EL CONTROL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SOBRE LAS VIAS DE HECHO

RAMSIS GHAZZAOUI1

I. INTRODUCCION

El artículo 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa (LOJCA)2 consagra el principio de la universalidad del control de
la jurisdicción contencioso administrativa, teniendo como parte de objeto del
mismo las llamadas vías de hecho. El articulo 9 de la misma Ley establece que
“los órganos de la misma serán competentes para conocer de: 3, las
reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a los órganos del Poder
Público”. Se materializa entonces parte del desarrollo del precepto
constitucional consagrado en el artículo 259 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela3. Esta conducta legislativa no es más que ratificar el
carácter subjetivo de la jurisdicción contencioso administrativa 4

1
Abogado Especialista en Derecho Administrativo (UCAB, UCV). Magíster en Derecho
Administrativo (UCAB). Master (MPA) en Administración Pública y Políticas Públicas (Columbia
University, New York, NY, EEUU). Diploma de Estudios Profesionales Avanzados en
Administración y Gerencia Pública (Rutgers State University of New Jersey, Newark, NJ,
EEUU). Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB).
2
Gaceta Oficial N° 39.451 del 22 de Junio de 2010.
3
La universalidad del control contencioso administrativo como precepto constitucional sin duda
es más amplia, nos referimos únicamente a parte del desarrollo de la actividad administrativa
arbitraria objeto de nuestro estudio, esto es, las vías de hecho.
4
La subjetivización del contencioso administrativo y la universalidad de control (incluyendo las
vías de hecho) a la luz del articulo 259 de la Carta Magna, fueron remarcadas por la
jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia 2629 del
23/10/2002: “…se aprecia que los justiciables pueden accionar contra la Administración a los
fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad de la Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El
referido precepto constitucional señala como potestades de la jurisdicción contencioso-
administrativa, no solo la anulación de actos administrativos, la condena de pagos de sumas de
dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento de las
reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos, sino también, el
restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o
jurídica de la Administración…a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso
administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad
objetiva a que está sometida la administración…sino un sistema de tutela de situaciones
jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por
actuaciones materiales o vías de hecho”. En igual sentido Sentencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia 1029 del 27/05/2004; 93 del 01/02/2006; 912 del 05/05/2006 y
 De ahí que el legislador estableció en los artículos 65 y siguientes de la
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa un proceso judicial
especial para controlar los reclamos por la omisión, demora o deficiente
prestación de los servicios públicos, las vías de hecho y las abstenciones de la
Administración Pública.
Y es que tenía que hacerlo así, dotar a los particulares de un proceso
garantista sumario y breve, totalmente diferenciado de la demanda de nulidad,
esto, en razón de las características especiales que comportan las vías de
hecho y las abstenciones, así como también debido a la inexistencia de un
proceso especial para conocer de las reclamaciones contra las actuaciones
materiales de la Administración, en donde los particulares en el pasado se han
visto indefensos frente a las mismas, así, en principio, las reclamaciones contra
las vías de hecho escapaban del ámbito de la jurisdicción contencioso
administrativa, en vista de la concepción tradicionalista francesa de la vía de
hecho5 y el concepto de la misma, visto como una actuación material de la
Administración, carente de fundamento y título jurídico que la justifique, esto es,
carente de acto administrativo que la respalde y violatoria de derechos
constitucionales, por lo tanto susceptibles de recurrirse en amparo según los
artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales6, con lo cual la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala
Político Administrativa, en la famosa sentencia Ganadería El Cantón del 8 de
Mayo de 1991 estableció el criterio “que aun y cuando la acción de amparo es
de naturaleza extraordinaria, no puede dejar de reconocerse que es admisible
la utilización del amparo como derecho y mecanismo de carácter sumario y
expedito, que permita el restablecimiento inmediato de la situación jurídica

más recientemente la 1383 del 14/11/2012 donde precisó “…el juez no se limita a un mero
control de la legalidad o inconstitucionalidad objetiva de la actividad administrativa, sino se
constituye en un verdadero sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo
que los justiciables pueden accionar contra la Administración Pública a fin de solicitar el
restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por su actividad o inactividad
vías de hecho o de actuaciones materiales”
5
Sobre la determinación del origen francés de la vía de hecho puede verse el excelente trabajo
del Profesor Torrealba Sánchez, Miguel Ángel. La Vía de Hecho en Venezuela. Fundación
Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA). Caracas, 2011, págs. 37-48, 83-90.
6
Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.071 del 29 de Mayo de 1988.
infringida, cuando los administrados vean amenazados sus derechos
constitucionales contra las presuntas vías de hecho de la Administración…”
Sin embargo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a
partir de la concepción del contencioso administrativo como un sistema de
pretensiones subjetivas frente a la actividad de la Administración llevo a cabo
una doctrina restrictiva de la procedencia del amparo frente a las vías de
hecho, estableciendo que los tribunales de la jurisdicción contencioso
administrativa eran competentes para conocer de cualquier pretensión
deducida contra la Administración con ocasión a las vías de hecho, ratificando
la procedencia de la pretensión procesal administrativa frente a las mismas 7 y
como se dijo, restringiendo la utilización de la acción de amparo solo a los
casos cuando el remedio procesal ordinario ante la jurisdicción contencioso
administrativa no es idóneo para reparar de manera inmediata el agravio
constitucional, lo que debe ser alegado y probado por el accionante 8.
Más tarde, atendiendo a esta doctrina jurisprudencial y con la
promulgación de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de
2004 se incorporó la competencia de la Sala Política Administrativa para
conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a los
órganos del Ejecutivo Nacional y demás altas autoridades de rango nacional
que ejerzan el Poder Público 9, sin embargo, no se estableció en dicha
normativa un proceso especial para tramitar las reclamaciones contra las
actuaciones materiales de la Administración, dejándose a la jurisprudencia (una
vez mas) la consagración del mismo, resultando por esta vía aplicable a las
mismas el proceso previsto para el recurso contencioso administrativo de
nulidad10
Vistas estas consideraciones a manera de introducción y el tratamiento
(a manera de antecedentes) que ha tenido la jurisprudencia con el tema de las

7
Con provecho, sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del
23/10/2002; 20/02/2003; 27/05/2004. Hernández González, José Ignacio. “El Contencioso de
las Vías de Hecho y los Servicios Públicos” en Manual de Practica Forense Contencioso
Administrativo. Colección Practica Forense N° 1. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2009,
págs. 107-108
8
Sentencia Sala Constitucional Tribunal Supremo de Justicia del 12/03/2003
9
Articulo 5.27 Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, Gaceta Oficial N° 37.942 del 20
de Mayo de 2004
10
Sentencia Sala Política Administrativa Tribunal Supremo de Justicia 01/02/2006
vías de hecho, estimamos necesario analizar y delimitar el concepto de la
misma como objeto de nuestro estudio para luego adentrarnos en el tema
desde un punto de vista adjetivo, analizando el régimen de la competencia, la
legitimación, lo que es la demanda contra la vía de hecho y los distintos actos
que suponen el procedimiento breve especial establecido en la Ley Orgánica
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

II. CONCEPTO Y DELIMITACION DE LA VIA DE HECHO. SUPUESTOS

El tratamiento doctrinario de las vías de hecho es por decir lo menos,

amplio. Casi todos los autores, en general, se decantan en una idea o premisa
básica, capital para analizar las mismas: la noción de actuaciones materiales
de la Administración que carecen de cobertura jurídica y como correlativo, el
derecho de los particulares a ser protegidos contra las mismas 11.

11
Sobre la concepción de la vía de hecho y consideraciones al respecto en la doctrina patria,
resaltan: Araujo Juárez, José. La teoría de la vía de hecho administrativa en Los Derechos
Fundamentales y los medios de protección procesal. Fundación Estudios de Derecho
Administrativo (FUNEDA). Editorial Jurídica Venezolana. Serie Monografías N° 3. Caracas,
1997, pág. 80-86; Araujo Juárez, José. Derecho Administrativo. Parte General. Ediciones
Paredes, Caracas, 2007, págs. 873-879; Brewer Carias, Allan R. Consideraciones sobre la
ejecución de los actos administrativos (a propósito de los actos administrativos que ordenan el
desalojo de viviendas) en Revista de Derecho Público N° 41. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas, 1990, pág. 170; Brewer Carias, Allan R. Consideraciones sobre el contencioso
administrativo como un derecho constitucional a la tutela judicial frente a la Administración en
Revista de Derecho Público N° 49. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1992, pág. 5;
Rondón de Sansó, Hildegard. La acción de amparo contra los poderes públicos. Editorial Arte.
Caracas, 1994, pág. 232-233; Ortiz Ortiz, Rafael. El control judicial de la vía de hecho
administrativa en El contencioso administrativo en el ordenamiento jurídico venezolano y en la
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia. III Jornadas sobre Derecho Administrativo en
homenaje a la Dra. Hildegard Rondón de Sansó. FUNEDA, Caracas, 2006, págs. 229-233;
Rachadell, Manuel. La defensa del ciudadano frente a las vías de hecho de la Administración
en Primeras Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer
Carias” Contencioso Administrativo. FUNEDA. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995,
págs. 144-145; Linares Benzo, Gustavo. La vía de hecho como objeto de la pretensión procesal
administrativa en El Contencioso Administrativo hoy. FUNEDA, Caracas, 2004, págs. 130-141;
Hernández González, José Ignacio. Vías de hecho y contencioso administrativo en Derecho
Administrativo Iberoamericano. 100 autores en homenaje al postgrado de Derecho
Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello. Tomo 2. Ediciones Paredes, Caracas,
2007, págs. 1.296; Hernández González, José Ignacio. Breves notas sobre la vía de hecho en
la actualidad de la justicia administrativa en Venezuela en El contencioso administrativo a partir
de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. FUNEDA, Caracas, 2009, págs. 170-175;
Badell Benítez, Nicolás. Demanda contra vías de hecho y abstenciones de la Administración
Pública en Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela. XXXVIII
Jornadas J.M. Domínguez Escovar Homenaje al profesor Gonzalo Pérez Luciani. Instituto de
estudios jurídicos Ricardo Hernández Álvarez. Editorial Horizonte, Barquisimeto, 2013, pág.
295.
 La vía de hecho administrativa se configura cuando la Administración
actúa sin haber adoptado previamente una decisión que le sirva de fundamento
jurídico, es decir, es toda actuación material de la Administración que se realiza
sin cobertura o título jurídico que la respalde. El profesor Torrealba la
circunscribe a que “solo puede limitarse a una actuación material, sea que
carezca de acto administrativo previo, o sea que la ejecución exceda los límites
del acto administrativo, puesto que si se trata de un acto administrativo, por
más evidente que sea su irregularidad, no se estará en presencia de una vía de
hecho sino de un vicio en el acto formal…” 12 Para el citado autor la auténtica
vía de hecho se configura como “la actividad material con efectos ablatorios
sin soporte jurídico normativo ni acto administrativo formal que la legitime” 13.
A nuestro modo de ver la actividad material configuradora de la vía de
hecho administrativa, está recogida de modo general en el artículo 78 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y puede darse de ese modo en
dos formas diferentes:
a) La actuación material se produce sin que haya título o acto
administrativo previo que ejecutar; es el caso en que no se dicta acto
administrativo previo alguno. El profesor Hernández es casuístico en
este supuesto indicando que se puede presentar “…ante la inexistencia
del acto administrativo previo; acto administrativo previo suspendido en
sus efectos por la Administración; por el juez o ex lege; acto
administrativo revocado o anulado por el juez; acto administrativo que
decayó en sus efectos o el acto administrativo cuya ejecución forzosa
aun no puede ser llevada a cabo como sucede –como regla general- en
los actos sancionadores no firmes”14
b) Existe un acto administrativo dictado previamente que sirve de
fundamento a la actuación material de la Administración pero su
ejecución excede los límites del mismo o que se pretenda ejecutar un

12
Torrealba Sánchez, Miguel Ángel. Ob. cit., pág. 97.
13
Torrealba Sánchez, Miguel Ángel. Ob. cit., pág. 172.
14
Hernández González, José Ignacio. La pretensión procesal administrativa frente a las vías de
hecho en Derecho Contencioso Administrativo Libro Homenaje al Profesor Luis Henrique Farías
Mata. Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara. Librería J. Rincón. Barquisimeto, 2006,
pág. 232.
 acto administrativo con apariencia de tal, es decir, la ejecución de una
decisión que no puede ser caracterizada como acto administrativo.
Dos rasgos se desprenden de los supuestos expuestos: la noción de la
actividad material que enmarca toda vía de hecho y el carácter arbitrario que
encierran las mismas.
Así mismo, la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia ha delineado los supuestos generadores de las vías de
hecho, incluyéndolas en dos grupos:
1. Inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura (de la
actuación material)
2. Exceso en la propia actividad de ejecución en si misma considerada. “…
también existe vía de hecho en aquellos supuestos en los que aun
existiendo acto previo y siendo éste perfectamente regular, la actividad
material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión
cualitativa y cuantitativamente. En estos casos existe una falta de
cobertura, equivalente a la inexistencia del acto previo” 15

III. ASPECTOS PROCESALES. PROCEDIMIENTO BREVE

Una de las principales innovaciones que trajo consigo la promulgación

de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa fue la
creación de un proceso especial para conocer las controversias relacionadas
con la omisión, demora y deficiente prestación de servicios públicos, vías de
hecho y abstenciones; sin duda un avance significativo, amén de lo que
significaron los vacíos legales (y la pérdida de oportunidad en llenar los
mismos) en materia de procedimientos relacionados con el conocimiento de las
vías de hecho.

1. Naturaleza de la demanda

15
Sentencia 912 del 5 de Mayo de 2006.
 En primer término el artículo 65 de LOJCA establece que se tramitaran
por el procedimiento breve las demandas relacionadas con las vías de hecho,
cuando no tengan contenido patrimonial o indemnizatorio, y al final refiere a
que la inclusión de peticiones de contenido patrimonial, no impedirá que el
tribunal de curso exclusivamente a las acciones mencionadas. De la misma
naturaleza y concepto de las vías de hecho en una primera aproximación, esto
es, actuaciones materiales de la administración sin título o soporte jurídico que
la justifique, se desprende la naturaleza del procedimiento breve establecido
para su tramitación. Como toda actuación de hecho, la acción que deviene
contra ella tendrá la naturaleza de una acción anticipada, urgente y sumaria y
que en el fondo sirve como medio de defensa contra las perturbaciones a
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, o de
privación de intereses legítimos o de derechos subjetivos intangibles, que
requieren una tutela sumaria y breve. En nuestro criterio, la mal llamada
demanda relacionada con una vía de hecho, no es más que una acción contra
la perturbación, despojo o privación ilegítima de entornos subjetivos de los
particulares que es en lo que al final se materializa la vía de hecho; es un
medio de defensa ante la violación de los límites de la arbitrariedad. Las
acciones establecidas en el artículo 65 de la LOJCA son verdaderas acciones
autónomas que participan de las características de las cautelas, que siguen un
procedimiento sumario y breve, consonó con la urgencia de la protección
solicitada.

2. Ámbito subjetivo de control. Régimen de competencias

La LOJCA establece las competencias de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa para conocer las acciones que se intenten contra las vías de
hecho en las que incurra cualquier ente u órgano de la Administración Pública.
Desde el punto de vista subjetivo, se someten al control contencioso
administrativo contra las vías de hecho, los sujetos a que se refiere el artículo 7
de la misma:
1. Los órganos que componen la Administración Pública.
 2. Los órganos que ejercen el Poder Público, en sus diferentes
manifestaciones, en cualquier ámbito territorial o institucional.
3. Los institutos autónomos, corporaciones, fundaciones, sociedades,
empresas, asociaciones y otras formas orgánicas o asociativas de
derecho público o privado donde el Estado tenga participación decisiva.
4. Los consejos comunales y otras entidades o manifestaciones populares
de planificación, control, ejecución de políticas y servicios públicos,
cuando actúen en función administrativa.
5. Las entidades prestadoras de servicios públicos en su actividad
prestacional; y
6. Cualquier sujeto distinto a los mencionados anteriormente, que dicte
actos de autoridad o actúe en función administrativa.

Desde el punto de vista orgánico, conforme al artículo 23, numeral 4 de

la LOJCA es la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia la
competente para conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho
atribuidas a las altas autoridades señaladas en el numeral 3 de la misma
norma, esto es, las vías de hecho en que incurran el Presidente de la
República, el Vicepresidente Ejecutivo, los Ministros y las máximas autoridades
de los demás órganos de rango constitucional.
El artículo 24, numeral 4 de la LOJCA establece la competencia de los
Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para
conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a las
autoridades a que se refiere en numeral 3 de la misma norma, autoridades
estas distintas a las mencionadas en el numeral 3 del artículo 23 y en el
numeral 4 del artículo 25 ejusdem. Se sigue entonces un criterio residual de
competencias para los mencionados Juzgados, que hasta hoy día (y hasta que
dure la restructuración de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de
acuerdo con la Ley de la materia) está en cabeza de las Cortes de lo
Contencioso Administrativo. Las autoridades aquí referidas son aquellas que no
sean las máximas autoridades de la Administración Pública Central o sus
órganos desconcentrados ni las autoridades estadales o municipales, en su
ámbito territorial o institucional. Se incluyen entonces aquí, los entes de la
Administración Pública Descentralizada, estos son, institutos autónomos,
empresas del Estado, asociaciones civiles y fundaciones del Estado.
Conforme al artículo 25, numeral 5 de la LOJCA los Juzgados
Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son
competentes para conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho
atribuidas a autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, estas son,
las autoridades de la Administración Pública Central o Descentralizada en esos
niveles político territoriales. Vale decir que la competencia de los mencionados
Juzgados Superiores Estadales, en pleno proceso de creación y
funcionamiento, aún está en manos de los Tribunales Superiores Contencioso
Administrativos Regionales.

3. Inclusión de pretensiones de contenido patrimonial o indemnizatorio

Incluir pretensiones patrimoniales en las acciones contra las vías de

hecho pareciera algo lógico, comúnmente, el particular afectado solicitara del
juez contencioso administrativo que ordene a la Administración la realización de
una determinada conducta, esto es, una condena a un no hacer o a un
deshacer lo hecho, y eventualmente una condena por indemnización por daños
y perjuicios de manera complementaria; y es que del artículo 259 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el
artículo 26 de la misma, referido al derecho a la tutela judicial se desprenden
que es posible una acumulación de pretensiones restablecedoras e
indemnizatorias en una acción contra una vía de hecho 16, sin embargo es la
misma Ley de la materia la que de manera controvertida presta a confusión, ya
que en el encabezado del artículo 65 establece que se tramitaran por el
procedimiento breve las vías de hecho cuando no tengan contenido patrimonial
o indemnizatorio y al final del mismo pareciera permitir la inclusión de
16
La profesora Urosa ya señalaba tempranamente en un estudio referido al proyecto de la
LOJCA que el no permitir la acumulación de pretensiones restablecedoras e indemnizatorias
atentaría en contra del artículo 26 constitucional y también del artículo 259 de la Constitución,
aquí mencionados. Urosa Maggi, Daniela. Breves comentarios al proyecto de Ley Orgánica de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Anuario de Derecho Público N° 3, Centro de
Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila, Caracas, 2010, págs. 188-189
peticiones patrimoniales o indemnizatorias. Tal confusión sin duda alguna no
debe permitir la imposibilidad de incluir pretensiones condenatorias
indemnizatorias en las acciones contra vías de hecho 17.
La doctrina se ha paseado por diversas soluciones, Kiriakidis 18 ha
expresado que la confusión o limitación generada por la redacción del artículo
65 de la LOJCA debe entenderse superada por la Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quien al analizar el carácter
orgánico de la Ley indico: “…se establece un procedimiento breve para la
reclamación de servicios públicos, vías de hecho y abstenciones, el cual inicia
por demanda, que puede incluir pretensiones de condena patrimonial…”, en
nuestro critico nada nuevo aporta la Sala Constitucional, ya que la mención a la
posibilidad de incluir una pretensión indemnizatoria esta textualmente incluida
en la parte in fine de la norma tantas veces comentada.
Torrealba, en sentido contrario, se decanta firmemente por la posibilidad
de acumular pretensiones de condena a no hacer o a deshacer conjuntamente
con la de condena a pagar una cantidad de dinero por concepto de daños y
perjuicios derivados de una vía hecho, proponiendo la tramitación de estas
pretensiones en un mismo libelo por el procedimiento de las demandas de
contenido patrimonial, “…en lugar de la que aporta la Ley, a saber, la de admitir

17
En este sentido son contundentes las palabras del profesor Torrealba Sánchez “Se trata
entonces de una restricción a la aplicabilidad del procedimiento breve, en el caso de la vía de
hecho, a las pretensiones intentadas frente a ésta en tanto se limiten a pedir un mandato de
condena a prestación de no hacer o deshacer al ente u órgano que realizo la actuación
ilegitima, según el caso, y eventualmente, a restituir un bien (condena a prestación de dar),
siempre que no se incluya una pretensión de índole indemnizatoria…Tal exclusión resulta
manifiestamente cuestionable bajo la óptica de la garantía del derecho a la tutela jurisdiccional,
habida cuenta de que...deviene bastante probable que la generación de la vía de hecho
produzca resultados en la realidad material indeseables y lesivos a la esfera jurídica del
afectado, por lo que el restablecimiento de la situación jurídica infringida en muchos casos no
se limitara a la restitución del estado de cosas previo a la práctica de la actuación material, sino
que requerirá de la correspondiente prestación indemnizatoria por parte de la Administración
actuante…De allí que es evidente que se trata de un caso en el cual, la proscripción de
acumular en un mismo libelo pretensiones de condena (a hacer o deshacer y a dar una
cantidad de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios) impuesta por la Ley,
se constituye en un obstáculo ilegitimo e irrazonable al derecho a la tutela judicial efectiva del
administrado, y por lo tanto, resulta de cuestionable constitucionalidad”. Torrealba Sánchez,
Miguel Ángel. Ob. cit., págs. 202-203
18
Kiriakidis Longi, Jorge. El Contencioso Administrativo Venezolano a la luz de la Ley Orgánica
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. FUNEDA, Caracas, 2012, pág. 88
y tramitar exclusivamente las primeras y excluir la pretensión de índole
indemnizatorio…”19
Para nosotros la solución se encuentra en el mismo artículo 65 en su
parte in fine, cuando estable que la inclusión de peticiones de contenido
patrimonial no impedirá que el tribunal de curso exclusivamente a las acciones
mencionadas en los tres numerales del citado artículo. Y es que cuando usa la
expresión exclusivamente se debe entender que en el caso de una pretensión
de condena a no hacer o deshacer contra una vía de hecho, se deberá tramitar
la acción aplicando el procedimiento breve establecido en los artículos 65 al 75
LOJCA. Sin embargo, cuando la acción contra una vía de hecho incluya una
pretensión o petición de contenido patrimonial no será posible su tramitación
por el procedimiento breve (artículo 65 LOJCA ab initio), ya que la misma
naturaleza de la vía de hecho desnaturalizaría la acción, que tiene un carácter
urgente, así como también la incompatibilidad de la sumariedad y brevedad del
procedimiento con algunos privilegios de entes u órganos de la Administración,
como por ejemplo el agotamiento previo del antejuicio administrativo; la
actividad probatoria, la contestación de la demanda, trámites necesarios y
cónsonos con un procedimiento ordinario y completo, como lo es el de las
demandas de contenido patrimonial. Por lo tanto cuando se acumulen
pretensiones de condena en una acción contra una vía de hecho, esto es, un
hacer o un deshacer o un dar y una condena al pago de sumas de dinero, se
deberá tramitar la pretensión contra la vía de hecho exclusivamente por el
procedimiento breve, dejando la petición patrimonial que sea tramitada
mediante el procedimiento de las demandas de contenido patrimonial 20.

4. Requisitos de la demanda

El artículo 66 de la LOJCA establece los requisitos que debe contener la

acción contra vías de hecho, los mismos que establece la Ley para todas las

19
Torrealba Sánchez, Miguel Ángel. Ob. cit., pág. 204
20
En semejante sentido Badell Benitez, Nicolás. Ob. cit., pág. 302-303, quien cita a su vez a
Rojas Gómez, Luis Jorge. El procedimiento breve en la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en el libro A un año de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa. Tribunal Supremo de Justicia, Serie Eventos N° 40.
acciones contencioso administrativas, establecidos en el artículo 33 ejusdem, a
saber:
1. Identificación del Tribunal ante el cual se interpone.
2. Nombre, apellido y domicilio de las partes, carácter con que actúan, su
domicilio procesal y correo electrónico, si lo tuviere.
3. Si alguna de las partes fuese persona jurídica deberá indicar la
denominación o razón social y los datos relativos a su creación o
registro.
4. La relación de los hechos y los fundamentos de derecho con sus
respectivas conclusiones.
5. Si lo que se pretende es la indemnización de daños y perjuicios, deberá
indicarse el fundamento del reclamo y su estimación.
6. Los instrumentos de los cuales se derive el derecho reclamado, los que
deberán producirse con el escrito de la demanda.
7. Identificación del apoderado y la consignación del poder.

5. Legitimación

La legitimación para interponer una acción contra una vía de hecho la

encontramos en el artículo 29 de la LOJCA a falta de regulación expresa en el
procedimiento breve, y está referida a toda persona que tenga un interés
jurídico actual. Este interés jurídico actual está referido a una elemental y
necesaria conexión entre el accionante con la situación de hecho o actividad
material arbitraria que sobrepasa y lesiona su esfera jurídica subjetiva que
impugna, y al mismo tiempo con la necesidad de tener una tutela jurídica en
relación con el daño causado a su entorno subjetivo. El interés jurídico abarca
un derecho subjetivo del interesado, que le permite la facultad de exigir a la
Administración un determinado comportamiento, que en el caso de la vía de
hecho no es más que abstenerse de realizar o de seguir realizando una
conducta (un no hacer) o dejar de hacer lo hecho (un deshacer). La actualidad
del interés está referida a que la actuación que interfiere en la esfera de
derechos del particular y que ocasiona su accionar sea próxima y directa al
accionante.

6. Las causales de inadmisibilidad

El artículo 35 de la LOJCA señala que la demanda se declarara

inadmisible en los supuestos siguientes:
1. Caducidad de la acción.
2. Acumulación de pretensiones que se excluyan mutuamente o cuyos
procedimientos sean incompatibles.
3. Incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas
contra la República, los estados, o contra los órganos o entes del Poder
Público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa.
4. No acompañar los documentos indispensables para verificar su
admisibilidad.
5. Existencia de cosa juzgada.
6. Existencia de conceptos irrespetuosos.
7. Cuando se contraria al orden público, a las buenas costumbres o a
alguna disposición expresa de la ley.

En relación a la caducidad de la acción, en principio es un error que en

el artículo 32.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa se recoja dentro del género de acciones de nulidad las acciones
contra las vías de hecho y las abstenciones de la Administración, que son
pretensiones de condena y fijarles el mismo lapso de caducidad de ciento
ochenta días continuos para las referidas acciones de nulidad contra actos
administrativos de efectos particulares (Art. 32.1 LOJCA). Además, en el caso
específico de las acciones contra las vías de hecho, el computo de ciento
ochenta días continuos contados a partir de la materialización de la vía de
hecho es otro error, ya que es probable que el particular afectado no se
encuentre en el sitio de la materialización de la vía de hecho o sencillamente no
se entere de la misma sino mucho tiempo después, por lo que en aras del
cumplimiento del derecho a la tutela judicial y el debido proceso el computo del
referido plazo de caducidad debe ser contado a partir del momento que el
particular afectado por la actuación material constitutiva de la vía hecho tenga
conocimiento de la misma.21
Con referencia a la inepta acumulación de pretensiones, está claro que
no serán compatibles por ejemplo una pretensión de nulidad de un acto
administrativo con una pretensión contra una vía de hecho o una pretensión
mero declarativa con una pretensión de condena a un no hacer o deshacer. Sin
embargo, la acumulación de pretensiones de condena, tanto de un no hacer
como una indemnizatoria si es posible, conforme se señaló anteriormente
(Articulo 65 parte in fine LOJCA).
Sobre el supuesto de no acompañar los documentos indispensables
para verificar la autenticidad de la demanda, este guarda relación directa con
los requisitos de la demanda relativos a la presentación de los documentos
fundamentales de la acción junto a la demanda y a la consignación del poder
(Artículo 33.6 y 33.7 LOJCA).

7. Admisión de la demanda, citación e informe

En referencia al trámite para la admisión de la demanda, pensamos

deben seguirse las pautas del artículo 31 de la LOJCA, esto es, aplicar
supletoriamente los lapsos que mejor se adecuen a la celeridad y brevedad que
quiso el legislador imponer en este procedimiento, tanto de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia22 como del Código de Procedimiento Civil 23. Así,

21
En igual sentido Torrealba Sánchez, Miguel Ángel. Ob. cit., pág. 213; el autor pone como
ejemplo la previsión del artículo 183 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de
2010, referido al plazo de caducidad de la recurso contencioso electoral “la demanda
contencioso electoral deberá intentarse en un plazo máximo de quince días hábiles contados a
partir de que se produzca la publicidad del acto, si se trata de actos expresos; desde la
oportunidad en que el interesado o interesada tenga conocimiento del hecho, en caso de
actuaciones materiales o vías de hecho…” (resaltado del autor). También puede consultarse en
semejante opinión: Pernía Reyes, Mauricio Rafael. El control jurisdiccional de las vías de
hecho. Breve aproximación conceptual, evolución y perspectiva ante la LOJCA en Hernández-
Mendible, Víctor Rafael (Director) La actividad e inactividad administrativa y la jurisdicción
contencioso administrativa. Colección Estudios Jurídicos N° 96. Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2012, pág. 311.
22
Gaceta Oficial N° 39.522 del 1 de Octubre de 2010
23
Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.970 del 13 de Enero de 1987
el artículo 36 de la LOJCA en concordancia con el artículo 77 ejusdem,
refieren tres (3) días de despacho siguientes a la recepción de la demanda
para que el tribunal se pronuncie sobre su admisión, o tres (3) días de
despacho siguientes a que el demandante haya subsanado los errores que
pueda contener la demanda, para lo cual tendrá el demandante también tres
(3) días de despacho. La decisión que declare inadmisible la demanda podrá
apelarse libremente dentro de los tres (3) días de despacho siguientes ante el
tribunal de alzada, el cual debe decidir con los elementos cursantes en autos
dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a la recepción del
expediente. Sin embargo estimamos por ejemplo, que la previsión del artículo
185 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia referida al término
para la admisión de la demanda del proceso contencioso electoral establece
dos (2) días de despacho para la misma, sin duda repetimos más cónsono con
la naturaleza del procedimiento breve y de lo que entraña la vía de hecho. De
igual forma nos parece inadecuado e incompatible con la celeridad que debe
caracterizar el procedimiento breve los diez (10) días de despacho que tiene el
tribunal de alzada para decidir sobre la inadmisibilidad de la demanda (Artículo
36, segundo aparte LOJCA), nos parece más adecuado por ejemplo aplicar el
lapso de tres (3) días a que se contrae el artículo 10 del Código de
Procedimiento Civil “…cuando en este Código o en leyes especiales no se fije
término para librar alguna providencia, el Juez deberá hacerlo dentro de los
tres días siguientes a aquel en que se haya hecho la solicitud correspondiente”
o los tres (3) días de despacho a que se refiere el artículo 40 de la LOJCA.
Con respecto a la citación del demandado establecida en el artículo 67
de la LOJCA, Torrealba se pasea por plantearse si el requerimiento “…está
destinado a la representación judicial del ente demandado, es decir, a aquel
órgano que por Ley ostenta la legitimidad para representar a la persona jurídica
que funge de legitimada pasiva en la relación procesal, o bien, al titular del
órgano o ente directamente generador de la actuación, omisión o defectuosa
prestación, toda vez que se está creando una carga procesal cuyo
incumplimiento no se limita a la posibilidad de que opere la confesión ficta…
sino que implica la potencial imposición de una sanción personal al
“responsable”, de acuerdo con la letra del precepto”, para al final establecer
que según las últimas sentencias de la Sala Política Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia (1205 del 5 de Octubre, 1379 del 20 de Octubre y 1770
del 15 de Diciembre, todas de 2011), la misma ha optado por entender que en
el procedimiento breve “…la citación debe hacerse al titular del órgano
demandado a los fines de su comparecencia a la audiencia oral, así como a la
vez se le requerirá la presentación del informe correspondiente sobre las
causas de la actuación material…con la mención de que en caso del
procedimiento breve, la citación debe hacerse a los funcionarios responsables
de los órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central
(Presidente o Presidenta de la República, Vicepresidente Ejecutivo o
Vicepresidenta Ejecutiva, Ministros o Ministras y Viceministros o Viceministras)
así como a las máximas autoridades de los demás órganos de rango
constitucional, o a los Gobernadores y a los Alcaldes…” 24
Con relación al informe requerido por el tribunal conjunto a la citación y
que el demandado debe aportar sobre la causa de la vía de hecho en un lapso
no mayor de cinco (5) días hábiles 25 contados a partir de que conste en autos la
citación (artículo 67 LOJCA), del mismo precepto se desprende su carácter
determinante y obligatorio, ya que su presentación a destiempo acarreara al
responsable26 la imposición de una multa entre cincuenta unidades tributarias
(50 U.T.) y cien unidades tributarias (100 U.T.) y su no presentación acarreara
la confesión ficta, a menos que se trate de la Administración Pública, conforme
a las prerrogativas procesales atribuidas por ley. Estimamos que si el informe
contiene pruebas a favor del demandado, estas comúnmente giraran en torno a
la existencia de un acto administrativo valido, cierto y eficaz (que dicho sea de
paso no podrá ser sobrevenido) que legitime la presunta actuación material

24
Torrealba Sánchez, Miguel Ángel. Notas sobre algunos criterios recientes de la Sala Político
Administrativa en la aplicación de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
(Primera parte) en Revista de Derecho Público N° 128. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
2012, págs. 210, 212.
25
Lapso que debe computarse por días de despacho, según Sentencia de la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 1177 del 24 de Noviembre de 2010.
26
Sobre la indeterminación del término “responsable” y de a quién va dirigida la sanción
Hernández-Mendible, Víctor Rafael. El proceso administrativo por audiencias en Ley Orgánica
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Colección textos legislativos N° 47, 1° edición.
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2010, págs. 208-209
arbitraria del demandado, cuestiones que podrán ser resueltas dentro del
procedimiento breve.

8. Medidas cautelares

Se puede decir que la promulgación de la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa trajo consigo un relativo avance en
cuanto al poder cautelar del juez contencioso administrativo; atrás quedo el
viejo modelo de la suspensión de efectos de un acto administrativo, hoy es
superado por la ampliación y alcance de las medidas cautelares como
elemento primordial de la realización efectiva de la tutela judicial, consagrada
en los artículos 26 y 259 constitucionales, poderes cautelares estos recogidos
en los artículos 69 y 104 de la LOJCA, amén del reconocimiento que se hace
en el artículo 4 ejusdem del poder general cautelar autónomo que tienen los
jueces contenciosos administrativos.
Los jueces contencioso administrativos pueden dictar medidas
instrumentales como ordenes de hacer, no hacer o deshacer, así como también
desde el punto de vista se su alcance, dictar medidas anticipatorias o
conservativas. Las medidas propias de los procedimientos breves contra vías
de hecho deben ser verdaderas medidas cautelares interdictales, inmediatas y
urgentes de restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas
denunciadas; tales medidas cautelares conforme al artículo 69 de la LOJCA
serían verdaderas medidas anticipativas, de carácter provisorio, que de ser
declaradas con lugar las demandas se convierten en sentencias definitivas.
Medidas cautelares que dicho sea de paso, no dependen de la discrecionalidad
de los jueces, sino que son constitucionalmente obligatorias cuando los
derechos subjetivos e intereses legítimos de los particulares pueden
desaparecer, dañarse o perjudicarse irreparablemente 27.

9. La audiencia oral
27
Duque Corredor, Román J. Los poderes del juez contencioso administrativo. El interdicto
administrativo en Avances jurisprudenciales del Contencioso Administrativo XXXVIII Jornadas
J.M. Domínguez Escovar Homenaje al profesor Gonzalo Pérez Luciani. Instituto de Estudios
Jurídicos “Ricardo Hernández Álvarez”. Editorial Horizonte, Barquisimeto, 2013, págs. 122-126.
 La audiencia oral tiene lugar una vez recibido el informe del demandado
o dentro de los diez (10) días de despacho siguientes al plazo fijado para la
presentación del mismo (Artículo 70 LOJCA). Se trata de un acto oral donde
intervienen el demandado, el demandante o accionante, los órganos u entes
que hayan sido notificados y su contenido se encuentra enmarcado por los
alegatos de las partes e interesados, referidas a la capacidad procesal, el
interés, la cualidad, la falta de representación. El juez propiciara la conciliación,
no lograda, pasara a pronunciarse sobre la admisión de las pruebas, el mismo
día o el siguiente, ordenando la evacuación de las que así lo requieran (Artículo
71 LOJCA), es decir, toda la fase probatoria debe realizarse en la audiencia
oral28. Es de hacer notar que la parte final del artículo 70 ejusdem establece
que si el demandante no asistiere a la audiencia se entenderá desistida la
demanda, salvo que otra persona de las convocadas manifieste su interés en la
resolución del asunto. Nada establece la Ley en referencia con la falta de
comparecencia del demandado, entendemos que resultara bastante difícil tanto
realizar la audiencia sin la presencia del demandado como proseguir con el
procedimiento ante la ausencia del mismo, más cuando no hay en el
procedimiento otra oportunidad para intervenir que no sea la única audiencia
oral, ya que el artículo 72 de la LOJCA establece que finalizada la misma se
procederá a dictar sentencia dentro de los cinco (5) días de despacho
siguientes, es decir, la audiencia oral del procedimiento breve se erige en el
último acto procesal previo a la decisión, y antes o con ocasión del mismo,
deben plantearse todos los puntos procesales o de fondo que correspondan 29.

10. La Sentencia y su ejecución

28
En criterio contrario Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia N° 1177 del 24 de Noviembre de 2010, en donde afirmo que la tramitación del
procedimiento breve en los tribunales colegiados debía realizarse directamente ante el juez de
mérito, ya que debido al carácter breve del procedimiento, es a dicho juez que corresponde
instruir directamente el expediente, por lo que solo procederá la remisión de la solicitud al
Juzgado de Sustanciación en aquellos casos en que los asistentes a la audiencia, si así lo
consideran pertinente, presenten sus pruebas y las mismas por su naturaleza, necesiten ser
evacuada.
29
Torrealba Sánchez, Miguel Ángel. La Vía de Hecho…Ob. cit., pág. 237.
 La sentencia y su contenido están regulados en el artículo 74.1 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y están referidas a las
medidas inmediatas necesarias para restablecer la situación jurídica infringida.
Como ya se comentó en el epígrafe referido a las medidas cautelares, las
medidas restablecedoras contenidas en una sentencia que decide una acción
contra una vía de hecho se decantan en una condena a un no hacer o a un
hacer o deshacer, por ejemplo, suspender la vía de hecho o cumplir con el acto
omitido si es que existe o cumplir con el procedimiento para su ejecución. En
cuanto a la ejecución de una condena a una prestación de no hacer, el artículo
110, numeral 4 establece que vencido el lapso para el cumplimiento voluntario,
a instancia de parte, el tribunal determinara la forma y oportunidad de dar
cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, ordenando el mismo el
cumplimiento de la obligación. En este supuesto cobra vital importancia el
poder de sustitución ejecutiva del juez contencioso administrativo, ante la
negativa contumaz de la Administración a cumplir naturalmente con la
obligación, y a pesar que tal poder sustitutivo no está expresamente
establecido en la LOJCA se impone deducirlo del derecho a la tutela judicial del
artículo 26 de la Constitución, a la potestad conferida por el artículo 253
constitucional a todos los órganos del Poder Judicial de ejecutar y hacer
ejecutar sus sentencias y a la previsión final del artículo 259 ejusdem30
30
Sobre el poder de sustitución ejecutiva es acertada la Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 559 del 17 de Marzo de 2003 “Dicha
concepción amplia del contencioso-administrativo como jurisdicción protectora no sólo del
interés público que tutela la Administración sino también de los derechos e intereses de los
particulares, que es compatible con el sentido, propósito y razón del artículo 259 de la
Constitución vigente, tal y como esta Sala lo indicó en su decisión n° 82/2001, del 1 de
febrero, caso: Amalia Bastidas Abreu, permite comprender que necesariamente el Juez
contencioso-administrativo deberá realizar pronunciamientos de condena a hacer o no hacer en
contra de la Administración, a ordenar la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados,
y otras veces, inclusive, a sustituirse en el órgano o ente autor del acto anulado, a fin de
proveer en sede judicial aquello a que tenía derecho el particular y que le fue negado o limitado
en contrariedad con el Derecho…oponen los apoderados judiciales de los actores a los
argumentos antes expuestos, que el principio de la reserva legal y el principio de la
competencia de los órganos que ejercen el Poder Público resultan vulnerados con el proceder
de los Jueces contencioso-administrativos que se sustituyen en las funciones legalmente
atribuidas a la Administración, sin advertir que tal afirmación se funda en una comprensión
limitada de la función judicial, que en el moderno Estado Constitucional de Derecho no sólo ha
de velar por el sometimiento del Estado y de los particulares al orden jurídico vigente, a fin de
lograr el orden y la seguridad, sino por que sean respetados y garantizados los derechos y
garantías fundamentales, como forma de mantener la convivencia organizada y pacífica de
 En cuanto a la ejecución de una condena a una prestación de deshacer
los resultados materiales de la vía de hecho, lo que es lo mismo a un hacer, la
LOJCA en al artículo 110.3 regula el supuesto de la ejecución, fijando un lapso
de (30) días consecutivos para que la Administración de cumplimiento a lo
ordenado en la sentencia, en caso que no fuese cumplida, se procederá al
cumplimiento forzoso, para lo cual el tribunal se trasladara a la oficina
correspondiente y requerirá el cumplimiento, si a pesar de ello no se cumple, el
tribunal hará que se ejecute la sentencia. En caso que la obligación no fuere de
posible cumplimiento en especie, debido a su naturaleza, se fijara un valor
pecuniario equivalente y se procederá como si se tratase de la ejecución de
sumas de dinero.

cuantos viven en la sociedad…En tal sentido, mal podrían limitarse las potestades del Juez
contencioso-tributario, o del Juez contencioso-electoral o del Juez contencioso-administrativo al
momento de restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada, a través de la sustitución en
sus funciones del órgano o ente recurrido, cuando en el expediente existen elementos
suficientes para proceder en tal sentido, no sólo porque ello impediría en algunos casos otorgar
aquello a que tiene derecho el actor si se trata de una abstención o una negativa contraria a
Derecho…”