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Fiche : La procédure législative

Il existe deux grands types de procédures selon qu’il s’agit d’une loi ordinaire ou de
lois spécifiques comme les lois constitutionnelles, les lois organiques, les lois de
finances ou les lois de financement de la Sécurité Sociale.

La procédure ordinaire

 L’initiative revient selon l’article 39 de la Constitution au Premier Ministre et au


Parlement. On distingue les projets de loi qui émanent du Premier Ministre au nom
du gouvernement et les propositions de loi qui émanent d’un ou plusieurs
parlementaires.

Les projets de loi :


C’est un texte d’origine gouvernementale, préparé par un ministère sous le contrôle
du Premier Ministre et éventuellement de l’Elysée.
 Il est soumis pour avis au Conseil d’Etat (le gouvernement n’est pas lié à cet avis)
qui examine la régularité juridique formelle du texte : on dit alors que c’est un avant-
projet. Si après l’avis du Conseil d’Etat le gouvernement modifie le texte, il devra être
examiné à nouveau pour un nouvel avis, ainsi le Conseil Constitutionnel a censuré
par sa décision du 3 avril 2003 une loi au motif que le texte soumis au Parlement
avait été modifié entre l’avis du Conseil d’Etat et l’adoption en Conseil des ministres.
 Le projet de loi est adopté en Conseil des Ministres selon l’article 9 de la
Constitution.
 Le projet est déposé sur le bureau d’une des assemblées sous la forme d’un décret
de présentation signé du Premier Ministre.
 Selon les nouveaux alinéas 3, 4 et 5 (modifiés par la révision du 23 juillet 2008) de
l’article 39, le projet de loi doit remplir certaines conditions pour que la conférence
des présidents de l’assemblée saisie le déclare recevable : il doit être précédé d’un
exposé des motifs et accompagné de documents indiquant les travaux préalables
d’évaluation financière, économique et sociale. La conférence des présidents a dix
jours pour se prononcer.
Les projets de loi de finances et textes à caractère fiscal ou financier sont déposés
devant l’Assemblée Nationale tandis que les projets relatifs aux collectivités locales
le sont devant le Sénat.

Les propositions de loi


Elles avaient un rôle secondaire avant la révision de 2008 à cause du contrôle
gouvernemental sur l’ordre de jour.
 La révision de 2008 a limité la priorité gouvernementale sur l’ordre du jour : nouvel
alinéa 5 de l’article 39 de la Constitution qui prévoit la possibilité pour le président de
l’assemblée de soumettre, avant son examen en commission, la proposition de loi à
l’avis du Conseil d’Etat sauf opposition de l’auteur du texte.
 L’article 40 de la Constitution représente un obstacle majeur aux propositions de loi
en cela qu’il pose une condition de recevabilité financière concernant les dépenses
et recettes de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. La
pratique parlementaire est plus souple.
 L’article 41 pose l’obstacle de l’irrecevabilité constitutionnelle si la proposition de loi
n’est pas du domaine de la loi mais du règlement (article 34 de la Constitution) ou
contraire à une délégation de l’article 38. Elle peut être soulevée par le
gouvernement ou le président de l’assemblée saisie avant le commencement de la
discussion en séance publique ou durant la séance publique. S’il y a désaccord entre
gouvernement et assemblée sur l’application de l’article 41, le Conseil constitutionnel
saisi soit par l’un, soit par l’autre, statu dans les huit jours.

 La discussion
avec la révision de 2008 , la discussion en séance en première lecture devant la
première assemblée saisie ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de six
semaines et devant la seconde assemblée qu’à l’expiration d’un délai de quatre
semaines à compter de sa transmission selon l’article 42 alinéa 3 de la Constitution.
 L’examen en commission :
La commission permanente compétente examine le texte au fond. D’autres
commissions peuvent être saisies pour avis. Si le texte entraîne des conflits, la
président de l’assemblée peut proposer de le soumettre à une commission spéciale.
La commission saisie désigne un rapporteur qui sera son porte-parole en séance
publique. La commission procède à des auditions de ministres, d’experts notamment,
entend le rapport et examine article par article ainsi que les amendements proposés
par les membres de la commission. Avec la révision de 2008, le débat en séance
plénière porte sur le texte adopté par la commission saisie. Si la commission ne s’est
pas prononcé ou a rejeté le texte, la discussion porte sur le texte dont l’assemblée a
été saisie.
 L’examen en séance plénière :
La séance plénière débute par l’intervention du représentant du gouvernement s’il en
fait la demande puis du rapporteur de la commission qui porte sur la présentation du
texte.
La motion de censure : elle peut être présentée par l’opposition après l’intervention
du rapporteur afin de rejeter le texte ou de renvoyer le débat soit en soulevant
l’exception d’irrecevabilité qui entraîne, si elle est adoptée le rejet du texte, soit en
renvoyant le texte en commission, soit sur la question préalable.
L’examen du texte et le droit d’amendement : c’est la présentation de modifications
au dispositif des projets et propositions de loi qui appartient autant au gouvernement
qu’aux parlementaires. Le droit d’amendement peut prendre plusieurs formes : la
modification d’articles du texte, la suppression totale ou partielle, l’adjonctions de
dispositions nouvelles (articles additionnels). Ce droit est protégé et contrôlé par la
Constitution (articles 40, 41 et 44) que le Conseil constitutionnel (décision du 3 avril
2003). Les amendements d’origine parlementaire sont soumis à des conditions de
dépôts fixées par la conférence des présidents. Ces conditions sont les mêmes
conditions de recevabilité que les propositions de loi en plus de l’irrecevabilité des
amendements sans rapport, même indirect, avec le texte qu’ils visent sont également
irrecevables (nouvel alinéa 1 de l’article 45 de la Constitution introduit lors de la
révision de 2008). Le Conseil constitutionnel a parfois censuré des amendements au
motif de l’absence de lien avec le texte en cours de discussion (décision 88-251 DC
du 21 janvier 1989) , aujourd’hui il vérifie la finalité de l’amendement, si elle n’est pas
dépourvue de tout lien avec l’objet du projet ou de la proposition soumis au vote du
parlement (19 juin 2001 Statut de la magistrature). Le dépôt de sous-amendement
est soumis aux mêmes conditions de revabilité que l’amendement et pour le Conseil
constitutionnel (17 mai 1973) il ne doit pas contredire le sens de l’amendement sur
lequel il se greffe.
Le temps de parole : est fixée par la conférence des présidents de chaque
assemblée. L’examen par articles peut donner lieu à un temps de parole par article
et par amendement. Le temps de parole individuel est limité. Les prises de parole en
cascade à l’occasion d’amendements sont la forme la plus fréquente d’obstruction.
L’adoption du texte : Le gouvernement peut demander la réserve d’un article ou d’un
amendement. Si le gouvernement ou la commission n’ont pas demandé une
seconde délibération, on procède au vote sur l’ensemble du texte. Le gouvernement
peut recourir au voté bloqué : l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur
tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés
ou acceptés par le gouvernement (article 44 alinéa 3 de la Constitution).
L’engagement de la responsabilité sur le texte (article 49 alinéa 3 de la Constitution),
utilisé à l’Assemblée Nationale, permet de couper court ) la discussion ou )
l’obstruction en laissant à l’opposition l’initiative d’une motion de censure, faute de
quoi le texte est adopté sans vote. Limitation des possibilités de recours à l’article 49
alinéa 3 de la Constitution consécutive à la révision constitutionnelle de 2008.
Après l’adoption du texte par l’Assemblée, le texte voté est transmis à la seconde
Chambre par le gouvernement ou par le président de l’assemblée.

Le gouvernement a le choix entre plusieurs procédures :

 La navette : la seconde Chambre délibère sur le texte voté par la première


Chambre. S’il y a un vote conforme, son président le transmet au Secrétariat général
du gouvernement pour la promulgation par le chef de l’Etat.
Si la seconde Chambre le modifie, le texte dans sa nouvelle rédaction retourne
devant l’autre Chambre en deuxième lecture. Le débat porte sur les divergences
entre les deux Chambres. Article 45 alinéa 1 résultat de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel (12 janvier 2006, Lutte contre le terrorisme). La navette dure aussi
longtemps que le désaccord entre les Chambres. S’il y a rejet par la seconde
Chambre, son président en avise soit le gouvernement soit le président de l’autre
Chambre. Recours à la procédure d’urgence art 45 alinéa 2 pour abréger la navette.
La commission mixte paritaire est composée a égalité de députés et de sénateurs
(sept pour chaque) : il y a deux rapporteurs, un président et un vice-président. Elle
doit élaborer un texte sur les dispositions étant l’objet du désaccord. Si accord au
sein de la CMP, le gouvernement a le choix entre la reprise de la navette ou la
soumission du texte modifié aux des assemblées pour approbation. Si désaccord au
sein de la CMP ou si une des assemblées refuse d’approuver le texte proposé par la
CMP le gouvernement peut demander à l’Assemblée Nationale de statuer
définitivement (article 45 alinéa 4).

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