Gobernabilidad: marco conceptual. (texto Antonio Camou).

1. Introducción.

El término gobernabilidad entró en la agenda de los políticos y estudiosos

occidentales en los años setenta. Su aparición coincidió con las crisis
económicas, la creciente diferenciación de las sociedades complejas, el
surgimiento de nuevos movimientos sociales y el inicio de la crisis del “Estado
de Bienestar”.

En América Latina, en cambio, la discusión sobre la gobernabilidad se inició en

un contexto de agotamiento del Estado interventor, con la consiguiente
Reforma del Estado, y de complicados procesos de transición y consolidación
democrática de los años setenta, ochenta y noventa. El concepto nació pues
marcado por implicaciones pesimistas y a menudo conservadoras 1. Este echo
se debe, sobretodo, a la situación de crisis de gobernabilidad causada por las
crisis económicas, las tensiones institucionales y la erosión de legitimidad
democrática producto de la corrupción generalizada de funcionarios
gubernamentales.

No existe un acuerdo entre la literatura especializada sobre el significado del

término gobernabilidad. Así, mientras para Offe, la llamada tesis de la
gobernabilidad es una “ideología conservadora de la crisis apoyada en bases
pragmáticas”2, para Flisfisch es una termino tan confuso que a lo más puede
ser clasificado de noción “catch-all world”3.

En general podemos observar tres principales fuentes de controversia entorno

al concepto:
- Dificultad de delimitar conceptualmente la problemática. ¿A qué cosa
hace referencia la gobernabilidad?.
- Carencia de modelo analítico. ¿Cómo y por qué surgen los déficit de
gobernabilidad?.
- Relaciones entre el ejercicio del gobierno democrático y el logro de
adecuados niveles de gobernabilidad.

Finalmente, vamos a señalar que la temática de la gobernabilidad puede

engarzarse con tres tradiciones teóricas: la de la “razón de estado”, la del “buen
gobierno, iniciada por Platón y Aristóteles, la del problema del orden político y
su continuidad en la preocupación de la ciencia política contemporánea por la
“estabilidad” política.

1
Claus Offe, “ “Ingobernabilidad”. Sobre el renacimiento de teorías conservadoras de la crisis”, en
Partidos Políticos y Nuevos Movimientos Sociales, Madrid, Sistema, 1988.
2
Íbidem, p.39.
3
Angel Flisfisch, “Gobernabilidad y consolidación democrática” (1987), en Revista Mexicana de
Sociología , n.3, Juli.Septiembre de 1989, p.113.
 2. Análisis lingüístico del término

Desde un punto de vista gramatical, gobernabilidad significa literalmente

“calidad, estado o propiedad de ser gobernable”. El Diccionario de la Real
Academia Española no registra la palabra gobernabilidad, aunque acepta el
adjetivo gobernable, y dos substantivos, gobernación y gobernanza.

Vamos a intentar definir más concretamente gobernabilidad, a partir de su

comparación con otros términos de su familia semántica. El término
gobernación, por ejemplo, carece de una palabra que indique su propia
negación (“ingobernación” (sic.)), en cambio gobernabilidad admite su contrario
(ingobernabilidad). Podemos inferir, que los gobiernos pueden gobernar “bien”
o mal, pero no pueden “ingobernar”. A esta idea de calidad de la acción de
gobierno es a la que haría referencia específica la noción de gobernabilidad.

Cuando los autores de los países centrales apelaron al vocablo governability

para encuadrar los problemas emergentes del capitalismo desarrollado de
mediados de los años setenta, trataron de introducir un término que no se
confundiera con otros , de uso mas asentado, en el lenguaje político de la
época. Se requería un concepto que aludiera al problema de que los gobiernos
democráticos realmente existentes ofrecían una baja calidad en sus
regulaciones y prestaciones. No se trataba de problemas de estabilidad política
(capacidad de un régimen político para sobrevivir en el tiempo ante cambios
procedentes de su entorno) o de gobernación (dificultades de establecer
gobiernos o para que sus decisiones sean aceptadas en un grado significativo
por la población).

Si bien el cuestionamiento general a la autoridad tradicional era un rasgo

común de los nuevos movimientos sociales y era profundamente temido por el
pensamiento conservador, no se puede decir que en los países centrales “no
hubiera gobierno”. En cambio sí se percibía un “desequilibrio” entre el aluvión
de demandas societales y la capacidad de los gobiernos para responderlas de
manera satisfactoria. A este revulsivo y un tanto confuso “síndrome” de
problemas se lo etiquetó con la noción de ingobernabilidad. Tal como señaló
Richard Rose, “lo importante no es si es gobernado o si se gobierna, sino cómo se
hace”4.

En cambio, en América Latina el término no fue interpretado de igual modo. Por

un lado, era obvia la dificultad de extrapolar al contexto latinoamericano el
contenido del diagnostico efectuado para los países centrales. Los problemas
de gobernabilidad parecían provenir de la endémica “falta” de democracia, y no
de su “exceso”, y de las seculares penurias de bienestar, y no de su
despotenciado desarrollo.

Por otra parte, la tradición política y académica anglosajona que acuñó el

término, poco tenía que ver con la latinoamericana, mas influida por la tradición
continental europea, con un sesgo marxista y ligada a una historia de
inestabilidad política extrema. En primer lugar, mientras la tradición anglosajona
4
Richard Rose, “Ungovernability: Is there fire between the smoke?” en Political Studies, XXVII,
septiembre de 1979.
posee un agudizado sentido del papel del gobierno y de la acción
gubernamental, la continental se ha preocupado mas del Estado, y menos del
gobierno, de cómo se establecen las agendas y se diseñan, implementan y
avalúan las políticas públicas.

Por otra parte, el notoria peso de las tradiciones sociologistas, especialmente

ligadas al materialismo histórico, tendieron a considerar el estudio de los
problemas políticos cómo un epifenómeno de dinámicas económico-sociales
más profundas. El Estado, y a fortiori, el gobierno, tendieron a ser reducidos a
un conjunto de aparatos sobredeterminados por las estructuras sociales
(Althusser, Poulantzas) o a meros instrumentos de la dominación de clases
(Miliband).

Finalmente, las enormes dificultades que han tenido las sociedades

latinoamericanas para construir un orden político estable, incluso en el mas
elemental sentido de establecer una institucionalidad política que garantice el
monopolio de la violencia legítima, no han permitido visualizar con claridad el
papel de los gobiernos. Allí donde ni siquiera había “gobernación”, esto es,
relaciones básicas de dominación política eficaces y legítimas, había poco
espacio para el análisis más sutil de la calidad del ejercicio del gobierno.

La categoría de la gobernabilidad, a diferencia de la de gobernación, lleva

implícita la idea de que existen parámetros de evaluación de la acción
gubernamental, ya sea intrínsecos (la opinión de los gobernados, por ejemplo)
o extrínsecos (mediciones “objetivas”). Esta evaluación tomaría como patrones
de referencia la calidad (“buen” o mal gobierno), el estado (equilibrado,
inestable, etc) o alguna propiedad relevante de las acciones de gobernar
(eficacia, eficiencia). Estrictamente podríamos hablar de la existencia de una
“gobernabilidad potencial o ideal”, que nos serviría de marco de referencia, y
que nos posibilitaría identificar “déficits” o “fugas” de racionalidad en la acción
gubernamental.

Para algunos autores, como Aguilar Villanueva, la emergencia del debate sobre
la gobernabilidad en América Latina, es un síntoma más de un cambio de
época en la trama de relaciones entre Estado y sociedad que impulsa hacia “el
estilo público de gobierno en su toma de decisiones y puesta en práctica” 5

3. Las dimensiones analíticas del concepto de gobernabilidad:

tradiciones teóricas y componentes semánticos.
5
En Los Fundamentos del Pensamiento Político Moderno (1978), México, FCE, 1985, vol. I, p.8.
La noción de gobernabilidad tiene un carácter multidimensional. Al menos
distinguiremos tres dimensiones analíticas:

Dimensiones analíticas del concepto de gobernabilidad

- Legitimidad.
- Eficacia/ eficiencia.
- Estabilidad.

Por otra parte, hablaremos de tres usos del término gobernabilidad:

Usos del concepto de gobernabilidad

- Sistemático: para estudiar el estado, calidad o propiedad del
ejercicio del gobierno.
- Histórico: para describir rasgos y procesos que abarcan periodos de
mediana duración (ej. El paradigma de la gobernabilidad de la
segunda posguerra europea).
- Axiológico: para evaluar el ejercicio del poder político con base a
criterios normativos.

En cualquiera de sus dimensiones y usos, el término gobernabilidad con

tensiones analíticas y políticas, ya que “tiene no solamente una función
denotativa o descriptiva, sino también una función persuasiva y normativa” 6

Como ha sucedido con otros conceptos igualmente multidimensionales y

controvertibles (modernización, desarrollo, bienestar), no han faltado autores
escépticos que han sugerido el abandono del término gobernabilidad. En todo
caso, parece desaconsejable abandonar este tipo de categorías porque
establecen puntos de mira “integradores”. “Gobernabilidad”, por ejemplo, abre
la posibilidad de articular analíticamente, con vistas al examen empírico de
gobiernos realmente existentes, un conjunto de conceptos, como los de
estabilidad, legitimidad y eficacia.

En este sentido, en América Latina encontraremos que algunos autores

enfatizan ciertos elementos que acercan su definición a una cualidad, una
propiedad o un estado de la relación de gobierno. Por ejemplo, Juan Rial
entenderá la gobernabilidad en términos de eficacia, cómo propiedad
específica de los sistemas políticos:

“la capacidad de las instituciones y movimientos de avanzar hacia objetivos definidos

de acuerdo con su propia actividad y de movilizar con bastante coherencia las
energías de sus integrantes para conseguir esas metas previamente definidas”7

En cambio Angel Flisfisch, la entiende como “...la calidad del desempeño

gubernamental a través del tiempo (...) considerando principalmente las dimensiones

6
Norberto Bobbio, Estado, Sociedad y Gobierno, México, FCE, 1990.
7
Juan Rial, “Gobernabilidad, partidos y reforma política en Uruguay (1987), Revista Mexicana de
Sociología, n. 2, Abril-Junio de 1988, Pág. 11.
de la oportunidad, la efectividad, la aceptación social, la eficiencia y la coherencia de
sus decisiones”8

En este mismo sentido se expresan Xabier Arbós y Salvador Giner:

“la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus
instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo
consideraderado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la
voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”9

Finalmente, los autores del Reporte Trilateral caracterizan la “crisis de

gobernabilidad” como un estado de desequilibrio, o de desfase, entre un
incremento de las demandas societales (“sobrecarga”) y la poca capacidad de
respuesta de los gobiernos democráticos.

Las razones de esta controversia conceptual se deben a la combinación de

diferentes tradiciones teóricas y valorativas. Desde sus comienzos en la Grecia
clásica, el pensamiento político se ha movido entre dos concepciones
contrapuestas que ahora os presentamos y que pasaremos a explicar en los
siguientes apartados.

Cuadro 1 . Tradiciones teóricas y gobernabilidad. Elaboración propia.

TRADICIÓN CONCEPCIÓN VALORACIÓN OBJETIVO ORIGEN

TEÓRICA DE POLÍTICA BÁSICA FILOSÓFICO
El Estado esfera de la noción de formulación Aristóteles
“Justo” ética justicia del modelo de
un buen
gobierno
La “razón de acción noción de sistema de Tucídides
Estado” eficacia administración
del poder

Entre estas dos tradiciones se ha desgajado una línea adicional de

preocupaciones mas específicas sobre la estabilidad política. El análisis
pormenorizado de las tres líneas, nos permitirá esbozar, al final de este texto,
una definición operativa de gobernabilidad.

3.1. Gobernabilidad y eficacia: el modelo de la resolución de problemas

y la tradición de la “razón de Estado”.

La tradición intelectual que sigue la línea inaugurada por el pensamiento de

Maquiavelo y continuada por Hobbes, Luhmann, Weber y todas las vertientes
del “realismo político”, considera que el problema central de la política es el del
ejercicio eficaz / eficiente del poder. En la actualidad, esta corriente tiende a
8
Ángel Flisfisch, “Gobernabilidad y consolidación democrática” (1987), Revista Mexicana de Sociología,
n 3, Julio-Septiembre de 1988, p.113.
9
Xabier Rabos y Salvador Giner, La gobernabilidad, ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial,
Madrid, siglo XXI, 1993, p.13.
pensar la gobernabilidad como una propiedad de los sistemas políticos definida
por :
- su capacidad para alcanzar objetivos prefijados, es decir, por su
eficacia.
- Alcanzar estos objetivos al menor costo posible, es decir, por su
eficiencia.

Esta caracterización centrada en la dimensión eficacia / eficiencia, puede ser

interpretada en dos sentidos.

En primer lugar, los criterios eficacia / eficiencia pueden ser aplicados en guías
de evaluación local, como son las respuestas satisfactorias a un conjunto de
demandas dadas en el aquí y ahora del quehacer gubernamental. Pero, en otro
sentido, eficacia / eficiencia, puede ser interpretado como la capacidad del
Estado de guiar o conducir el sistema político en base a una serie de
necesidades “objetivas” que trascienden el esquema demanda-respuesta.
Problemas tales como el ajuste y la reestructuración económica en nuestras
sociedades encierran este tipo de tensión entre racionalidades de corto y largo
plazo.

La noción de “razón de Estado”, implícita en las anteriores consideraciones,

tiene su origen en la obra de Maquiavelo. La revolución conceptual introducida
por este pensador, consistió en romper el credo de la moral humanista que
ligaba la recta conducta con la obtención consecuente de los fines político
perseguidos.

La tradición abierta por el pensador florentino descarga a la acción política del

requisito de congruencia moral entre medios y fines, reemplazándolo por un
criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad de mantener el poder.

En todo caso, y adaptando el pensamiento maquiavélico a una reflexión

contemporánea, el ejercicio eficaz / eficiente del poder no excluye, sino que
incorpora, la dimensión del consenso como insumo del proceso de toma de
decisiones e implementación de políticas. Los “costos” que hay que tener en
cuenta des del punto de vista de la eficiencia, no son solamente económico-
financieros, sino también políticos y sociales. De este modo, la consideración
de cierto grado de consenso como requisito funcional general para garantizar la
gobernabilidad de un sistema, queda fuera de toda duda:

”...la prudencia y la fuerza tienen que combinarse en el ejercicio del poder...El

soberano tiene que servir de alguna manera los intereses de los súbditos, porque la
existencia del aparato entero del poder depende, en parte, de ello, y un pueblo
satisfecho, capaz y dispuesto a laborar es una fuente de poder”10

Por otra parte, en las sociedades complejas, donde aumenta el número y

variedad de los subsistemas sociales y crece su autonomía, “ todos los
integrantes de la relación potestativa detentan alguna porción de poder y ningún
detentador lo puede ejercer eficazmente sin considerar que incluso el último, el más

10
Nicolás Maquiavelo, El Príncipe (1513), México, Alianza, 1991, cap. XV, p.12.
débil destinatario de la relación potestativa, conserva alguna capacidad reflexiva para
ejercer poder, influencia o autoridad”11.

Autores como Luhmann, han replanteado el viejo problema europeo de la razón

de Estado en el marco de las sociedades complejas, que carecen de un centro
articulador de la vida social y en las que compiten diferentes lógicas de acción
y diferentes medios generalizados de intercambio (poder, dinero, saber,
confianza, etc.).

Finalmente, destacaremos tres problemas metodológicos que se nos plantean

a la hora de elucidar los criterios de aplicación de las nociones de eficacia /
eficiencia al quehacer gubernamental: la definición de la “variable”, la “unidad
de análisis” y el “nivel de observación”.

Definición de la variable

Eficacia: capacidad de una organización, institución o cualquier

otra unidad funcional, para alcanzar logros o metas prefijadas.

Eficiencia: capacidad de alcanzar los logros prefijados al menor

“costo” posible.

Por tanto, en principio, si pedimos “eficacia” estamos pidiendo algo menos que
“eficiencia”. Pero, para Juan Linz, eficacia se refiere a la capacidad de un
régimen para encontrar soluciones a problemas básicos con los que se
enfrenta todo sistema político, que son percibidas más como satisfactorias que
como insatisfactorias por los ciudadanos conscientes. De esta definición
podemos inferir una caracterización de las políticas estatales en tanto que
cuestiones, necesidades o demandes socialmente problematizadas, y que se
desarrollan de manera procesual en una compleja red de interacciones. De
hecho ésta es una visión muy extendida en diversas corrientes del análisis de
políticas públicas, y no consideraría la eficacia como menor a la eficiencia.

El segundo problema, el de la “unidad de análisis”, se resuelve ubicando

analíticamente la gobernabilidad al nivel del sistema político en su conjunto, o
en alguno de sus elementos, centralmente, el gobierno. Cuando tengamos
problemas de eficacia / eficiencia en el sistema político tendremos problemas
estructurales de gobernabilidad, mientras que si los problemas los encontramos
en el gobierno, éstos podrían ser analizados como coyunturales.

Finalmente nos planteamos el problema del nivel de observación: ¿quién

evalúa esa eficacia / eficiencia?. Tres posibles respuestas, no exentas de
riesgos.

¿Quien evalúa? ¿Cuál es el riesgo?

11
Danilo Zolo, La Democracia Difícil (1989), México, Alianza Editorial, 1994, pp. 40-41.
El gobierno en base a criterios
prefijados por él mismo de
antemano
Observador externo en base a
criterios racionales y técnico-
instrumentales
Destinatarios de la política o
gobernados
Absolutizar los criterios del gobierno
Estimular un excesivo subjetivismo y
utilizar criterios evaluativos alejados de la
dinámica política real.
Desfase racionalidades de corto y largo
plazo.

3.2.Gobernabilidad y legitimidad: el Estado “Justo” y la tradición del

“buen gobierno”

La tradición del “buen gobierno”, que hunde sus raíces en la filosofía clásica de
Platón o Aristóteles, pasando por Rosseau y Locke hasta llegar a Rawls,
Bobbio o Habermas, , está vinculada a aquella percepción de los problemas de
gobernabilidad basada en :
- La justicia y legitimidad de un determinado orden político.
- EL respeto a los derechos humanos.
- La obligación gubernamental de proveer el bienestar general.

Lo nota predominante del pensamiento político en la Grecia clásica, viene dada

por la preocupación de desentrañar las condiciones del Estado justo y
establecer la mejor forma de gobierno. Esta impronta moral, es recuperada en
la edad moderna por Jean Bodino, quien al juzgar la acción del gobierno se
coloca no en el plano de los hechos, sino en el de la legitimidad.
Posteriormente, la corriente iusnaturalista, cuya máxima expresión los las
Declaraciones universales de derechos norteamericanas y francesas, denuncia
solemnemente el principio de que el gobierno es para los individuos, y no los
individuos para el gobierno.

El filósofo Jon Locke, uno de los mejores ejemplos de esta tradición, concebía
el ejercicio del poder gubernamental cómo únicamente justificable en la medida
que sirviera a la mas plena realización de los derechos individuales. Son de
sobras conocidas sus aportaciones en la definición del “bien común” y su
doctrina de la división de poderes.

Quienes se nutren de esta tradición y ven la gobernabilidad desde el ángulo del

“buen gobierno”, destacan la estrecha conexión entre legitimidad y ejercicio del
poder, concentrando su atención en el problema de la calidad de la acción
gubernamental. Señalan que conceptos como los de ”poder” o “eficiencia”, no
pueden ser definidos en términos funcionales objetivos, sino que descansan en
la asunción de una constelación de valores que es preciso explicitar.

En esta línea de pensamiento se han enfatizado las amenazas a la

gobernabilidad provenientes de la exclusión, los rezagos sociales y la
imposibilidad de acceder a una vivienda digna. Una gobernabilidad
“progresiva”, que supere e integre a una más limitada gobernabilidad
“sistémica”, debería recoger, elaborar y agregar (en la acción gubernamental) la
demanda de la sociedad civil haciéndola valer como criterio de utilidad
colectiva. En este sentido se han pronunciado diversos autores provenientes de
la disciplina de las políticas públicas, como Yehezkel Dror:

“...la acción gubernamental (...) debe basarse en razonamientos que tengan en cuenta
la moral, la “equidad global” y la consecución de la “vida digna”. El concepto de “razón
de humanidad” debe ser sustituto constructivo de la “razón de Estado”(...) Deben
considerarse aspectos de la gobernación nociones tales como derechos humanos,
responsabilidades, pluralismo cultural o solidaridad”12

Sin embargo, la visión de la gobernabilidad desde la óptica de la legitimidad,

nos plantea una serie de problemas. En primer lugar, trataremos el problema
del “sentido” de la definición de legitimidad. No es hasta la obra de Max Weber,
en una línea que continua hasta nuestra época a través de Seymour Lipset o
Juan Linz, cuando logran distinguirse el sentido “funcional” y “normativo” del
termino “legitimidad”.

Una definición, en el sentido funcional, muy al uso es la que nos da el propio

Linz:

“...la legitimidad es la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las

instituciones políticas existentes son mejores que otras que pudieran haberse
establecido, y que por tanto pueden exigir obediencia”

Frente a esta caracterización funcional, han resurgido teorías que defienden un

sentido normativo del término. Quizás el autor que mas ha insistido en acotar
este sentido normativo es Jürgen Habermas, para quien un sentido funcional
de la legitimidad, “(...) ciega en el análisis el nexo existente entre las razones y los
motivos; y en todo caso excluye, por razón de método, una valoración de las razones
independientes del actor. El estudioso mismo se abstiene del enjuiciamiento
sistemático de las razones en las que se apoyan las pretensiones de legitimidad”13.

El sentido funcional mediaría la legitimidad bajo criterios “internalistas”,

mientras que el normativo le añadiría una avaluación externa, basada en
principios y valores que no dependen de la mera suma de opiniones. Así por
ejemplo, des de un punto de vista funcional, seria legítimo que dos terceras
partes de la población de un Estado, mas beneficiadas económicamente,
explotaran y oprimieran a la otra tercera parte, mientras que añadiendo una
evaluación externa normativa, probablemente no lo seria.

Finalmente, la aplicación de la noción de legitimidad como componente de la

gobernabilidad introduce un problema a nivel analítico, el de la disyuntiva entre
el fundamento de autoridad y la actuación gubernamental. La legitimidad puede
ser entendida también como una evaluación del conjunto de reglas e
instituciones que norman el acceso, la distribución y el ejercicio del poder. Pero,
a la práctica, los gobiernos no ven sometida su autoridad, de manera cotidiana,
a juicios de legitimidad. Ciertamente, lo que suele estar en juego, mas que la
legitimidad, es la “aceptación social” de las acciones gubernamentales.
Podemos afirmar pues, que normalmente cuando se juzga la acción
gubernamental, no se pone en cuestión necesariamente su legitimidad para

12
Dror, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma (1994), México, FCE, 1996, cap. IX.
13
Habermas, La reconstrucción del materialismo histórico, (1976), Madrid, Taurus, 1985, p.266.
ejercer el poder de acuerdo a un conjunto pautado de reglas y procedimientos.
Como resumen de este debate podemos ver el siguiente cuadro.

Cuadro 2. Legitimidad vs aceptación social

TIPO DE EVALUACIÓN SE REFIERE A TIPO DE PROBLEMAS

Juicios de legitimidad o Fundamento de Problemas estructurales de
ilegitimidad propiamente autoridad del gobernabilidad
dichos (sentido estricto o poder político.
“fuerte” de legitimidad)
Juicios de aceptación. Actuación o Problemas coyunturales de
(sentido “débil” de desempeño gobernabilidad
legitimidad) gubernamental

3.3. Hacia una definición “mínima” de gobernabilidad

Como ya hemos señalado, a estas dos grandes tradiciones teóricas cabe

sumarles una corriente adicional. Ésta se sitúa en una zona de confluencia de
las dos anteriores y focaliza su atención en el antiguo problema del orden
político, que en términos propios de la ciencia política contemporánea toma la
forma de cuestión de la “estabilidad”.

Definiremos “estabilidad política” como la previsible capacidad del sistema para

durar en el tiempo, adaptándose continuamente a la realidad social cambiante.
Esta definición de “estabilidad” puede referirse al sistema político, al régimen
político y a los gobiernos.

En el primer caso, si pensamos el sistema político como el conjunto articulado

de las prácticas y relaciones de poder efectivamente vigentes en una sociedad,
la estabilidad incluye distintos componentes del sistema: valores y creencias,
fórmulas institucionales y actores estratégicos, tales como los partidos políticos.
En segundo término, la estabilidad puede referirse al conjunto de instituciones y
normas jurídicas que regulan el acceso, la distribución y el ejercicio del poder
político, esto es, al régimen político. Finalmente, es común hablar de
estabilidad política cuando no se producen cambios recurrentes e imprevisibles
de gobierno.

La estabilidad viene dada por una relación equilibrada entre demandas

societales y la capacidad de respuesta del sistema político, el régimen o el
gobierno en ejercicio del poder. La gobernabilidad vendría entonces definida
como un estado de la relación de gobierno en que las demandas societales y la
capacidad política se mantienen en equilibrio.

Esta caracterización del concepto de gobernabilidad pone entre paréntesis el

hecho que la relación de equilibrio venga dada por un alto grado de satisfacción
de las demandas o bien por la incapacidad de los sectores sociales más
perjudicados para alterar las condiciones de la relación de gobierno. La
estabilidad puede ser mantenida en base al desempeño eficaz / eficiente de los
gobiernos combinado con una legitimidad extendida a las bases del sistema
político, o bien mediante dispositivos de control político sobre aquellos actores
capaces de organizarse y alterar la relación de gobierno. Este último supuesto
está contrastado por la longeva perdurabilidad de regímenes autoritarios más
allá de la satisfacción o no de las demandas de la población.

En base a estas consideraciones, definiremos gobernabilidad como “un estado

de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la
capacidad del sistema político para responderlas de manera legítima y
eficaz”.

Esta definición “mínima” nos aporta diversas ventajas. En primer lugar, parte
del supuesto de que se trata de un concepto “multidimensional” y “relacional”, y
no “absoluto”, lo cual permite ubicar a la gobernabilidad sobre el plano de la
relación entre sistema político y sociedad. Asimismo, esta definición admite la
existencia de grados y niveles de aplicación (sistema, régimen, Estado,
gobierno, etc) por lo que evita un esquema dicotómico simple de
gobernabilidad vs. Ingobernabilidad a la hora de caracterizar una situación
empírica concreta.

En segundo lugar, nos permite articular los principios de eficacia, legitimidad y

estabilidad, destacando la importancia de las componentes consensuales.
Articulando las relaciones eficacia, legitimidad y estabilidad, se retoma el
esquema de Easton a cerca de las funciones básicas del sistema político 14.

Siguiendo este esquema, eficacia gubernamental y legitimidad social se

combinarían positivamente en un “circulo virtuoso” de gobernabilidad,
garantizando la estabilidad de los sistemas políticos. Contrariamente, la
ineficacia gubernamental y la erosión de legitimidad política generarían un
“circulo vicioso” de franca ingobernabilidad.

Finalmente, de ésta definición podemos inferir que la gobernabilidad depende

de una serie de “acuerdos” básicos entre las élites dirigentes, que logran un
grado significativo de aceptación social en torno a tres ámbitos sociales
fundamentales: la cultura política, las reglas e instituciones del juego político y
el papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas orientadas a responder
a los desafíos dela Agenda Pública. Aunque parezca una aproximación elitista,
cabe decir que el acuerdo entre las élites es necesario pero no suficiente para
la gobernabilidad, ya que un alto grado de conflictividad social puede rebasar la
capacidad del gobierno para establecer el orden público o la estabilidad
económica.

14
Ver David Easton, Esquema para el análisis político, Ed. Amorrutu, 1969.