Invalidación ambiental: entre la legitimación procedimental y la invalidación impropia 25-10-18 18(52

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Invalidación ambiental: entre la legitimación

procedimental y la invalidación impropia
"... La tesis de Pierry es interesante y podría ser entendida como una cuestión de lege
ferenda, sin embargo, deja la interrogante de si la Corte aceptará este criterio cuando
deba resolver directamente los problemas asociados a la invalidación impropia, es decir,
cuando los interesados ajenos al procedimiento de evaluación ambiental lo utilicen como
verdadero recurso administrativo..."
Jueves, 30 de abril de 2015 a las 9:22

Luis Cordero

La Corte Suprema ha resuelto dos importantes sentencias en estas últimas

semanas en materia del contencioso administrativo ambiental, especialmente
en lo que se refiere a la procedencia y requisitos procedimentales de la
invalidación. Por un lado, decidió el caso SQM (06.04.2015, Rol Nº 21.547-
2014) en donde delimitó los alcances de la legitimación en el procedimiento
administrativo de invalidación ambiental y, por la otra, resolvió el caso de
“Pisicultura Río Calcurrupe” (22.04.2015, Rol Nº 23.000-2014), en el cual si bien
se debatió sobre la legitimación activa para comparecer ante el Tribunal
Ambiental, se discutió sobre los alcances de la invalidación ambiental y, en
Luis Cordero
especial, la manera en como el ministro Pierry entiende la consagración de este
Ver más medio de impugnación.

Como se sabe tras la dictación de la Ley Nº 20.600, que creó los Tribunales
Ambientales, se incorporó como una de sus competencias la de conocer de la reclamación judicial contra la
decisión de la autoridad que decida un procedimiento administrativo invalidatorio de un acto administrativo
ambiental. La tesis central del Congreso, al establecer una norma de este tipo, fue transformar a la
invalidación en una especie de reclamo de ilegalidad general, con agotamiento de la vía administrativa previa,
para todas aquellas hipótesis en que no existiera un medio de impugnación regulado para actos
administrativos ambientales vinculados a un instrumento de gestión ambiental, que permitiera por esa vía
acceder a una jurisdicción contenciosa especial como la que se creaba.

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Sin embargo, al haber tomado esa opción, el Congreso decidió sólo una regla de competencia jurisdiccional
(cambio el tribunal que conoce el asunto de un juez de letras en lo civil al Tribunal Ambiental), dejando los
presupuestos de impugnación en el ámbito de la regulación de la invalidación establecida en la Ley de Bases
de Procedimiento Administrativo (art. 53). Esto explica que desde el establecimiento de los Tribunales
Ambientales, la Corte Suprema hubiese progresivamente fijado los criterios para entender este medio de
impugnación.

Así, en el caso de “Camino de la Fruta” (06.06.2014, Rol Nº 7.451-2013) —donde el Tribunal Ambiental había
aceptado la invalidación de un acto trámite durante la evaluación ambiental—, la Corte sostuvo que dado que
el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) dispone de un sistema de impugnación regulado para
el acto terminal con agotamiento de la vía administrativa previa, no es procedente acoger la invalidación como
medio de impugnación de actos trámite para quien está legitimado en la evaluación ambiental. Para eso están
los recursos administrativos y jurisdiccionales establecidos en la Ley de Bases del Medio Ambiente. Al razonar
de este modo, la Corte permitió aclarar los momentos de las impugnaciones ambientales, los sujetos
legitimados y los medios institucionales para hacerlo.

En el caso SQM, resuelto hace pocas semanas, la Corte recordó que la legitimación en el procedimiento
administrativo invalidatorio debe observarse bajo los criterios de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin
que sea posible —como lo hizo en su oportunidad el Tribunal Ambiental— exigir un interés ambiental
específico. La Corte recordó, nuevamente, que el origen de la invalidación es una potestad de revisión sujeta a
los criterios generales de Derecho Administrativo.

Pero la semana pasada la Corte, al decidir el caso “Pisicultura Río Calcurrupe”, dio un paso más en la
discusión. En un asunto donde se debatía sobre la legitimación activa para reclamar contra la resolución del
Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en que se acogió la reclamación del titular y se
calificó favorablemente un proyecto originalmente rechazado, la tesis de la Corte fue —respaldando lo
decidido por el Tribunal Ambiental— que las reglas de legitimación activa son precisas en orden a que la
acción contenciosa administrativa puede ser ejercida sólo por el titular del proyecto o quienes hubiesen
participado del procedimiento administrativo de evaluación ambiental con sus observaciones. Para terceros
ajenos al procedimiento, esa vía de reclamación no está disponible.

Sin embargo, y esto es lo relevante de esta decisión, el ministro Pierry realizó una prevención que por su
formulación da cuenta que fue objeto de discusión en la sala, pero que la mayoría decidió no pronunciarse en
esta ocasión. Su tesis es extremadamente relevante, porque desnuda lo que se encuentra tras la institución de
la invalidación ambiental, el propósito perseguido por el Congreso para eso y las posibilidades de impugnación
para sujetos ajenos al SEIA.

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La tesis central es que si bien la invalidación no es un recurso administrativo porque es una potestad de
revisión de oficio de la autoridad administrativa, y así lo ha sostenido sistemáticamente la Corte, en el caso de
la invalidación ambiental estamos en presencia de un verdadero reclamo de ilegalidad. Pierry llama a eso
“invalidación impropia”, reconociéndolo como un verdadero mecanismo de impugnación jurisdiccional, con
agotamiento de la vía administrativa previa.

Pero al hacerlo, reconoce que este es el medio establecido por la ley para que terceros ajenos al
procedimiento administrativo de evaluación ambiental puedan impugnar la legalidad de la resolución de
calificación ambiental. Sin embargo, plantea una interrogante relevante para su utilidad: ¿cuál debe ser el
plazo para esa impugnación? La tesis de Pierry es que no puede ser el plazo de dos años de la invalidación
regular, dado que ese plazo tiene sentido en la revisión de oficio de la autoridad, quedando dos alternativas
posibles dependiendo del sujeto que interpone la reclamación. Si se entiende como un reclamo de ilegalidad a
favor de un tercero que no participó de la evaluación ambiental, entonces el plazo para interponer la acción es
de 30 días; plazo que la legislación ambiental ha establecido como común para las impugnaciones de
legalidad en el contencioso ambiental. En cambio, si el que lo ejerce es alguno de los que participó en la
evaluación ambiental, la invalidación puede ser entendida como una especie de reposición, en cuyo caso el
plazo será de cinco días, pues de lo contrario implicaría renovar un plazo de reclamación superior al que ya
tiene disponible por ley.

La tesis de Pierry es interesante y podría ser entendida como una cuestión de lege ferenda, sin embargo, deja
la interrogante de si la Corte aceptará este criterio cuando deba resolver directamente los problemas
asociados a la invalidación impropia, es decir, cuando los interesados ajenos al procedimiento de evaluación
ambiental lo utilicen como verdadero recurso administrativo, con la finalidad de no desnaturalizar el ejercicio
de las acciones de impugnación en el SEIA e incentivar indebidamente el litigio ambiental. No sería la primera
vez que la Corte define un criterio de Derecho Público para establecer un estándar común para resolver los
asuntos en situaciones no reguladas. El decaimiento del procedimiento administrativo sancionador y la manera
como ha quedado instituido en la jurisprudencia de la Corte es uno de los más gráficos ejemplos de esto.

Como recordó el propio Pierry en el caso Municipalidad de Zapallar (03.07.2012, Rol Nº 2791-2012), la
jurisprudencia judicial es una de las más importantes fuentes del Derecho Administrativo. Veremos si la Corte,
en un futuro próximo, termina por delimitar definitivamente los alcances de la invalidación impropia y si la
autoridad administrativa aceptará este criterio en los procedimientos administrativos que se discutirán en
adelante.

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