SEMANA 4

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
La actividadadministrativa es toda actividad desarrollada por los
órganoscompetentes de la Administración Pública o con autorización de lamisma,
realizada en ejecución de las funciones delEstado para el cumplimiento de sus
cometidos, y de cuyas consecuenciaso efectos responden tanto los funcionarios
como las personas jurídicasestatales a las cuales representan.
De esta propuesta de definición, por supuesto, y a los efectos depoder establecer el
régimen jurídico de dicha actividad, resulta indispensableprecisar su contenido,
particularmente en relación con las seisnociones básicas que hemos utilizado para
conformarla, que son: laAdministración Pública, la competencia, las funciones del
Estado.
La actividad administrativa es unarealización de la Administración Pública, lo que
exige precisar qué debemosentender por tal concepto, sin duda, de sentido al menos
ambivalente.
En efecto la noción de Administración Pública puede referirsetanto a un conjunto de
órganos como a una actividad estatal en sí misma;por lo que a los efectos de definir
la actividad administrativa debemos,por supuesto, optar por el concepto orgánico, y
entender porAdministración Pública como un conjunto de órganos de las
personasjurídicas estatales, es decir, de los sujetos de derecho que actualizan
lavoluntad del Estado.
Dentro de la distribución vertical del Poder Público, da origen a un sistema de
personas jurídicasestatales derivadas de la descentralización político-territorial
queorigina la forma del Estado, en tres niveles: nacional, regional y local; y lo
segundo que regula la disposición, es que en el nivelnacional se establece una triple
división horizontal del Poder Público, loque da origen a la separación orgánica de los
Poderes del Estadoclásicos Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial siguiendolos
criterios tradicionales del constitucionalismo moderno. Estos dos sistemas de
regulación del Poder Público, para su ejercicio,tienen implicaciones en la
configuración de la Administración Públicacomo complejo orgánico; pero es la
distribución territorial delmismo el que origina los diversos sujetos de derecho o
personas jurídicasque configuran al Estado y dentro de cuyos órganos están los que
Constituyen la Administración Pública.
La actividad administrativa, hemos dicho, no sólo se ejerce por losórganos de las
personas jurídicas estatales que conforman la AdministraciónPública, sino que
también sólo puede ser tal la que se realicepor los órganos competentes, ciñéndose
a lo que se establece en laConstitución y en las leyes, es decir, al principio de la
legalidad y conformeal procedimiento administrativo establecido. Las
actuacionesrealizadas por órganos incompetentes, o sin observancia del
procedimientolegalmente prescrito, en definitiva, lo que constituyen son víasde
hecho.
Ahora bien, como antes se ha indicado, las actividades del Estadose realizan en
cumplimiento de determinadas funciones que le sonesenciales y le dan incluso,
razón de ser. En particular, los órganos queconforman la Administración Pública, por
esencia, ejercen la funciónadministrativa, que es una de las funciones del Estado,
con visitas agestionar el interés general que se le ha encomendado, entrando en
relacionesjurídicas con los administrados y otros sujetos de derecho. Peroello no
significa que los órganos que conforman la AdministraciónPública sólo ejerzan esta
función estatal ni que los demás órganos delas personas jurídicas estatales que no
se integran en la AdministraciónPública, no puedan ejercer dicha función
administrativa. Es decir, elejercicio de la función administrativa no constituye un
monopolio de laAdministración Pública, ya que se ejerce por todos los órganos
estatales.
De ello resulta, por supuesto, que la separación de poderes no coincidecon una
inexistente separación de funciones.En efecto, las funciones del Estado se
configuran como aquellas tareasesenciales de las personas estatales, que le dan
razón de ser al Estadomismo y que no pueden ejercerse sino en ejercicio de la
potestadconstitucional que se identifica con el Poder Público. Esas funciones
sepueden clasificar en cinco: la producción de normas que integran elordenamiento
jurídico, que es la función normativa; la conducción políticade la sociedad, que es la
función de gobierno; la solución de conflictossobre derechos e intereses entre
partes, que es la función jurisdiccional;el control de las propias actividades
administrativas y de lasactividades particulares reguladas por el Estado, que es la
función decontrol; y la gestión, en concreto, del interés público por el Estado
comosujeto de derecho o por otros sujetos de derecho autorizados por elEstado, que
se relacionan con los administrados, que es la función administrativa.
Estas cinco funciones estatales se ejercen, de acuerdo con nuestrosistema
constitucional, por los cinco grupos de órganos separados horizontalmentey que
ejercen el Poder Público, por lo que el ejercicio delas funciones estatales no es ni
exclusivo ni excluyente de ningún órganoestatal, o si se quiere, de alguno de los
cinco "poderes públicos".
Los organismos públicos como la Fiscalía de la Nación, la Contraloría General de la
República, ejercen como función propia, la función de control; pero ello ni es
exclusivode los órganos de control ni es excluyente: primero, porque lafunción de
control también se ejerce, esencialmente, por los órganoslegislativos (control
parlamentario), ejecutivos (control administrativoy financiero), y judiciales (control
judicial); y segundo, porque los propiaórganos del Poder Ciudadano ejercen
además, funciones normativasy administrativas, integrando sus órganos a la
Administración Públicadel Estado.

La Función Administrativa
Atendiendo el criterio formal y material, la Función Administrativa es la actividad que
normalmente corresponde al poder ejecutivo, se realiza bajo el orden jurídico y limita
sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares y a los actos materiales,
que tienen por finalidad la prestación de un servicio público o la realización de las
demás actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o
con los particulares, regulados, por el interés general y bajo un régimen de policía o
control.
La importante actividad que corresponde a la función administrativa es encausada
por el derecho administrativo, que forma el conjunto de normas que rigen a la
administración pública, a los servidores públicos a las demás actividades que
corresponden normalmente al poder ejecutivo.
El poder ejecutivo, se integra con todos los órganos a los que encomienda la función
administrativa, que se resuelve en conjunto de los actos administrativos, de
connotación y alcance jurídicos variados.
La función administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurídicas concretas, bajo la forma de actos subjetivos que se encaminan
a satisfacer el interés publico.
Jean Rivero menciona: “La actividad de la Administración Pública como toda
actividad humana utiliza dos vías: la de decisión, la de operación; administrar es a la
vez hacer actos jurídicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las
personas jurídicas y los particulares y realizar la masa de operaciones, tanto
materiales como intelectuales que exige la satisfacción y el interés general”.
La decisión administrativa se ve presidida por las operaciones y procedimientos
administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales e intelectuales,
técnicas, artísticas, científicas que anteceden o preparan la decisión administrativa y
las operaciones y procedimientos de efectos jurídicos secundarios, encaminados a
su cumplimiento o ejecución y a la satisfacción del interés general

La noción formal y material de función administrativa

Desde el punto de vista formal, la Función Administrativa es la actividad que
normalmente realiza el Poder Ejecutivo. Por otro lado desde el punto de vista
material, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial realizan en casos concretos y
específicos, actos que por su propia naturaleza son actos administrativos. El
nombramiento de empleados en ambos poderes; los problemas no contenciosos de
limites entre las entidades federativas que conoce el poder legislativo.; los actos de
jurisdicción voluntaria que tiene conocimiento el Poder Judicial.

Los actos administrativos materiales

En el escenario de las relaciones administrativas, se llevan a cabo con la ejecución
dos clases de actos:
a) Los actos jurídicos que producen efectos de derecho,
b) Los actos materiales, que no producen efectos de derechos y se consideran solo
como simples desplazamiento de la voluntad.
André de Laubadere señala: “Un acto material no es, desde el punto de vista de la
técnica jurídica, sino la condición de la aplicación a un individuo de un estatus legal o
lacondición de ejercicio de un poder legal, nunca un hecho o acción material crea
una situación jurídica cualquiera”.

Formas de la Actividad Administrativa

1. La clásica tripartición de la actividad de la Administración
La doctrina clásica ha venido clasificando la actividad de la Administración,
deconformidad con varios criterios:
 a) Por su régimen jurídico: actividad sometida al derecho privado y actividad
sometida al derecho administrativo.
b) Por su contenido: según la rama clásica de la actividad del Estado a que
fuera dirigida.
c) Por su forma: policía, fomento y servicio público. Tales formas de actividad
se han venido dando desde la legalización de la actividad del Estado, si bien
a cada modelo de Estado ha correspondido la primacía de alguna de ellas.
POLICIA.- La definición de la doctrina clásica alemana es "Actividad del poder
público que con vistas a la consecución y mantenimiento del orden público se
ejercita limitando la libertad y derechos de los administrados y eventualmente,
mediante el ejercicio de la coacción sobre los mismos".Así pues la policía es una
actividad del poder público, fuertemente centralizada y cuyagestión es ejercida
directamente por él, siendo excepcional y fuertemente regulado su ejerciciopor otros.
Se trata de una actividad dirigida a la consecución y mantenimiento del orden
público,con dos formas, la policía preventiva y la policía coactiva, según se trate de
evitar el desordeno de suprimirlo. La utilización de la coacción es la nota esencial al
concepto, puede darse enotras formas de la actividad administrativa, pero sin
coacción no existe la noción de actividadde policía.
La actividad de policía se ejerce limitando la libertad y los derechos de
losadministrados, tales limitaciones son administrativas y por tanto no recaen sobre
el derecho ensí, sino sobre su ejercicio. La actividad de policía sólo puede ejercitarse
en los límites marcadospor la Ley, los reglamentos de policía no pueden establecer
limitaciones no previstas en la Leyque confiera la potestad.
Los medios de la policía, en cuanto a actos de la administración serían:
1. Las autorizaciones o actos administrativos en virtud de los cuales la
administración consiente el ejercicio por el destinatario de un derecho propio
preexistente a aquel.
2. Las órdenes y las prohibiciones, "declaraciones de voluntad emitidas en virtud
de una potestad de mando, que determinan singularmente y de manera
obligatoria la conducta de los ciudadanos".
3. Las sanciones administrativas, que serían aquellos medios represivos de la
administración que se ponen en marcha porque las obligaciones impuestas no
se han cumplido, tras la aprobación de la Constitución y la desaparición
consecuente de la prisión administrativa, quedan, las multas o sanciones
pecuniarias, y otras medidas sancionadoras, (por ejemplo la clausura de
establecimientos, la publicitación del nombre de los infractores, etc.).
FOMENTO: Para Jordana de Pozas es "La acción de la Administración encaminada
aproteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a
losparticulares y que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de
utilidadgeneral, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos", para García de
Enterría es"La actividad jurídica de la Administración Pública que comporta el
otorgamiento deauxilios directos o indirectos para servicios o actividades que
complementen o suplanlos atribuidos al ente público".
La clasificación clásica de los medios de fomento los divide en honoríficos,
económicos yjurídicos. Los primeros serían las distinciones y recompensas, en las
cuales el contenidoprincipal no es el económico, sino el reconocimiento público que
comportan, su concesión sueleser discrecional y el beneficiario adquiere
determinados derechos, (tratamientos especiales,uso de determinadas insignias,
etc.).
Los medios económicos, vienen determinados por la primacía de la subvención, si
bienexisten otros (premios, primas, exenciones fiscales, etc.). Las subvenciones
pueden ser a fondoperdido o con participación administrativa, su concesión suele ser
discrecional y no puededestinarse a fines diferentes de los establecidos para su
concesión, la administración suelecontrolar el destino de las cantidades concedidas.
Los medios jurídicos, son el establecimiento de determinados privilegios a favor de
losparticulares, o de dispensas frente a Leyes y reglamentaciones administrativas de
carácterprohibitivo.
SERVICIO PÚBLICO.- Para la escuela francesa, que fundamentó el
derechoadministrativo en la teoría del servicio público, éste es la totalidad de la
actividad de laAdministración, el Estado es fundamentalmente un prestador de
servicios.
Dentro de un concepto mucho más restrictivo, sería "servicio prestado parasatisfacer
una necesidad general pública, de modo regular y continuo utilizando
unprocedimiento jurídico público, que somete las relaciones creadas a
régimenespecial".
Tal servicio público puede ser gestionado bien directamente por la administración o
indirectamente por los particulares, si bien la administración siempre será la titular
delservicio, la clasificación de los modos de gestión es:
A) Gestión directa por la Administración:
 Gestión indiferenciada sin órgano especial.
 Establecimiento o empresa propia, sin personalidad.
 Servicio público personificado.
 Sociedad privada mercantil.
B) Gestión indirecta:
 Concesión.
 Arrendamiento.
 Concierto.
C) Gestión mixta:
 Gestión interesada.
 Sociedad de economía mixta.
2. Modalidades posibles de la acción administrativa.
2.1. Acción Administrativa de Garantía
Se parte aquí de postulados políticos en el sentido de que por esta vía
se decide cuál eslo mejor para la convivencia, garantizando que ésta
se desarrolle tal como ha sido configuradalegalmente.
 El orden público será simplemente entonces un concepto general que
permitirá laintervención de los poderes públicos, ordenando la
convivencia con cierta discrecionalidad encasos no expresamente
previstos por las Leyes.
Las leyes no pueden regular todo, hasta los últimos extremos,
previendo todas lassituaciones. El apoyo en la cláusula de orden
público, legitima a la Administración paraintervenir en ciertas
circunstancias de peligro para la vida comunitaria no tipificada, pero
queprecisan de la adopción de algunas medidas para proteger la
seguridad de los ciudadanos.
Por ejemplo, si se apagan las luces de una ciudad, la Administración,
los agentes delorden, pueden adoptar medidas que, por supuesto, no
vienen recogidas en ningún clausuladoreglamentario, pero que a la
vista de las situaciones contingentemente provocadas,determinarán las
soluciones más adecuadas.
Con esta actividad administrativa puede conectarse la que cada vez
con más frecuencia,realiza la Administración contemporánea. Nos
referimos a la llamada actividad arbitral que sepatentiza en los casos
en que la Administración, no como parte sino como tercero,
intervieneen relaciones entre particulares, actuando precisamente en
funciones arbitrales.
2.2. Acción Administrativa de Prestación
Estas actuaciones son las que tienen por finalidad entregar a sus
destinatarios bienes ofacilitarles servicios. Sobre estas modalidades del
obrar administrativo hay ciertoconfusionismo, basado en la insuficiente
distinción entre el soporte de la actividad y losregímenes de las
relaciones con los usuarios de los servicios; ambos pueden a su vez,
revestiruna modalidad privada o una modalidad pública.
a) En Régimen Privado.- La Administración ofrece al mercado una
serie de bienes o presta unos determinadosservicios que se
aceptan y reciben intercambiándose las
prestacionescorrespondientes, de acuerdo con los postulados
tradicionales de la oferta y de lademanda. El ordenamiento
aplicable aquí, es el derecho mercantil, es decir, elderecho privado.
b) El régimen público de prestación administrativa, supone siempre
una ciertapredeterminación reglamentaria del sistema de relaciones
Administración–usuario.
Podemos distinguir un régimen integral y un régimen parcial.
 Régimen Integral: Todo el sistema de relaciones está
sometido al DerechoAdministrativo, el usuario de los
servicios, el destinatario de los bienes, nocontrata con la
Administración, sino simplemente solicita la admisión
alservicio e incluso puede venir obligado a ello.
 Por ejemplo, el servicio de recogida de basuras o una red de
alcantarillado,están obligados a utilizar este servicio aunque
no quieran. De hecho, elservicio no podría funcionar
eficazmente si un sector de la misma decidieseno utilizarlo.
Pero las relaciones con el servicio pueden ser parcialmente
obligatorias, comoes el caso de la Seguridad Social. Las
relaciones de los asegurados no sonestrictamente
obligatorias, en cuanto que aquéllos pueden o no
librementeprestar servicios en una empresa; pero si están en
tal condición, lasrelaciones obligatorias.
 Régimen Parcial: Es aquel en el que la Administración
únicamente fija parasus propios órganos, o para los
particulares que presten por concesión oarrendamiento de la
Administración el servicio, determinadas condicionescomo
son:
- La continuidad del servicio. El servicio no puede
interrumpirse, ha de serprestado ininterrumpidamente.
- Igualdad. Cualquiera tiene de derecho a la utilización del
servicio y con untrato uniforme y homogéneo para todos
los posibles usuarios.
- Obligatoriedad de contratar. Si se solicita la
contratación o prestación delos servicios, el que puede
facilitarlos viene obligado a hacerlo y acontratar con el
solicitante.
- Disponibilidad de las tarifas. La Administración fija las
condiciones económicas dela retribución del servicio, y
por tanto, dispone también las tarifas que sedeben
aplicar.
- Disponibilidad técnica. La Administración precisa
también las condicionestécnicas y materiales a que debe
estar sometido el servicio.
- Vigilancia Administrativa. La Administración dispone de
controles que garantizanque el servicio se preste de
acuerdo con las condiciones estipuladas, y siaparecen
desviaciones se puede recurrir para que se corrijan
lasactuaciones incorrectas.
Una vez fijados estos condicionantes, la relación que se
establece es de tipocontractual, aunque sea un contrato
de los denominados de adhesión,contrato que puede
venir regulado por el Derecho Privado y cuyas
incidenciasse llevan ante los tribunales de la Jurisdicción
ordinaria.
Este es el supuesto, de las compañías de abastecimiento
de agua potable ylas empresas eléctricas, empresas que
 prestan un auténtico servicio público,porque los
condicionantes administrativos son tan intensos,
queprácticamente las sitúa en el sector de la
Administración.
c) El soporte interno de la actividad
La otra distinción que conviene realizar en cuanto a estas
modalidades de acciónadministrativa, remite al soporte interno de la
actividad, que es distinto o puede serdistinto del régimen
establecido para las relaciones externas.
Alude a la forma de organización de las prestaciones, la cual puede
ser pública oprivada.
Un soporte público, cuando el sujeto que lo presta, la organización
que lotiene a su cargo es un complejo orgánico - público, pero
desde este soportepúblico pueden a su vez prestarse servicios o
suministrarse bienes enrégimen público o privado.
Seguridad Social, soporte público y régimen público.
Editora Nacional, soporte público y régimen privado, dado que
estáorganizada públicamente, pero sus relaciones con los
compradores de librosson privadas.
Pero el soporte puede ser también privado, en cuanto que el
sujetoprestador, que puede ser la Administración, caso de las
empresas nacionaleso los particulares, caso de los concesionarios
o arrendatarios con unaorganización privada, pueden prestar
servicios y bienes de trascendenciaeconómica. Esta prestación
puede realizarse tanto en régimen público comoprivado. Soporte
privado con régimen público era la Telefónica.
La Empresa Pública:
La actividad de prestación, se realiza fundamentalmente a través
de las empresas públicas, esuna clara forma de intervención en la
vida económica del país, por parte del Estado.
Concepto. La empresa no es otra cosa que una organización de
medios personales y reales,destinados a la producción o mediación
de bienes o servicios. Esa organización seráconsiderada como
pública cuando se encuentre controlada por el Estado u otro ente
público.
El control que es el rasgo decisivo para calificar la publicidad de
una empresa, puedearticularse de muy diversas maneras.
2.3. Acción Administrativa de Estimulación
Coincide sustancialmente con las técnicas clásicas del fomento. La
Administración noacota aquí ámbitos de acción a los particulares, ni
realiza por sí prestaciones y servicios, sinoque les incita o estimula por
las vías que correspondan en cada caso a que realicen susactividades
de la forma que previamente ha considerado más favorable para los
interesespúblicos.
Esta acción puede consistir en la concesión de beneficios jurídicos,
como los que vimosproceden en el caso de asignación a los
particulares de los beneficios de la expropiaciónforzosa.
La estimulación puede hacerse también por vía de asignación de
beneficios fiscales,desgravaciones, exenciones, mejoras en el trato
fiscal.
De hecho, por vía subvencional se produjeron las primeras
intervencionesadministrativas en la economía; la subvención de los
transportes colectivos, las subvencionesferroviarias, permitieron a la
Administración imponer unos condicionantes rigurosos que
luegodesembocaron en la creación de auténticos servicios públicos.
Una modalidad moderna de la acción estimulatoria, constituye la
denominada acciónconcertada, que tiene un carácter mixto,
subvencional y reglamentario. Las empresas sonlibres o no, de
acogerse a la acción concertada, pero si se acogen, están obligadas a
cumplirlos compromisos reglamentariamente establecidos y las
condiciones que se fijen para cadacaso concreto, recibiendo a cambio
determinados beneficios.
Técnicas más recientes encajan en la noción, como las acciones que
estimulan losproductos limpios o no contaminantes, caso de la etiqueta
ecológica. Con ella se pretendeprevenir, reducir y en la medida de lo
posible eliminar la contaminación en la fuente.