V Jornadas de Jóvenes Investigadores.

Instituto de Investigaciones Gino Germani,

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2009.

Los sectores populares y el

Derecho a la Ciudad. Entre lo
legitimo y lo legal.

Arqueros, María Soledad y Guevara, Tomás.

Cita: Arqueros, María Soledad y Guevara, Tomás (2009). Los sectores

populares y el Derecho a la Ciudad. Entre lo legitimo y lo legal. V
Jornadas de Jóvenes Investigadores. Instituto de Investigaciones Gino
Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires,
Buenos Aires.

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 Los sectores populares y el Derecho a la Ciudad.
Entre lo legítimo y lo legal.1

María Soledad Arqueros Mejica

IIGG – FCS – UBA
soledad.arqueros@gmail.com
Tomás Guevara
CEPED – FCE – UBA
tomasguevara82@gmail.com

Eje Espacio Social, Tiempo y Territorio

RESUMEN

Las intervenciones estatales tienen un papel central en la producción de ciudad,

condicionando y delimitando el proceso de urbanización, y en la estratificación y
diferenciación socio-territorial, a través de la definición de estructuras de oportunidades para
la población local (Di Virgilio, 2008). De ahí la necesidad de su conocimiento y análisis.
Como cualquier intervención pública, es el resultado de la interacción compleja entre un
conjunto de actores, con intereses y estrategias de acción diferentes. En este sentido, la
normativa urbana es la expresión de la correlación de fuerzas entre estos actores en una
coyuntura histórica específica (Oszlak, 1991).

El derecho urbanístico regula la interacción entre el derecho a la propiedad privada y

el interés público, encarnado en las políticas ambientales, territoriales y urbanas. Como afirma
Jaramillo (1994), la normativa urbana son las “reglas del juego” en la ciudad. Es decir, la
normativa urbana es importante tanto por aquellas cosas que prohíbe como por aquellas cosas
que hace posible. En este interjuego entre lo posible y lo prohibido los actores sociales y
económicos desarrollan sus estrategias de acción con diferentes fines y con diferente
capacidad de movilización de recursos.

1
Este trabajo se inscribe en el marco del proyecto de investigación “The Rehabilitation of Consolidated Irregular Settlements in
Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development” dirigida por el Dr. Peter Ward y
coordinada en Argentina por la Dra. Mercedes Di Virgilio. El mismo trabaja sobre la consolidación de villas y asentamientos irregulares en
el AMBA.
 En este trabajo analizaremos cómo la normativa urbana en el Área Metropolitana de
Buenos Aires condiciona el Derecho a la Ciudad para los sectores populares. Para ello
utilizaremos fuentes primarias como entrevistas2 y secundarias.

1. INTRODUCCIÓN
El Estado interviene en la producción de ciudad estableciendo normativa y
regulaciones que delimitan el proceso de urbanización y las modalidades de producción del
hábitat. De esta manera, juega un rol activo en la definición de estructuras de oportunidades
para la población local, en tanto tiene incidencia en la estratificación y diferenciación socio-
territorial. En este trabajo nos proponemos analizar la normativa urbana vigente en el ámbito
del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) con el fin de aproximar el marco legal que
condiciona el acceso a estructuras de oportunidad en el territorio, teniendo como horizonte la
declaración pronunciada en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad 3. En el preámbulo de
esta carta se reconoce que “las ciudades están lejos de ofrecer condiciones y oportunidades
equitativas a sus habitantes” e identifica a las intervenciones estatales entre los principales
contribuyentes de esa situación. Destaca en el artículo 2, inciso 1, la función social de la
ciudad estableciendo que la misma debe garantizar a sus habitantes el “usufructo pleno de los
recursos que la misma ciudad ofrece”. Aún más, “las ciudades deben promulgar la legislación
adecuada y establecer mecanismos y sanciones destinados a garantizar el pleno
aprovechamiento del suelo urbano y de los inmuebles públicos y privados” para el
cumplimiento de dicho fin; estableciendo que “debe prevalecer el interés social y cultural
colectivo por encima del derecho individual de propiedad y los intereses especulativos”.
La primera parte de este trabajo está dedicada a la reflexión conceptual sobre la
intervención del Estado a través de la normativa urbana en el proceso de urbanización, y su
influencia en la definición de las estructuras de oportunidades para la población local. Luego,
analizaremos la normativa existente en el AMBA de acuerdo al orden de prelación de las
leyes.

2
Todas ellas realizadas por el equipo en argentina del proyecto de investigación “The Rehabilitation of Consolidated Irregular Settlements in
Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development.
3
La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad fue elaborada por diversas redes internacionales de hábitat y por un conjunto de movimientos
populares, organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, académicos y activistas de varios países. Su objetivo ha sido
“estimular un proceso amplio y democrático de debate y propuestas que señale los compromisos y medidas que deben ser asumidos por la
sociedad civil, los gobiernos locales y nacionales, los parlamentarios y los organismos internacionales para que todas las personas vivan con
dignidad en nuestras ciudades” (HIC-AL).
2. ¿POR QUÉ ANALIZAR LA NORMATIVA URBANA?

El Estado, en tanto Estado capitalista, representa la objetivación de la dimensión de la

dominación política de las relaciones sociales dominantes e interviene como organizador y
garante en la reproducción de las mismas. Si bien está sujeto a las luchas entre los diferentes
actores (clases, fracciones de clase, organizaciones sociales, etc.) que pugnan por definir la
orientación del aparato estatal, su accionar está limitado por una “complicidad estructural”
con el proceso de acumulación, el cual debe garantizar necesariamente (O’Donnell, 1977).
Pero, también, las instituciones estatales pueden ser identificadas como actores en sí
mismos, que comparten una misma lógica “de lo público” (Herzer, 1994) e intervienen en el
proceso social con relativa autonomía e intereses propios. Desde esta perspectiva, cada
intervención puede ser interpretada como la correlación de fuerzas en un determinado
momento histórico entre actores sociales en pugna, donde se incluyen también a las
instituciones estatales (Oszlak, 1991).4
En este marco, la normativa urbana expresa las “reglas del juego” del proceso de
producción de la ciudad, tanto por aquellas cosas que prohíbe como por las que hace posible y
por las que omite sin más (Jaramillo, 1994), condicionando de manera fundamental los
procesos de urbanización y las condiciones de acceso al hábitat 5 (Rodríguez et al., 2008); e
incidiendo en la definición de estructuras de oportunidades 6 para la población (Katzman,
1999).
En términos generales se acepta que el Estado ha facilitado a través de regulaciones y
marcos normativos la reproducción capitalista del hábitat (Sigal, 1981; Jaramillo, 1994;
Clichevsky, 2003; Duarte, 2006). La promoción por parte del Estado de la acumulación
privada significó un desplazamiento de la producción de suelo de calidad hacia sectores
económicamente solventes y a la revalorización de áreas urbanas para generar ganancias en el
mercado inmobiliario. En consecuencia, el acceso al hábitat a través del mercado formal
quedó ligado a la capacidad de consumo de los agentes. A nivel metropolitano, esto tuvo
4
No obstante las clases dominantes, poseen mayor capacidad para orientar el accionar del Estado en función de sus intereses individuales,
pero ese proceso está siempre sujeto a limitaciones y condicionantes derivados de las movilizaciones populares y otros procesos
sociopolíticos (en la esfera internacional, por ejemplo).
5
Las acciones estatales carecen de homogeneidad espacial. En consecuencia, la orientación de su intervención beneficia de manera
diferenciada a unos sectores sociales y no a otros. La intervención estatal “califica” el espacio (Gorelik, 2004) de manera desigual, lo que
posibilita una diferente vinculación o integración de los grupos sociales a la estructura social, originando efectos socioeconómicos derivados
de la localización en el aglomerado (Di Virgilio, 2007).

6
Las estructuras de oportunidades son “las probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades. Estas oportunidades
inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios recursos o porque
les proveen recursos nuevos. El término estructura alude al hecho que las rutas de bienestar están estrechamente vinculadas entre sí, de modo
que el acceso a determinados bienes, servicios o actividades proveen recursos que facilitan a su vez el acceso a otras oportunidades.”
(Katzman, 1999:9)
como resultado la profundización la brecha existente entre el área metropolitana y la ciudad
central. Las condiciones de acceso al hábitat de los sectores populares sufrieron un fuerte
deterioro, profundizando las condiciones de segregación espacial y de desigualdad social
(Rodríguez et. al., 2007:20). La localización de la vivienda condiciona el goce de los “efectos
útiles de aglomeración”, esto es, el “valor de uso que resulta de la conjunción de un proceso
particular de valorización del capital y de una configuración espacial determinada de objetos
inmobiliarios, que son al mismo tiempo, soportes de procesos de reproducción: producción y
circulación de mercancías y reproducción de fuerzas de trabajo” (Topalov, 1979:275). Según
Katzman (1999) la segregación espacial contribuye al endurecimiento de la estructura social y
reduce las probabilidades de integración social con equidad.
En este marco, el orden normativo vigente colisiona con el derecho a la Ciudad, en
tanto se garantiza el usufructo de bienes y servicios a grupos limitados. Una ciudad producida
sectorialmente o bien, apropiada sectorialmente, nos aleja de los modelos inclusivos y
democráticos de ciudad.
En este devenir, entendemos prioritario el análisis y estudio de la normativa, al menos
por dos razones. Por un lado, para criticar el orden jurídico vigente, en la medida que
obstaculice la inserción urbana plena de sectores sociales y los condene a situaciones de
informalidad persistente con todas las consecuencias negativas que esto trae aparejado.
Por otro lado, porque la efectiva aplicación de las normas depende también del
resultado de la disputa por su interpretación efectiva. En consecuencia, el conocimiento
profundo de la misma es un recurso fundamental para impulsar la implementación de
acciones que promuevan la inserción social, tanto como lo son, en otros planos, la
movilización social y política. La normativa urbana se convierte, así, en una herramienta para
intervenir en el conflicto social.

3. LA NORMATIVA URBANA EN EL AMBA

La Argentina no posee un corpus acabado y sistematizado de lo que podría llamarse

Derecho Urbanístico, sino un conjunto disperso y poco sistematizado de instrumentos
jurídicos que se encuentran dentro de la esfera del Derecho Administrativo, que incluye
normas aisladas con jerarquías diferenciadas, diversas en su extensión y desiguales en su
aplicación. En este marco disperso (por la falta de un objeto común), ineficiente (en relación a
la aplicación de los instrumentos existentes) y carente de instrumentos relevantes tiene lugar
la acción del Estado respecto de la formación, planificación, regulación y desarrollo de las
ciudades (Dromi, 1987). De acuerdo con la caracterización reciente de Sabsay (et al. 2002),
esta descripción que data de hace más de veinte años continúa vigente en la actualidad sin
modificaciones, salvo la adición de nuevas normas y planes que complejizan aún más la
situación descripta.
Esa desarticulación se agrava en el AMBA, donde la concurrencia de jurisdicciones
deriva en una “ciudad gobernada por muchos niveles e instituciones (que) es, a la vez, una
ciudad sin gobierno, por lo menos en el sentido de gobierno metropolitano propio” (Pírez,
1994: 67).
La Constitución Nacional no prevé una forma de gobierno metropolitana, sino que se
reconocen los niveles de gobierno nacional, provincial (art. 121); la ciudad autónoma de
Buenos Aires (art. 129) y municipal (art. 123). En consecuencia, el AMBA posee una
yuxtaposición de gestiones que atienden en forma parcial los procesos metropolitanos
globales, o bien actúan sobre procesos parciales carentes de coherencia a nivel agregado
(Pírez, 1994). Esa situación se profundiza por la asimetría institucional derivada del peso de
cada unidad jurídico-administrativa, afectando de manera directa la coordinación en el
territorio.
La Constitución Nacional establece en el artículo Nº 121 que las provincias
“conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. Esto
implica que para sancionar legislación de carácter urbano a nivel nacional, las provincias
deben delegar parte de sus facultades en la materia a la Nación, ya que son ellas las
poseedoras del poder originario.
Por otro lado, fruto de las reformas introducidas en 1994 en la Constitución Nacional
se reconoce la autonomía municipal en los artículos 5°7 y 123°8.
Esas modificaciones incidieron en la articulación entre el Estado y la sociedad
afectando su vinculación fiscal, y la reorganización de las relaciones políticas, en tanto se
asistió a una redistribución del poder. Desde una perspectiva jurídica, la descentralización
afectó la distribución territorial del poder y la legitimidad del Estado: “Las características de
las instituciones, la naturaleza de las funciones transferidas, el comportamiento del sector
público y de los actores de la sociedad son cuatro factores que determinan su carácter

7
El Artículo 5° de la CN determina que “cada provincia dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo de republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen
municipal…”.
8

El artículo 123° completa el anterior especificando que “cada provincia dicta su constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5°
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero”.
contradictorio y que deben ser tomados en cuenta en el análisis de los procesos
descentralizadores” (Chiara, Di Virgilio; 2005: 26). Las autoras citadas, apelan a la
diferenciación entre descentralización y desconcentración para echar luz sobre esa cuestión:
mientras la primera implica la transferencia de competencias desde el Estado-Nación hacia
otras personas jurídicas de carácter público; la segunda significa sólo una distribución de las
mismas entre órganos de una misma persona jurídica, o bien entre órganos de diferente
naturaleza jurídica vinculados en un orden jerárquico condicionante de sus atribuciones en
términos de autonomía.
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires en su artículo 191º (que omitió
modificaciones en la reforma efectuada en 1994) determina que la “legislatura deslindará las
atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles facultades necesarias
para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales…”,
delimitando las atribuciones de los niveles municipales de gobierno en tanto se derivan de la
ley provincial que los rige y no de sus propias cartas orgánicas. Esa delegación por parte del
Estado provincial implica cierto grado de precariedad jurídica ya que si bien puede resultar lo
suficientemente amplia, la provincia tiene la facultad de plantear una avocación parcial o total
de esas potestades (Sabsay et al., 2002).
En este sentido, Pírez (1994: 73) señala que “la gestión urbana de la ciudad
metropolitana de Buenos Aires quedó marcada por una situación contradictoria:
centralización en los niveles superiores (nacional y provincial) y desconcentración
administrativa”. Como resultado, las políticas relativas a las prestaciones de servicios fueron
divergentes y se careció de coordinación intersectorial de las operaciones entre la provincia y
los municipios, determinando a largo plazo una ausencia de gestión global y afectando de
manera negativa los mecanismos de ocupación del suelo.
En términos generales se reconoce la trascendencia del Estado a través de las llamadas
intervenciones reguladoras, que refieren a las normas de zonificación, subdivisión y usos del
suelo (Dromi, 1987). Esas intervenciones derivan en un orden urbano específico, producto de
un largo proceso de juridización de la ciudad y de los procesos a través de los cuales ésta es
producida –entendiendo la juridización como la formalización de las relaciones y procesos
sociales en normas jurídicas- (Duhau, 2003). Este trabajo estará centrado en este tipo de
intervenciones, bajo la hipótesis de que a través de ellas el Estado condiciona el acceso de los
sectores populares a un hábitat de calidad, influyendo en sus estructuras de oportunidad y
condicionando su legítimo derecho a la ciudad.
Normativa de nivel nacional

Lo primero que llama la atención en la normativa de nivel nacional es la ausencia de

una ley de ordenamiento territorial y uso del suelo, que siente las bases para regular el
proceso de urbanización en el país. Esto se debe en parte, a las limitaciones jurídicas
derivadas del artículo 121º de la Constitución Nacional. Aquella limitación afecta también la
capacidad del Estado Nacional para intervenir respecto de la propiedad privada del suelo y la
función de la propiedad. En este sentido, Dromi (1998:8) señala que “(c)onforme a nuestro
orden jurídico institucional las restricciones impuestas al dominio privado en el interés
público son regidas por el derecho administrativo (art. 2611 c.c.). Siendo el derecho
administrativo del orden local, corresponde a la provincias y municipios reglamentar el
ejercicio del derecho de propiedad (arts. 104 Y 105 C.N.), pues no puede existir una
legislación administrativa uniforme para todo el país”.
Las provincias poseen también la atribución de intervenir en el ordenamiento del suelo
-y estas lo delegan en los municipios-. Sin embargo, el artículo 124º9 y el artículo 125º10 de la
constitución sientan las bases que permitirían generar una política urbana interprovincial en el
marco general que debe brindar una política de desarrollo.
Sin embargo, en la constitución nacional se reconocen una serie de garantías respecto
del acceso a un ambiente sano, a la vivienda y a la igualdad real de oportunidades 11 para la
población. De acuerdo al orden de prelación de las leyes, la constitución nacional posee la
máxima jerarquía, motivo por el cual las regulaciones y disposiciones municipales y
provinciales en materia urbana debieran desarrollarse de manera coherente a lo establecido en
aquella.
En la reforma producida en 1994 se introdujeron a la constitución los derechos de
tercera generación y medioambientales. Uno de ellos es el artículo 41º que reconoce que
“(t)odos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes
9
Artículo 124 º: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el
cumplimiento de sus fines…”.
10
Artículo 125º: “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y
trabajos de utilidad común con conocimiento del Congreso Nacional (…) Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar
organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la
generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”.
11
En este sentido, Trivelli (2004) afirma que el principio de igualdad de oportunidades puede formularse en las ciudades como un “principio
de igualdad de oportunidades urbanas”. Como se indicó en otra nota al pie, las estructuras de oportunidades son “las probabilidades de
acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades. Estas oportunidades inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque
permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios recursos o porque les proveen recursos nuevos” (Katzman, 1999:9). El
sistema que regula a las ciudades tanto desde el derecho, como desde el mercado, es un “sistema que privilegia a la minoría más rica en la
repartición de los bienes producidos por el trabajo de todos, y deja a la mayoría en la pobreza, cuando no en la miseria. Todos los habitantes
de la ciudad deben, por su trabajo, contribuir a la prosperidad de la misma. Por lo tanto, tienen derecho a los bienes y servicios
proporcionados por ella” (Acción pastoral, 1982:3).
sin comprometer las de las generaciones futuras”. La precariedad que presentan algunas villas
y asentamientos, y la imposibilidad de los sectores que allí residen de acceder a entornos
adecuados para el desarrollo de la vida a través del mercado formal dan por sentando el
incumplimiento de ésta garantía por parte de los gobiernos locales12.
El artículo 75º de la constitución nacional reconoce y determina las atribuciones del
Congreso de la Nación. En el inciso 19º de dicho artículo se establece que es atribución del
congreso “proveer lo conducente para el desarrollo humano, el progreso económico con
justicia social…”. El inciso 29 del mismo artículo establece que el congreso debe “Legislar y
promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y
de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta constitución y
por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos…”.
En lo relativo al derecho a la vivienda, la reforma efectuada en 1949 por el gobierno
peronista en la constitución nacional, introdujo el artículo 14º bis en el cual se reconoce
explícitamente ese derecho. Por otro lado, en la reforma de 1994 se estableció que algunos
tratados internacionales poseen jerarquía constitucional (artículo 75º inciso 22), entre ellos La
Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre, en ambas se reconoce el derecho de todas las personas a la salud13 y a la
vivienda.
Las garantías constitucionales (que las gestiones locales no cumplen) no parecen ser
suficientes para garantizar la igualdad de oportunidades y el acceso a un hábitat adecuado
para la población local. En este sentido creemos que el Estado Nacional tiene responsabilidad
respecto de esas cuestiones, y que es necesaria una ley de carácter nacional14 que siente las
bases para un desarrollo más equilibrado de las ciudades y de las oportunidades que aquellas
ofrecen a la población local.
Por otro lado, la ausencia de una ley que regule la producción de suelo urbano es un obstáculo
para la implementación de políticas habitacionales, especialmente en el contexto de las
grandes ciudades15. En este sentido, el Estado Nacional se limita al financiamiento de los
Programas Federales de Construcción de Vivienda, dejando librado a las provincias o las
12
Un ejemplo de ello son las villas asentadas en la orilla de la cuenca matanza- riachuelo, con el agravante que a través del fallo Mendoza la
Corte Suprema determinó que las gestiones locales y el gobierno nacional reestablezcan las condiciones ambientales de ese territorio, lo cual
no se cumplió.
13
Insistimos que las condiciones sanitarias de algunas villas y asentamientos presentan altos niveles de precarizad, afectando la salud de los
que allí viven y el desarrollo de recién nacidos, niños y adolescentes, de manera tal que viola el principio de igualdad de oportunidades,
incluso el derecho a la vida, para ello basta consultar los índices de mortalidad pos neo-natal y pre- natal. Esas condiciones sumadas a la
incapacidad del sistema público de salud para absorber la demanda de atención y tratamientos médicos, tiene graves consecuencias en la
población.
14
Que refiera principalmente a la función social de la propiedad, y establezca mecanismos para garantizar condiciones habitacionales
adecuadas para el desarrollo de la vida y el acceso a las oportunidades urbanas.
15
Donde escasea el suelo urbano disponible para la construcción de viviendas con fines sociales -y se prioriza su utilización como fuente de
valor para generar recursos para los gobiernos locales.
empresas constructoras licitantes lo atinente a la provisión de suelo. Se produce en
consecuencia una contradicción entre el rol activo del Estado Federal en materia de
financiamiento de la vivienda y su rol pasivo en materia de normativa y políticas de suelo.
Ostuni (2008) a partir de testimonios de funcionarios, se refiere a la imposibilidad, por parte
del Estado, de impedir que los terratenientes absorban en forma de renta una parte importante
de los recursos públicos destinados a vivienda, si se incluyera el financiamiento para la
compra de terrenos, por lo que se prefiere delegar esta responsabilidad en las provincias y
municipios. Parece evidente que esta no constituye una solución de fondo.

Normativa de la Provincia de Buenos Aires

La competencia provincial es originaria, de acuerdo al artículo 104º de CN, el Poder

Legislativo provincial es el encargado de regular las cuestiones atinentes al derecho público.
Esto significa que son las encargadas de dictar las leyes provinciales de ordenamiento y usos
del suelo así como los planes reguladores, directores o de desarrollo urbano (Dromi, 1987).
En 1977 se promulga en la Provincia de Buenos Aires el Decreto Ley 8.912 de
regulación y uso del suelo, constituyéndose en la ley marco a la cual deben sujetarse las
disposiciones municipales desde entonces. La misma continúa vigente en la actualidad con
escasas modificaciones, el estatuto que la reglamenta (Decreto 1549/83) y un conjunto de
decretos complementarios.
Previamente a su promulgación existían a nivel normativo escasas regulaciones con
un alto nivel de dispersión, por lo que fue considerado un avance, desde este punto de vista
(Catenazzi, 2001). La Ley Nº 8.912 fue “el primer instrumento legal que se implementó en el
país concebido como un cuerpo orgánico de principios y disposiciones y que abarcó los
aspectos más amplios del ordenamiento territorial y usos del suelo. Asimismo constituye una
legislación de base que determina un marco jurídico para todo un territorio con una diversidad
de núcleos urbanos” (Catenazzi, 2001: 20). La ley establece objetivos y principios,
competencias, un proceso y un sistema de planeamiento, normas de subdivisión del suelo,
normas para clubes de campo, entre otras cuestiones.

La norma fue coherente con el carácter antipopular del gobierno de facto y repercutió
con fuerza en las formas populares de producir ciudad. El diagnóstico que guía a los autores
de la ley, y que figura en los fundamentos de la misma, es la necesidad de frenar la migración
desde los núcleos urbanos menores hacia el AMBA, que producía un crecimiento
desordenado, caracterizado por su baja densidad, escasez de infraestructura de transportes y
servicios y condiciones ambientales deficitarias.
Con este fin, establece nuevos estándares de dimensionamiento (Capítulo III) y la
condición de que el desarrollador dotara al territorio de la infraestructura básica y
equipamientos mínimos (Capítulo II), obligaciones que afectaron a las modalidades de
parcelamiento. Asimismo, “es eminentemente reglamentarista, más prohibitiva que
propositiva, adoleciendo de una sensible falta de instrumentos o herramientas de gestión que
se ha hecho más grave en los últimos años de cara a los cambios que se han producido”
(Catenazzi, 2001: 23).
En efecto, la ley obliga a que los loteos sucesivos a su promulgación sean de mayor
calidad, lo que tuvo como principal efecto el encarecimiento de los lotes, constriñendo
además el dinamismo de un segmento de mercado del suelo que a partir de la política de
loteos populares16 había facilitado el acceso a la vivienda a sectores populares. Prueba de ello
es que a partir de ese año los loteos populares son prácticamente inexistentes en la provincia
(Clichevsky, citado en Pírez, 1994)17. La ley en cambio estimula el predominio de otros
submercados de vivienda, como el de las urbanizaciones cerradas que empiezan a prosperar a
partir de esos años, alentadas también por la construcción de autopistas que permitían una
mejor accesibilidad a las mismas (Svampa, 2008).
En síntesis, la Ley Nº 8.912 no solo empeoró las condiciones de acceso al mercado de
suelo formal de los sectores populares sino que tampoco cumplió los objetivos ambientales
que se proponía. Además, la norma no incorpora mecanismos para la regulación progresiva de
los asentamientos informales que quedan en un vacío legal.

Su promulgación, por otro lado, confluyó con: i. la liberalización de los alquileres en

la Ciudad de Buenos Aires (Ley 21.342/1976 de locaciones urbanas) cuyo efecto fue que la
población afectada debiera abandonar su residencia en la ciudad para volver a sus provincias
de origen o bien asentarse en la provincia de buenos aires (Pírez, 1994)18; y ii. con la política
de erradicación de villas de emergencia que tuvo lugar entre 1977 y 1981 que redujo
masivamente la cantidad de habitantes que habitaban esos barrios.
16
El loteo popular consistió en una política de desarrollo del suelo que comenzó el peronismo y continuó hasta los 70’ como respuesta a las
necesidades de inmigrantes atraídos por la industrialización y el desarrollo del Estado de Bienestar. Consistió básicamente en la subdivisión
de lotes en áreas rurales, donde las familias construían sus viviendas de manera progresiva.

17
En este trabajo nos interesa poner de manifiesto la influencia de la Ley Nº 8.912 como freno legal a los loteos populares, pero en la
práctica, este mecanismo estaba muy debilitado por el deterioro de los salarios reales, fundamentalmente por la inflación, lo cual no quita que
pudiera haberse retomado si mejoraba la coyuntura socioeconómica.
18
La promulgación de esa Ley deriva en una “disminución del número de inquilinos y arrendatarios que pasa de 19,1% a 12,9% entre 1978 y
1988” (Rodríguez, 2005: 47).
 La concurrencia de los procesos expulsivos de los sectores populares de la Ciudad de
Buenos Aires con la promulgación de la ley tuvo como principal efecto la proliferación de
urbanizaciones informales en la Provincia de Buenos Aires. Es decir, ante la sanción de
estándares muy rígidos para el proceso de urbanización en la Provincia, el proceso de
urbanización por parte de los sectores populares siguió su propia lógica generando nuevas
modalidades de ocupación. De manera paradigmática, desde la década de 1980, los
asentamientos informales fueron uno de los principales mecanismos de acceso al suelo urbano
por parte de los sectores populares. Consisten en la ocupación de terrenos, privados o
públicos, en general a partir de un proceso organizado y planificado19, que tiene como
objetivo fundamental la regularización del barrio (Merklen, 1991).
A partir del reestablecimiento de la democracia en el país, la demanda de
regularización fue una constante desde su formación y existieron numerosos casos de
transferencia de dominio exitosa en la provincia. Sin embargo, la imposibilidad de adecuar y
consolidar estos barrios siguiendo los estándares de la Ley Nº 8.912, determinó la necesidad
de generar o adecuar otro tipo de normativa para los casos concretos20.
En este contexto, se pueden citar cuatro ejemplos de instrumentos jurídicos para la
regularización y transferencia de suelo urbano, que no pueden ser profundizados en este
trabajo pero que serán objeto de futura investigación:
• El Decreto Nº 3.736 define Distritos de Urbanización Prioritaria y permite la adecuación
de la norma para permitir la consolidación de barrios residenciales. Su origen está asociado
a la localización de los asentamientos que en la mayoría de los casos no son terrenos aptos
para la urbanización21. Este mecanismo es complejo porque requiere de articulaciones con
el Municipio -encargado de la definición de usos- y con el Gobierno Nacional –por la
propiedad de la tierra, por ejemplo-, que hacen surgir múltiples dificultades políticas,
financieras y administrativas.
• La ley de expropiación, originalmente un mecanismo contemplado en el código civil
para la generación de suelo para la construcción de infraestructura y equipamientos
colectivos, se adaptó, con el consenso de la clase dirigente, para permitir la transferencia

19
Su configuración espacial, guarda relación con el loteo, se realiza de acuerdo a las formas establecidas por ley: se trazan lotes y manzanas
dejando el espacio correspondiente para la apertura de calles y para la instalación de equipamiento comunitario como escuelas y hospitales.
En cada lote puede haber solo una vivienda y en cada vivienda solo una familia. Esta característica contrasta con la villa donde predomina el
hacinamiento (Merklen, 1991).
20
Producto de los movimientos reivindicativos que se generaban en torno a los asentamientos y a la canalización de estas
demandas por diversas expresiones del peronismo bonaerense, tanto a nivel provincial como municipal.

21
Tanto por sus condiciones ambientales, como por estar por debajo de la cota mínima o por la codificación que
poseían en el plan director.
 de terrenos a sus ocupantes. La expropiación es favorable en términos económicos al
propietario de los terrenos, que recibe una indemnización importante, que aumenta
proporcionalmente a medida que pasa el tiempo. Este instrumento se limita a garantizar el
no desalojo a los habitantes, sin especificar las acciones tendientes a la regularización y
transferencia dominial final, que deben ser producto de futuras instrumentaciones.
• La posesión veinteañal permite la transferencia de dominio de aquellos terrenos de carácter
privado que hubieran sido ocupados por veinte años sin reclamos del titular original de
dominio. Requiere de una acción judicial, cuyo instrumento es el “usucapión”. La
aplicación de este instrumento tampoco implica la urbanización de los terrenos, sino su
mera transferencia a los ocupantes.
• La ley Nº 24.374, más conocida como la “Ley Pierri”, es una ley de nivel nacional, pero
que fue muy desigualmente aplicada en las provincias, y de aplicación inexistente en la
Ciudad de Buenos Aires. Permite la transferencia de dominio, en la línea de la Ley
Veinteañal, pero reduciendo a diez la cantidad de años exigidos –bajo la figura de
“usucapión breve”-. Su particularidad es que la transferencia se origina en un trámite
administrativo y no judicial como en el caso de la Ley Veinteañal. Tampoco obliga a la
provisión de infraestructura mínima y equipamiento colectivo en los terrenos.

Normativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La reforma de la constitución nacional realizada en 1994, confirió autonomía a la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), otorgándole “facultades propias de legislación y
jurisdicción” (artículo 129). En 1996, la Ciudad sancionó su propia constitución.
El artículo Nº 31 de la misma se establece el marco jurídico general para la
intervención en la Ciudad en materia urbana: establece por un lado el derecho a la vivienda, y
por el otro, las acciones que debe tomar el Gobierno de la Ciudad para a garantizar ese acceso,
En el inciso 2 explicita que la ciudad auspicia “la incorporación de los inmuebles ociosos,
promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores
marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y
catastral, con criterios de radicación definitiva” (artículo 31, inciso 2). La Ley Nº 341 y su
modificatoria Nº 964 sobre autogestión de la vivienda son un ejemplo de ello, al igual que la
Ley Nº 148 sobre urbanización de villas y asentamientos22.
22
El artículo Nº 31 menciona explícitamente los planes autogestionados como una orientación a promover y sirvió de sustento para la
movilización popular que impulsó su sanción (Rodríguez, 2006). La Ley Nº 148 formalizó el Programa de Radicación, Integración y
Transformación de Villas y Núcleos, que ya venía funcionando con otros nombres desde la transición.
 En una jerarquía menor a la constitución de la ciudad 23 encontramos las leyes
sancionadas por la Legislatura, entre ellas los códigos y planes urbanos. En este sentido, la
planificación en la ciudad tiene una historia de larga data24 que puede ser caracterizada por sus
desencuentros y la desarticulación entre el Código y los planes e instrumentos aplicados; y
por una implementación deficiente (Dromi, 1987; Sabsay, s/f). En consecuencia, al
sancionarse la Constitución se debió confirmar la vigencia de los instrumentos preexistentes
(artículo Nº 81, inciso 3) y actualizar aquellos que habían quedado obsoletos, según el caso.
Entre ellos encontramos:
El Código de Edificación sancionado originalmente en 1943, por la Ordenanza Nº
14.089, establece los “límites del espacio público y la forma urbana”, y las competencias
sobre la “construcción, alteración, demolición, remoción e inspección de edificios, estructuras
e instalaciones (…) además del mantenimiento e inspección (…) Incluye asimismo
reglamentaciones referidas a las dimensiones mínimas de los ambientes, de los vanos de
iluminación y ventilación y la disposición de los mismos a fin de garantizar la privacidad
(…)” (Sabsay, s/f: 9).
En 1977 se sancionó, durante la gestión de facto del Brigadier Cacciatore, el Código
de Planeamiento Urbano. Desde entonces, es el principal instrumento que regula el
ordenamiento urbano en la ciudad25. El código apunta a la división funcional de la ciudad, a
través del “zoning” (Duarte, 2005) y de los Factores de Ocupación del Suelo y Totales (FOT
y FOS26), fundamentales para comprender las dinámicas de valorización inmobiliaria y la
actividad de la construcción en la ciudad. Es una planificación del “deber ser” que no
contempla los condicionantes de tipo político, económico y social (Pichardo Muñíz, 1997).
Si bien se encuentra vigente desde su sanción, sufrió modificaciones 27 orientadas a
flexibilizar la norma para “reactivar” la construcción. Según Clichevsky (1996) el argumento
principal que motivó su modificación en 1990 tuvo origen en el diagnóstico de que el
estancamiento económico, en general, y del sector de la construcción, en particular, se debía a
la rigidez del código que no permitía incorporar las “señales del mercado”. Esas

23
La jerarquía entre las normas se distribuye de la siguiente manera: la constitución nacional, las leyes nacionales, las constituciones
provinciales y de la CABA, las leyes provinciales y de la CABA, y las ordenanzas municipales.
24
El ler. Plan Director es de 1958 lo hace Prebisch Intendente y lo diseña Odilia Suarez con un gran equipo.
25
El código de Planeamiento urbano está inspirado en los lineamientos urbanísticos de la “Carta de Atenas”. Aquella se identifica con
posturas tecnocráticas que alientan la neutralidad política, y que conciben al Estado como el único actor involucrado en la planificación
(Longoni, s/f).
26
El FOS (factor de ocupación del suelo) determina la proporción de la superficie del suelo que puede ser construida. El FOT (factor de
ocupación total) determina la cantidad total de metros que pueden construirse en un determinado terreno, a través de un coeficiente que
multiplica la superficie total del terreno. Junto a la localización, son tres de los factores fundamentales para comprender la dinámica de las
rentas urbanas (Jaramillo, 1994).
27
El código fue modificado en 1990 y en el 2000, en beneficio del sectores inmobiliarios . Durante 1983 y 1991 se realizaron múltiples
excepciones.
modificaciones constituyen un caso paradigmático de la incapacidad del gobierno local para
resistir las presiones de los actores económicos locales e internacionales que intentan hacer
negocios en y con la ciudad (Gorelik, 2004).
A partir de la sanción de la Ley Nº 310/99, reglamentada en el artículo Nº 19 de la
Constitución, se creó el Consejo de Planeamiento Estratégico, “cuyo propósito es la propuesta
periódica de planes estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas del
Estado” (Sabsay, s/f).
En los artículos nº 27, 29 y 104 i. 22 (reglamentados por la Ley Nº 71) la Constitución
de la CABA, establece la necesidad de definir un Plan Urbano Ambiental. Éste fue
recientemente aprobado bajo la gestión macrista luego de años de desencuentros, aunque
todavía no puede evaluarse en su implementación. Por su parte, el Consejo del PUA28
(CoPUA) , tiene entre sus atribuciones la de interpretar la normativa urbano-ambiental
vigente, para su aplicación a casos concretos. Está estipulado que este órgano se articule con
el Consejo del Plan Estratégico (COPE) con el fin de mantener la coherencia en sus
propuestas. Sin embargo, esto no se ha dado en la práctica y las propuestas del CoPE no han
alcanzado mayor resonancia.
De manera similar a lo que sucede en el resto del AMBA, las villas de la Ciudad 29 no
pueden ser regularizadas en el marco normativo vigente (en este caso delineada por el CPU),
por su rigidez normativa. A pesar de los diversos programas de regularización que se
formularon en la CABA desde la transición democrática (Plan de Radicación, PRIT, etc.), no
hubo avances significativos desde la normativa urbana para facilitar el proceso de
regularización de villas y asentamientos, y todavía hoy se calculan al menos de 150 mil
personas viviendo en villas de emergencia, Según Raúl Navas30 puede citarse como
excepción la codificación, en la década del 90’, de todas las villas de la ciudad como “Distrito
U31” (Decreto 954/91) a partir de la adopción de criterios más flexibles de regularización que
los del CPU31.
En la actualidad, la gestión macrista, reestructuró el presupuesto destinado al hábitat,
transfiriéndolo a la Corporación Buenos Aires Sur32 S.E., y desarticulando el Programa de
Radicación e Integración de Villas (PRIT, que funcionaba bajo la órbita del Instituto de la
28
Creado en el artículo 104 inciso 22 de la Constitución de la Ciudad.
29
Las villas en la Ciudad de Buenos Aires se originan a partir de los procesos de migración interna que atravesaron gran parte del siglo XX.
En décadas recientes, este flujo de población se reforzó con la migración de países limítrofes. Villas de emergencia y nuevos asentamientos
urbanos nacieron al calor de estas migraciones, y representan más de 200 mil habitantes de la ciudad.
30
Entrevista realizada el 02/06/2009 por el grupo en argentina del proyecto de investigación “The Rehabilitation of Consolidated Irregular
Settlements in Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development.
31
A título de ejemplo se permitía el parcelamiento de lotes de hasta 72 mts2 cuando en el resto de la trama el lote mínimo multiplica varias
veces esa superficie.
32
Sociedad estatal creada en 2000 que tiene a su cargo la urbanización de las villas del sur de la ciudad de Buenos Aires.
Vivienda de la Ciudad (IVC) y que con dificultades y limitaciones realizaba magros avances.
Aún no está claro cómo está operando dicho organismo los fondos recibidos. Por el otro, esa
gestión está ejecutando con lamentable eficacia, un proceso de expulsión “por goteo” de
población radicada en villas e inmuebles ocupados a través de la entrega de subsidios
individuales33. De todos modos, el análisis de este proceso es muy incipiente y será fruto de
una investigación futura.

Normativa de nivel municipal

El AMBA está compuesta por 32 municipios de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires según lo define el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(Kralich, 2002). Como vimos, la Ley Nº 8.912 de la Provincia delega en los municipios la
sanción de los Planes Directores que regulen el uso del suelo y el ordenamiento territorial en
cada Municipio, siempre ajustándose al contenido de esta ley marco. Desde entonces,
diferentes municipios se embarcaron en procesos de producción de instrumentos y programas
con diferentes alcances y logros. El análisis detallado de los mismos, escapa los alcances de
este trabajo de carácter preliminar. En algunos casos, como los mecanismos “ad hoc”
mencionados para la Provincia, la aplicación es conjunta entre los Municipios y el Gobierno
Provincial –el Decreto 3.736 por ejemplo- por lo que se producen interesantes articulaciones,
plagadas de conflictos y contradicciones.

El ordenamiento territorial recae en los municipios. La planificación es definida por el

Decreto Ley 8912 como el “conjunto de acciones técnico político administrativas en relación
a la organización de un territorio a fin de adecuarlo a las políticas y objetivos de desarrollo
general establecido por los distintos niveles” de gobierno (MIVSPU, 2005, 4). De esta
manera, el ordenamiento del territorio queda sujeto a la acción de cada municipio cuyas
ordenanzas deben encuadrarse en el marco que prevé la ley. Sin embargo, la falta de
coordinación intermunicipal derivada de la ausencia de una instancia regional
institucionalizada resultó en la fragmentación del ordenamiento territorial en el AMBA.
Asimismo instrumenta los procesos de planificación del territorio a partir de cuatro
etapas sucesivas: Delimitación Preliminar de Áreas, Zonificación según usos, Planes de
33
Esta operatoria consiste en la entrega de subsidios individuales a familias en situación de informalidad habitacional, que pueden ir desde
los $7.000 hasta los $132 mil en algunos casos, implementados a través de diferentes operatorias (Acción Social, Ley Nº 341, etc.). Cuando
es posible, algunas familias optan por adquirir un terreno fuera de la ciudad central, motivo por el cual se constituye en una política de
expulsión de sectores populares, reforzando las condiciones de segregación entre el la Ciudad de Buenos Aires y el resto del Área
Metropolitana.
Ordenamiento Municipales y Planes a cargo de los municipios. Según Garay (2005:8), al
2005, “el 62,5% de las Municipalidades tienen Zonificación según usos34 (2da etapa del
proceso establecido la Ley Provincial), el 20% mantiene la Delimitación Preliminar de
Áreas35 y solo el 17,5% cuenta con normas de mayor alcance, instrumentadas a través de
Códigos de Planeamiento.
La ley establece que las Ordenanzas municipales deben ser evaluadas por los
organismos provinciales competentes, cuyo dictamen determinará su aprobación por decreto
del Poder ejecutivo de la provincia. Este procedimiento provoca un defasaje entre el tiempo
promedio de la administración provincial para la aprobación de las Ordenanzas y la demanda
existente. En consecuencia las municipalidades transgreden el procedimiento establecido y
aplican Ordenanzas aún carentes de aprobación. De esta manera la ocupación del territorio
responde a su propia lógica, superando el control público y la normativa local (Garay, 2005).

4. CONCLUSIONES

Del análisis precedente de la normativa urbana vigente en el AMBA se pueden extraer las
siguientes conclusiones y propuestas:

• Existe una marcada desarticulación en la normativa existente. Está pendiente la

sistematización y elaboración de un corpus más acabado de Derecho Urbano. Además,
se ha utilizado de manera ineficiente los instrumentos existentes, en parte por esa
misma desarticulación, que impide dotar de mayor racionalidad a este ámbito jurídico
y lo deja preso de las presiones de los intereses sectoriales.
• Se observó una marcada desconexión entre normativa urbana y políticas de vivienda.
No se establecen mecanismos de producción de suelo para sectores populares , con lo
cual las operatorias de vivienda encuentran numerosos obstáculos para su realización.
Se hace necesario impulsar el funcionamiento de bancos de tierras a nivel local,
existentes en algunos municipios, al menos nominalmente.
• Existen problemas de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno por la
propiedad de los inmuebles y en la ejecución de las políticas. Se deja librado a
34
Las zonificaciones presentan cierta obsolescencia derivada de su antigüedad, algunas fueron modificadas por
ordenanzas municipales, respondiendo según Garay (2005) a circunstancias particulares. Como resultado, las
normas de zonificación adolecen de integridad y de consistencia respecto del conjunto normativo.
35
La Delimitación Preliminar de Áreas es un instrumento preventivo que tiene como objetivo controlar las
modificaciones en los usos del suelo. Según Garay (2005) esas normas no cumplen con ese objetivo y han sido
superadas por la demanda real, debido a su antigüedad.
 acuerdos interjurisdiccionales, es decir a la voluntad política de los funcionarios de
turno, el gobierno agregado del área metropolitana, lo que implica muchas veces
intervenciones puntuales, acotadas en su cobertura e incoherentes a nivel agregado.
• Es notoria la falta de un marco normativo de nivel nacional que regule en lo general el
ordenamiento territorial y el uso del suelo, buscando garantizar la producción y acceso
de suelo urbano para sectores populares, con una perspectiva realista del proceso de
producción de la ciudad y no con la mira puesta en un “deber ser” desvinculado de la
realidad económica, social y política del país, general, y del AMBA, en particular.
• Existe, hasta cierto punto, incompatibilidad entre normativa existente, de diferente
nivel, y una falta de adecuación de la misma a las situaciones concretas de hábitat
informal que imposibilitan la promoción de procesos de regularización dominial
exitosos. No se prevén mecanismos de regularización progresiva del hábitat informal,
que permita conducir el proceso de manera clara y transparente, sólo se establecen
estándares rígidos que deben ser cumplidos, excluyendo a una parte importante de la
población, que debe organizarse y movilizarse para tratar de garantizar su Derecho a la
Ciudad, en el mejor de los casos, o someterse a la cooptación de aparatos políticos
clientelares, en el peor y no poco frecuente.

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