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Temas de Gestión Pública y Actualidad  A
Reglas Fiscales y su aplicación a Gobiernos
Regionales y Locales
Silvana Huanqui
Licenciada en Economía de la Universidad del Pacífico. Consultora
del Ministerio de Economía y Finanzas. Ha trabajado en el Centro
de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) y en las
Ciudadanos al Día (CAD). Especialista en temas de Competitividad,
Descentralización y Reforma del Estado.
I. Introducción
El tema fiscal representa una de las principales herramien-
tas en el manejo de la política económica de un país. Sin
embargo, hasta hace algunos años, el enfoque utilizado en
muchos países, principalmente de América Latina, se caracte-
rizaba por una ausencia de medidas dirigidas a mantener un
equilibrio del largo plazo. Con ello, el manejo fiscal se encon-
traba expuesto a una serie de variaciones de corto plazo, pro-
ducto de la coyuntura económica y política de ese momento.
En el caso de Perú particularmente, la política fiscal opera-
ba principalmente bajo el principio de Presupuesto Equilibra-
do establecido en la Constitución Política. Si bien esta dispo-
sición aseguraba que los recursos respondieran a los niveles
de gastos, no consideraba medidas de control de déficit fiscal,
objetivos macroeconómicos de mediano y largo plazo, ni es-
fuerzos en reducir la volatilidad del gasto público. Por ello,
en muchas ocasiones se atribuyó a la política de gobierno un
carácter pro cíclico, lo que finalmente se traducía en la pro-
fundización de los ciclos económicos (buenos y malos) y en
costos para el bienestar de la población (especialmente para
los pobres, quienes constituyen en el grupo más vulnerable).
Sin embargo, durante la última década, la naturaleza volátil
de los principales agregados económicos, la alta sensibilidad a
shocks externos, así como el carácter discrecional que las au-
toridades podían dar al manejo fiscal, reveló la necesidad de
desarrollar nuevos mecanismos de disciplina fiscal. Estos meca-
nismos deberían buscar, no sólo mantener la sostenibilidad de
las finanzas públicas en el mediano y largo plazo, si no también
reducir la incertidumbre de las principales variables fiscales y
delinear una trayectoria vinculada a los principales objetivos de
largo plazo del país. Con ello se aseguraba una mayor confianza
de los agentes privados, así como un mayor control de los esta-
bilizadores automáticos y un proceso de desarrollo basado en
agregados macroeconómicos sólidos.
En la actualidad, el sistema de imposición de reglas fiscales
ha sido adoptado en muchos países de la región. No obstante,
en la mayoría de los casos, este mecanismo ha sido implemen-
tado como instrumento de estabilización luego de fuertes epi-
sodios de desequilibrio fiscal originados por la alta discreciona-
lidad de sus gobernantes. Muchas de estas experiencias involu-
cran no sólo un desarreglo en el nivel central de gobierno, sino
también a desórdenes fiscales en los niveles sub-nacionales de
gobierno; en donde el comportamiento impulsivo y desorde-
nado de los gobernantes y autoridades han sido la causa de
estos desequilibrios, o contribuyeron a la profundización de los
mismos. Tales son los casos de Argentina, Brasil y Colombia
(que han sido los más estudiados), en donde la autonomía de
los gobiernos subnacionales, junto con las constantes interven-
ciones de rescate del Gobierno Central o Federal y la falta de
Gestión Pública
mecanismos de transparencia, llevó a un deterioro gradual del
déficit fiscal, con la subsiguiente crisis macroeconómica.
Posteriormente, los países que atravesaron por estos episo-
dios críticos adoptaron una serie de medidas de restricción del
déficit y de límites en el gasto en todos los niveles de gobierno
como forma de estabilizar –de manera gradual– los deteriorados
indicadores fiscales y asegurar en el futuro una adecuada trayec-
toria de las variables económicas.
En este contexto, el Perú ha optado por sustentar el manejo
de la política fiscal en un esquema desarrollado sobre la base de
la institucionalización de objetivos de mediano y largo plazo a
través de reglas fiscales preventivas que aseguren una adecuada
trayectoria de las principales variables macroeconómicas. Este
nuevo esquema de gestión fiscal ha sido incluido dentro del mo-
delo descentralizado que está siendo implementado con la fina-
lidad de alinear los objetivos de todos los niveles de gobierno
con el objetivo nacional en el marco de sostenibilidad fiscal.
II. Marco normativo
El primer esfuerzo normativo se llevó a cabo con la promul-
gación de la denominada Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
(LPTF) –Ley N° 27245- promulgada en el año 2000 y modificada
por la Ley N° 27958, que modificó su denominación a Ley de Res-
ponsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) vigente desde el 2004.
La LPTF establece las primeras reglas fiscales numéricas así
como la creación del Fondo de Estabilización Fiscal. Sin embar-
go, uno de las disposiciones más resaltantes de dicha norma
es la referida a la elaboración del Marco Macroeconómico Mul-
tianual, en donde se publicará anualmente las proyecciones
de las principales variables macroeconómicas para los 3 años
siguientes y los supuestos contenidos en dichas proyecciones.
La LRTF sustituye algunos artículos de la anterior LPTF, refe-
ridos a nuevos límites en las Reglas Fiscales, así como la aplica-
ción de éstas para entidades el Sector Público No Financiero;
incluyendo Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo incorpora
medidas correctivas por el incumplimiento de las reglas (aspecto
no contemplado en la Ley anterior), y modifica las definiciones
de Entidades Públicas, de manera que incorporen a los Fondos
y Empresas del Estado.
El Artículo 4° de la LRTF establece reglas macrofiscales para
el SPNF referidas a los siguientes indicadores:
a) El déficit fiscal anual del Sector Público No Financiero.
b) El gasto corriente no financiero del Gobierno General.
c) La deuda total del SPNF.
d) Criterios para años de elecciones generales.
Asimismo, establece lineamientos adicionales aplicables a
los gobiernos regionales y locales respecto a:
e) Stock y servicio de deuda.
f) Resultado primario.
Para el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, la Ley de
Descentralización Fiscal (Decreto Legislativo N° 955) establece
límites en materia de endeudamiento, así como en aumento del
gasto corriente. Además dicha ley limita el uso de los recursos
provenientes de operaciones de endeudamiento, destinándolos
al financiamiento de proyectos de inversión pública y excluyen-
do las posibilidades de aumento del gasto corriente o del pago
del servicio de deuda.
Enero de 2008 A17
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A  Temas de Gestión Pública y Actualidad
Específicamente en lo relacionado a los límites y reglas fis-
cales el Decreto Legislativo N° 955, regula las siguientes varia-
bles:
a) Endeudamiento de Corto Plazo.
b) Endeudamiento sin garantía (niveles de stock y servicio de
deuda).
c) Límites al Gasto Corriente No Financiero.
d) Regla de Fin de Mandato.
e) Reglas de Excepción.
III. Aplicabilidad de las Reglas Fiscales
Si bien el marco teórico sobre política fiscal, así como la evi-
dencia empírica sugieren la necesidad de incorporar esquemas
de control a través de reglas en el manejo fiscal, ello debe ve-
nir acompañado de distintos criterios dirigidos a una correcta
aplicación de éstas para asegurar la compatibilidad de los ob-
jetivos institucionales con los objetivos nacionales. Además, es
necesario complementar las reglas con mecanismos de control
y monitoreo.
Empresas
del
Estado
Sector Gobierno
Público Central
No Consolidado
Financiero
Gobierno
Central
Gobierno
Locales
La regla para el SPNF señala que que el resultado eco-
nómico del total de instituciones que lo conforman (Go-
bierno Central, Gobiernos Regionales, Gobiernos Loca-
les, Empresas Públicas no Financieras y demás entidades
que conforman el SPNF), no podrá ser negativo en más
de 1% del PBI.
2. Regla de límite de gasto
La aplicación de esta regla es un poco más limitada que
la anterior, ya que excluye a las Empresas del Estado de
la composición de entidades del Sector Público No Fi-
nanciero. De esta forma, se establece que las entidades
del Gobierno Central así como los Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales no podrán incrementar el gasto co-
rriente no financiero, en más de 3%.
Cabe señalar que en los últimos años este artículo
ha sufrido un par de modificatorias importantes. En
primer lugar, se ha restringido el límite del al gasto
corriente (como lo determina la Ley de Equilibrio Fi-
nanciero del Sector Público para el 2007), de manera
que se permita incrementos en el gasto de capital
para la realización de proyectos de inversión pública.
A18 Enero de 2008
En el Perú, el esquema adoptado incorpora más de 9 re-
glas y límites referidos principalmente a los niveles de gasto y
endeudamiento. En nuestra opinión, tantas reglas hacen que
la aplicación y la finalidad de este sistema resulten muy com-
plejas y redundantes. Por lo tanto, es vital que las instituciones
públicas tengan una idea muy clara sobre los objetivos y la
naturaleza de cada una de las reglas y límites propuestos ya
que detrás de la aplicación eficiente de un esquema como el
propuesto, se encuentran compromisos institucionales sólidos
de mediano y largo plazo alineados con los principales objeti-
vos nacionales.
Las reglas fiscales vigentes, según lo establece la legislación
desarrollada en párrafos anteriores, pueden resumirse en lo si-
guiente:
3.1 Según la LRTF:
1. Regla de déficit fiscal para las entidades del SPNF
En primer lugar, debemos identificar a las entidades
que conforman el Sector Público No Financiero (SPNF).
El diagrama siguiente permitirá su cabal comprensión:
Gobierno Instituciones Públicas
Central Universidades
Gobiernos Regionales
Mi vivienda
Resto del
Gobierno ESSALUD
Central ONP
FONAHPU
FCR
Sociedad de Beneficiencia,
Entre otros
En segundo lugar, se ha ampliado el límite del gas-
to corriente del Gobierno Central a 4% en términos
reales (establecido en la reciente Ley de Equilibrio
Financiero del Sector Público para el 2008 – Ley N°
29144).
3. Límite de endeudamiento SPNF
Este límite establece que las entidades que conforman el
SPNF, no podrán asumir una deuda mayor que su propio
déficit (corregido por la diferencia debido a variaciones
entre monedas, emisión de nuevos bonos, variación de
depósitos del SPNF y deudas asumidas por el respectivo
sector).
4. Años electorales
Adicionalmente, se establecen reglas para años electo-
rales limitando el uso de los recursos presupuestos para
dicho año, de manera que no se puede gastar más del
60% de los recursos en los 7 primeros meses del año
electoral. En ese sentido, tampoco se permite la genera-
ción de un déficit para el primer semestre, mayor al 40%
del déficit previsto en dicho año.
Gestión Pública
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Temas de Gestión Pública y Actualidad  A
5. Gobiernos Regionales y Locales
A partir del proceso de descentralización, junto con la
delegación de nuevas potestades, así como mayores
niveles de autonomía económica y administrativa, la
LRTF modifica la LPTF incorporando –entre otras co-
sas-reglas y límites para estos niveles de gobierno. Las
principales medidas incorporadas son las siguientes:
i) Los Gobiernos Regionales pueden obtener recursos
por operaciones de endeudamiento externo, úni-
camente con el aval del Estado, siempre y cuando
cumplan con las reglas establecidas en el artículo 4°
(descritas a continuación). Los recursos obtenidos
sólo podrán ser utilizados en el financiamiento de
proyectos de inversión.
ii) El endeudamiento con aval del Estado se someterá
a los requisitos y procedimientos contemplados en
la Ley Anual de Endeudamiento del Sector Público,
lo que deberá incluir la demostración de capacidad
de repago. Además, los proyectos de inversión pro-
venientes de operaciones de endeudamiento debe-
rán regirse por lo establecido en la Ley del Sistema
Nacional de Inversión Pública - Ley N° 27293- y su
Reglamento;
iii) Las reglas fiscales para Gobiernos Regionales y Loca-
les son las siguientes:
• La relación anual entre el stock de la deuda total
y los ingresos corrientes de los Gobiernos Regio-
nales y locales no deberá ser superior al 100%.
Es decir, la deuda total contraída hasta un periodo
determinado por cada gobierno regional y/o lo-
cal no puede superar al nivel de ingresos corrien-
tes de dicho periodo. Ello implica la necesidad
de no mantener compromisos exageradamente
altos, que puedan superar cualquier capacidad
de pago. En este caso, el ratio del stock de deuda
entre los ingresos corrientes del periodo en curso
constituye una herramienta de medición
Es necesario señalar que la definición de ingresos
corrientes considerada dentro de la aplicación de
estas reglas fiscales, corresponde a los ingresos
provenientes de los ingresos tributarios y no tribu-
tarios, contribuciones y transferencias sin destino
específico.
• La relación del servicio anual de la deuda (amorti-
zación e intereses) a ingresos corrientes deberá ser
inferior al 25%.
Esta regla limita el monto destinado al pago de
los compromisos de deuda obtenidos hasta ese
periodo. Se establece como máximo, la cuarta
parte de los ingresos corrientes de ese periodo.
• El promedio del resultado primario (entendida
como la diferencia entre los ingresos totales y los
gastos no financieros) de los últimos tres años de
cada uno de los Gobiernos Regionales y Locales, no
podrá ser negativo.
3.2 Según la Ley de Descentralización Fiscal:
1. Endeudamiento Corto plazo
Para el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, la Ley
de Descentralización Fiscal (Decreto Legislativo N° 955),
establece que los niveles de endeudamiento de corto
plazo, es decir aquella deuda con vencimiento menor a
un año, no deberá ser mayor a la doceava parte de los
ingresos corrientes anuales.
Gestión Pública
2. Endeudamiento sin garantía del Estado
Esta regla asegura que el ratio de stock de deuda sin
garantía del Gobierno Nacional y los ingresos corrientes
anuales no deberá ser mayor al 40% (en el caso de los
Gobiernos Locales. Dicho límite se extiende a 45% cuan-
do el endeudamiento se destine a la adquisición de ma-
quinaria y equipo).
Esto aunado a las reglas anteriores establecidas en la
LRTF, supone que los Gobiernos Regionales y Locales
tienen la posibilidad de comprometer únicamente
el equivalente al 40% de sus ingresos corrientes en
endeudamiento con instituciones nacionales (al no
poder contraer compromisos externos sin aval del Es-
tado). Sin embargo, en caso de haber comprometido
el límite del endeudamiento sin aval del Estado, los
gobiernos regionales y locales tendrían la capacidad
de contraer compromisos de endeudamiento por un
monto equivalente al 60% de sus ingresos corrientes.
3. Relación del servicio de deuda sin garantía del Go-
bierno Nacional
Esta regla establece que el monto destinado al pago de
amortización e intereses del endeudamiento sin garan-
tía del Gobierno Nacional, no deberá superar el 10%
de los Ingresos Corrientes de dicho periodo. Como en
el caso anterior, los Gobiernos Locales tienen un límite
mayor de 25% cuando el endeudamiento se destine a
la adquisición de maquinaria y equipo.
4. Límite al Gasto Corriente No Financiero
Asimismo, la Ley de Descentralización Fiscal establece
como límite al incremento del gasto corriente no finan-
ciero de los Gobiernos Regionales y Locales a 3% en tér-
minos reales. Esta disposición, redunda con la establecida
en el segundo acápite del artículo 4 de la LRTF, referente
al límite de gasto corriente del SPNF; y por tanto, ha sido
igualmente modificada por la Ley de Equilibrio Financiero
del Sector Público para el año 2008 ampliando el techo de
3% a 4% para este ejercicio.
5. Regla de Fin de Mandato
Adicionalmente, la legislación es cauta respecto al compor-
tamiento de los Gobiernos Regionales y Locales, los cua-
les mantienen una autonomía política y por tanto, no son
ajenos a los procesos electorales que muchas veces se han
caracterizado por excesivos gastos durante los últimos me-
ses de mandato. Debido a ello, la norma prohíbe durante
el último año de gestión efectuar cualquier tipo de gasto
corriente que implique compromisos de pago posteriores a
la finalización de la Administración.
6. Reglas de Excepción
Finalmente, se plantea una excepción para las reglas
descritas anteriormente respecto a los niveles de gasto
en el caso de desastres naturales. En estos casos, los
gastos que se efectúen con el objeto directo y específico
de reconstrucción y atención de damnificados, no serán
contabilizados como parte del límite del gasto.
IV. Transparencia en la gestión
Adicionalmente a la imposición de las reglas fiscales revisa-
das en los párrafos anteriores, la literatura sugiere que el éxito de
este tipo de sistemas, está sujeto a la adopción de mecanismos
Enero de 2008 A19
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A  Temas de Gestión Pública y Actualidad
complementarios de transparencia y control, capaces de hacer un
seguimiento; para poder tomar medidas de control de daños.
En este contexto, se considera a Perú como uno de los paí-
ses con mayores avances en el tema de Transparencia Fiscal y
acceso a la información pública. Con la publicación de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública – Ley N° 27806,
se desarrolla una herramienta útil en el manejo de información,
así como mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión
pública.
Dicha norma obliga a todas las entidades de la Adminis-
tración Pública a la publicación de la información principal
de su gestión administrativa y económica; en portales de
internet. Asimismo, regula la presentación de información
de todas las instituciones del Estado, incluyendo Gobierno
Central, Empresas Públicas, ONP, CONSUCODE, entre otros.
Además obliga a estas entidades a proveer la información
requerida por cualquier solicitante.
Sin embargo, el mayor desarrollo del Estado en el tema de
la publicación y acceso a la información pública se da con el
Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Pú-
blico – SIAF SP. Este es un sistema informático que incorpora
toda la información presupuestal de libre acceso de las uni-
dades ejecutoras del Gobierno Nacional (aún no incluye a los
Gobiernos Locales), que permite hacer un seguimiento y un
control a las entidades públicas.
V. Algunas consideraciones adicionales
Actualmente, la discusión respecto a las reglas fiscales y
los mecanismos de control asociados, concluye que la im-
posición de reglas fiscales representa una alternativa viable
para la adopción de políticas económicas consistentes en el
tiempo. Estas reglas proveen un esquema fiscal sostenible en
el mediano y largo plazo, de manera tal quereducen el carác-
ter discrecional del gasto público y promueven el crecimiento
económico.
No obstante, si bien la imposición de un conjunto de reglas
institucionalizadas dentro de normas con rango de ley puede
resultar eficiente en el objetivo, se debe tener en cuenta que
esto deberá venir acompañado de fuertes compromisos del Es-
tado para la mejora de la gestión fiscal y, asimismo, medidas
complementarias de control y monitoreo basadas en sistemas
de sanciones.
Al respecto, habría que tomar en cuenta que las reglas y lími-
tes fiscales vigentes pueden resultar muy numerosos, complejos
y en algunos casos redundantes. La falta de medidas de control
y mecanismos específicos de sanciones, especialmente en enti-
dades con mayor grado de autonomía (como en el caso de los
Gobiernos Regionales y Locales) puede terminar desorientando
a las autoridades y, finalmente, originar la inaplicación de dichas
normas en la práctica, como actualmente sucede con algunos
Gobiernos Regionales y muchos Gobiernos Locales.
Recientemente, se determinó que un promedio del 23% de
los Gobiernos Locales no cumplen con las reglas numéricas es-
tablecidas en la LRTF y en la LDF, mientras que un promedio
de 7% no presenta información al respecto. Sin embargo, si se
calcula la proporción de municipalidades que no cumplen con al
menos una regla fiscal caemos en la cuenta que el 97.2% estaría
incumpliendo con las normas.
En el caso de los Gobiernos Regionales, la situación es un
poco más favorable. De todos ellos, hay un promedio de cum-
plimiento de las reglas de 77.5%. No obstante, si se calcula el
número de Gobiernos Regionales que cumplen con las 7 reglas
fiscales, sólo uno mantiene un récord limpio, lo que implica
A20 Enero de 2008
que el 96% incumple al menos una regla fiscal. En ambos
niveles de gobierno el problema surge en el cumplimiento de
la última regla referida al aumento del gasto
Porcentaje de cumplimiento de las reglas fiscales - 2006
Gob. Gob.
Locales Regionales
1. Stock de deuda / Ingresos Corrientes < 100% 92.3% 100.0
2. Servicio de deuda /Ingresos Corrientes < 25%|30% 93.2% 100.0
3. Resultado primario de los 3 últimos años positivo 66.7% 73.1
4. Deuda de corto plazo < 1/12 Ingresos Corrientes 54.6% 61.5
5. Deuda sin garantía / Ingresos corrientes < 40% 81.1% 96.2
6. Servicio de deuda sin garantía / Ingresos Corrientes <10% 91.6% 100.0
7. Variación del gasto no financiero < 3% 12.3% 11.5
Fuente: MEF.
Sobre este punto, un tema pendiente en la agenda de la
Descentralización por un lado es el relacionado con el manejo
de deuda por parte de los Gobiernos Locales. Si bien la legisla-
ción es bastante restrictiva en este aspecto, hasta el momento
muchas de las autoridades locales mantienen altos niveles de
endeudamiento (pasando por alto las reglas establecidas al res-
pecto), proveniente de endeudamiento de corto plazo, producto
de compromisos con proveedores locales.
Peor aún, en muchos casos no se tiene un registro definido
de la deuda total, dado que no se tiene un registro del total de
deuda flotante y contingente, producto de procesos judiciales
pendientes por no pago a proveedores (que actualmente se en-
cuentran en curso). Por otro lado, el comportamiento de algunas
autoridades de no reconocer las deudas de las administraciones
anteriores pueden significar un mayor endeudamiento al actual-
mente conocido y registrado. Por tanto, es indispensable pensar
en procesos de reingeniería financiera para que estas municipali-
dades vayan disminuyendo su stock de deuda a niveles que sean
consistentes con lo establecido en las reglas fiscales.
Por otro lado, como se observa en el cuadro anterior, la regla
más incumplida es la referida a la variación del gasto corriente es
3% (si bien para el presente año el límite establecido en la Ley
de Equilibrio Financiero para el año 2008 es de 4%, para el año
2006 de análisis es 3%). Esta característica del gasto, marcada
por un componente fuertemente inercial, está siendo tratada ac-
tualmente a través de un nuevo enfoque presupuestal de Gestión
por Resultados, dirigido al incremento de la correlación entre los
resultados alcanzados y el aumento de recursos presupuestales.
Si bien es un proceso que requiere una implementación gradual,
se espera que en el mediano plazo la administración pública en
todos sus niveles tenga un manejo controlado del gasto tanto en
variación como en objetivos.
A manera de conclusión, el esfuerzo realizado por el Estado
en aplicar y mantener límites al comportamiento de las prin-
cipales variables fiscales y operativizar este proceso a través
de las normas presupuestales, de endeudamiento, equilibrio
financiero, entre otras normas, refleja un interés muy fuerte
por cumplir con los compromisos y objetivos establecidos. Los
avances en la reducción del déficit fiscal de 3.2% en el año
1999 a un superávit de 2.1% en el año 2006, o la reducción
del ratio de los niveles de deuda sobre el PBI de 46.9% en
1999 a 37.2% en el 2006, son una de las tantas muestras de
ello.
Finalmente, debemos señalar que el buen funcionamiento
de un esquema de reglas como éste, dependerá de la continui-
dad y la solidez en la aplicación. El tema de la aplicación de las
reglas fiscales a nivel regional y local aún no está del todo. Allí es
necesario afinar algunos aspectos y promover el cumplimiento
de tales reglas.
Gestión Pública