del Estado, tanto para los juicios en trámite a la fecha de su sanción como a
aquellos juicios por promoverse, suspendiendo los procesos en trámite hasta que no se realizara
tal denuncia. Claramente, el propósito de la citada ley fue suspender los juicios contra el Estado,
tal como lo había hecho el gobierno anterior.

En segundo lugar, para los procesos a promoverse contra el Estado a partir de su sanción, el art. 8
establece el deber de comunicación a la Procuración del Tesoro de la Nación, por parte de la
actora, que deberá realizarse en forma previa con una anterioridad de 30 días hábiles a la vista del
Ministerio Público en el procedimiento de la habilitación de la instancia, lo cual desnaturalizó ese
procedimiento porque es claro que su único fin es obtener un plazo más extenso para un supuesto
doble control estatal sobre las pretensiones ejercidas en su contra, en perjuicio del pretensor.

En tercer lugar, el propósito de extender los plazos para el Estado se expresa claramente en el art.
10 de la ley 25.344, toda vez que dispone que en las causas que no fuera necesaria la habilitación
de la instancia, se debe cursar de igual forma la notificación a la Procuración del Tesoro con una
anticipación no menor de 30 días hábiles judiciales al traslado de la demanda que luego se curse al
organismo demandado.

La disposición reseñada carece de todo fundamento válido ya que impone una espera irrazonable
en el proceso contencioso administrativo, con la consecuente imposibilidad de acceder
41
rápidamente a la tutela judicial del derecho reclamado, por lo tanto, consideramos que el agravio
constitucional es manifiesto, por lo que debería declararse la inconstitucionalidad de tal norma.

Por su parte, en el fuero provincial, se le debe correr notificación:

 Al Fiscal de Estado (cuando la pretensión fuera dirigida contra la provincia o un ente provincial cuya
representación legal le correspondiere)

 Al intendente Municipal (cuando se dirige contra una Municipalidad, y si se tratare de una

impugnación contra una ordenanza municipal también debe notificarse al Presidente del Consejo
Deliberante)

 A la autoridad superior del ente descentralizado provincial (cuando se dirige contra aquel, cuando
su representación procesal no estuviere a cargo del Fiscal del Estado)

 Etc.

En cuanto al traslado de la demanda en el régimen nacional, el actor debe presentar la demanda

ante el juez, quien verificará inmediatamente si reúne los requisitos de admisibilidad. Admitido el
curso de la acción, se correrá traslado por el plazo de 60 días hábiles, el cual se efectuará por oficio
dirigido al Ministerio, Secretaría de la Presidencia de la Nación o entidad autárquica pertinente.

En el fuero provincial, el traslado se da por el plazo de 45 días hábiles, donde tendrá dentro de los
primeros 15 la oportunidad para oponer las excepciones pertinentes.

EXCEPCIONES PREVIAS
Las excepciones que se mencionarán a continuación son oponibles únicamente como de previo y
especial pronunciamiento en un acto escrito juntamente con la contestación de demanda o la
reconvención. En el régimen nacional, las excepciones posibles son las siguientes:

1) Incompetencia
2) Falta de personería
3) Falta de legitimación para obrar
4) Litispendencia
5) Defecto legal
6) Cosa juzgada
7) Transacción, conciliación y desistimiento del derecho
8) Prescripción
9) Falta de los requisitos de habilitación de la instancia, inclusive si la misma fue interpuesta
extemporáneamente por los plazos de caducidad de los arts. 25 y 26 de la ley 19.549

Por otro lado, en el régimen provincial se contemplan las mismas excepciones, excepto la del
punto (9), pues pertenece exclusivamente al régimen Nacional. No obstante, agrega una última
excepción en el art. 35 de su Código Contencioso Administrativo, que es la de Inadmisibilidad de la
pretensión por no cumplir con los requisitos previstos en los arts. 14, 15, 16, 18 y 19 del presente
Código, por demandarse la nulidad de un acto administrativo consentido o impugnarse un acto
que no revista la condición de definitivo o asimilable, de acuerdo al art. 15.

LA AUDIENCIA PRELIMINAR

42
En el régimen provincial, el art. 41 establece que en el caso donde existan hechos controvertidos,
el juez designará a las partes a que asistan a una audiencia dentro de los 15 días, a los fines de que
dicho magistrado trate:

 La fijación de los hechos conducentes sobre los que versará la prueba y los que considera
inconducentes, así también fijará las pruebas que son procedentes para continuar el juicio

 Resolverá en el mismo acto el pedido del oposición a la apertura a prueba de la causa, si es

que fue manifestado por alguna de las partes

 Recibirá y resolverá acerca de los hechos nuevos ofrecidos por las partes

 Declarará si la cuestión es de puro derecho, donde concluirá la causa para definitiva

En el régimen Nacional también se prevé una audiencia preliminar, contemplada en el art. 360 del
CPCyCN, cuya función es similar a la prevista en provincia, pero además tiene una finalidad inicial
conciliadora, invitándose a las partes para que las partes arreglen pacíficamente su conflicto. En
caso de no llegarse a una solución en esa instancia previa, la audiencia seguirá su normal curso.

LOS MEDIOS DE PRUEBA

El régimen de la prueba en el ámbito de proceso contencioso administrativo es básicamente el
mismo que en el proceso civil y no existen sino escasas normas de Derecho procesal administrativo
que en materia de prueba se aparten de tal principio, por lo tanto, los medios de prueba en estos
procesos son los mismos que los ya conocidos (documental, testimonial, etc.)

Sin embargo, una consideración especial merece la prueba de absolución de posiciones contra el
Estado. Sabido es que esta prueba debe versar sobre el objeto de la prueba y también que las
posiciones deben ser claras y concretas y referirse a la actuación personal del absolvedor.

En este contexto, la citación a absolver posiciones al Estado, aunque se realice a su representante,

resulta de dudosa pertinencia, pues el Estado no tiene otra actuación personal que no fuera la de
los actos que expresen su voluntad, que son las leyes, sentencias y actos administrativos. De allí
surge que el dirigirle posiciones respecto de otros hechos debería ser rechazada por impertinente.

Sin embargo, esto no fue contemplado por el legislador procesal en ninguna de las reformas
realizadas a los Códigos Procesales. No obstante todo lo expuesto, existe una razón más en su
contra, que es su completa inconveniencia para quien la ofrece.

LA CARGA, PRODUCCIÓN Y VALORACIÓN DE LA PRUEBA

1) En cuanto al tema de la carga probatoria, la cuestión se vincula con la presunción de legitimidad
de los actos administrativos, por lo tanto, el proceso se inicia con tal premisa y obviamente
corresponde al actor la prueba de los vicios del respectivo acto. Como contrapartida, la
Administración sólo podrá alegar la presunción de legalidad del acto administrativo si justifica que
ha sido dictado conforme lo dispone el art. 7 de la LNPA 19.549.

De todos modos, es importante tener en cuenta que la presunción de legitimidad no es eficaz

para reemplazar la prueba en caso de falta de elementos, pues no existe en éste ámbito el
principio de “en caso de duda, se está a favor del Estado” y, en consecuencia, la Administración
debe realizar su gestión probatoria que le permita acreditar los antecedentes que justifiquen el
dictado del acto.

43
2) En cuanto a la producción de prueba, el plazo para producirla es fijado por el juez y no excederá
de 40 días. Dicho plazo comenzará a correr a partir del día siguiente al de la fecha de celebración
de la audiencia prevista en el art. 41 del Código Contencioso Administrativo (en provincia), y a partir
de la fecha de celebración de la audiencia prevista en el art. 360 del CPCyCN (en Nación)

Por otro lado, existen límites probatorios, en base a lo dispuesto en el art. 31 de la ley 19.549,
dado que suele sostenerse que es inadmisible intentar la prueba de hechos no alegados en el
expediente administrativo.

3) En cuanto a la valoración de la prueba, debe tenerse en cuenta que, una vez dentro de la sede
judicial, los expedientes administrativos no constituyen nunca plena prueba a favor de la
Administración, aunque sí en contra de ésta y a favor del administrado.

En este sentido, se ha dicho que los documentos que constatan la actividad administrativa,
expedidos por los agentes en ejercicio de sus funciones, no son instrumentos públicos, pero
tampoco son instrumentos privados. Por ello, se ha intentado una distinción entre los
instrumentos públicos (que tienen la fuerza probatoria de los arts. 993 a 995 del Código Civil) y los
documentos públicos (que no llegarían a igual condición, pues admiten prueba en contrario)

En cambio, se considera que dichas actuaciones administrativas constituyen plena prueba contra la
Administración, pues es obvio que ella dirige y conduce el expediente y no puede desentenderse
del resultado de las probanzas agregadas o las diligencias cumplidas en el expediente, haya o no
participado el administrado en su colección, dado que es obvio que ellas deben probar contra la
Administración.

ALEGATOS
Culminada la prueba, los autos pasarán a secretaría, donde existirán 10 días hábiles comunes para
las partes para que realicen los alegatos sobre la prueba sobre el mérito de la prueba producida.
Una vez presentados los alegatos, o culminado el plazo para hacerlo, el juez llamará a sentencia.

SENTENCIAY COSTAS
El juez dictaminará acerca del establecimiento de un derecho, declarar la inconstitucionalidad de la
norma, el resarcimiento del daño, la anulación, el cese de las vías de hecho o la declaración de
certeza. Las costas serán para la vencida, quien podrá eximirse en forma total o parcial, en caso de
expresión fundada por el juez encontrando mérito respectivo, y expresándolo en la sentencia bajo
pena de nulidad.

RECURSOS
Recurso de aclaratoria: Debe ser interpuesto a los 5 días de dictada la sentencia. Su objeto no es la
modificación de la sentencia, sino su corrección por errores materiales de cómputo, errores en los
datos como el nombre, monto indemnizatorio, etc. El juez debe resolver en idéntico plazo.

Recurso de reposición: Se interpone dentro del plazo de 3 días a efectos de la reconsideración por
parte del juez de la resolución emanada de él, para que a reanalice sus fundamentos y cambie su
opinión con una nueva resolución. El juez resolverá su admisibilidad en el plazo de 5 días.

Si el recurso recayera sobre una sentencia definitiva que cause gravamen irreparable, llevará
implícito el recurso de apelación en subsidio. En caso de recaer sobre hechos litigiosos, el juez
puede decretar la apertura de un incidente para producir la prueba.

44
Recurso de apelación: La apelación de una sentencia se debe interponer ante el mismo juez que
dictó la resolución, dentro del plazo de 10 días, para que la eleve y dicha resolución cuestionada
del juez sea revisada por el órgano judicial jerárquicamente superior.

De esta manera, se le corre traslado a la apelada por el plazo de 5 días, donde contestado o
vencido, se pasarán los autos a la Cámara respectiva. La Cámara será quien verifique la
admisibilidad del recurso, quien deberá dictaminar con un plazo de 30 días, aunque tratándose de
medidas cautelares, deberá dictaminar su resolución dentro de los 5 días.

MODOS ANORMALES DE TERMINACIÓN DEL PROCESO

 Allanamiento
 Desistimiento
 Conciliación
 Transacción

Tanto para uno como el otro fuero, los funcionarios que representen en juicio deberán tener la
autorización respectiva expresa para poder arreglar por medio de alguno de los modos
mencionados.

UNIDAD 9: JURISDICCIÓN EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
NOCIÓN CONSTITUCIONAL DE CAUSA JUDICIAL Y LAS CUESTIONES NO JUSTICIABLES
Si bien el constituyente ha concebido al Poder Judicial como el último intérprete de la
Constitución, con la consecuente facultad de valorar la validez de las normas que dicten los
poderes constituidos, lo cierto es que el art. 116 de la Constitución también ha limitado dicha
potestad, de modo que sólo pueda ser ejercida dentro de lo que denominó caso o causa judicial.

Entonces, aquellas cuestiones que no cumplan con los requisitos allí exigidos se encuentran
vedadas, al menos por principio y salvo que se acredite la existencia de una arbitrariedad o
irrazonabilidad manifiesta del control jurisdiccional.

Como consecuencia, se considera que los actos políticos emanados de la función gubernamental
del Estado se encuentran exentos del control judicial, por tener una marcada finalidad política
indispensable para el orden estatal. La actividad gubernamental puede ser definida como aquella
actividad estatal discrecional realizada en directa atribución constitucional por motivos de
oportunidad, mérito o conveniencia, la cual puede ser ejecutada tanto por el Poder Ejecutivo
como por el Legislativo, ya que es competencia exclusiva o concurrente de ellos.

Ejemplos de actos de gobierno o políticos son firmar la paz, declarar la guerra, firmar tratados,
declarar el Estado de sitio, intervenir provincias, vetar leyes, etc. Es por ello que su finalidad es
lograr que subsistan las instituciones organizadas por la Constitución Nacional y que su actuación,
como representantes del país en el exterior, sea correcta.

EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

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La Constitución exige que toda atribución de competencia o potestad a un determinado órgano
debe ser hecha mediante una norma jurídica. Por consiguiente, en el caso de la Administración, la
legitimidad de sus actos que afecten derecho de las personas se encuentra siempre condicionada a
que una ley (o la misma Constitución Nacional) le haya otorgado, expresa o implícitamente, una
potestad o competencia determinada.

Consecuentemente, el órgano administrativo nunca puede actuar, al menos válidamente, por fuera
de las potestades que le fueron normativamente conferidas y, si lo hiciera, el Poder Judicial tiene la
potestad de restablecer la situación mediante el control del actuar administrativo, a fin de
garantizar los derechos de las personas que hayan acudido a él mediante el ejercicio de su acción.

Ahora bien, la cuestión se complica cuando debe interpretarse si la conducta del órgano
administrativo se ajusta particularmente a la norma que le ha atribuido la potestad de actuar pues,
según Kelsen, cuando un órgano (Legislativo) atribuye una competencia a otro (Ejecutivo) mediante
una norma jurídica, muchas veces lo hace de modo tal que este segundo conserve algún margen
de apreciación subjetiva respecto del modo en que debe ejercer dicha competencia.

 Así, cuando la norma de carácter general atributiva de competencia permite un margen de

libertad dentro del cual el órgano puede adoptar más de un alternativa igualmente justa o
válida, se entiende que dicho órgano se encuentra en ejercicio de facultades discrecionales.

 Por el contrario, cuando la norma atributiva de competencia define con exactitud qué decisión
tomar frente a circunstancias ciertas, de manera tal que el margen de valoración subjetiva por
parte de la Administración es nulo, nos encontramos frente al ejercicio de facultades regladas.

LOS ASPECTOS REGLADOS DEL ACTO Y LA DISCRECIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

Dejado ello en claro, por mucho tiempo se consideró que los actos discrecionales de la
administración no eran materia susceptible de ser controlada por el Poder Judicial, por resultar
más propias del ámbito de la política, de lo institucional, lo económico, etc. Sin embargo, en la
actualidad se ha logrado un avance respecto a éste tema reduciéndose el ámbito de la
discrecionalidad administrativa y ampliando los casos en que ella debe sujetarse a revisión judicial.

De este modo, la discrecionalidad no es ya la base de actuación del administrador ante la ausencia

de norma expresa. Por el contrario, sólo a partir de una norma expresa que autorice la elección
de varias alternativas igualmente legítimas o justas, podrá el administrador realizar válidamente la
opción, que como regla le está prohibida.

En este sentido, se considera que en todo acto administrativo, haya sido dictado en ejercicio de
potestades discrecionales o no, se encuentra sujeto a la revisión de legalidad de sus elementos
reglados y de su vulnerabilidad contra los principios generales del Derecho, en particular, el de
razonabilidad.

En base a esto, el juez debe establecer si se cumplimentó con las exigencias legales impuestas para
la conformación del acto administrativo, las cuales pueden identificarse, según el art. 7 de la ley
19.549, con la competencia, la causa, el procedimiento, el objeto y las formas que impone el
ordenamiento jurídico. Es decir que deberá realizar una comparación entre las normas atributivas
de competencia y los requisitos legalmente exigidos para la conformación dicho acto concreto.

a) Verificación del elemento motivación: Se pretende controlar las causales que conllevaron a la
toma de decisión determinada por la autoridad, a fin de atacar la arbitrariedad de la misma.

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 Como sanción se podrá imponer la nulidad del acto, por encontrarse viciada de una forma
esencial de la constitución de un acto administrativo.

Es la motivación de los actos discrecionales donde la autoridad permite conocer cuáles fueron
los hechos, motivos y normas en que se basó para tomar su decisión, justificándose ante el
administrado y se también ante sí misma, es por ello que el deber de motivación constituye
una garantía al principio del debido proceso adjetivo (art. 18), y su violación implica tal sanción,
por causar un perjuicio a las garantías constitucionales de los administrados.

b) Verificación de los hechos determinantes: Dado que la discrecionalidad consiste en adoptar

una de las opciones igualmente válidas a los fines de concretizar el ejercicio de facultades
administrativas, al efectuar dicha operación, el órgano administrativo toma en cuenta
determinados hechos que entiende como determinantes.

En nuestro ordenamiento lo asimilaríamos a lo que se advierte como la causa del acto

administrativo, que no consiste en lo que motivó a la creación del acto visto desde el punto de
vista subjetivo, sino que tiene que ver con las circunstancias y antecedentes de hecho y de
derecho que justificaron de manera objetiva el dictado del acto. Al acto le falta la causa
cuando los hechos y el derecho invocados no existen o son falsos.

Es claro que, en este ámbito, podrá producirse prueba sobre la realidad de los antecedentes de
hecho y derecho que se invocan y que su resultado podrá conducir a la declaración de
ilegitimidad del acto, en cuanto se compruebe un vicio en su causa. Este control de la causa se
sustenta por la garantía de la tutela judicial efectiva.

En síntesis, el juzgador debe efectuar el control de legalidad del acto discrecional, pero a su vez
debe desentrañar los motivos y los extremos fácticos de origen, valorando objetivamente los
antecedentes que se encuentran en la causa y fueran la motivación de su dictado, para dar por
sentado si la decisión administrativa resulta o no conforme a derecho.

La causa constituye un elemento esencial del acto administrativo, cuya existencia debe constar en
su motivación, por lo que todo lo atinente a la existencia o verificación de hechos o situaciones de
hecho invocadas para emitir el acto, cae bajo la revisión de los jueces.

No obstante ello, debe advertirse que dicha potestad jurisdiccional de control no puede abarcar el
núcleo decisional de la discrecionalidad, pues estaría afectando el principio de división o
equilibrio de poderes. Por lo tanto, la justicia, al llevar a cabo dicho control tendrá siempre vedada
la posibilidad de avanzar y/o sustituir las facultades propias y exclusivas de la Administración.

LA NOCIÓN DE CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO

Puede ocurrir que la Administración Pública obre por medio de la utilización de algunos conceptos
vagos o ambiguos (buena fe, precio más conveniente, interés público, etc.) donde, al no tener una
delimitación conceptual firme, lo haga adoptando un criterio de interpretación propio y que, por lo
consiguiente, obre con libertad decisional.

En base a estos supuestos, una doctrina alemana afirma que el hecho de que un concepto jurídico
al que alude una norma registre cierta indeterminación, no significa que la Administración tenga
la atribución de elegir discrecionalmente cualquier interpretación para suplir esa falta de
univocidad de conceptos jurídicos.

47
Es claro que esa función de interpretar y determinar concretamente el significado de un concepto
jurídico indeterminado corresponde pura y exclusivamente al Poder Judicial, pues esa concreción
de los conceptos jurídicos es uno de los aspectos más típicos de la función jurisdiccional.
Asimismo, el juez deberá afrontar también la tarea de verificar si el administrador ha aplicado el
concepto en el caso determinado, o si se ha equivocado.

CONTROL SOBRE LOS ASPECTOS DISCRECIONALES DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA:

LA ARBITRARIEDAD Y EL EXAMEN DE RAZONABILIDAD JUDICIAL
La mayoría de los autores describen a la razonabilidad, la interdicción de la arbitrariedad y la
aplicación de los principios generales del Derecho, como técnicas independientes de control de la
discrecionalidad administrativa.

a) Los principios generales del derecho:

Aunque una medida esté instrumentada en un acto discrecional ajustadamente estructurado a

todos y cada uno de sus elementos esenciales, y sustentado en los hechos invocados, también
puede llegar a ser descalificada, pero únicamente si la decisión adoptada colisionara con los
principios generales del derecho, que son los fundamentos y reglas básicas que estructuran el
ordenamiento jurídico.

En consecuencia, estos son los contornos propios de la discrecionalidad administrativa. En última

instancia y más allá del progreso de la verificación de los aspectos reglados de la sanción
administrativa, la discrecionalidad es libre, pero no absolutamente libre, sino limitada
negativamente por dichos principios, en tanto ellos tienen un imperium de veto neutralizante de
la validez de los comportamientos que los contradigan.

b) Principio de razonabilidad:

El ejercicio del poder estatal debe ser razonable y justo, donde no sirve de justificación que como
la administración puede realizar actos discrecionales, puede utilizar la arbitrariedad, pues es
precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades lo que otorga validez a dichos
actos. El presente principio se encuentra disperso por todo el ordenamiento jurídico, aunque es
necesario recordar que el art. 28 de la CN consagra dicho principio.

Puntualmente, en lo que hace al examen de razonabilidad, el art. 7 inc F de la LNPA manifiesta que
los actos de la administración deben perseguir los fines que manifiestan las normas que otorgan
las facultades, sin perseguir encubiertamente otros fines. Por ello decimos que la creación de las
normas, o de actividades discrecionales, no puede afectar el orden razonable y lógico de los
derechos y garantías consagradas expresa o implícitamente por la Constitución Nacional.

Finalmente, vamos a abordar cuáles son los mecanismos mediante los cuales se aplica el principio
de razonabilidad en el examen de validez de un acto administrativo discrecional:

 EXAMEN DE ADECUACIÓN: Primeramente, hay que identificar cuál es la finalidad a la que debe
dirigirse dicho acto, la cual resulta de la norma que atribuye la potestad discrecional. Sin
embargo, muchas veces dicha finalidad no surge de manera expresa de la norma, por lo que
en estos casos ella debe ser razonablemente interpretada por la Administración.

Una vez identificada la finalidad perseguida por la norma, debe compararse con la que
efectivamente persigue el acto discrecional. Para ello, en primer lugar, debe identificarse el
objeto del mismo (lo que decide, declara o certifica) y relacionarlo con dicha finalidad. Si el objeto

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 del acto persigue la finalidad identificada, podemos decir que éste se adecua a ella y, en caso
contrario, debe declararse su nulidad por un vicio conocido como desviación del poder.

 EXAMEN DE PROPORCIONALIDAD: Para aprobar esta segunda etapa del examen, no alcanza
con que el acto administrativo tienda a la finalidad perseguida, sino que se requiere que lo
haga en forma proporcional. Es decir que dicha finalidad no puede justificar actos que, si bien
se adecuan a ella, su objeto resulta manifiestamente desproporcional, en cuanto restringe en
forma excesiva e irrazonable los derechos de las personas.

LAS CUESTIONES DE OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA

Se ha manifestado que únicamente quien tiene un derecho subjetivo o interés legítimo violado
podrá peticionar un control judicial alegando la falta de razonabilidad en la toma de decisiones por
necesidad de la administración Pública, puesto que las razones de oportunidad, mérito o
conveniencia tenidas en cuenta por los poderes del Estado para adoptar decisiones que le son
propias, no están sujetas al control jurisdiccional.

EL RIESGO DE SUSTITUCIÓN JUDICIAL DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

El juez sólo puede dictar la invalidez del acto, alegando que no se ajusta a los principios generales
del derecho o al criterio de razonabilidad. Por lo tanto, no puede sustituir la norma y reemplazarla
por otra, donde si no se limita a ello el poder judicial estaría transgrediendo el principio de
división de poderes, como ya se ha dicho precedentemente.

Fallo Bauttice Eduardo s/ Recurso de apelación

El arquitecto Eduardo Bauttice apeló en Cámara Federal contra una resolución del Consejo Superior de la
Universidad Nacional del Nordeste, por la cual anuló un concurso convocado a los fines de proveer un cargo
de profesor titular en una cátedra sobre arquitectura, porque el candidato propuesto para acceder al cargo
no había cumplido los requisitos previstos en el reglamento del concurso. En consecuencia, la Cámara
declaró la nulidad del acto administrativo de la Universidad, pero a su vez también adjudicó el cargo a
Buttice, quien había resultado calificado segundo en el orden de méritos del dictamen producido por los
miembros del jurado de aquel concurso.

Disconforme con este pronunciamiento, la Universidad interpuso recurso extraordinario, el cual fue
concedido. La Corte Suprema entendió que la decisión discrecional de anular un concurso por los motivos
expuestos es arbitraria, y por lo tanto, volvió a confirmar la nulidad del mismo, al igual que hizo la Cámara.

Pero, por otro lado, la Corte revocó la sentencia de la Cámara en lo relativo a la adjudicación del cargo al Sr.
Buttice, enunciando que el juez debió limitarse a establecer la invalidez del acto y no tomar una decisión
de corregirlo, ya que de esta forma se estaría vulnerando con el principio de división de poderes. En tal
sentido, la Corte entendió que esas decisiones eran netas de la Universidad, y que el juzgador se extralimitó
de su jurisdicción y que, por lo tanto, se había obligado a la universidad a realizar algo que la ley no manda.

UNIDAD 10: MEDIDAS CAUTALARES CONTRA LA

ADMINISTRACIÓN
CONSIDERACIONES GENERALES

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En cuanto a su regulación, se solía aplicar el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, pero
recientemente se ha sancionado y promulgado la ley 26.854, la cual regula las medidas cautelares
en las causas en la que el Estado es parte o interviene, aunque ha sido duramente criticada.

Las medidas cautelares pueden definirse como herramientas jurídicas destinadas a proteger
bienes objeto del juicio, o las pruebas, las personas o situaciones de hecho, para que la
sentencia condenatoria no se torne ilusoria. El fundamento general de estas medidas contra la
Administración debe buscarse en la necesidad de garantizar el principio de legalidad en tiempo
oportuno y la necesidad de evitar perjuicios graves, tanto para el Estado como para el particular.

Sus caracteres son los siguientes:

 Accesorias del proceso judicial: No tienen un fin en sí mismas, sino que se otorgan
teniendo por fin hacer efectiva la sentencia.

 Provisorias: Permanecen vigentes mientras exista el motivo o causa por la se otorgaron

 Judiciales: Deben ser otorgadas por el juez

 Modificables o sustituibles: Pueden ser reemplazadas por otras medidas más efectivas o
modificarse, en más o en menos

 Son inaudita parte: Como principio general, no hay traslado a la parte contraria. No
obstante, el art. 4 de la ley 26.854 establece que, una vez solicitada la medida cautelar, el
juez deberá requerir (previo a resolver) a la autoridad pública demandada que, dentro del
plazo de 5 días (3 días en los juicios de amparo y en los juicios sumarísimos) , produzca un
informe previo que dé cuenta del interés público comprometido por la solicitud.

Con la presentación del informe, la parte demandada podrá expedirse acerca de las
condiciones de admisibilidad y procedencia de la medida solicitada y acompañara las
constancias documentales que considere pertinentes. Sólo cuando circunstancias graves y
objetivamente impostergables lo justificaran, el juez o tribunal podrá dictar una medida
transitoria, cuya eficacia se extenderá hasta el momento del informe o del vencimiento del
plazo fijado para su producción.

REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA

 Verosimilitud en el derecho: El derecho que asiste al peticionante debe ser probable o
aparente, quien debe acreditar el criterio razonable y coherente de la solicitud de la medida,
es decir, que la interposición de la misma tenga sensatez y lógica.

 Peligro en la demora: Es uno de los extremos que debe acreditar el peticionante, donde el
daño es inminente y que por causas temporales es necesario suspender inmediatamente una
conducta de la Administración Pública. En otras palabras, debe existir temor fundado de que el
derecho del solicitante sufra un perjuicio irreparable si la medida no es otorgada.

 Contracautela: Es una obligación que se impone al solicitante, como modo de compensación

en el oportuno caso en que la solicitud de la medida cautelar cause un perjuicio, ya sea por
exceso de la misma o por haber sido injustamente trabada por ser incierto el derecho. Se
encuentran exentos de contracautela el Estado Nacional, las entidades descentralizadas del
mismo, y aquellas personas que actúen con beneficio de litigar sin gastos. Hay 3 tipos:

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  Personal: Es aquella por la que un tercero de probada solvencia económica se constituye
en garante del solicitante de la medida cautelar, por los daños que ella pudiera ocasionar

 Real: Puede ser una suma de dinero depositada en la cuenta de autos, o bienes
registrables sobre los que se traba un embargo preventivo.

 Juratoria: Es la promesa o compromiso que asume el solicitante de responder por los

daños y perjuicios que pueda ocasionar la medida trabada. Según la ley 26.854, esta
caución sólo será admisible cuando el objeto de la pretensión concierna a la tutela de los
supuestos enumerados en el art. 2, inciso 2 (la vida digna, la salud, derecho de naturaleza
alimentaria, etc.)

 No afectar el interés público: Este requisito o presupuesto no está incluido en los códigos
procesales, sino que lo sostiene la jurisprudencia.

CLASIFICACIÓN
 LAS TENDIENTES A ASEGURAR LA PRODUCCIÓN DE PRUEBAS : En este campo no se advierte dificultad
en la aplicación de los principios que rigen las relaciones de Derecho privado, en tanto la
realización de la actividad probatoria sea prevista de modo tal que no suponga una
interferencia en la actividad de la Administración que implique su paralización.

 LAS QUE TIENEN POR OBJETO AFECTAR UNA SUMA DE DINERO A LA CONCRECIÓN DE UNA DECISIÓN JUDICIAL
FUTURA: Se sostiene que este género de medidas, cuyo ejemplo típico es el embargo
preventivo, debe excluirse de entre las posibles en el proceso contra el Estado Nacional, dada
la presunción de su solvencia.

 LAS QUE INTENTAN ASEGURAR UNA PRETENSIÓN CONCRETA DISTINTA A LA ENTREGA DE BIENES FUNGIBLES:
Es importante destacar que en estos casos, la citada presunción de solvencia no resultaría
obstáculo invocable para evitar la adopción de esta cautela.

 LAS QUE TIENEN POR OBJETO LA PROTECCIÓN DE PERSONAS, BIENES O DERECHOS FRENTE A LA AUTOTUTELA
EFECTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 LAS QUE TIENDEN A LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE SE IMPUGNA
DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCESO (las más importantes del ámbito administrativo)

SUSPENSIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Las medidas que se desarrollan ahora son aquellas que implican la suspensión de los efectos de los
actos administrativos, para contrarrestar la ejecutoriedad del acto, fruto de la presunción de
legitimidad atribuida por el art. 12 de la LNPA.

El art. 13 de la ley 26.854 establece que la suspensión de los efectos de una ley, un reglamento, un
acto general o particular podrá ser ordenada a pedido de parte cuando concurran
simultáneamente los siguientes requisitos:

a) Se acreditare sumariamente que el cumplimiento o la ejecución del acto o de la norma

ocasionará perjuicios graves de imposible reparación ulterior

b) La verosimilitud del derecho invocado

c) La verosimilitud de la ilegitimidad, por existir indicios serios y graves al respecto

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 d) La no afectación del interés público

e) Que la suspensión judicial de los efectos o de la norma no produzca efectos jurídicos o

materiales irreversibles

El pedido de suspensión judicial de un reglamento o de un acto general o particular, mientras está

pendiente el agotamiento de la vía administrativa, sólo será admisible si el particular demuestra
que ha solicitado la suspensión de los efectos del acto ante la Administración y que la decisión
de ésta fue adversa a su petición, o que han transcurrido 5 días desde la presentación de la
solicitud sin que ésta hubiera sido respondida.

El recurso de apelación interpuesto contra la providencia cautelar que suspenda, total o

parcialmente, los efectos de una disposición legal o un reglamento del mismo rango jerárquico,
tendrá efecto suspensivo sobre dicha medida cautelar hasta que el órgano judicial interviniente
resuelva, salvo que se encontrare comprometida la tutela de los supuestos del art. 2, inciso 2.

Por último, el art. 12 sigue diciendo que la entidad pública demandada podrá solicitar el
levantamiento de la suspensión del acto estatal en cualquier estado del trámite, invocando
fundadamente que ello provoca un grave daño al interés público. El tribunal, previo traslado a la
contraparte por 5 días, resolverá el levantamiento o mantenimiento de la medida.

CADUCIDAD
El art. 8 dispone que se producirá la caducidad de pleno derecho de las medidas cautelares que se
hubieren ordenado y hecho efectivas antes de la interposición de la demanda, encontrándose
agotada la vía administrativa, si no se interpusiere la demanda dentro de los 10 días al de su traba.

Por otro lado, cuando la medida cautelar se hubiera dispuesto judicialmente durante el trámite del
agotamiento de la vía administrativa, dicha medida caducará automáticamente a los 10 días de la
notificación al solicitante del acto que agotase la vía administrativa.

MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA

Es la medida típica contra la Administración y, en cuanto a los requisitos para interponerla, existe
una divergencia doctrinaria. La parte mayoritaria de la doctrina y la jurisprudencia sostienen que
son los del Código Procesal Civil y Comercial de Nación en su art. 230 (verosimilitud en el derecho,
peligro en la demora y contracautela)

Por otra parte, y debido a que esta medida está contemplada en el art. 12 de la ley 19.549, se
sostiene que los requisitos son los que dicho artículo prevé, es decir:

o Que el acto cause un gravamen irreparable al afectado por el mismo

o Que el acto afecte el interés público
o Que el acto sea nulo de nulidad manifiesta

Desde el punto de vista práctico, el antecedente de esta medida siempre es un acto administrativo
recurrido, que no se encuentra firme por estar pendiente de resolución el recurso, pero dado que
dicho recurso no suspende los efectos del acto, la Administración podría igualmente ejecutarlo.

Es por ello que surge la posibilidad de interponer una medida cautelar autónoma, cuyo objeto es
suspender la ejecutoriedad del acto hasta tanto se resuelva el recurso, y es autónoma porque se
agota en sí misma. En tal sentido, una vez resuelto el recurso en forma favorable la medida no

52
tiene más razón de ser, y si no es resuelto favorablemente deberá agotarse la vía administrativa
para accionar judicialmente, debiendo solicitar en ese proceso la medida cautelar pertinente.

MEDIDAS AUTOSATISFACTIVAS
Es una medida no prevista en la normativa, impuesta mayormente por la práctica. Consisten en
aquellas medidas que por su urgencia y autonomía satisfacen directamente el objeto de la
pretensión invocado en ella, es decir que ésta medida se agota con el despacho favorable del juez,
y que por lo tanto no es necesaria la interposición de una demanda conjunta para obtener la
satisfacción de la pretensión

García Pullés adhiere al criterio que ha sostenido que dichas medidas son una solución urgente no
cautelar, despachable in extremis que procura aportar una respuesta jurisdiccional adecuada a una
situación que reclama una pronta y expedita intervención del órgano judicial. Los requisitos para
pedirla son los generales a todas las medidas cautelares, pero serán evaluados por el juez con
mayor rigurosidad (exigirá que el derecho invocado tenga mayor certeza que en otro tipo de cautelares)

RÉGIMEN PROVINCIAL
El art. 22 del Código Contencioso Administrativo consagra los requisitos generales que deben
concurrir para el otorgamiento de medidas cautelares: verosimilitud del derecho, peligro en la
demora, contracautela, y que la medida no afecte gravemente el interés público.

La regulación legal de estas medidas es lo suficientemente amplia como para comprender toda
clase de medidas que resulten idóneas para asegurar el objeto del proceso, tanto las regladas en el
dicho Código como las de aplicación análoga del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

El juez debe resolver la medida, la cual puede pedirse antes, simultáneamente o posteriormente a
la interposición de la demanda, sin audiencia de la contraria. Pero cuando considere que reviste
mayor complejidad en base a las circunstancias del caso, el juez podrá intimar a la alcanzada por la
medida cautelar a que preste un informe previo, dentro del plazo de 5 días.

En cuanto a la caducidad de las medidas solicitadas antes de la demanda, ésta se producirá de

pleno derecho en los siguientes supuestos:

 Si consiste en una pretensión de anulación de un acto, y estando agotada la vía administrativa,

el peticionante no interpone la demanda correspondiente dentro de los 30 días siguientes al
de notificación de la medida cautelar, o al del acto que agota la vía administrativa (si cuando
solicitó la medida todavía no se encontraba agotada)

 En los demás supuestos, de acuerdo a lo previsto en el Código Procesal de Nación (10 días)

Es importante tener en cuenta que el art. 25 inciso 2 del Código Contencioso Administrativo regula
el pedido de suspensión de la ejecución de un acto administrativo, estableciendo que (a diferencia
de lo que ocurre en Nación) no exige la solicitud previa en sede administrativa.

UNIDAD 11: PROCESO DE AMPARO

ORIGEN Y EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL

53
Es común indicar que el amparo tuvo su origen en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación, más precisamente en 2 fallos de ese tribunal de los años 1957 y 1958, los casos “Siri”
y “Kot”, respectivamente.

La importancia de los fallos de la Corte no radica en el mero interés de atribuirles la aparición del
amparo, sino principalmente en la validez actual de sus argumentos para sostener que cada vez
que un trámite procesal resulte inadecuado para la custodia de los derechos, los jueces deberán
superar los obstáculos rituales para asegurar su defensa plena.

LA LEY 16.986
Durante la dictadura, en el año 1966 fue creada la ley 16.986 para reglamentar la acción de
amparo. La ley definió al amparo como una acción, reconociendo que regulaba el amparo como
procedimiento para la impugnación de actos u omisiones emanados exclusivamente de autoridad
pública que, en forma actual o inminente, lesionaran, restringieran, alteraran o amenazaran, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente
reconocidos por la Constitución Nacional, con excepción de la libertad individual.

Se denota que sólo era admisible para actos u omisiones de autoridades públicas, puesto que no
sólo nada se hablaba sobre los particulares, sino que todo el procedimiento estuvo organizado a
partir de ese presupuesto esencial. A renglón seguido, el art. 2 de la ley estableció los casos en que
la acción no sería admisible, entre los que incluyó:

 Cuando existieren recursos o remedios judiciales o administrativos idóneos para la

protección

El hecho de que incluya la palabra “administrativos” supone entender que como primer
requisito debe agotarse la vía administrativa previa, aunque esto fue algo muy discutido.

 Cuando el acto emanara del Poder Judicial

Fue muy curiosa la exclusión del ámbito del amparo de los actos emanados de los órganos del
Poder Judicial. No obstante, en su momento se sostuvo la impertinencia de tal limitación
cuando se tratara de la impugnación de actos administrativos de dicho poder, mientras que
otros autores postulaban que debía comprenderse dentro del amparo incluso algunos
pronunciamientos estrictamente jurisdiccionales.

 Cuando la intervención comprometiera la regular prestación de un servicio público o el

desenvolvimiento de actividades esenciales del Estado

 Cuando se requiera una amplitud de debate y prueba incompatible con el conocimiento

sumario del amparo o se intentara la declaración de inconstitucionalidad de normas

En cuanto a la exclusión de la declaración de inconstitucionalidad de normas en el proceso de

amparo, el recaudo fue rápidamente dejado de lado por la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia, con un criterio que concluyó en el fallo “Peralta” en 1990.

En aquel fallo se sostuvo que no cabía interpretar las disposiciones de la ley 16.986 como
impedimento de que los jueces pudieran ejercer el control de constitucionalidad propio de su
función jurisdiccional en el marco de la Constitución Nacional, cuando ello era exigido para
determinar la ilegitimidad o arbitrariedad de la agresión a los derechos invocados.

54
 Cuando la demanda no hubiera sido presentada dentro de los 15 días hábiles a partir de la
fecha en que el acto lesivo fue ejecutado o debió producirse

RÉGIMEN VIGENTE: EL ART. 43 DE LA CONSTITUCIÓN

La reforma introducida a la Constitución Nacional en 1994 consagró con jerarquía constitucional a
la acción de amparo en su art. 43, tal como ya se ha explicado con anterioridad en la unidad 4
cuando nos referíamos a las legitimaciones especiales contempladas en la CN (por lo que allí remito).
Pero esta reforma también implicó un potente avance sobre las limitaciones regulatorias que se
habían impuesto al amparo con la anterior ley.

Sin embargo, la reforma constitucional no significó la derogación orgánica de la totalidad de la ley

16.986, sino únicamente de aquellos preceptos que resultan incompatibles con las disposiciones
constitucionales. Las modificaciones más importantes son:

 Amplió el universo de derechos protegidos, incorporando aquellos que derivan de los

tratados y de las leyes, lo cual no se contemplaba anteriormente, pues se sólo contemplaba los
derechos consagrados en la Constitución Nacional.

 El amparo procede tanto contra actos u omisiones de autoridades públicas, como de

particulares

 Como ya se dijo, la ley 16.986 establecía que era improcedente la acción si existía un remedio
judicial o administrativo más idóneo. Con la reforma, se elimina el término “administrativo”
con lo que a partir de ello queda claro que no es necesario agotar la vía administrativa para
iniciar un amparo, que antes era discutido.

Se discutió mucho acerca de si el “medio judicial más idóneo” lo es por la eficacia y rapidez del
medio o por la amplitud de conocimiento que ese medio permite al magistrado. Se sostiene
mayoritariamente que el medio judicial es más idóneo cuando permite una mayor amplitud de
debate y prueba sobre el objeto litigioso.

 Otra modificación que introduce el art. 43 es la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad

de una norma en el proceso de amparo.

 Como ya se ha visto, introdujo la protección de los derechos de incidencia colectiva y modificó

la legitimación para accionar, la cual dependerá del tipo de derecho a reclamar en la acción. El
amparo individual sólo puede iniciarlo el particular que ha sufrido la lesión de un derecho,
pero en el amparo colectivo se amplía la legitimación, ya que además del afectado también
podrán iniciar la acción el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines.

En cuanto al plazo de caducidad, éste se ha mantenido operativo, y no puede ser objeto de

dispensa, de modo que corresponde la declaración aun de oficio de la inadmisibilidad del amparo
por parte del juez si la acción ha caducado. El tema del plazo da origen a diversas cuestiones de
interpretación, entre las que cabe apuntar el comienzo del plazo.

En tal sentido, la ley 16.986 dispuso que el plazo empezaría a correr desde que el acto fue
ejecutado o debió producirse (en cuanto a sus efectos), criterio que ha sido interpretado por la
jurisprudencia en relación con la publicidad del acto, o su conocimiento por el interesado.

Pero también se ha decidido que cuando se trata de un amparo contra un acto administrativo de
alcance general que requiere para su efectivización concreta de un acto de aplicación particular, el

55
plazo de impugnación comienza a correr desde el momento en que se concreta el acto de
aplicación, y no desde que la norma se publica.

RECAUDOS DE ADMISIBILIDAD
En la actualidad, la acción de amparo resulta inadmisible en los siguientes supuestos:

1. Cuando sea necesario mayor debate y prueba

2. Cuando la acción se interponga contra actos del Poder Judicial

3. Cuando no se interponga dentro del plazo de caducidad mencionado. En Provincia de

Buenos Aires el plazo se extiende a 30 días hábiles

4. Cuando afecta la regularidad, continuidad y eficacia en la prestación de un servicio público

o una actividad de interés general

Pero si la acción fuese manifiestamente inadmisible, el juez la rechazará in límine, es decir, sin
sustanciación, ordenando el archivo de las actuaciones, sin más trámite.

TRÁMITE Y RECURSOS
La demanda debe cumplir con los requisitos formales del art. 330 del Código Procesal y con ella se
debe adjuntar toda la documentación y ofrecer la prueba, admitiéndose todo tipo de prueba,
excepto la prueba confesional. Una vez iniciada la acción, y siendo esta admisible, el juez
requerirá de la autoridad que corresponda un informe circunstanciado acerca de los antecedentes
y fundamento de la medida impugnada. De omitir este pedido, será causal de nulidad del proceso.

En cuanto a los testigos, la cantidad está limitada a 5 y la comparecencia y notificación es a cargo

de quien los propone. La prueba debe producirse en un plazo de 48 horas hábiles, y en otro plazo
igual el juez debe dictar sentencia. Pueden solicitarse medidas cautelares, siempre que sean
compatibles con la naturaleza del proceso.

Es competente el juez del lugar donde se exteriorice el acto o donde éste tuviere o pudiere tener
efecto. Si el acto afectara a varias personas, es competente el juez que hubiera prevenido en autos,
enviando la atracción (acumulación) de todos los expedientes a su juzgado, y sólo el juez mismo
puede declararse incompetente, de oficio. En ese sentido, es improcedente la recusación sin causa
y no pueden interponerse cuestiones de competencia, excepciones previas ni incidentes.

Sólo serán procedentes los recursos de apelación para:

o Las sentencias definitivas

o Las resoluciones que rechacen in limine el amparo
o Resoluciones que conceden o deniegan medidas cautelares de no innovar o la suspensión
de los efectos del acto impugnado

El recurso de apelación debe interponerse dentro de las 48 horas de notificada la resolución que se
pretende impugnar presentándolo junto a la expresión de agravios, debiendo ser denegado o
concedido por el juez dentro de las 48 horas siguientes. Si fuere concedido, el juez debe elevar el
expediente al respectivo Tribunal de Alzada dentro de las 24 horas de concedido para que dicte
sentencia dentro de los 3 días hábiles siguientes.

Mill de Pereyra y otro/s c/ Provincia de Corrientes

56
 Todos los actores eran jueces de la provincia de Corrientes, quienes demandaban a la provincia de
Corrientes a los fines de que se actualicen las remuneraciones, ya que las que estaban gozando eran
insuficientes por causas del tiempo y la inflación, invocando la intangibilidad con sostén en normas
constitucionales.

Invocan a tales fines la ley 23.928 y la inconstitucionalidad de algunos artículos (7, 10 y 13), es decir que se
contempla un control de oficio sobre la inconstitucionalidad de la ley. Al llegar a la Corte, existen votos a
favor y otros en contra, que alegan que no se puede controlar de oficio la constitucionalidad de una ley,
invocando la jurisprudencia que se venía advirtiendo a la fecha del fallo “Ganadería Los Lagos”, que estipula
que para que los jueces ejerzan el control de oficio, se deben cumplir las siguientes reglas:

 Que la declaración de inconstitucionalidad se ejerza en el caso concreto

 Que sólo se puede requerir la declaración cuando los casos de urgencia y extrema gravedad del imperio
de la ley así lo disponga

 Y que la declaración de inconstitucionalidad sólo tiene efectos inter-partes y no erga omnes, y no se

puede derogar un acto atacado de esta forma, sino que debe limitarse a la invalidez del mismo

UNIDAD 12: AMPARO POR MORA

RÉGIMEN NACIONAL Y DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
El deber de la Administración de pronunciarse en cada caso concreto proviene de un principio que
trasciende el marco del derecho público, por lo tanto, el no pronunciarse o hacerlo fuera de plazo
constituye conductas irregulares de la Administración que perjudican al particular y atentan contra
el accionar eficaz de aquella. Dado que éste instituto en la provincia de Buenos Aires es muy
parecido al del régimen nacional, sólo señalare las pequeñas diferencias entre ambos.

En el régimen nacional, cuando la Administración no resuelve, vimos que la ley 19.549 contempla
diversas alternativas de índole administrativa para solucionarlo (pronto despacho, configuración del
silencio administrativo y hasta la queja), pero el art. 28 consagra otra alternativa, que es la del amparo
por mora, que viene a ser una orden judicial de “pronto despacho” de las actuaciones
administrativas.

Esto es así porque no siempre le conviene al particular aplicar la solución del “silencio
administrativo” previsto en el art. 10, y por ello la norma ha contemplado esta forma de obligar a
la Administración a resolver dentro del plazo que a ese efecto fije el juez.

CONDICIONES DE ADMISIBILIDAD
El principio general es que el amparo por mora procede contra cualquier petición formulada en
sede administrativa cuya resolución sufra atraso excesivo. La ley especifica que es viable contra la
mora en la emisión de actos administrativos, dictámenes, resoluciones de mero trámite o de
fondo, pero esta mención es simplemente enunciativa, ya que deben incluirse los informes y
cualquier otra medida preparatoria, por ejemplo.

57
A su vez, el presente instituto reconoce 2 recaudos para su admisibilidad, y un recaudo para su
fundabilidad. Por un lado se exige la legitimación del actor y la situación objetiva de mora
administrativa, mientras que la fundabilidad reclama la ilegalidad o arbitrariedad de la demora.
Analizaremos separadamente cada uno de estos recaudos en los apartados siguientes.

1) LEGITIMACIÓN
El primero de los requisitos exige que el actor acredite su condición de parte en el expediente
administrativo, en tanto establece expresamente su art. 28 que puede concurrir ante la justicia por
amparo por mora aquel que fuere parte en un expediente administrativo.

Sin embargo, si la morosidad administrativa ocurre ante el pedido del administrado para ser parte
en el expediente, deberá admitirse el amparo aunque el actor no pudiera invocar su condición de
parte, pues de otro modo el derecho al debido proceso que se pretende asegurar con el instituto
se volvería ilusorio.

Por otro lado, es necesario destacar que no todas las partes de un expediente administrativo están
legitimadas para plantear un amparo por mora ante los estrados judiciales, pues el art. 3 del
decreto reglamentario autoriza a las personas jurídicas públicas (sin distinción y, por ende, también a
las estatales) a ser parte de los expedientes administrativos y, García Pullés entiende que las
personas estatales no pueden plantear un amparo por mora contra la Administración (pues gran
parte de la doctrina sostiene que no es concebible un proceso judicial contencioso con una sola parte)

2) SITUACIÓN OBJETIVA DE MORA ADMINISTRATIVA

El peticionante debe acreditar la mera situación objetiva de la mora administrativa, es decir, que
la Administración ha dejado vencer los plazos fijados (y en caso de no existir éstos, que ha transcurrido
un plazo que excede de lo razonable) sin emitir dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo
que requiere el interesado. Hutchinson entiende que el juez no debe ser demasiado estricto con la
prueba, sino que alcanza con que se acredite prima facie la existencia de la mora administrativa.

Para configurarse esta situación objetiva de mora, no es necesaria la presentación de un pedido de

pronto despacho y el transcurso del plazo de 30 días al que alude el art. 10 de la ley 19.549, y
tampoco la presentación de un pronto despacho en sede administrativa implica cerrar la opción
del amparo por mora en sede judicial, luego de pasados los 30 días de aquella petición intimatoria.

3) ARBITRARIEDAD O ILEGALIDAD DE LA MORA

Suele señalarse que el amparo por mora sólo exige la circunstancia objetiva de la morosidad
administrativa, sin embargo, parece claro que la Administración podría oponer a ello el
acaecimiento de circunstancias que tornan justificada la demora, al punto de hacer razonable y
legítimo el proceder o, mejor dicho, la omisión.

Es por ello que el recaudo de la ilegitimidad o arbitrariedad de la demora integra la cuestión a

decidir, aunque no es una materia que pueda resolverse al tiempo del examen sobre la
admisibilidad formal del remedio, sino sólo al momento de decidir sobre la fundabilidad de la
pretensión, al tiempo de dictar sentencia.

TRÁMITE
El trámite es sumamente simple. Ante la presentación del particular, el magistrado debe analizar la
procedencia formal de la petición de amparo por mora hecha por el particular, y una vez admitida
ésta, debe requerir a la autoridad administrativa interviniente que informe, dentro del plazo que
58
fije el juez, las causales de la demora. El pedido de informe es un requisito obligatorio para ambos
regímenes pero, respecto al plazo que fija el juez, en provincia de Buenos Aires su Código
Contencioso Administrativo establece expresamente que no debe superar los 5 días.

CONTENIDO DE LA SENTENCIA
Contestado el pedido de informes o vencido el plazo para presentarlo, procede dictar sentencia
expidiéndose el juez exclusivamente sobre la mora, por lo tanto, nunca sobre la cuestión de
fondo. Es decir que el juez, luego de estudiar la situación y pedirle informes al sujeto pasivo para
que fundamente su silencio, recién allí va a decidir otorgar el amparo por mora o no.

En consecuencia, el juez podrá rechazar el pedido o hacer lugar a la acción de amparo, y por ende
dictar una verdadera sentencia de condena, librando la orden correspondiente para que la
administración se expida en el plazo que el juez establezca.

Puede ocurrir que la administración no se expida en el plazo fijado por la sentencia. En tal caso, si
la sentencia no fija una multa por cada día de retraso, el particular deberá denunciar el
incumplimiento y el juez fijar astreintes por cada día de demora y también deberá remitir las
actuaciones a la justicia penal, por haberse configurado el delito de incumplimiento de los deberes
de funcionario público.

RECURSOS
Si bien el art. 28 de la LNPA señala que la decisión del juez es irrecurrible, la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal dictó un plenario en la causa
“Transportadora de Caudales Zubdesa SA” (1985) estableciendo que las sentencias en primera
instancia que resuelven el amparo por mora son recurribles (no sucede lo mismo con aquella
decisión inicial del juez que declara formalmente improcedente el amparo por mora)

No obstante, existen controversias respecto al plazo para hacerlo, pues mientras una parte de la
doctrina sostiene que es aplicable el de la ley 16.986 (48 horas), otros manifiestan que se aplica el
plazo del Código Procesal de la Nación.

Por su parte, el Código Contencioso Administrativo de Buenos Aires establece que las resoluciones
que adopte el juez en el trámite del amparo por mora son irrecurribles, pero la sentencia es
susceptible de reposición, dentro de los 3 días de notificada, mediante escrito fundado.

UNIDAD 13: RECURSOS JUDICIALES DIRECTOS

NATURALEZA

Los recursos directos son acciones judiciales especiales previstas en diversas normas que son
resueltas, por lo general, directamente por ante segunda instancia (Cámara de Apelaciones)
cuando el procedimiento especial contemplado en la ley en cuestión así lo permite, pero
también pueden llegar a ser resueltas en la primera (si así se dispuso), como instancia única.

Ello permite destacar la diferencia existente entre la acción contencioso administrativa ya vista
antes, y el recurso directo previsto en las distintas leyes que los contemplan, ambos de carácter
optativos para el particular, pero excluyentes una vez efectuada la opción. Por todo ello, la
doctrina ha manifestado que no corresponde atribuirles el concepto de recurso, sino que su
naturaleza es la de una verdadera acción judicial de instancia única.

59
Sin embargo, la elección de uno u otro camino procesal no dispensa del cumplimiento de las
condiciones de admisibilidad inherentes a todo tipo de demanda en esta materia. Debe cumplirse
así con el agotamiento de la vía administrativa y su interposición dentro del plazo que establece
la ley que admite el procedimiento especial (o dentro de los 30 días siguientes contados desde el acto
que agotó la vía administrativa, si no hubiera un plazo especial, según se vio en el art. 25 de la LNPA)

TRÁMITE
El recurso directo se interpone en la mesa de receptoría, y será sorteada una Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, cuando un procedimiento especial contemplado en
una ley así lo permita. En el caso de no cumplimentar los requisitos anteriormente expuestos, el
juez podrá rechazar in limine la interposición de la demanda.

Una vez sorteada la Cámara de Apelaciones, peticionará la remisión de expediente y, como se verá,
no existe producción de pruebas, sino que se dictarán medidas de mejor proveer.

EFECTOS RESPECTO DE LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO IMPUGNADO

Las presentes acciones de instancia única carecen de efecto suspensivo respecto del acto
administrativo que se impugna a través de ellas, por lo tanto, la fuerza de ejecutoriedad de tales
actos sigue su camino, salvo que se hubiese requerido simultáneamente a través de dicho recurso
directo el dictado de una medida cautelar de suspensión de la ejecutoriedad del acto
administrativo o el dictado de una medida de no innovar.

LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA PRUEBA

A los fines de garantizar un control judicial suficiente mediante los denominados recursos directos,
las partes involucradas en la controversia tienen el derecho de ofrecer y producir la prueba que
consideren convenientes para el esclarecimiento de la cuestión suscitada. Pero en tales casos la
apertura a prueba tiene un carácter excepcional, limitación que tiende a evitar la ordinarización
del proceso de manera que la Cámara no se convierta en una primera instancia.

La limitación de la apertura a prueba y la restricción en su producción en segunda instancia puede

llegar a conspirar con el arribo a una solución justa, aunque la jurisprudencia del fuero es unánime
acerca de que, en los recursos directos, la apertura a prueba en la alzada es excepcional. En tal
sentido, se ha sostenido que no es aplicable la fijación de la audiencia preliminar prevista en el art.
360 del Código Procesal de Nación.

SUPUESTOS ESPECIALES EN EL RÉGIMEN NACIONAL Y PROVINCIAL

En este orden de ideas, se ha dicho que el administrado, de acuerdo al caso concreto que se
presente, dentro del régimen nacional cuenta con diversos mecanismos tendientes a obtener la
revisión judicial de las decisiones emanadas de la Administración Pública que lesionen sus
derechos:

 La impugnación judicial de actos administrativos de alcance individual y general (según lo ya

visto en los arts. 23 y 24 de la LNPA)

 Y los recursos judiciales directos contra las decisiones de los órganos administrativos sobre
diversas materias a los que en doctrina suele llamárselos excepcionales como, por ejemplo, los
previstos en el art. 40 de la ley 25.164 (Régimen del Empleo Público Nacional) ; art. 81 de la ley
60
 22.285 (Ley Nacional de Radiodifusión); las leyes 24.065 (Régimen legal de Energía Eléctrica) y
24.076 (Régimen legal del Gas Natural), entre muchas otras leyes.

Para un mayor entendimiento, a continuación voy a transcribir, en su parte pertinente, los artículos
correspondientes que prevén estos recursos directos en las presentes leyes tomadas como
ejemplo:

LEY 24.076 SOBRE GAS NATURAL: Su artículo 66 dispone: “…Las decisiones de naturaleza jurisdiccional
del ente (ENARGAS) serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal de la Capital Federal.

El recurso deberá interponerse fundado ante el mismo ente dentro de los 15 días de notificada la
resolución. Las actuaciones se elevarán a la cámara dentro de los 5 días contados desde la interposición del
recurso y ésta dará traslado por 15 días a la otra parte”

LEY 24.065 SOBRE ELECTRICIDAD: Su artículo 76 dispone: “Las Resoluciones del ente (ENRE) podrán
recurrirse por vía de alzada, en los términos de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y sus
disposiciones reglamentarias. Agotada la vía administrativa procederá el recurso en sede judicial
directamente ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal”

LEY 25.164 SOBRE EMPLEO PÚBLICO: Su artículo 39 dispone: “Contra los actos administrativos que
dispongan la aplicación de sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este régimen, el
agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía administrativa común, y una vez agotada ésta acudir
a sede judicial, o recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal o por ante las cámaras federales con asiento en las provincias, según corresponda
conforme al lugar de prestación de servicios del agente. La opción formulada es excluyente e inhibe la
utilización de cualquier otra vía o acción”

Luego, su artículo 40 establece que: “El recurso judicial directo deberá interponerse ante el Tribunal dentro
de los 90 días de notificada la sanción, debiendo la autoridad administrativa enviar al Tribunal el expediente
con el legajo personal del recurrente, dentro de los 10 días de requerido”

LEY 22.285 SOBRE RADIODIFUSIÓN: Luego de mencionar todas las sanciones contempladas en la
presente ley, el art. 81 establece: “Las sanciones aplicadas podrán ser recurridas judicialmente, dentro de los
15 días de notificadas por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso
Administrativo de la Capital Federal, con efecto devolutivo”

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Por otro lado, dentro del régimen de la provincia de Buenos Aires, su Código Procesal Contencioso
Administrativo establece en su art. 74 que, frente a resoluciones definitivas de los Colegios o
Consejos Profesionales y de la Caja de Previsión Social de los profesionales, el afectado deberá
interponer un recurso directo (con efectos suspensivos) fundado en el mismo acto, que será resuelto
por la Cámara Departamental de lo Contencioso Administrativo correspondiente según el lugar
donde se produjo el hecho que motivó el acto cuestionado.

Debe interponerse dentro del plazo de 15 días a partir de la última notificación de la resolución
administrativa que agota la vía, ante el Órgano Colegial que dictó el acto administrativo, para que
lo remita a la Cámara juntamente con las actuaciones administrativas, dentro de los 10 días hábiles
de receptado, bajo exclusiva responsabilidad de las autoridades de la institución, quienes son
pasibles de multas procesales en caso de incumplimiento.

Una vez recibido por la Cámara, deberá pronunciarse dentro del plazo de 60 días. En caso de que
el Órgano Colegial deniegue el recurso, el recurrente puede interponer recurso de queja ante la

61
Cámara competente dentro de los 5 días de notificada la denegatoria, acompañando copia de la
resolución recurrida que se lo negó y del recurso judicial directo.

UNIDAD 14: EL PROCESO EXPROPIATORIO

NOCIÓN DE EXPROPIACIÓN
El proceso expropiatorio se encuentra regulado por la LEY DE EXPROPIACIONES 21.499. La
expropiación es el instituto de Derecho Público mediante el cual el Estado, para el cumplimiento
de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo
un determinado procedimiento, previa calificación de dicha utilidad pública por ley dictada por el
Congreso, y pagando una indemnización previa en dinero, integralmente justa y única.

De esto surgen dos derechos: la transferencia del derecho de propiedad del expropiado al
expropiante para destinarlo a la satisfacción de utilidad pública, y el nacimiento del derecho a la
indemnización a favor del expropiado. Es una institución que se basa en el bien de la comunidad
por sobre el de un individuo.

FUNDAMENTOS DEL PODER DE EXPROPIACIÓN: CONCEPTO LEGAL DE UTILIDAD PÚBLICA

(elemento final de la expropiación)

La ley 21.499 desarrolla el concepto constitucional diciendo que la “La utilidad pública, que debe
servir de fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la
satisfacción del bien común, sea este de naturaleza material o espiritual” (art. 1)

Así, la utilidad pública está en la esencia de la expropiación, pues es su razón de ser y justificación.
Pero naturalmente, este concepto no es univoco y puede variar según circunstancias de espacio y
tiempo así como del ordenamiento jurídico que se tenga en consideración. El hecho de que lo
que se considera de utilidad pública en un lugar y momento determinado puede no serlo en otros,
hace que dicho concepto sea abstracto y circunstancial.

La ley 21.499 dota a la noción de utilidad pública no sólo de una calidad de fundamento legal para
la expropiación, sino de un enriquecido sentido, y de tal modo ésta comprende todo aquello que
tiende a la promoción integral de la persona humana y al efectivo goce de sus derechos
constitucionales, pero las condiciones de cada época las que determinan su concreto contenido.

Por otro lado, conforme dispone el art. 17 de nuestra Constitución Nacional, se requiere que el
órgano legislativo nacional o provincial realice la calificación legal de dicha utilidad pública,
justificándose a través de tal ley la necesidad de iniciar la expropiación. Esto constituye la garantía
legal de los administrados necesaria para resguardar la inviolabilidad de la propiedad privada, y
torna legítima la restricción de los derechos particulares, si así lo requiere el bienestar general.

En la actualidad argentina, la noción de utilidad pública ya no sólo se limita a que el Estado deba
construir una obra pública o prestar un servicio público, sino que también se comprenden las
necesidades económicas, sociales, sanitarias e inclusive estéticas, que pueden requerirse en
determinada población, tales como empresas para beneficio colectivo, hospitales, escuelas,
unidades habitacionales, parques, zonas ecológicas, entre otros.

Por último cabe destacar que la ley formal que califique la utilidad pública no es revisable
judicialmente, salvo excepcionalmente por notoria arbitrariedad (cuando, por ejemplo, se expropia

62
una casa para dársela a otro particular, sin beneficio para la sociedad) . En estos casos es impugnable
antes o durante la tramitación del juicio de expropiación.

SUJETO Y OBJETO EXPROPIABLE

(elemento objetivo y subjetivo de la expropiación)

BIENES EXPROPIABLES
En general se expropian inmuebles, pero pueden expropiarse cualquier clase de bienes
susceptibles de apreciación pecuniaria, necesarios para la satisfacción de la utilidad pública (un
invento, derechos intelectuales, una cura para el cáncer, etc.) , ya sean bienes del dominio público o
privado del Estado, sean cosas o no, sean bienes que estén en el comercio o no, etc. Entre los
casos especiales mencionamos los siguientes:

 Subsuelo: Además de estar contemplado en la ley de expropiaciones (art. 6), la Corte Suprema
admitió la expropiación del subsuelo en forma independiente de la propiedad del suelo.

 Bienes del dominio público de las provincias: Puede proceder la expropiación por parte de la
Nación, pero a la inversa esto sólo procede en forma excepcional.

 Inmuebles destinados al culto católico: Se requiere consentimiento de la autoridad eclesiástica

competente

 Expropiación parcial: Cuando el expropiado sólo sufre la pérdida de una parte de su bien,
genera para el propietario el derecho de requerir la expropiación total del inmueble cuando la
parte que quedase sin expropiar fuere inadecuada para un uso o explotación racional (art. 8)

Se encuentran excluidos de expropiación los derechos extrapatrimoniales innatos al ser humano,

los derechos de la personalidad, la libertad, honor, integridad física, etc.

Por su parte, el proyecto de expropiación podrá tener un criterio restringido, delimitando bien el
objeto a expropiar donde se individualiza específicamente los bienes determinados, o podrá tener
un criterio amplio, en caso de que se refiera a objetos genéricos.

SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN
Expropiado: Es aquel titular del bien objeto de la expropiación, a través de la cual sufrirá una
privación a su propiedad sobre el mismo. El locatario del expropiado también se ve afectado, ya
que debe desalojar el inmueble. Pueden ser sujetos pasivos expropiados las personas de existencia
visible y las personas jurídicas, tanto de carácter público como privado.

Expropiante: Es quien paga la indemnización e impulsa el trámite para cumplir con el despojo.
Generalmente el expropiante es el Estado Nacional o el Provincial, pero pueden delegar esta
función en las siguientes entidades, siempre y cando una ley los autorice:

- Ciudad Autónoma de Buenos Aires

- Entidades autárquicas nacionales
- Empresas del Estado Nacional

LA INDEMNIZACIÓN: SU EXTENSIÓN
(elemento material de la expropiación)

Para llevar a cabo una expropiación es necesario que el patrimonio del expropiado quede
indemne, es decir, sin daño. Esto se lleva a cabo a través de la necesidad de una previa
63
indemnización para el expropiado en virtud del sacrificio impuesto para satisfacer del interés
público (no es un precio, sino una reparación) . Como consecuencia, una expropiación sin previa
indemnización o con indemnización injusta carece de sustento jurídico.

La indemnización debe ser justa, previa, única y en dinero efectivo:

1) JUSTA: La indemnización debe ser integral, es decir, debe dejarse indemne al expropiado
dejándolo en igual situación económica. La indemnización comprende el valor objetivo del bien y
los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. Se integra también a
la indemnización el importe que corresponda por depreciación de la moneda y el de los
respectivos intereses (por lo tanto, la indemnización no puede estar sujeta a deducciones)

Por otro lado, no se toman en cuenta, a los fines de determinar la indemnización, las
circunstancias de carácter personal, valores afectivos que tenga para el dueño, ganancias
hipotéticas, las mejoras realizadas en el bien con posterioridad al acto que lo declaró afectado a
expropiación (salvo mejoras necesarias), ni el lucro cesante (explotación futura del bien)

2) PREVIA: Esto se encuentra garantizado por el art. 17 de la Constitución Nacional, el cual dispone
que la expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente
indemnizada. Sin embargo, en la práctica no siempre se cumple con este requisito porque
generalmente se expropia para hacer obras públicas urgentes y se deja el pago para más adelante.

3) ÚNICA: Lo que implica que el monto que tiene que abonar el expropiante es uno solo, siendo
beneficiario exclusivo el expropiado.

4) EN DINERO EFECTIVO: La indemnización se debe pagar en dinero efectivo, salvo conformidad

expresa del expropiado. No se puede pagar en otra especie de valor (como títulos públicos o bonos
del Estado)

CONCEPTO DE VALOR OBJETIVO

La ley 21.499, como ya se vio, habla de “valor objetivo” para la determinación del monto
indemnizatorio a los propietarios afectados por la expropiación, que es lo que el bien vale para la
generalidad del mercado para esa especie de bien, en el lugar del bien y al tiempo de la
desposesión.

La determinación de ese valor objetivo es el resultado de un análisis técnico que implica la

evaluación de distintos aspectos: 1) productivos; 2) patrimoniales; 3) económicos; 4) legales, etc.
Además, dicha determinación resulta también del estudio puntual de cada caso en particular, ya
que cada inmueble expropiado presenta condiciones y afectaciones propias, únicas e irrepetibles.

Se puede ver claramente en los supuestos de expropiaciones parciales, en donde le queda al propietario una
superficie remanente pero distinta en sus condiciones productivas, al bien original. En estos casos, ese valor
objetivo del monto indemnizatorio debe contemplar no sólo lo específicamente expropiado, sino también
los perjuicios económicos que sufre el resto de la propiedad por el hecho de quitársele una porción de ella.

Por último, hay que dejar en claro si el monto de la indemnización se fija según los valores a la
fecha de la desposesión del bien o a la fecha de dictar sentencia. En tal sentido, antes se fijaba al
momento de la desposesión, pero como suelen pasar varios años entre la desposesión y la
reparación efectiva al expropiado, lo que recibía ya no le resarcía el daño causado por la
expropiación, generalmente a causa de la inflación.

64
Por eso, la Corte (en el fallo “Provincia de Santa Fe c/ Nicchi” de 1967) se inclinó por fijar la
indemnización a la fecha de dictar sentencia. De todas formas, el art. 20 de la ley 21.499 dice que
la indemnización se fija en la sentencia teniendo en cuenta el valor al tiempo de la desposesión y
actualizándose la suma al momento del pago efectivo.

PROCEDIMIENTO EXTRAJUDICIAL Y JUDICIAL DE EXPROPIACIÓN

(elemento formal de la expropiación)

La legislación prevé dos procedimientos expropiatorios, el extrajudicial y el judicial…

1) PROCEDIMIENTO EXTRAJUDICIAL
También es llamado expropiación por avenimiento. Según el art. 13 de la ley 21.499, se da cuando
el expropiado está de acuerdo con que le expropien su bien a cambio de la cantidad de dinero
ofrecida por el expropiante, en función del valor de tasación fijado.

En este contexto, la tasación de bienes inmuebles la realiza el Tribunal de Tasaciones de la Nación,

mientras que la de bienes muebles es efectuada por las oficinas técnicas competentes que en
cada caso se designarán. Cabe destacar que en el caso de inmuebles, al valor máximo estimado se
le debe sumar automáticamente el 10%.

Una vez aceptado el valor, no hay necesidad de recurrir a la instancia judicial. Se realiza entonces el
avenimiento, que se perfecciona al hacerse la transferencia de dominio al expropiante a través de
un decreto que aprueba la cesión amistosa, la toma de posesión y el pago de la indemnización.

2) PROCEDIMIENTO JUDICIAL
También llamado contencioso o expropiatorio. Se da cuando no se logra el acuerdo entre las
partes (avenimiento), y lo inicia el expropiante contra el propietario que rechazó el arreglo. En este
juicio sólo se puede discutir el monto de la indemnización y, por excepción, la causa de utilidad
pública cuando la misma sea arbitraria.

El procedimiento es ordinario (no estando sujeto a fuero de atracción de los juicios universales) , y en
cuanto al juez competente, en el caso de los inmuebles será el juez federal en lo contencioso
administrativo del lugar en que se encuentra el bien, mientras que para los bienes muebles, será el
juez del domicilio del demandado o del lugar donde se encuentran los bienes, a elección del actor.

ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO JUDICIAL

1) Traslado y contestación de la demanda: Promovida la demanda por el expropiante, el traslado
será por 15 días, y si se ignorase el domicilio del demandado, se debe publicar en edictos por el
plazo de 5 días en el diario de publicaciones legales de la Nación y de la provincia correspondiente.
En lo relativo a la contestación y reconvención se aplica lo dispuesto por el CPCyCN.

Posesión de los bienes: En el caso de inmuebles, una vez que el expropiante consigna
judicialmente el importe ofrecido, en función de la tasación efectuada por el Tribunal de Tasación
de la Nación, se ordena la posesión del inmueble a su favor.

En caso de existir hechos controvertidos, el juez abrirá la causa a prueba por el plazo que el juez
estime prudencial. Si existieren controversias por el valor de la propiedad, se aceptarán además
del Tribunal de Tasación, pruebas periciales, tasaciones ofrecidas por el expropiado, etc. Por otro
lado, si las controversias fueran por los daños y perjuicios, se admitirá toda clase de pruebas.

65
Alegatos y sentencia: Una vez finalizada la etapa probatoria, las partes tienen 10 días para
presentar por escrito sus alegatos sobre la prueba producida. Presentados estos o vencido el plazo
para hacerlo, el juez llamará a autos para sentencia, y deberá pronunciarse dentro de los 30 días
de quedar firme aquella providencia.

Si lo impugnado hubiera sido la constitucionalidad de la ley que califica la utilidad pública por ser
arbitraria, la expropiación deja de tener sustento normativo y quedará sin efecto. Pero si lo
cuestionado es el monto indemnizatorio consignado por el expropiante, la sentencia fijará la suma
que corresponda y el expropiante tendrá un plazo de 30 días para hacer el pago de la misma.

Perfeccionamiento de la expropiación: Se da cuando se ha operado la transferencia del dominio al

expropiante mediante sentencia firme, se ha tomado posesión del bien y además se ha pagado la
indemnización correspondiente. Antes de su perfeccionamiento, el expropiante puede desistir del
proceso.

DESISTIMIENTO
Puede hacerse siempre que la expropiación no haya quedado perfeccionada (se considera
perfeccionada cuando el expropiante pagó la indemnización y tomó posesión operando así la transferencia
de dominio por sentencia firme)

PLAZOS DE EXPROPIACIÓN
Cuando la ley del Congreso que autoriza el proceso de expropiación entra en vigencia, el
expropiante tiene un plazo para promover el juicio de:

o 2 años, tratándose de bienes individualmente determinados

o 5 años, tratándose de bienes comprendidos dentro de una zona determinada
o 10 años, tratándose de bienes comprendidos en un objeto genérico

EXPROPIACIÓN INDIRECTA O IRREGULAR INVERSA

Se llama así cuando el dueño del inmueble afectado le exige al Estado que le expropie el bien, ya
que éste declaró de utilidad pública dicha expropiación pero no inició el juicio para efectivizarla e
indemnizarlo. Procede la acción de expropiación irregular en los siguientes casos:

 Cuando existe ley que declare la utilidad pública y el Estado toma posesión sin el pago de la
indemnización previa, por su inacción en cuanto al proceso de expropiación.

 Cuando, con motivo de la ley de declaración de utilidad pública, el afectado no pueda disponer
del bien en condiciones normales y habituales, por la existencia de actos que turben la
posesión del bien por parte del expropiante (actos de desposesión, ocupación o restricción de sus
derechos)

 Cuando el Estado impone restricciones o limitaciones indebidas a los derechos del titular del
bien, las cuales importen una lesión a su derecho de propiedad

 Una vez vencido el plazo máximo de 2 años que puede tener una ocupación temporánea, y
transcurridos 30 días desde que el propietario intimó fehacientemente la devolución de la
propiedad, sin que el bien le sea devuelto, podrá éste exigir la expropiación irregular.

La expropiación irregular no procede cuando el Estado paraliza procedimientos después de haber

obtenido la posesión judicial del bien. Por su parte, quien promueve esta acción se encuentra

66
exento de la reclamación administrativa previa. En cuanto a la prescripción de la acción, esta es de
5 años a partir de los actos o comportamientos del Estado que la tornen viable.

ACCIÓN DE RETROCESIÓN
Es el medio jurídico procesal por el que quien era propietario de un bien expropiado pretende su
recuperación por tener un destino distinto al previsto en la ley expropiatoria, o cuando no le
diere destino alguno luego de 2 años. Obviamente, para su procedencia se requiere, aparte de la
configuración de alguno de esos dos supuestos, que la expropiación haya sido perfeccionada.

 Si al bien no se le ha dado destino alguno dentro de dicho plazo legal, el expropiado debe
intimar fehacientemente al expropiante para que asigne al bien el destino para el que fue
expropiado. Denegada la petición o transcurridos 6 meses sin que se le asigne dicho destino, la
acción de retrocesión podrá iniciarse judicialmente sin necesidad de reclamo administrativo
previo.

 Por otro lado si al bien se le hubiere dado un destino distinto al previsto en la ley
expropiatoria, deberá formularse el reclamo administrativo previo.

Si en la sentencia se hiciere lugar a la acción, ésta debe establecer la suma que debe reintegrar el
accionante mediante depósito judicial al expropiante (debe devolver la indemnización que ha
percibido por la expropiación) y el plazo en que debe hacerlo. Asimismo, debe establecer el plazo en
que el expropiante tiene que devolver el bien expropiado.

Si el valor del bien hubiera bajado de valor, en la sentencia se descontará del total de la
indemnización que debe reintegrar el accionante, pero si hubiera aumentado el accionante deberá
reintegrar ese aumento también, salvo que haya sido por causas exclusivas naturales.

En cuanto a la legitimación, también los herederos del expropiado tienen legitimación para
interponer la acción de retrocesión, y podrá ser interpuesta contra el expropiante, o
conjuntamente con los terceros que adquirieron el bien con posterioridad.

PRESCRIPCIÓN
- Si al bien se le dio un destino ajeno al que la determinó, la acción de retrocesión prescribe a
los 3 años, contados desde que (habiendo quedado perfeccionada la expropiación ) se le dio dicho
destino.

- Si al bien no se le dio destino alguno, la acción prescribe al transcurrir 2 años desde que la
expropiación quedó perfeccionada, o 6 meses desde la intimación para que se le dé al bien el
destino debido sin que el expropiante se lo asigne efectivamente.

COMPETENCIA
Cuando la expropiación se hubiese hecho mediante avenimiento, la acción de retrocesión debe
promoverse ante el juez que debería haber entendido en el caso de que hubiere existido un juicio
de expropiación. Y si se hubiera efectuado mediante juicio, la demanda de retrocesión debe
radicarse ante el mismo juzgado que intervino en el juicio de expropiación.

UNIDAD 15: EJECUCIÓN DE SENTENCIAS EN EL

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
67
 EFECTOS DE LAS SENTENCIAS
Podemos clasificar a las sentencias en: a) Las declarativas, que son aquellas que por su efecto no
pretenden crear, modificar o extinguir una situación jurídica regulada por el derecho de fondo,
sino que es una simple declaración de existencia o inexistencia de un derecho; b) las constitutivas,
que son aquellas por las cuales el juez, a través de su pronunciamiento, crea una nueva situación
jurídica para las partes; c) las condenatorias, por las cuales el juez transmite un mandato a cumplir
y éste puede consistir en un dar, hacer o no hacer una determinada prestación

La sentencia de condena origina un título ejecutivo en favor del vencedor, amparado por la firmeza
de la decisión del juez. En caso de que el condenado no cumpla su sentencia, éste título faculta al
actor a iniciar la ejecución de sentencia, el que tratándose de un particular implica la aprobación
de la liquidación, la citación para poner excepciones y, en su caso, la ejecutoriedad de la sentencia
(embargados los bienes del deudor procederá su remate judicial y el cobro por vía forzosa)

Por su parte, si la condena se tratase de un hacer o de un no hacer (desalojo o abstención de

determinada conducta) podrá el juez mediante la correspondiente intervención del oficial de justicia
y, en su caso, el uso de la fuerza pública, hacer cumplir lo dispuesto en su sentencia.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y LA INCIDENCIA DE LA EMERGENCIA

Lo explicado hasta aquí resulta claro cuando la sentencia que debe ejecutarse lo es respecto de un
particular, pero no resulta simple cuando el condenado resulta ser el Estado, pues se hace uso del
viejo principio del régimen exorbitante de la Administración Pública y del principio según el cual
los intereses generales custodiados superan al interés individual de la sentencia respectiva.

Como ya hemos visto al analizar la evolución histórica del contencioso administrativo (por lo que
remito a la unidad 2 para profundizar y recordar) , el art. 7 de la ley 3.952 estableció puntualmente que
las sentencias de condena contra la Nación tenían carácter meramente declaratorio, limitándose
al simple reconocimiento del Derecho que se pretendía. Es decir que no tienen carácter ejecutorio
y no se podía obligar forzosamente en modo alguno al Estado a cumplirla.

Este carácter puramente declaratorio de las sentencias sobrevivió 40 años en todos los campos del
contencioso administrativo. Pero en 1940, vimos que a través del “fallo Bianchi” (releer) la Corte
Suprema de Justicia de la Nación abrió el camino para adelantar un trecho en la evolución del
perfeccionamiento de la efectividad de la tutela judicial, al reconocer que el art. 7 de la ley 3.952
no es aplicable en estos casos ya que no sería posible privar al dueño del medio de cobrar lo que
le corresponde, sin dar lugar a la nulidad de la desposesión por violación del art. 17 de la CN.

En consecuencia, el tribunal afirmó que la obligación del Estado de pagar la indemnización en

materia expropiatoria no podía ser una obligación inejecutable sujeta a su mero arbitrio en cuanto
a la época y forma de solventarla. Finalmente, el principio que sostuvo el mero efecto declarativo
de las sentencias tiene su quiebre definitivo en el fallo dictado por la Corte Suprema en 1966, en la
causa “Pietranera” (por lo que remito a su relectura)

De esta forma, la Corte sentó un precedente que fue utilizado por todos los tribunales inferiores,
suavizando el art. 7 de la ley 3.952. Es decir, sin apartarse absolutamente del principio
declaratorio de las sentencias de condena contra el Estado, se entendía que aquel, como garante
del orden jurídico, no puede incumplir las mandas judiciales quedando fuera del orden jurídico.

68
La Corte diseñó así un procedimiento pretoriano que, respetando el bien común que persigue el
Estado, los derechos de los particulares y el respeto que se le debe a toda orden judicial, previó
que frente a una sentencia firme contra el Estado, el juez debe requerir al representante estatal
para que indique el plazo razonable en que la haría efectiva, fijando un término para la
contestación de tal requerimiento.

Por consiguiente, ante la pretensión de un plazo irrazonable por parte del Estado o la falta de su
respuesta, el juez debe suplir la voluntad del Estado fijando el momento en que debía cumplirse la
obligación. Si el Estado contestaba dentro de qué plazo prudencial iba a cumplir, el juez se atenía a
los términos de su respuesta.

De esta manera, carácter declarativo de las sentencias de condena contra el Estado sólo puede
entenderse como una prerrogativa acordada a éste para demorar transitoriamente el
cumplimiento de la condena. Esa demora, que constituye un sacrificio del interés particular a favor
del interés público, debe ser temporaria y, por ende, razonable.

INCIDENCIA DE LA EMERGENCIA
Consecuencia de este cambio, empezaron literalmente a llover intimaciones de fijación de plazos
de cumplimiento, que debían cumplirse en términos muy cortos e incompatibles con el proceder
documentado del obrar de la Administración, transformándose un avance del derecho en una
verdadera confusión y problemática.

En materia de ejecución de sentencias, la irrupción de la emergencia argentina tuvo un momento

significativo, que fue el dictado del decreto de necesidad y urgencia 2196 del año 1986, que
dispuso la paralización de todos los juicios promovidos o que se iniciaren contra las cajas
nacionales de previsión por cobro de reajustes jubilatorios, así como las ejecuciones de
sentencias por tal concepto, todo ello hasta el 31 de diciembre de 1988.

A continuación, en marzo de 1988 se dictó el decreto 679/88, que dispuso un nuevo

procedimiento para la ejecución de sentencias, que pretendió conciliar la facultad judicial de
establecer el Derecho y ordenar el pago, con la competencia legislativa de fijar el momento en que
habría fondos para hacerlo efectivo. Sin embargo, fue muy criticado y tildado de inconstitucional.

LEY 23.696
El siguiente paso estuvo dado por la sanción de la ley de emergencia económica 23.696, la cual
dispuso una suspensión de la ejecución de todas las sentencias de dar sumas de dinero (incluidos
laudos arbitrales y actos que resolvieran recursos o reclamos que pudieran devenir en una obligación de
dicha especie) que hubieran condenado al Estado Nacional y los entes descentralizados
comprendidos en la omniabarcadora definición de su art. 1. Se exceptuaban de esta suspensión
sólo una serie de casos (según su art. 54)

En tal sentido, se estableció un nuevo plazo de 2 años de suspensión y se dispuso que durante
ese lapso las sentencias no podrían ser ejecutadas. Vencido ese plazo, el juez de la causa fijaría el
término de cumplimiento de la sentencia o laudo arbitral, previa vista al organismo demandado
para que indique el plazo de cumplimiento. Pero ese organismo, en ningún caso podía fijar un
plazo mayor al de 6 meses, y el juez podía alterarlo si lo consideraba irrazonable.

García Pullés entiende que a través de esta ley, cuando habla de que “en ese lapso de 2 años las
sentencias no podrán ser ejecutadas” se dejó completamente de lado el efecto declaratorio del
mencionado art. 7 de la ley 3.952, pues aunque tal ley no fue derogada, la sanción de la ley 23.696

69
importó el reconocimiento de la ejecutabilidad de las sentencias contra el Estado una vez
transcurrido dicho plazo legal de espera.

RÉGIMEN NACIONAL: NORMAS APLICABLES

La crisis económica de 1990 y la gran cantidad de deudas puso en evidencia la necesidad de
regularizar el pasivo del Estado, por lo que en 1991 entró en vigencia una nueva legislación de
emergencia con efectos mucho más severos que los conocidos hasta ese momento: la Ley de
Consolidación 23.982, la cual fijó el marco general para la determinación y atención del pasivo
consolidado del Estado Nacional.

LEY DE CONSOLIDACIÓN 23.982

Una vez cumplidos los 2 años de la suspensión de los juicios contra el Estado, la presente ley
consolidó el pasivo del Estado, por lo cual (según su art. 1) las obligaciones del Estado vencidas o de
causa o título anterior al 1 de abril de 1991, que consistieran en pagar sumas de dinero (o las que
se resolvieran en el pago de sumas de dinero) quedaron consolidadas, en los siguientes casos:

El Inc. a) “Cuando medie o haya mediado controversia reclamada judicial o administrativamente

conforme a leyes vigentes acerca de los hechos o el derecho aplicable”: García Pullés entiende
que cuando se refiere a las leyes vigentes, el legislador intento involucrar en el concepto a los
reclamos administrativos regidos por la ley 19.549 y otras leyes reguladores de reclamos
especiales en sede de la Administración central o descentralizada.

Inc. b) “Cuando el crédito o derecho reclamado judicial o administrativamente, o susceptible de

ser reclamado judicial o administrativamente, haya sido alcanzado por suspensiones dispuestas
por leyes o decretos dictados con fundamentos en los poderes de emergencia del Estado hasta el
1 de abril de 1991, y su atención no haya sido dispuesta o instrumentada por otros medios”:

La lógica del precepto obliga a concluir que por “susceptible de ser reclamado” debe entenderse a
aquel crédito que se hallaba en condiciones de ser reclamado judicial o administrativamente
durante la vigencia de las suspensiones dispuestas por leyes o decretos de emergencia, pero que
(sin embargo) no fue objeto de reclamación alguna en tal período, habiéndose pretendido más
tarde su pago.

Inc. c) “Cuando el crédito sea o haya sido reconocido por pronunciamiento judicial aunque no
hubiese existido controversia, o ésta cesare o hubiere cesado por un acto administrativo firme,
un laudo arbitral o una transacción”:

La interpretación literal del precepto prevé la consolidación de toda obligación que fuera
reconocida por sentencia judicial, laudo arbitral o acto administrativo dictado o a dictarse, haya o
no sido controvertida.

Inc. d) “Cuando se trate de obligaciones accesorias a una obligación consolidada”:

Como consecuencia, todo crédito por honorarios que derivara de un proceso judicial en el que se
reclamara el pago de una obligación consolidada, quedaba consolidado, mientras que, cuando era
accesorio de una obligación no consolidable o que había sido cancelada en efectivo por haber sido
pagada con anterioridad a la vigencia de la ley, debía también ser excluido de la consolidación.

70
En este sentido, el art. 1 contempla los 3 requisitos que un crédito contra el Estado sea
considerado como crédito consolidado. La falta de cualquiera de estas 3 condiciones implicaría la
automática exclusión del crédito de la consolidación instrumentada en la ley. Estos requisitos son:

 El título o causa de la obligación debe ser anterior al 1 de abril de 1991 (aunque su sentencia
sea posterior a tal fecha)

 El objeto de la obligación debe consistir en el pago de sumas de dinero o resolverse en el

pago de sumas de dinero

 Debe cumplirse alguna de las circunstancias de los incisos del art. 1

La ley 23.984 previó 2 formas de pago de la deuda consolidada:

1) En efectivo: En caso de que el acreedor optara por el pago en efectivo (sin bono), debía
presentar la liquidación judicial aprobada y firme de sus acreencias a fin de que las personas
jurídicas u organismos alcanzados por la consolidación (según el art. 2) procedieran a formular
los requerimientos de créditos presupuestarios al Ministerio de Economía.

Acto seguido, el Ministerio de Economía debía atender dichos créditos exclusivamente con los
recursos que a tales efectos dispusiera el Congreso de la Nación en la ley de presupuesto de
cada año (es decir que el crédito debía ser reconocido por el Congreso Nacional) , siguiendo el orden
cronológico de prelación, debiendo efectuarse la cancelación total de la deuda en un plazo
máximo de 16 años para las deudas generales y 10 para las previsionales.

2) Con bonos de consolidación: La otra alternativa que otorgó la ley es que los acreedores opten
por suscribir a la par por el importe total o parcial de su crédito, bonos de consolidación en
moneda nacional o en dólares estadounidenses a 16 años, con excepción de las deudas
previsionales, respecto de las cuales el bono a entregar debía emitirse a 10 años de plazo. A su
vez, éste bono llevaba un interés a medida que se iban cancelando las cuotas del mismo.

La ley 23.982 expresamente dispuso que la consolidación del pasivo público alcanzado por sus
disposiciones implicaba la novación de la obligación original y de cualquiera de sus accesorios, así
como la extinción de todos los efectos que provocaron o pudieran provocar la imposibilidad por
parte del Estado, y demás organismos alcanzados por la ley, de cumplir sus obligaciones.

En la práctica, la opción de cobrar en efectivo según tuviese fondos el Congreso de la Nación y reconociese
las deudas, no tuvo efecto práctico. Como consecuencia, esto llevó a que la mayoría de los acreedores
eligiesen los bonos, ya sea en dólares o en pesos, y que según el estado de necesidad que tuviesen, los
vendiesen al valor de mercado en el momento de la venta, el que obviamente fue muy bajo al principio del
libramiento de los bonos y luego fue subiendo con el paso del tiempo.

El art. 1 de la ley 23.982, a continuación excluyó de la consolidación a las obligaciones que

correspondan a deudas corrientes, aun cuando se encuentren en mora, excepto las
comprendidas en alguno de los incisos anteriores o cuando sean de naturaleza previsional.

EL SISTEMA PARA CRÉDITOS NO CONSOLIDADOS

Como vimos, la ley 23.982 creó una fecha de corte, entendiendo que todas las deudas anteriores
al 1 de abril de 1991 quedaban consolidadas, pero ahora toca regular consecuentemente las
deudas posteriores a tal fecha que no fueron consolidadas.

71
El supuesto de estos últimos “créditos no consolidados” nacidos con posterioridad a la fecha legal
se encontraba regulado por el art. 22 de la presente ley que estableció que el Poder Ejecutivo
debía incluir en la ley de presupuestos aquellas deudas de causa o título posterior al 1 de abril
de 1991 que habían sido reconocidas judicial o administrativamente.

El Congreso Nacional estaba obligado a tratarlas, debiendo pagarse conforme al presupuesto del
año siguiente. Pero si el Congreso no las reconocía en la ley de presupuesto, el acreedor se
encontraba legitimado para solicitar la “ejecución judicial” (aunque la ley nada aclara sobre cómo se
debe llevar a cabo) a partir de la clausura del período de sesiones ordinario en el que debería
haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crédito presupuestario respectivo.

REFORMAS DE LAS LEYES 24.624, 25.565 Y 11.672

Las disposiciones previstas en la legislación de emergencia para la ejecución de sentencias contra
el Estado hasta aquí mencionadas, terminaron incidiendo sobre las leyes de presupuesto, las
cuales introdujeron modificaciones. En ese contexto, la Ley de Presupuesto 24.624 para el ejercicio
1996 incluyó ciertas normas (que siguen aplicándose hoy en día) en sus arts. 19, 20 y 21.

Estos artículos de dicha ley de presupuesto modificaron los artículos 67, 68 y 69 de la LEY
COMPLEMENTARIA PERMANENTE DE PRESUPUESTO (ley 11.672), una ley surgida con el propósito de
reunir aquellos preceptos que trasciendan el ejercicio de la ley presupuestaria que,
originariamente, los contuviera. Pero aunque la idea era la de su permanencia, ha sido una de las
leyes más modificadas durante los más de 50 años transcurridos desde su sanción.

Como consecuencia de esta modificación, la ley 11.672 estableció, por un lado, que los fondos,
valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria del sector
público, ya sea que se trate de dinero en efectivo o cualquier otro medio de pago que sea utilizado
para atender las erogaciones previstas en el presupuesto general de la Nación, son inembargables.

Por otro lado, dispuso que las deudas emanadas de pronunciamientos judiciales que condenaran
al Estado nacional o alguno de los entes y organismos del sector público nacional, al pago de una
suma de dinero:

 No serán pagadas en forma inmediata, sino que serán satisfechas dentro de las autorizaciones
para efectuar gastos contenidas en ley de presupuestos.

 En el caso de que el presupuesto correspondiente al ejercicio en que la condena debe ser

atendida careciera de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo
debe efectuar las previsiones necesarias a fin de la inclusión en el proyecto de ley de
presupuestos del año siguiente la partida necesaria para afrontar el pago que ordenen las
sentencias de condena aun insatisfechas.

 Todo ello ocurrirá siempre y cuando la Secretaría de Hacienda (del Ministerio de Economía) haya
tomado conocimiento fehaciente de la condena antes del 31 de agosto del año
correspondiente al envío del proyecto. Si no, la inclusión se hará en la ley de presupuesto del
ejercicio no siguiente, sino subsiguiente, y la demora se extenderá un año más.

Parecería entonces que basta con notificar a la Secretaría de Hacienda antes de esa fecha,
como recaudo para hacer pertinente la inclusión del crédito de la sentencia en el nuevo
presupuesto, pero esto fue modificado por la Ley de Presupuesto 25.565 del ejercicio 2002,
que dispuso que es necesario notificar a la jurisdicción o entidad demandada con

72
 anterioridad al 31 de julio, y que éstos comuniquen a su vez el reclamo a la Secretaría de
Hacienda antes del 31 de agosto.

No obstante, García Pullés entiende que el acreedor puede notificar directamente a la

Secretaría de Hacienda antes del 31 de agosto, no siendo imprescindible la notificación a la
jurisdicción o entidad demandada, o también puede suplir la inacción de las jurisdicciones
luego de notificarlas antes del 31 de julio, notificando por sí a la Secretaría de Hacienda.

 Los recursos asignados por el Congreso se afectarán al cumplimiento de las condenas

siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación judicial y hasta su
agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos que se asignen en el siguiente
ejercicio fiscal.

Como puede advertirse, la ley no prevé una solución para el caso de que el Poder Ejecutivo no haga las
previsiones necesarias para incluir el monto de la condena en el ejercicio del año que corresponde o en el
siguiente. De modo pues que pareciera que hemos regresado a la “inejecutabilidad” del Estado, y pareciera
que luego de aquella lucha contra las inmunidades del poder, estamos en una situación igual o anterior a la
de 1900, con la sanción de la ley 3.952.

Es más, actualmente el sistema es perverso. Se induce a creer que el Estado es responsable y las puertas de
los tribunales están abiertas de par en par para demandarlo, debiendo el acreedor tener que cruzar por un
largo proceso administrativo y judicial, con todo lo que ello implica, sin saber que el ansiado fallo sólo lo
habrá habilitado a pedir que la Secretaría de Hacienda (si quiere) ingrese al proyecto de ley de presupuesto
la partida necesaria para afrontar el pago que ordenara la sentencia de condena.

Sin embargo, para efectivizar la obligación una vez que ha sido incluida en el presupuesto, algunos fallos han
exigido al Poder Ejecutivo cumplimentar inmediatamente con el pago cuando existe partida presupuestaria
que contemple la deuda (permitiendo así al acreedor a intimar a su cumplimiento en los primeros días hábiles del
año). García Pullés entiende, sin embargo, que esta exigencia es indebida y que es el Poder Ejecutivo quien
debe decidir el momento en que, durante el año, habrá de cumplir con la manda legislativa.

LA NUEVA LEY DE CONSOLIDACIÓN 25.344

Ante el fracaso rotundo de lo que la ley 23.696 de emergencia y la ley 23.982 preveían, se dictó
una nueva ley, la 25.344 de emergencia económico financiera, que vuelve a reiterar la
consolidación de todas las deudas públicas, imponiendo una nueva fecha de corte: ahora desde el
1 de abril de 1991 y hasta el 1 de enero del 2000, con los mismos requisitos y con la misma
opción de cobro para los acreedores que correspondían según la ley 23.982.

Esta ley, a diferencia de la anterior ley 23.696 de emergencia, no suspendió los juicios contra el
Estado ni la ejecución de los mismos, pero transformó todas las deudas dinerarias posteriores al 1
de abril de 1991 y anteriores al 1 de enero del 2000 en deudas consolidadas, dejando liberado el
proceso de la ley 23.982 al que hicimos referencia más arriba para las deudas posteriores.

Sustancialmente, se la norma limitó a cambiar la fecha de corte volvió a dar la posibilidad a los
acreedores de optar por el pago en efectivo o mediante bonos de consolidación, con los mismos
plazos y condiciones. Por lo que son aplicables los contenidos de la ley 23.982.

POSTERIORES REFORMAS
Como consecuencia de la crisis económica desatada a fines de 2001, en 2002 fue promulgada la
ley 25.561, en virtud de la cual se declaró nuevamente la emergencia pública, delegándose al
Poder Ejecutivo amplias facultades para dictar medidas tendientes a superar la emergencia. En ese

73
contexto, se dictaron diversas normas tendientes a reestructurar las obligaciones en curso de
ejecución.

En lo que aquí interesa, se pesificaron las obligaciones en dólares (u otra moneda extranjera) del
Estado, vigentes al 3 de febrero de 2002, y tal pesificación alcanzó a las obligaciones emitidas en
los bonos de consolidación ya vistos, cuando sean en dólares. También, con posterioridad, se
canceló la opción de recibir bonos de consolidación en dicha moneda.

CONCLUSIONES

Pareciera que ser acreedor del Estado argentino constituye un pecado que jamás termina de ser purgado. En
efecto, lo primero que sucede es que el Estado argentino no honra sus compromisos y sistemáticamente
elude el cumplimiento de sus obligaciones con excusas de dudosa legitimidad o simplemente no paga.

Agotada la vía administrativa, que siempre lleva bastante tiempo, se inicia un pleito en el que el Estado se
bate en todas las instancias, promoviendo todo tipo de incidencias y excepciones, gozando, además, de
notorios privilegios procesales destinados a disuadir a quienes se aventuren en un juicio contra él. Cuando el
juicio ha sido ganado, después de largos años, el Estado, desde hace una década, ha tomado la costumbre de
pagar con bonos de valor presente casi ridículo.

Y aquí no terminan las penurias, porque cobrar esos bonos de bajísimo valor, constituye otra nueva aventura
administrativa que a veces también demanda años. Este verdadero castigo a quienes son acreedores del
Estado argentino produce las más variadas consecuencias, todas negativas y todas contrarias al desarrollo
del bienestar de la sociedad y la seguridad jurídica

RÉGIMEN PROVINCIAL: NORMAS APLICABLES

El art. 63 del Código Procesal Contencioso Administrativo Provincial, siguiendo los lineamientos del
art. 163 de la Constitución Provincial y el 163 inc. 7 del Código de Procedimiento Civil y Comercial
Provincial consagra el principio ejecutorio de las sentencias que se dicten contra la provincia y
sus entes.

Para ello se dispone que en el pronunciamiento que haga lugar a la pretensión deducida, debe
fijarse el plazo de 60 días, a partir de su notificación, para que el obligado cumpla su condena con
la prevención de que si no lo hiciere, el tribunal podrá ordenar que se cumpla directamente por
las autoridades o empleados correspondientes, quienes serán responsables por el
incumplimiento de la decisión judicial, en solidaridad con el ente u órgano respectivo que
abarcará todos los daños que ocasione su irregular actuación (art. 63, inc. 4)

Asimismo está prevista la posibilidad de obtener la suspensión de la ejecución de la sentencia por

razones de interés público, previéndose un compromiso reparatorio por los daños y perjuicios que
ocasione al particular la suspensión de la sentencia, la que para ser decretada requiere, además,
que se corra traslado por 5 días al actor de la solicitud de suspensión.

Por último, el art. 64 admite que la impugnación de los actos administrativos dictados como
consecuencia de lo resuelto en la causa puedan llevarse a cabo en el propio proceso de ejecución
de sentencia, simplificando el sistema y asegurando la efectividad de la sentencia.

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 UNIDAD 16: REPRESENTACIÓN Y PATROCINIO DEL
ESTADO EN JUICIO
EL CUERPO DE ABOGADOS DEL ESTADO
El Cuerpo de Abogados del Estado fue creado a través de la ley 12.954, reglamentada por el
decreto 34.952 del año 1947, debido a la necesidad de dar una organización institucional a los
múltiples servicios de asesoramiento jurídico de la Administración y unificar sus criterios técnicos.

Dicha ley anunció que el Cuerpo de Abogados del Estado tendría a su cargo el asesoramiento
jurídico y la defensa del Poder Ejecutivo y de todos los organismos que integran la
Administración ante los tribunales, y que se integraría con todos los abogados que desempeñen
funciones jurídicas en los servicios jurídicos permanentes creados en el seno de la Administración
central y descentralizada.

Fue pensado como una organización jerárquica, poniéndose su dirección a cargo del Procurador
del Tesoro de la Nación, a quien se le otorgaba la facultad de inspeccionar las delegaciones de
todos los servicios jurídicos, establecer doctrina obligatoria para los demás servicios e impartirles
instrucciones en el ámbito de la representación y defensa en juicio.

El presente Cuerpo está compuesto por la Dirección General del Cuerpo (la Procuración del Tesoro de
la Nación) y por delegaciones en cada uno de los ministerios y secretarías (agréguese la administración
descentralizada) constituidas en asesorías o Direcciones de Asuntos Legales de la Administración
Centralizada o Descentralizada, las que deben someter su acción a las instrucciones que imparta la
Dirección General del Cuerpo de Abogados para unificar criterios.

Su art. 5 estableció que los integrantes de dicho cuerpo tienen a su cargo:

 La representación del Estado en juicio

 La instrucción de los sumarios que se les encomienden
 El asesoramiento en todo asunto que requiera opinión pública
 La promoción del ajuste de los trámites administrativos a las leyes
 La intervención en la redacción de pliegos de condiciones para las licitaciones públicas
 El asesoramiento en todo pedido de franquicia o exención de contribuciones o impuestos
 La realización de estudios para mejorar las leyes y reglamentos vigentes en la Administración

INGRESO AL CUERPO DE ABOGADOS DEL ESTADO

En el art. 14 dispuso que el ingreso al Cuerpo requería el cumplimiento de los siguientes recaudos:
ciudadanía argentina, título de abogado expedido por universidad nacional, ser mayor de 25 años,
informes de buena conducta, no estar sujeto a ningún procedimiento penal que afecte su
desempeño, no hallarse en quiebra ni concurso. Mientras que el art. 15 estableció las bases y
principios que regirían el ingreso y la promoción, exámenes técnicos y tribunales calificadores que
califiquen a los aspirantes del respectivo concurso.

75
Por su parte, el decreto reglamentario de la presente ley creó la Escuela del Cuerpo de Abogados
del Estado, y estableció que la incorporación de los postulantes seleccionados se concretaría
cuando aprueben las actividades específicas que determine la Escuela al efecto.

La Escuela del cuerpo de Abogados del Estado fue creada como dependencia de la Procuración del
Tesoro de la Nación y organismo de capacitación y perfeccionamiento técnico específico de los
profesionales que ingresen y desarrollen su carrera administrativa en el Cuerpo.

En el marco de sus actividades, aspirantes a ingresar en el Cuerpo se capacitan en cursos de

perfeccionamiento profesional específico, que también se brinda a quienes ya desempeñan
funciones como abogados del Estado, de modo que les permita a estos últimos conciliar la
actividad permanente con una actualización informativa necesaria.

RESPONSABILIDAD DE LOS ABOGADOS DEL ESTADO

RESPONSABILIDAD CIVIL DEL ESTADO POR LA ACTIVIDAD DE SUS ABOGADOS: En todos los casos, la
actividad de estos abogados se cumple como representantes del Estado, funcionarios que
engendran la responsabilidad objetiva y directa del Estado por falta de servicio, es decir, como
consecuencia del ejercicio deficiente o irregular de la función pública (art. 1112 CC)

RESPONSABILIDAD CIVIL DEL ABOGADO FRENTE A ADMINISTRADOS: Cuando se tratare de un

accionar ilegítimo, los abogados del Estado también serán responsables en forma personal y
civilmente por sus dictámenes o su gestión procesal, frente a los damnificados. Será materia de
prueba la demostración de la relación de causalidad entre el accionar del abogado y el daño que
hubiere generado para la víctima.

Se sostiene además que es aplicable en estos casos el art. 902 del Código Civil, el cual lleva a los
abogados del Estado a la categoría de sujetos más responsables que otros empleados públicos,
toda vez que dispone que cuanto mayor sea el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento
de las cosas, mayor será la obligación que resulte de las consecuencias posibles de los hechos.

RESPONSABILIDAD CIVIL DEL ABOGADO FRENTE AL ESTADO: En cuanto a esta responsabilidad

frente al Estado, a partir de la ley 24.156 los empleados públicos han caído en un régimen de
responsabilidad sometido a las reglas del Derecho común que se ventila y decide a través de un
juicio ordinario, cuya promoción requiere (aunque parezca insólito) un dictamen previo del servicio
público permanente sobre su pertinencia. Es decir que serán los propios servicios jurídicos
permanentes quienes determinarán si el caso da lugar a una acción de responsabilidad ordinaria.

EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN DEL ESTADO EN JUICIO

Hacia mediados de la década de 1890, se promulgó la ley 3.367, que establecía que en todo asunto
de jurisdicción voluntaria o contenciosa en que el Fisco nacional demande o sea demandado, era
exclusiva y necesariamente representado por los Procuradores Fiscales Federales, y si el asunto
fuese a la Suprema Corte, por el Procurador General de la Nación.

Pero a partir de la ley 3.952 (que eliminó la venia legislativa), el número de demandas contra el
Estado y sus entes descentralizados comenzó a aumentar excesivamente, recargando las tareas de
los Procuradores Fiscales Federales, lo cual generó la necesidad de modificar el régimen de
representación del Estado en juicio. Así fue como la Procuración del Tesoro de la Nación promovió
un proyecto de reforma que fue plasmado en la ley 17.516, del año 1967.

76
En efecto, en el art. 1 de esa ley se dispuso que, salvo en los casos en que por ley se autorice un
régimen especial, el Estado Nacional y sus entes descentralizados iban a ser representados y
patrocinados ante los tribunales judiciales y organismos jurisdiccionales administrativos,
nacionales o locales:

a) En la Capital Federal, por los letrados dependientes de los servicios jurídicos de los
respectivos ministerios, secretarias de Estado, reparticiones o entes descentralizados
(como consecuencia, los Procuradores Fiscales Federales de Capital Federal perdieron su condición
de representantes naturales del Estado en juicio)

b) En el interior del país, cuando el organismo interviniente carezca en el lugar de los

servicios previstos en el anterior inciso, serán representados por los Procuradores Fiscales
Federales y, en su defecto, por letrados designados especialmente, dándose preferencia a
funcionarios de entidades oficiales.

c) Por el Procurador del Tesoro de la Nación (Procurador General), cuando el Poder Ejecutivo lo
estimare conveniente.

La idea de esta regulación era que el otorgamiento indiscriminado de la representación a los

Fiscales Federales en el interior del país deje de ser la regla, para pasar a ser excepción, a fin de
atender a la defensa del Estado sólo en caso de ausencia de otros recursos humanos . Pero no fue
entendido así por las diversas dependencias de la Administración, que sistemáticamente
apoderaron a los Fiscales Federales para la atención de las causas que le fueron promovidas en el
interior del país, sin considerar las posibilidades de agotar sus propios recursos humanos.

En consecuencia, la Procuración del Tesoro de la Nación emitió un dictamen en 1992 en el que

señaló la correcta interpretación que debía atribuirse al art. 1 inc. b) de la ley 17.516, diciendo que
el término “carezca” debe entenderse referido a la imposibilidad material de ejercer la
representación con recursos humanos correspondientes al Servicio Jurídico del Organismo, y que
sólo ante la imposibilidad de arbitrar esos medios puede acudirse a los Procuradores Fiscales.

LEY DEL MINISTERIO PÚBLICO 24.946

Esta ley no sólo reconoció la integración del Ministerio con los procuradores federales y los
defensores oficiales (es decir, que estos formaban parte de éste) , sino que dispuso expresamente que,
a partir de ese momento, quedan excluidas de las funciones del Ministerio Público la
representación del Estado y/o del Fisco en juicio, así como el asesoramiento permanente al Poder
Ejecutivo y el ejercicio de funciones jurisdiccionales (art. 27). Introdujo así una reforma al sistema
de representación del Estado en juicio, distribuida en los arts. 66 a 69.

En ese sentido, el art. 66 (aunque con términos muy similares al art. 1 de la ley 17.516) estableció el
nuevo sistema de representación previendo que: Salvo los casos en que por ley se autorice un
régimen especial, el Estado nacional y sus entes descentralizados serán representados y
patrocinados ante los tribunales judiciales y organismos jurisdiccionales y administrativos
nacionales y locales:

a) Por los letrados integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado dependientes de los servicios
jurídicos de los respectivos ministerios, secretarias, reparticiones o entes descentralizados

b) En el interior de la República, cuando el organismo interesado carezca en el lugar de los

servicios referidos, la citada representación será ejercida por delegados del Cuerpo de
Abogados del Estado dependientes de la Procuración del Tesoro de la Nación y designados por

77
 el Poder Ejecutivo. En su defecto, la ejercerán letrados integrantes del Cuerpo de Abogados del
Estado dependientes de otros servicios jurídicos

c) Cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente, la representación judicial será ejercida por el
Procurador del Tesoro de la Nación.

d) Cuando situaciones excepcionales o casos especiales lo hagan necesario, tal representación

podrá ser ejercida por otros abogados contratados como servicio de asistencia al Cuerpo de
Abogados del Estado, previo dictamen favorable del Procurador del Tesoro

Pero como se puede notar, el presente artículo no sólo excluyó a los procuradores fiscales de la
representación, sino que silenciosamente incorporó una nueva condición para atribuir la
representación del Estado, que es que los letrados dependientes de los servicios jurídicos de los
entes u organismos deben formar parte del Cuerpo de Abogados del Estado, recaudo que no se
hallaba en el art. 1 inc. a) de la ley 17.516.

Por su parte, el art. 68 dispone un régimen de transición de un año, contado desde la entrada en
vigencia de la ley, para que se proceda al reemplazo de los Procuradores Fiscales que venían
llevando la representación del Estado en el interior del país, por los delegados de la Procuración
del Tesoro de la Nación, fijándose que mientras tanto se llevara a cabo dicho proceso,
continuarían en ejercicio de la defensa que venían llevando.

POSTERIORES REFORMAS
Ya mucho se ha hablado ya de la ley de emergencia económico-financiera 25.344 , pero en el tema
que nos involucra ahora, su decreto reglamentario 1116/00 destinó en su Anexo III cuatro de sus
artículos a la representación del Estado en juicio, los cuales introdujeron también modificaciones.

Por otro lado, hay que mencionar el decreto 1204/01, que creó el Registro de Abogados del
Estado, disponiendo que la representación, patrocinio y defensa judicial del Estado nacional en
cualquier fuero, instancia o jurisdicción nacional sólo podrá ser ejercida por profesionales
inscriptos en dicho registro, excluyéndose a tales letrados de cualquier otra matriculación
profesional e imponiéndoles la obligación de hacer constar su inscripción en su sello profesional.

CONCLUSIONES: EL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN VIGENTE

Alargar el análisis en estas últimas reformas sobreabundaría mucho y confundiría al estudiante,
por lo que me limito a exponer cómo es el sistema actual de representación según las pequeñas
modificaciones que se introdujeron. Dentro del ámbito territorial de la República (en causas no
penales) puede afirmarse que la representación del Estado debe atribuirse de la siguiente forma:

1) En primer lugar, en aquellas causas que tramiten en Capital Federal o en tribunales radicados a
menos de 100 kilómetros de la sede del lugar donde los organismos del Estado nacional o los
entes demandados (vinculados por la pretensión de la contraparte) tuvieran su servicio jurídico
permanente, la representación es encomendada:

 A los letrados que integren el Cuerpo de Abogados del Estado, inscriptos en el Registro de
Abogados del Estado, dependientes de dichos servicios jurídicos. Es decir que, en estos casos,
la representación debe ser asumida por sus propios servicios jurídicos permanentes (todo ello
según art. 1 ley 17.516; art. 66 ley 24.946; art. 5 dec. 1204/01; y art. 14 del Anexo III del dec. 1116/00)

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 En casos excepcionales, a los letrados contratados especialmente como servicio de asistencia
al Cuerpo de Abogados del Estado, previo dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de
la Nación (según art. 66 ley 24.946)

 Al Procurador del Tesoro de la Nación, cuando así lo decida el Poder Ejecutivo (o las autoridades
en quien delegara esa facultad) , o cuando así lo decida el propio Procurador del Tesoro por
resolución fundada (todo ello según art. 1 inc. c ley 17.516; y art, 15 del Anexo III del dec. 1116/00)

En cualquiera de estos casos, el Procurador del Tesoro de la Nación ejercerá el patrocinio natural
en las causas de relevante significación institucional o de un monto mayor a diez millones de
pesos, sin necesidad de decisión expresa.

2) En segundo lugar, en aquellas causas que tramiten en el interior de la República (o cuando el

tribunal esté radicado a más de 100 kilómetros de la sede de los servicios jurídicos) , y cuando el
organismo o ente vinculado por la demanda carezca allí de letrados para dichos servicios, la
representación es encomendada:

 A los letrados delegados del Cuerpo de Abogados del Estado dependientes de la Procuración
del Tesoro de la Nación, inscriptos en el Registro de Abogados del Estado (todo ello según arts.
66 ley 24.946 y art. 5 del dec. 1204/91)

 Al Procurador del Tesoro de la Nación cuando así lo decida este funcionario por resolución
fundada (según art. 15 del Anexo III del dec. 1116/00)

 En casos excepcionales, por los letrados contratados especialmente como servicio de

asistencia al Cuerpo, previo dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación
(según art. 66 ley 24.946)

3) Finalmente, en las causas penales, la representación podrá ser encomendada:

 A los letrados integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado e inscriptos en el Registro de
Abogados del Estado, dependientes del servicio jurídico permanente de la repartición o ente
descentralizado vinculado con la cuestión penal investigada

 A letrados contratados especialmente al efecto, en casos especiales, previo dictamen de la

Procuración del Tesoro de la Nación

 A la Oficina Anticorrupción, exclusivamente en aquellos casos en que el Ministerio Público

interviniente vierta opinión contra la prosecución de la acción penal

 Al Procurador del Tesoro de la Nación, en los casos en que lo decida por resolución fundada o
cuando así lo resuelva el Poder Ejecutivo (o los funcionarios en los que éste delegara tal atribución)

 En el interior del país, a favor de letrados delegados de la Procuración del Tesoro de la Nación.

LA REPRESENTACIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

En éste ámbito, el art. 9 de su Código Procesal Contencioso Administrativo establece que:

1. El Fiscal de Estado intervendrá en los procesos contencioso-administrativos, de

conformidad con lo dispuesto en el art. 155 de la Constitución Provincial y las
disposiciones legales correspondientes.

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2. Cuando en el ejercicio de sus funciones, el Fiscal de Estado promueva una pretensión
anulatoria de un acto administrativo emanado por una autoridad provincial, la defensa
procesal de ésta y la correspondiente intervención en el proceso en representación de la
parte demandada, corresponderán al Asesor General de Gobierno.

3. Por su parte, los Municipios y demás entes provinciales o municipales que comparezcan
como actores o demandados, y no estén alcanzados por los términos del inciso 1 del
presente artículo, serán representados por los abogados de sus respectivos servicios
jurídicos, o por los letrados que se designen a tales efectos.

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