Expropiación

La expropiación es un acto por el cual el Estado priva a un particular de su derecho

real de dominio sobre un bien, fundado en una causa de utilidad pública declarada
por ley y previo pago de una indemnización integral del valor del  bien. Como explica
Gordillo (2014), tal instituto importa la pérdida  del derecho de propiedad sobre un
bien o cosa por parte de un particular y como corolario de dicha pérdida, nace para él
un derecho personal al cobro de una indemnización.

Expropiación

Referencias
LECCIÓN 1 de 2

Expropiación

Si bien mucho se ha discutido acerca de la naturaleza jurídica de la expropiación,

la doctrina mayoritaria sostiene que se trata de un instituto íntegramente regido
por el derecho público.

A diferencia de lo que sucede con las simples limitaciones o restricciones al

dominio que no importan un menoscabo al derecho subjetivo de su titular, sino la
imposición de condiciones para su ejercicio, la expropiación produce –lisa y
llanamente- la privación o eliminación del derecho real de dominio. El derecho de
propiedad privada queda en este caso extinguido, en miras a un interés público,
siendo sustituido por un derecho de carácter personal, esto es, el pago de una
indemnización. Importa a su vez, para el expropiado, la imposición de un
sacrificio especial, en tanto debe soportar o tolerar la pérdida de un bien propio
por una causal de utilidad pública. Esto diferencia a la figura de las limitaciones
al dominio, ya que las últimas, importan una delimitación abstracta del contorno
de un derecho que se extiende por igual a todos los titulares que se encuentran
en la misma condición.

Este sacrificio especial en el que se coloca a determinados sujetos en pos de

beneficiar a la comunidad toda es el que impone al Estado el deber de
compensarlo con una indemnización, a fin de que ese sacrificio no se convierta
en una carga pública a ser soportada por el titular del derecho real de dominio
que quedó suprimido. La indemnización viene entonces a garantizar que la carga
pública que supone la extinción de la propiedad se distribuya en toda la
colectividad.

Como explica la doctrina en general, la expropiación se encuentra inspirada en el

propio texto constitucional1, que consagra la inviolabilidad del derecho de

propiedad, al tiempo que prescribe cuatro principios esenciales que lo
garantizan:

1 Necesidad de una sentencia por la cual se prive a un sujeto de su

derecho de dominio; 

2 Necesidad del dictado de una ley que declare la utilidad pública que
sirve de fundamento a la sentencia; 

3 Necesidad de que el sacrificio especial creado por la expropiación sea

satisfecho mediante indemnización; y...

4 que esta sea previa. El autor citado agrega como calificativos de la

indemnización que sea justa, integral, actual y pronta.

A nivel nacional, el instituto de la expropiación se encuentra regulado por la Ley

21.4992. Por su parte, cada una de las provincias dicta sus propias normativas
locales en la materia, las que en su gran mayoría han reproducido el texto
nacional.

Elementos de la expropiación
Causa

La causa de la expropiación es la utilidad pública y surge del artículo 1 de la Ley

de Expropiación, en cuanto establece que

 “la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación,

comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común,
sea éste de naturaleza material o espiritual”.3

De la norma transcripta se desprende, en primer término, que la única causa que

puede dar origen a un proceso expropiatorio es la declaración de utilidad pública,
y en segundo lugar, que dicha declaración debe ser realizada por ley del
Congreso. Así lo disponte también la Constitución Nacional en el artículo 17. 

Respecto a que se entiende por utilidad pública, a los fines de indagar la

verdadera causa expropiandi, encontramos que su justificación reposa en la
obligación que posee cada miembro de la comunidad de contribuir al bien
común o bienestar general, en virtud del vínculo que lo enlaza con el Estado,
derivado de una relación de justicia social.

Esta justicia impone un deber de contribución común, a través de prestaciones

obligatorias de los particulares que en el caso de la expropiación, es de carácter
real. 

 “Así como el bien común impone el sacrificio de la propiedad, la inviolabilidad

de éste resulta garantizada mediante la conversión del derecho real en un
derecho creditorio” (Cassagne, 2011).
Ahora bien, todos estos términos, utilidad pública, bien común, bienestar general,
son conceptos jurídicos indeterminados, razón por la que la existencia o no de
utilidad pública es una situación que queda a criterio del legislador,
encontrándose dentro del ámbito de sus facultades discrecionales decidir
cuándo se presenta una situación que amerite la declaración y por el contrario,
cuando esta no se verifica. En relación a este punto, autores como Gordillo
(2014) opinan que los jueces pueden, dentro del ejercicio del control judicial de
razonabilidad, verificar si las circunstancias que rodearon el dictado de la ley que
declaró la utilidad pública no resultan arbitrarias, caso en el cual, podrá ser
declarada la inconstitucionalidad de dicha norma. En oposición, la doctrina
mayoritaria, incluida la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la Nación,
considera que la ley de utilidad pública es un acto político y por lo tanto, se
encuentra exento del control de los magistrados. Solo puede ser cuestionable el
monto en que el Estado fijó la indemnización.

La calificación de utilidad pública puede ser específica para un bien determinado,

o por el contrario, general e indeterminada. Este último supuesto se encuentra
autorizado por el artículo 5 de la Ley de Expropiación en cuanto refiere a los
bienes que sean necesarios para la ejecución de una obra o la elaboración de un
proyecto. Para estos casos se utiliza la locución “declaración genérica de

utilidad pública”4.

Objeto

Se encuentra definido en el artículo 4 de la Ley 21.499, el que dispone que:

“pueden ser objeto de expropiación todos los bienes convenientes o necesarios
para la satisfacción de la "utilidad pública", cualquiera sea su naturaleza jurídica,

pertenezcan al dominio público o al dominio privado, sean cosas o no”5.

Puede ser objeto de expropiación cualquier bien o cosa susceptible de ser

objeto del derecho de propiedad, tales como bienes inmuebles, muebles,
universalidades jurídicas, derechos como la propiedad intelectual (de
reproducción, no de autoría) o el subsuelo con independencia de la propiedad del
suelo (conforme el artículo 6 de la Ley).

El artículo transcripto hace referencia a bienes, pertenezcan al dominio público o

al privado. En relación a los bienes del domino público, no se discute que la
nación puede expropiar bienes de las provincias y estas, a su vez, de algún
municipio. No obstante, respecto a la situación inversa, la doctrina se encuentra
dividida.

Sujetos de la relación expropiatoria

Como en toda relación jurídica, tenemos un polo activo y un polo pasivo. En el
caso de la expropiación, el polo activo es el sujeto expropiante y el polo pasivo, el
expropiado. El sujeto activo o expropiante es el Estado nacional, las entidades
autárquicas nacionales y las empresas del Estado nacional, en tanto se
encuentren expresamente autorizadas por sus estatutos (artículo 2 de la Ley

21.499)6. Obviamente a nivel provincial y municipal, los sujetos expropiantes son

los estados provinciales y municipales y sus respectivas entidades autárquicas y
empresas del Estado. El citado artículo 2 de la Ley contiene una referencia a los
particulares, ya sean personas físicas o jurídicas, a las que habilita como sujetos
expropiantes siempre que estuvieran autorizados por ley o por acto
administrativo fundado en ley. Se trata de supuestos de particulares que
estuvieren ejerciendo función administrativa por delegación.

Gordillo (2014) divide a los sujetos expropiantes en originarios y derivados,

según posean, además de la potestad expropiatoria, la potestad para calificar la
utilidad pública. Es así que para el autor, son sujetos expropiantes originarios el
Estado nacional, provincial y municipal y sujetos expropiantes derivados o por
delegación, las entidades autárquicas y empresas del Estado.

En el otro polo de la relación, encontramos a los sujetos expropiados, es decir,

aquellos a quienes les es expropiado el bien. Pueden ser tanto particulares como
entidades estatales, es decir, personas de carácter público o privado, tal como
dispone el artículo 3 de la ley en comentario.

Indemnización
El último elemento que compone la expropiación y que se erige como el pilar
fundamental de la institución es la indemnización. Su fundamento se conecta con
la exigencia derivada del principio de igualdad ante las cargas públicas,
contenido en el artículo 16 de la Constitución Nacional. La indemnización es
precisamente lo que compensa el sacrificio especial que tiene que soportar el
sujeto expropiado, restableciendo el equilibrio, a fin de que las cargas públicas
sean soportadas por todos los miembros de la comunidad.

Respecto a la indemnización, se postula que debe ser previa, justa, integral,

pagada en dinero y única.
Respecto al carácter de previa, viene impuesto por la propia constitución. Ahora
bien, en la práctica, este requisito sufre una gran distorsión, por cuanto la propia
Ley de Expropiación establece que una vez declarada la utilidad pública de un
bien, el Estado puede directamente adquirirlo de su propietario pagando el valor
máximo que en concepto total de indemnización estimen sus oficinas técnicas
competentes, en caso de bienes muebles, y Tribunal de Tasación Nacional, para
supuestos de bienes inmuebles. Es decir que en la práctica y por expreso
imperativo legal, el particular expropiado sufre el desapoderamiento en forma
previa a recibir el pago indemnizatorio integral del que habla el artículo 17 de la
Constitución Nacional, ya que el Estado desinteresa al acreedor pagando lo que
él considera justo, obligando de esta forma al expropiado a iniciar un proceso
judicial en caso de considerar que el monto es exiguo.

Respecto al carácter de precio justo que debe reunir la indemnización, también

se desvirtúa en la práctica, debido a la propia redacción de la ley. Repárese que
esta solo autoriza a indemnizar el bien y los daños que sean consecuencia
directa del desapoderamiento, tal como establece el artículo 10, dejando de lado
otros rubros que componen una indemnización integral, como son el lucro
cesante, valor afectivo, entre otros. Textualmente, dispone que:

No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos,

ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a
ejecutarse. No se pagará lucro cesante. Integrarán la indemnización el importe
que correspondiere por depreciación de la moneda y el de los respectivos

intereses.7

A continuación, te invito a leer el siguiente fallo con respecto a la temática de

expropiación.
Lectura obligatoria: Fallo "Campo del Cielo"

Fallo Campo del Cielo.pdf

29.3 KB

Fuente: CSJN, (24/05/2011) “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Campo del Cielo S.R.L. c/

Provincia del Chaco”.

Procedimiento expropiatorio
El procedimiento expropiatorio se inicia con el dictado de una ley que declara la
utilidad pública, tal como surge del propio artículo 17 de la Constitución
Nacional, así como del artículo 1 de la Ley Nacional de Expropiación.

Una vez declarada por ley la utilidad pública, el expropiante posee un plazo de
prescripción para llevar adelante la expropiación, que es de dos años en caso
que esta recaiga sobre un bien determinado específicamente; de cinco años,
para supuestos de bienes comprendidos dentro de una zona determinada; y de

diez años, para bienes determinados genéricamente8. Los plazos de caducidad

mencionados no se aplican en supuestos en que los inmuebles a expropiar se

encuentren reservados para obras o planes de ejecución diferida9.

En los supuestos en que el bien no se encuentre determinado por la ley de

utilidad pública, es el Poder Ejecutivo quien debe determinarla de manera
específica.

Una vez dictada la ley que declara la utilidad pública, las partes intervinientes,
esto es, ̶ sujeto expropiante y sujeto expropiado ̶ , pueden avenir las condiciones
de la expropiación.

Este procedimiento se denomina expropiación por avenimiento y está

contemplado en el artículo 13 de la Ley, en cuanto dispone que una vez declarada
la utilidad pública, el Estado podrá adquirir directamente del propietario el bien,
abonando a ese efecto los valores máximos establecidos por el Tribunal de
Tasaciones, en caso de tratarse de un inmueble, o las oficinas técnicas
competentes, en caso de un bien mueble. De no mediar avenimiento o acuerdo
entre las partes respecto al precio o monto de la indemnización, el expropiante
debe promover un procedimiento judicial.

El artículo 18 de la Ley de Expropiación regula la cuestión. A tal fin establece que,

no existiendo avenimiento, el expropiante debe promover acción judicial de
expropiación, la que tramita como juicio sumario, con las particularidades
establecidas por la ley específica al respecto.

El juez competente, para entender en procesos expropiatorios de bienes

inmuebles, es el juez federal con competencia en lo contencioso administrativo
del lugar en donde se encuentra el bien a expropiar: si se trata de bienes
muebles, el del lugar del bien o el del domicilio del demandado a elección del

actor (art. 21 Ley 21.499)10.

Iniciada la demanda, el expropiante debe consignar a la orden del juzgado el

monto de la valuación que hizo del bien el Tribunal de Tasaciones en caso de
inmuebles, y en caso de bienes muebles, el monto fijado por las oficinas
técnicas. Efectuados los depósitos, el juez otorgará al expropiante la posesión
del bien. Para que el expropiado pueda retirar las sumas consignadas en los
supuestos de inmuebles, debe previamente justificar su dominio y que el bien se
encuentra libre de gravámenes.
Presentada la demanda, se corre traslado al expropiado por un plazo de quince
días. Trabada la litis, se anotará en el Registro de la Propiedad.

Una vez contestada demanda, en caso de existir hechos controvertidos, deberá

abrirse a prueba la causa por el plazo que el magistrado estime conveniente.
Debe tenerse presente que la falta de avenimiento puede deberse a diferentes
motivos, uno de ellos es el monto indemnizatorio. No obstante, también puede
existir controversia respecto al alcance de los bienes a ser expropiados. Según
cuál sea la causa que lo motiva, varía el trámite a seguir.

Así, si el desacuerdo radica en el monto del bien a ser expropiado, tratándose de

un bien inmueble, el tribunal debe requerir dictamen del Tribunal de Tasaciones
de la Nación. Este organismo tiene un plazo de 90 días para emitirlo. Por el
contrario, si lo discutido es el monto a indemnizar por la expropiación de un bien
mueble, debe sustanciarse una prueba pericial, pudiendo cada parte proponer
peritos de control. Cerrada la etapa probatoria, se correrá traslado a las partes
para presentar alegatos, vencido el cual, se dictará decreto de autos para
sentencia.

Tal como dispone el artículo 20, la sentencia que dicte el juez interviniente fijará
el monto de la indemnización, teniendo en cuenta el valor del bien al tiempo de la
desposesión.

La expropiación se encuentra perfeccionada cuando se ha operado la

transferencia del dominio al expropiante mediante sentencia firme, toma de
posesión y pago de la indemnización fijada.

La acción del expropiado para exigir el pago de la indemnización prescribe a los

cinco años de que quedó firme la sentencia que lo impuso.
 La indemnización viene entonces a garantizar que la carga pública que supone la
_____ de la propiedad se distribuya en toda la colectividad.

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Efectos del inicio del proceso judicial

Una vez iniciado el proceso y otorgada la posesión judicial del bien al
expropiante, quedan resueltos los contratos de arrendamiento, ello por cuanto el
proceso expropiatorio posee primacía y superioridad por sobre cualquier otro
tipo de relación conexa.

Al mismo tiempo, ninguna acción de terceros puede impedir la expropiación ni

sus efectos.

Acción de retrocesión

Este procedimiento se encuentra regulado a partir del artículo 35 de la Ley

21.499. Cassagne (2014) define a la retrocesión como:
 …el derecho que permite al expropiado obtener el reintegro a su
patrimonio del bien objeto de la expropiación cuando a este último
se le diere un destino distinto del previsto en la ley expropiatoria o
cuando no se le asignare destino alguno. (P. 35).

Se trata de una acción real administrativa que es procedente en dos ocasiones:

cuando al bien expropiado no se le hubiere asignado destino transcurrido un
plazo de dos años computados desde que la expropiación quedó perfeccionada,
y cuando al bien expropiado se le dio un destino diferente al previsto por la ley
que declaró la utilidad pública. En el primer supuesto, el expropiado debe intimar
al expropiante a que le asigne al bien el destino que se le asignó en la
expropiación; si transcurrido un plazo de seis meses, el expropiante no cumple,
queda expedita la vía judicial para iniciar la retrocesión. En cambio, en el segundo
supuesto, a los fines de poder iniciar la acción judicial, el expropiado debe
previamente iniciar reclamo administrativo.

Esta acción puede iniciarse incluso cuando la expropiación hubiese tenido lugar
por avenimiento.
Esta acción corresponde únicamente al propietario expropiado y a sus
sucesores universales. Son legitimados pasivos el expropiante y los terceros a
quienes se hubiese transferido el bien.
Si se hiciera lugar a la retrocesión, el expropiado deberá reintegrar el importe que
obtuvo en concepto de indemnización, con la actualización que establezca el
juez.

La acción de retrocesión prescribe a los tres años contados desde que quedó
perfeccionada la expropiación.
Expropiación irregular
Consiste en la posibilidad que la ley le otorga al expropiado de iniciar el proceso
expropiatorio. Su fundamento radica en la garantía constitucional de
inviolabilidad de la propiedad privada consagrada en el artículo 17 de la
Constitución Nacional.

Procede en los siguientes casos:

1 Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pública un bien, el

Estado lo toma sin haber cumplido con el pago de la indemnización
respectiva.

2 Cuando con motivo de la ley de declaración de utilidad pública, de hecho una cosa mueble o
inmueble resulte indisponible por evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en
condiciones normales.

3 Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una indebida restricción o
limitación, que importen una lesión a su derecho de propiedad.

Para el inicio de esta acción, no resulta necesario iniciar reclamo administrativo

previo. Prescribe a los cinco años computados desde la fecha en que tuvieron
lugar los actos o comportamientos del Estado que tornan viable la referida
acción.

Ocupación temporánea
La figura de la ocupación temporánea se encuentra regulada en la Ley de
Expropiación a partir del artículo 57, dentro del título IX. Si bien constituye una
potestad ablatoria ejercida por el Estado sobre el derecho de propiedad privada
de un particular, se diferencia de esta en que la limitación al derecho de dominio
es parcial, ya que afecta el uso y goce y no la nuda propiedad. Además, por
cuanto la limitación es –como su nombre lo indica- transitoria. El punto en
común que posee con la expropiación es que, al igual que esta, requiere de una
ley que declare la ocupación de utilidad pública y el derecho al pago de una
indemnización. En caso de que la ocupación sea anormal, no da derecho al pago
de indemnización alguna, pero si al resarcimiento de los daños o deterioros
causados a la cosa.

Ninguna ocupación temporánea normal puede durar un plazo mayor a dos años.

La ocupación temporánea normal puede establecerse por avenimiento o podrá

ser requerida judicialmente por la autoridad administrativa. Se aplican las
disposiciones relativas al procedimiento judicial de expropiación.

Por el contrario, la ocupación temporánea anormal puede ser dispuesta

directamente por la autoridad administrativa y nunca puede durar un plazo mayor
al lapso estrictamente necesario para satisfacer la respectiva necesidad.

Las acciones que posee el propietario del bien ocupado para exigir el pago de la
indemnización o para requerir la devolución del bien prescriben a los cinco años.
En el primer caso, computados desde que el ocupante tomó posesión del bien, y
en el segundo, desde que el ocupante debió devolver el bien.

1 Artículo 17. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

2 Ley N° 21.499 de Expropiación. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977. Poder Ejecutivo de la nación.

Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar

3 Artículo 1, Ley 21.499. Ley de Expropiación. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977. Poder Ejecutivo de

la nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

4 Artículo 5. Ley Nacional de Expropiación, N° 21.499. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977. Poder

Ejecutivo de la nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

5 Artículo 4, Ley 21.499. Ley de Expropiación. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977. Poder Ejecutivo de la

nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

6 Artículo 2, Ley 21.499. Ley de Expropiación. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977. Poder Ejecutivo de

la nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

7 Artículo 10, Ley 21.499. Ley de Expropiación. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977. Poder Ejecutivo de

la nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

8 Artículo 33, Ley N° 21.499. Ley Nacional de Expropiaciones. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977.

Poder Ejecutivo de la nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

9 Artículo 34, Ley N° 21.499. Ley Nacional de Expropiaciones. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977.

Poder Ejecutivo de la nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

10 Artículo 21, Ley N° 21.499. Ley Nacional de Expropiaciones. Publicada en el Boletín Oficial del 21-ene-1977.

Poder Ejecutivo de la nación. Texto recuperado de: www.infoleg.gob.ar.

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Referencias

Gordillo, A. (2014). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas.

Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.